MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 18. ožujka 2021.(1)
Predmet C‑848/19 P
Savezna Republika Njemačka
protiv
Republike Poljske,
Europske komisije
„Žalba – Unutarnje tržište prirodnog plina – Članak 194. stavak 1. UFEU‑a – Direktiva 2009/73/EZ – Zahtjev njemačkog tijela (Bundesnetzagentur) za izmjenu uvjeta stavljanja izvan snage pravila Unije vezano uz iskorištavanje plinovoda OPAL – Odluka Komisije o izmjeni uvjeta stavljanja izvan snage pravila Unije – Načelo energetske solidarnosti”
1. Savezna Republika Njemačka podnijela je žalbu protiv presude Općeg suda od 10. rujna 2019.(2), kojom je poništena Odluka Europske komisije od 28. listopada 2016. o izmjeni uvjeta (iz jedne prethodne odluke) u skladu s kojima se plinovod OPAL(3) mogao izuzeti od pravila koja se odnose na pristup treće strane i regulaciju tarifa(4).
2. Opći sud poništio je pobijanu odluku jer je smatrao da je njezinim donošenjem „povrijeđeno načelo energetske solidarnosti, formulirano u članku 194. stavku 1. UFEU‑a”.
3. Komisija, tuženik pred Općim sudom, nije podnijela žalbu protiv presude iako je njezina odluka poništena. Podnijela ju je pak Savezna Republika Njemačka koja je prvenstveno tvrdila da je energetska solidarnost samo politički pojam, a ne pravni kriterij iz kojeg izravno mogu proizići prava i obveze za Uniju ili države članice.
4. Poljska, Latvija i Litva podupiru tumačenje Općeg suda. Prema njihovu mišljenju, energetska solidarnost načelo je koje može poslužiti kao parametar za sudski nadzor nad pravilima sekundarnog prava i odlukama u području energetike.
5. Žalbom je stoga Opći sud dužan odlučiti o postojanju načela energetske solidarnosti i, eventualno, o njegovoj prirodi i dosegu(5).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. Člankom 194. stavkom 1. UFEU‑a propisuje se:
„U kontekstu uspostavljanja i funkcioniranja unutarnjeg tržišta i u pogledu potrebe za očuvanjem i unapređenjem okoliša, cilj je energetske politike Unije u duhu solidarnosti među državama članicama:
(a) osigurati funkcioniranje energetskog tržišta;
(b) osigurati sigurnost opskrbe energijom u Uniji;
(c) promicati energetsku učinkovitost i uštedu energije te razvoj novih i obnovljivih oblika energije; te
(d) promicati međupovezanost energetskih mreža.”
7. Zajednička pravila o tržištu plina i električne energije nalaze se u Direktivi 2009/73/EZ(6). Njezin članak 32., istovjetan članku 18. Direktive 2003/55, odnosi se na pristup treće strane te se u njemu navodi:
„1. Države članice osiguravaju provedbu sustava pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu i terminalima za [ukapljeni prirodni plin, u daljnjem tekstu: UPP] na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce, uključujući poduzeća za opskrbu, i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava. Države članice osiguravaju da te tarife ili metodologije koje su temelj za njihovo izračunavanje odobri regulatorno tijelo iz članka 39. stavka 1. prije njihova stupanja na snagu u skladu s člankom 41. te da te tarife i metodologije, kada su odobrene samo metodologije, budu objavljene prije njihova stupanja na snagu.
2. Operatori transportnih sustava, ako je to potrebno u svrhu izvršavanja njihovih funkcija, uključujući u vezi s prekograničnim transportom, imaju pristup mreži drugih operatora transportnih sustava.
3. Odredbama ove Direktive ne sprečava se sklapanje dugoročnih ugovora u mjeri u kojoj oni poštuju pravila Zajednice o tržišnom natjecanju.”
8. Članak 36. Direktive 2009/73 koji se odnosi na novu infrastrukturu i koji je zamijenio članak 22. Direktive 2003/55 glasi:
„1. Nova krupna infrastruktura za prirodni plin, tj. međudržavni spojni plinovodi, terminali za UPP i sustavi skladišta plina mogu se na zahtjev tijekom određenog vremenskog razdoblja izuzeti iz odredaba članaka 9., 32., 33. i 34. te članka 41. stavaka 6., 8. i 10., pod sljedećim uvjetima:
(a) ulaganjem se mora unaprijediti tržišno natjecanje pri opskrbi plinom i poboljšati sigurnost opskrbe;
(b) razina rizika koja je povezana s ulaganjem mora biti takva da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće;
(c) infrastruktura mora biti u vlasništvu fizičke ili pravne osobe koja je barem u smislu svojeg pravnog oblika odvojena od operatora sustava u čijim će se sustavima graditi ta infrastruktura;
(d) korisnicima te infrastrukture moraju se naplaćivati naknade; i
(e) izuzeće ne smije biti štetno za tržišno natjecanje, djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina ili učinkovito funkcioniranje reguliranog sustava na koji je priključena infrastruktura.
[…]
3. [Nacionalno] regulatorno tijelo […] može za svaki slučaj posebno donijeti odluku o izuzeću iz stavaka 1. i 2.
[…]
6. Izuzeće se može odnositi na sveukupni kapacitet ili dio kapaciteta nove infrastrukture, odnosno postojeće infrastrukture sa značajno povećanim kapacitetom.
Pri donošenju odluke o odobravanju izuzeća za svaki se slučaj posebno razmatra potreba da se uvedu uvjeti s obzirom na trajanje izuzeća i nediskriminirajući pristup infrastrukturi. Pri donošenju odluke o tim uvjetima posebno se vodi računa o dodatnim kapacitetima koje treba izgraditi ili izmjeni postojećih kapaciteta, vremenskom horizontu projekta i okolnostima u državi.
[…]
8. Regulatorno tijelo bez odlaganja Komisiji dostavlja primjerak svakog zahtjeva za izuzeće, čim ga zaprimi. Nadležno tijelo odluku bez odlaganja priopćuje Komisiji, zajedno sa svim odgovarajućim informacijama u pogledu navedene odluke. Te se informacije Komisiji mogu dostaviti u skupnom obliku, što joj omogućava donošenje utemeljene odluke. Informacije osobito sadržavaju sljedeće:
(a) detaljne razloge zbog kojih su regulatorno tijelo ili država članica odobrili ili odbili izuzeće, pozivajući se na stavak 1. i uključujući odgovarajuću točku ili točke tog stavka na kojima se temelji takva odluka, uključujući financijske podatke kojima je opravdana potreba za tim izuzećem;
(b) poduzetu analizu učinka odobravanja izuzeća na tržišno natjecanje i djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina;
(c) obrazloženje trajanja izuzeća i udjela u ukupnom kapacitetu plinske infrastrukture za koju je odobreno izuzeće;
(d) ako se izuzeće odnosi na međudržavni spojni plinovod, rezultat savjetovanja s dotičnim regulatornim tijelima; i
(e) doprinos infrastrukture diversifikaciji opskrbe plinom.
9. U roku od dva mjeseca od dana nakon primitka obavijesti Komisija može donijeti odluku kojom zahtijeva da regulatorno tijelo izmijeni ili povuče odluku o odobravanju izuzeća. To se razdoblje od dva mjeseca može produljiti za dodatna dva mjeseca ako Komisija zatraži dodatne informacije. To dodatno razdoblje teče od dana nakon primitka svih traženih informacija. Početno se razdoblje od dva mjeseca može produljiti i uz zajednički pristanak Komisije i regulatornog tijela.
[…]
Regulatorno tijelo postupa u skladu s odlukom Komisije o izmjeni ili povlačenju odluke o izuzeću u roku od mjesec dana i o tome obavješćuje Komisiju.
[…]”
9. Nakon nastanka činjenica u ovom sporu Direktiva 2009/73 izmijenjena je Direktivom (EU) 2019/692(7).
B. Njemačko pravo
10. Člankom 28.a stavkom 1. Gesetza über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) od 7. srpnja 2005.(8), u verziji koja se primjenjuje na činjenice, dopušta se Bundesnetzagenturu (Savezna agencija za mreže, Njemačka; u daljnjem tekstu: BNetzA), među ostalim, da od pravila o pristupu treće strane izuzme međudržavne spojne plinovode između Savezne Republike Njemačke i drugih država. Uvjeti primjene tog članka u bitnome odgovaraju onima članka 36. stavka 1. Direktive 2009/73.
II. Okolnosti pobijane odluke
11. Okolnosti spora do donošenja pobijane presude iznesene su u točkama 5. do 15. pobijane presude, a smatram da ih nije potrebno navoditi u cijelosti. Osvrnut ću se samo na one za koje smatram da su značajnije.
12. BNetzA je 13. ožujka 2009. Komisiji priopćila dvije odluke od 25. veljače 2009. o isključenju prekograničnih transportnih kapaciteta projekta plinovoda OPAL iz primjene pravila o pristupu treće strane predviđenih člankom 18. Direktive 2003/55 te iz tarifnih propisa predviđenih njezinim člankom 25. stavcima 2. do 4.(9).
13. Odlukom C(2009) 4694 (u daljnjem tekstu: inicijalna odluka) od 12. lipnja 2009., Komisija je zatražila od agencije BNetzA da, na temelju članka 22. stavka 4. trećeg podstavka Direktive 2003/55 (koji je postao članak 36. stavak 9. Direktive 2009/73), izmijeni svoje odluke od 25. veljače 2009., dodajući joj određene uvjete.
14. BNetzA je 7. srpnja 2009. izmijenila svoje odluke od 25. veljače 2009. prilagodivši ih uvjetima spomenutima u prethodnoj točki. BNetzA je odobrila izuzeće od pravila o pristupu treće strane i regulaciji tarifa za razdoblje od 22 godine.
15. Plinovod OPAL stavljen je u pogon 13. srpnja 2011.(10).
16. Na temelju inicijalne odluke i BNetzA‑inih odluka od 25. veljače 2009., kako su izmijenjene njezinim odlukama od 7. srpnja 2009., kapaciteti plinovoda OPAL izuzeti su, uz određene uvjete, iz primjene zajedničkih pravila (koja se odnose na pristup treće strane i regulaciju tarifa) iz Direktive 2003/55.
17. U trenutnoj tehničkoj konfiguraciji prirodni plin se dostavlja do ulazne točke plinovoda blizu Greifswalda plinovodom Nord Stream, koji grupa Gazprom rabi za transport plina iz ruskih plinskih polja. Budući da Gazprom nije uspostavio program oslobađanja plina predviđen inicijalnom odlukom(11), 50 % nerezerviranih kapaciteta tog plinovoda nikada nije bilo u uporabi, tako da je samo 50 % njegovih transportnih kapaciteta bilo iskorišteno.
18. OGT, OAO Gazprom i Gazprom Eksport LLC zatražili su 12. travnja 2013. od BNetzA‑e da izmijeni izuzeće odobreno 2009., ali nisu dobili potvrdan odgovor. Gazprom je u rujnu 2015. i rujnu 2016. organizirao dražbe koje nisu privukle konkurente, što mu je dalo razloga za to da ponovno zatraži izmjenu inicijalne odluke(12).
19. BNetzA je 13. svibnja 2016. Komisiji na temelju članka 36. Direktive 2009/73 priopćila svoju namjeru da, nakon zahtjeva koji su podnijeli OGT, OAO Gazprom i Gazprom Eksport, izmijeni izuzeće dodijeljeno 2009. u pogledu dijela plinovoda OPAL kojim upravlja OGT(13).
III. Pobijana odluka
20. Komisija je 28. listopada 2016. na temelju članka 36. stavka 9. Direktive 2009/73 donijela pobijanu odluku upućenu BNetzA‑i.
21. Opći sud (točke 16. i 17. pobijane presude) sažeo je uvjete pobijane odluke na sljedeći način:
„[…] Kad je riječ o materijalnim uvjetima koje je takva izmjena morala zadovoljiti, Komisija je utvrdila da se s obzirom na nepostojanje posebnih odredbi o preispitivanju, izmjene u pogledu dosega tog ranije odobrenog izuzeća ili uvjeta za to izuzeće moraju opravdati i da u tom pogledu nove činjenične okolnosti nastale nakon inicijalne odluke o izuzeću mogu činiti valjani razlog za preispitivanje te inicijalne odluke.
Kad je riječ o meritumu, Komisija je pobijanom odlukom odobrila izmjene sustava izuzeća koje je predvidjela BNetzA, pod uvjetom određenih modifikacija, odnosno, među ostalim:
– inicijalna ponuda kapaciteta na dražbi mora se odnositi na 3 200 000 kWh/h (oko 2,48 milijarde m3/godišnje) kapaciteta FZK i 12 664 532 kWh/h (oko 9,83 milijardi m3/godišnje) kapaciteta DZK;
– mora doći do ponude povećanog volumena kapaciteta FZK na dražbi za sljedeću godinu kad potražnja na godišnjoj dražbi prijeđe 90 % ponuđenih kapaciteta te se mora izvršiti u tranšama od 1 600 000 kWh/h (oko 1,24 milijarde m3/godišnje), do maksimuma od 6 400 000 kWh/h (oko 4,97 milijarde m3/godišnje); [i]
– poduzetnik ili grupa poduzetnika s vladajućim položajem na tržištu u Republici Češkoj ili koji kontrolira više od 50 % plina iz Greifswalda može sudjelovati na dražbi kapaciteta FZK samo po osnovnoj cijeni, koja ne smije biti viša od prosječne osnovne cijene tarife u transportnoj mreži od zone Gaspool do Češke Republike za usporedive proizvode u istoj godini.”
22. Opći sud dodao je (točka 18. pobijane presude) da je „BNetzA […] 28. studenoga 2016. izmijenila izuzeće odobreno njezinom odlukom od 25. veljače 2009. o dijelu plinovoda OPAL kojim na temelju pobijane odluke upravlja OGT, sklopivši s potonjim javnopravni ugovor koji u skladu s njemačkim pravom čini upravnu odluku”.
23. U praksi se pobijanom odlukom zagovarao nadzor grupe Gazprom nad protokom plinovoda OPAL i, isto tako, eventualno smanjenje protoka plina plinovodima Yamal i Brotherhood(14), kao i jačanje Gazpromova položaja na tržištima plina u zemljama središnje i istočne Europe(15).
IV. Spor koji se odnosi na plinovod OPAL
24. Pobijanom odlukom povećala se bojazan nekih operatora plinovoda i nekih vlada zemalja središnje i istočne Europe od Gazpromove veće dominacije na tržištu plina, što objašnjava njihov interes za to da se protiv te odluke podnesu tužbe za poništenje.
25. To su neuspješno učinili poljski operator plinovoda Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, suvlasnik poljskog dijela plinovoda Yamal‑Europa(16) i njemačko društvo kći (PGNiG Supply & Trading GmbH) poljskog operatora plinovoda(17).
26. Sud je u žalbenom postupku potvrdio odnosna rješenja o nedopuštenosti koja je donio Opći sud(18).
27. Osim toga, Republika Poljska podnijela je protiv pobijane odluke Općem sudu drugu tužbu za poništenje, povodom koje je donesena presuda koja se ovdje pobija.
V. Tužba Republike Poljske protiv pobijane odluke i pobijana presuda
28. Republika Poljska istaknula je šest tužbenih razloga kako bi potkrijepila ništavost pobijane odluke. Prvi se temeljio na povredi članka 36. stavka 1. točke (a) Direktive 2009/73, u vezi s člankom 194. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a, te načela solidarnosti; drugi na nepostojanju nadležnosti Komisije i povredi članka 36. stavka 1. Direktive 2009/73; treći na povredi članka 36. stavka 1. točke (b) Direktive 2009/73; četvrti na povredi članka 36. stavka 1. točaka (a) i (e) Direktive 2009/73; peti na povredi međunarodnih konvencija čija je Unija stranka, i šesti na povredi načela pravne sigurnosti.
29. Opći sud prihvatio je prvi tužbeni razlog, a da pritom nije odlučio o ostalim tužbenim razlozima, te je pobijanu odluku proglasio ništavom.
30. U svojoj analizi „dosega načela energetske solidarnosti”, Opći sud tvrdio je da ono nije ograničeno na izvanredne situacije, nego da „sadržava […] opću obvezu Unije i država članica […]” na način da Unija i te države članice „moraju u okviru izvršavanja svojih nadležnosti na temelju te politike nastojati izbjeći donošenje mjera koje mogu utjecati na interese Unije i drugih država članica u pogledu sigurnosti opskrbe, njezine gospodarske i političke održivosti i diversifikacije opskrbe ili izvora opskrbe, i to kako bi se postigla njihova međuovisnost i istinska solidarnost”(19).
31. Opći sud pojasnio je prethodne tvrdnje i pritom istaknuo da „[p]rimjena načela energetske solidarnosti ipak ne znači da politika Unije u području energetike ne smije ni u kojem slučaju imati negativan utjecaj na pojedinačne interese države članice u području energetike. Međutim, institucije Unije i države članice dužne su u okviru provedbe navedene politike voditi računa o interesima Unije i različitih država članica te ih u slučaju sukoba interesa uravnotežiti”(20).
32. Pri ocjeni pitanja „krši li se pobijanom odlukom načelo energetske solidarnosti”, Opći sud smatrao je da se u toj odluci ne navodi to načelo i da ga je Komisija povrijedila iz sljedećih razloga:
– „[N]ije ispitala utjecaj izmjene sustava rada plinovoda OPAL na sigurnost opskrbe u Poljskoj”(21).
– „Ne proizlazi da je Komisija ispitala koje bi mogle biti srednjoročne posljedice, pogotovo za energetsku politiku Republike Poljske, transfera na tranzitni pravac Nord Stream 1/OPAL dijela volumena prirodnog plina koji se ranije transportirao plinovodima Yamal i Braterstwo niti da je uravnotežila te učinke s povećanjem sigurnosti opskrbe na razini Unije, čije je postojanje utvrdila”(22).
33. Na temelju tih pretpostavki Opći sud zaključio je da je „pobijanom odlukom povrijeđeno načelo energetske solidarnosti, formulirano u članku 194. stavku 1. UFEU‑a”(23).
VI. Činjenice nastale nakon pobijane presude i utjecaj Direktive (EU) 2019/692
34. Iako se izravno ne odnose na odluku o žalbi, prikladno je navesti određene činjenice koje su nastale nakon presude Općeg suda koje bi mogle utjecati na njezino izvršenje.
35. BNetzA je 13. rujna 2019. izvršila pobijanu presudu(24), što je podrazumijevalo ponovno uvođenje ograničenja utvrđenih inicijalnom odlukom iz 2009. i otklanjanje situacije utvrđene pobijanom odlukom.
36. Čini se da je neposredni učinak te mjere bio taj da je Gazprom godišnje prestao upotrebljavati otprilike 12 ili 13 milijardi m3 kapaciteta plinovoda OPAL, što nadoknađuje većim protokom plinovodima koji prolaze Ukrajinom(25).
37. Sudska praksa iz pobijane presude mogla bi utjecati i na okolnosti drugih plinovoda, kao što su Nord Stream 2 i njegov kopneni produžetak EUGAL(26) te plinovod Turk Stream II(27). Ako se potvrdi teza Općeg suda u pogledu načela energetske solidarnosti, Gazprom i njegova povezana poduzeća mogla bi se susresti s još poteškoća pri nastojanju da ishode privremeno izuzeće od primjene pravila Unije (kojima se nalaže potpuna liberalizacija protoka plina) na plinovod Nord Stream 2, o kojem se također vode sporovi pred Općim sudom(28).
38. Osim toga, valja podsjetiti da je Direktivom 2019/692 izmijenjena Direktiva 2009/73 kako bi se (u skladu s uvodnom izjavom 3.) „odgovori[lo] na prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina koje proizlaze iz izostanka primjene tržišnih pravila Unije na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih. Izmjenama uvedenima ovom Direktivom nastoji se osigurati da se pravila primjenjiva na transportne plinovode koji povezuju dvije ili više država članica primjenjuju i, unutar Unije, na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih”(29).
39. Međutim, kao iznimka od te liberalizacije, Direktivom 2019/692 dodaje se u Direktivu 2009/73 članak 49.a stavak 1. na temelju kojeg je dopušteno odobriti izuzeća za transportne plinovode između države članice i treće zemlje dovršene prije 23. svibnja 2019.(30).
40. Društva Nord Stream i Nord Stream 2 podnijela su tužbe za poništenje Direktive 2019/692, ali Opći sud njihove je tužbe proglasio nedopuštenima zbog nedostatka aktivne procesne legitimacije jer je smatrao da se ta direktiva na njih ne odnosi izravno i osobno, s obzirom na to da su potrebne nacionalne mjere za prenošenje(31).
41. BNetzA je 15. svibnja 2020. odbila zahtjev za izuzeće koji je podnio Nord Stream 2 u skladu s (novim) člankom 49.a Direktive 2009/73. Odbijanje se temeljilo na činjenici da fizička izgradnja plinovoda nije završena prije 23. svibnja 2019. i, osim toga, na činjenici da je zakonodavac Unije želio isključiti podnositelja zahtjeva iz područja primjene sustava izuzeća iz članka 49.a(32).
42. Drugi je element koji utječe na spor u pogledu plinovoda OPAL izvješće Posebne skupine Svjetske trgovinske organizacije (u daljnjem tekstu: WTO) od 10. kolovoza 2018.(33) koje je izdano u sporu u kojem je Rusija osporavala usklađenost različitih elemenata propisa Unije o stavljanju prirodnog plina na tržište s pravom WTO‑a. Među tim se elementima nalazila primjena sustava izuzeća iz članka 36. Direktive 2009/73 na plinovod OPAL.
43. Posebna skupina WTO‑a odbila je većinu ruskih prigovora. Međutim, smatrala je da su dva uvjeta koji se odnose na plinovod OPAL, a koje je sadržavala inicijalna odluka (iz 2009.) neusklađena s člankom XI. stavkom 1. Općeg sporazuma o carinama i trgovini (GATT) iz 1994., odnosno gornja granica kapaciteta od 50 % (kojom se ograničava raspodjela transportnog kapaciteta Gazpromu i njegovim povezanim poduzećima) i program oslobađanja plina kojim se Gazpromu i njegovim povezanim poduzećima nalaže obveza da oslobode 3 milijarde m³/godišnje plina kako bi se premašila ta granica.
44. Rusija je tvrdila da ti uvjeti de facto dovode do količinskog ograničenja volumena uvezenog plina. Posebna skupina WTO‑a utvrdila je da se njima smanjuju mogućnosti tržišnog natjecanja za uvoz ruskog prirodnog plina u Europsku uniju(34).
45. Europska unija obavijestila je 21. rujna 2018. Tijelo WTO‑a za rješavanje sporova o svojoj odluci da podnese žalbu u pogledu određenih pravnih pitanja i pravnih tumačenja iz izvješća Posebne skupine(35). Blokada Žalbenog tijela WTO‑a zbog izostanka reizbora članova spriječila je zasada donošenje odluke u navedenom predmetu.
46. Pobijana odluka mogla bi dovesti do gotovo potpunog uklanjanja eventualnih čimbenika neusklađenosti sustava koji se primjenjuje na plinovod Nord Stream/OPAL s pravom WTO‑a. Međutim, s obzirom na to da ju je Opći sud poništio, ponovno se primjenjuje sustav izuzeća iz inicijalne odluke (iz 2009.), koji je proglašen neusklađenim s člankom XI. stavkom 1. GATT‑a iz 1994. Stoga bi moglo biti nužno ocijeniti moguću neusklađenost postignutog rješenja s pravom WTO‑a.
VII. Postupak pred Sudom
47. Svojom žalbom Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva da:
– ukine presudu Općeg suda od 10. rujna 2019. u predmetu T‑883/16;
– vrati predmet T‑883/16 Općem sudu na ponovno odlučivanje;
– o troškovima odluči naknadno.
48. Republika Poljska od Suda zahtijeva da:
– u cijelosti odbije žalbu kao neosnovanu i treći žalbeni razlog proglasi nedopuštenim;
– naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova;
49. Republika Latvija i Republika Litva od Suda zahtijevaju da odbije žalbu.
50. Komisija je na raspravi izrazila svoje slaganje s prihvaćanjem prvog žalbenog razloga.
51. U prilog svojoj žalbi Savezna Republika Njemačka ističe pet žalbenih razloga, od koji se prvi i drugi, ukratko, odnose na načelo energetske solidarnosti i njegovu neprimjenu u pobijanoj odluci. Trećim, četvrtim i petim žalbenim razlogom (koji se ističu za slučaj da Sud bude smatrao da je to načelo primjenjivo) prigovara se tomu što je Opći sud smatrao da Komisija nije uzela u obzir načelo energetske solidarnosti.
VIII. Prvi žalbeni razlog: nedostatak pravne osnove načela energetske solidarnosti
A. Uvodne napomene
52. Prije nego što se očitujem o tom žalbenom razlogu, čini mi se prikladnim ispitati pravno uređenje solidarnosti u pravu Unije i njegov odraz na pravila o energetskoj politici.
1. Solidarnost u primarnom pravu Unije
53. Osim u članku 194. UFEU‑a, na solidarnost se upućuje u drugim pravilima primarnog prava Unije, pravilima iz UEU‑a i UFEU‑a.
54. Taj se pojam navodi u preambuli UEU‑a („želeći produbiti solidarnost među svojim narodima, poštujući njihovu povijest, kulturu i tradicije”). Navodi se i u njegovu članku 2., kao jedna od značajki društva koje dijeli vrijednosti koje su zajedničke državama članicama Unije(36), i u njegovu članku 3. kad se predviđa da „[o]na promiče ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju te solidarnost među državama članicama” (stavak 3.)(37).
55. Člankom 21. stavkom 1. UEU‑a utvrđuje se solidarnost kao jedno od vodećih načela vanjskog djelovanja Unije. Među Posebnim odredbama o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, članak 24. stavci 2. i 3. UEU‑a odnosi se na „uzajamn[u] političk[u] solidarnos[t]” među državama članicama(38).
56. Što se tiče UFEU‑a, njegovim se člankom 67. stavkom 2. zajednička politika azila, useljavanja i kontrole vanjskih granica povezuje sa solidarnosti među državama članicama, što se potkrepljuje člankom 80. UFEU‑a(39).
57. U članku 122. stavcima 1. i 2. UFEU‑a također se izričito upućuje na duh solidarnosti među državama članicama(40) u području ekonomske politike. Na duh solidarnosti upućuje se i u članku 194. stavku 1. UFEU‑a, na koji se odnosi spor, i u članku 222. UFEU‑a(41).
58. Glava IV. Povelje Europske unije o temeljnim pravima obuhvaća, pod naslovom „Solidarnost”, niz socijalnih i radnih prava (članci 27. do 34.) i prava u pogledu zdravstvene zaštite, pristupa službama od općeg gospodarskog interesa, zaštite okoliša ili potrošača (članci 35. do 38.).
59. Uz njih postoje druga pravila primarnog prava koja se temelje na solidarnosti. To je slučaj s mehanizmom financijske pomoći zemljama Unije izvan europodručja (članak 143. UFEU‑a) ili odredbama o ekonomskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji (članci 174. do 178. UFEU‑a).
60. Međutim, iz svih tih odredbi teško je izvesti potpuno i sveobuhvatno shvaćanje solidarnosti u pravu Unije. Riječ je o pojmu koji je, čini se, povezan s horizontalnim odnosima (među državama članicama, institucijama, među narodima ili generacijama te između država članica i trećih zemalja) i vertikalnim odnosima (između Unije i njezinih država članica) u heterogenim područjima(42).
61. Suprotno tomu, valja istaknuti da se solidarnost u primarnom pravu Unije, na razini koja se može kvalificirati kao materijalno ustavna, prikazuje kao vrijednost (članak 2. UEU‑a) i kao cilj (članak 3. UEU‑a) koji Unija mora promicati. U istom smislu, na njemu se mogu temeljiti političke i gospodarske odluke same Unije, sa sve većim intenzitetom(43).
62. U nekim je prethodno navedenim odredbama UFEU‑a riječ o „duhu solidarnosti”, dok je u drugima izravno upotrijebljen izraz „načelo solidarnosti” (članak 80. UFEU‑a).
63. Ključno je pitanje ima li solidarnost status pravnog načela i, ako ima, koja je njegova priroda i doseg. U protivnom bi taj pojam imao isključivo simboličnu vrijednost koja nema zakonsku snagu.
64. Sa stajališta pravne teorije, rasprava se vodi između onih koji osporavaju da solidarnost ima svojstvo pravnog načela (ili barem općeg pravnog načela)(44) i onih koji zagovaraju njezino svojstvo ustavnog ili strukturalnog načela(45) ili općeg pravnog načela, usko povezanog s načelom lojalne suradnje(46), čiji je opseg bolje utvrđen.
2. Solidarnost u sudskoj praksi Suda
65. Sud je upotrijebio načelo solidarnosti u svojoj sudskoj praksi, ali nije općenito utvrdio njegove značajke. Inače bi to napravio u okviru sporova u kojima se odlučivalo o državnim mjerama protivnima tom načelu.
66. To se u početku dogodilo u predmetu o državnim potporama u kojem je donesena presuda Komisija/Francuska(47), ili u drugom kasnijem predmetu u kojem je donesena presuda Komisija/Italija(48), koji se odnosio na neispunjavanje pravila Unije u području poljoprivredne politike. Sud je u potonjoj presudi utvrdio da „povreda obveze solidarnosti koju su države članice prihvatile svojim pristupanjem Zajednici utječe na osnovne temelje pravnog poretka Zajednice”.
67. Solidarnost među proizvođačima navedena je i u jednoj presudi kako bi se opravdala podjela tereta i koristi propisana pravilima Unije, ali nije utvrđena kao opće pravno načelo(49), i u drugim presudama u pogledu građanstva Unije i socijalnih mjera, iako ograničeno. Taj pojam nije upotrijebljen, barem ne izričito, u presudama u pogledu mjera financijske pomoći nakon gospodarske krize iz 2008.(50).
68. Materijalno područje u kojemu se ističe činjenica da je Sud upotrijebio pojam solidarnosti, kao ključan element za tumačenje nekog članka UFEU‑a, jest područje koje se odnosi na politike azila, useljavanja i kontrole vanjskih granica (članak 80. UFEU‑a).
69. Naime, Sud je izričito primijenio načelo solidarnosti kad je trebao odlučiti o podjeli kvota podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu među državama članicama(51). Nakon ocjene da „u skladu s člankom 80. UFEU‑a [načelo solidarnosti] uređuje politiku Unije u području azila”(52), iz njega je izveo relevantne pravne posljedice dok nije utvrdio prihvaćenost tužbi koje je Komisija podnijela protiv država članica koje nisu ispunile svoje obveze u tom području.
70. Iz te sažete analize sudske prakse proizlazi da, iako načelo solidarnosti ima različite aspekte i specifičnosti, njegova važnost u primarnom pravu, kao vrijednosti i cilja procesa europske integracije(53), omogućuje mu da pridobije značenje koje može dovesti do pravnih posljedica.
71. U srži tog pristupa iz sudske prakse postoji određeno shvaćanje normativne vrijednosti Ugovorâ: svrha je njihovih odredbi kao i svih ustavnopravnih pravila te je na onome tko ih tumači (u konačnici, Sudu) da razjasni njihov obvezujući sadržaj.
72. Točno je da heterogenost izrazâ načela solidarnosti otežava njegovu primjenu u svim područjima Unijine nadležnosti s istovjetnim uređenjem i intenzitetom. Međutim, ustrajem na tome da ništa ne sprečava da mu se u određenim područjima nadležnosti prizna njegova priroda „načela kojim se uređuje” odgovarajuće djelovanje Unije, s posljedicama za njezino pravno djelovanje.
73. To je slučaj s načelom solidarnosti u području politike azila i, prema mojem mišljenju, treba biti slučaj, po analogiji, i u području energetske politike.
3. Načelo energetske solidarnosti
74. Člankom 194. stavkom 1. UFEU‑a određuje se:
„[…] cilj je energetske politike Unije u duhu solidarnosti među državama članicama:
(a) osigurati funkcioniranje energetskog tržišta;
(b) osigurati sigurnost opskrbe energijom u Uniji;
(c) promicati energetsku učinkovitost i uštedu energije te razvoj novih i obnovljivih oblika energije; te
(d) promicati međupovezanost energetskih mreža.”
75. Članak 194. UFEU‑a uveden je Lisabonskim ugovorom kao pravna osnova za razvoj Unijinih nadležnosti u području energetike(54).
76. „Duh solidarnosti” mora biti dio ciljeva energetske politike Unije i poticati njezin razvoj. S tog stajališta, energetska solidarnost ne može se poistovjetiti s pukom energetskom sigurnošću (ili „sigurno[šću] opskrbe energijom”) koja je samo jedan od njezinih izraza(55).
77. Na solidarnosti se temelje svi ostali ciljevi energetske politike Unije te ih ona objedinjuje i usklađuje. Osobito:
– U pogledu „funkcioniranja energetskog tržišta”, koje treba pridonijeti opskrbi u boljim uvjetima tržišnog natjecanja u državama članicama.
– U pogledu promicanja „međupovezanost[i] energetskih mreža”, koje je ključno za uspostavljanje unutarnjeg energetskog tržišta.
– U pogledu „energetsk[e] učinkovitost[i] i ušted[e] energije” te „razvoj[a] novih i obnovljivih oblika energije”, koji omogućuju veću solidarnost među državama članicama u skladu s boljom zaštitom okoliša.
78. Uključivanje duha energetske solidarnosti u propis primarnog prava pojašnjeno je u Izjavi 35. priloženoj UEU‑u i UFEU‑u, u skladu s kojom „Konferencija vjeruje da članak 194. ne utječe na pravo država članica da poduzimaju potrebne mjere kako bi si osigurale opskrbu energijom pod uvjetima koji su predviđeni u članku 347.”. Ta je izjava zapravo podrazumijevala zaštitu državnog suvereniteta u području energetike koja je pridodana zaštiti koja proizlazi iz članka 194. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a(56).
79. Uključivanje tih jamstava državnog suvereniteta u odnosu na razvoj Unijinih nadležnosti u području energetike, na temelju pravila primarnog prava, bolje se razumije polazeći od očuvanja energetske politike Unije koja se temelji na načelu solidarnosti, isto tako s posebnim odrazom na primarno pravo. Čini mi se da je pravna osnova tog načela jednako nesporna kao i pravna osnova jamstava državnog suvereniteta koja su uvedena radi njegove prilagodbe.
80. Sud je prethodno priznao da je sigurnost opskrbe energijom u nekoj zemlji važan razlog u općem interesu(57), obuhvaćen nacionalnom sigurnosti (isključiva nadležnost država članica, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a).
81. Unatoč tim jamstvima državnog suvereniteta u području energetike, Unija je postupno razvila svoju energetsku politiku na temelju pravila sekundarnog prava u kojima je energetska solidarnost bila sve važnija. Osim toga, poticana je u Komisijinoj Strategiji za postizanje energetske unije(58) na kojoj se temelji donošenje nedavnih pravila Unije o tržištu prirodnog plina.
82. Zbog tehničkih i gospodarskih značajki tih tržišta potvrda načela solidarnosti ključna je kako bi energetska politika Unije mogla postići svoje ciljeve koji su danas sve povezaniji sa zaštitom okoliša(59).
83. Konkretno, razvoj transnacionalne plinske infrastrukture i infrastrukture s trećim zemljama može se smatrati nužnim kako bi se omogućila energetska solidarnost među državama članicama, što je razlog zbog kojeg je Unija aktivno zagovarala takve infrastrukture(60).
84. Odrazi načela solidarnosti u pozitivnim pravilima, s tog i drugih stajališta, jesu, među ostalim, sljedeći:
– Uredba (EU) 2017/1938(61), kojom je zamijenjena Uredba (EU) br. 994/2010(62). U potonjoj je uredbi utvrđen mehanizam odgovora na krize u opskrbi prirodnim plinom iznimnim mjerama čija je konačna odgovornost bila na državama(63). Taj je mehanizam poboljšan u Uredbi 2017/1938(64), čime je povećana učinkovitost načela energetske solidarnosti(65).
– Uredba (EU) 2019/452(66), kojom se uvodi sustav suradnje između država članica, kao i između država članica i Komisije, na način da države članice mogu iznijeti primjedbe a Komisija izdati mišljenja o učinku izravnih stranih ulaganja i njihovu mogućem ograničenju na njihovim odnosnim državnim područjima ili cijeloj Uniji. Utječe, među ostalim, na „kritičnu infrastrukturu, i fizičku i virtualnu, uključujući energetsku […] infrastrukturu” i na „opskrbu kritičnim resursima, uključujući energiju […]”.
85. Prethodno navedenim potvrđuje se da zakonodavac Unije nije oklijevao utvrditi načelo energetske solidarnosti kao temeljnu pretpostavku svoje politike u tom području. Još treba utvrditi može li, uz tu funkciju, to načelo kojem je nezavisni odvjetnik P. Mengozzi već pridao značajku „ustavnog načela”(67), proizvoditi svoje učinke izvan zakonodavne razine.
86. Na temelju tih razmatranja analizirat ću prvi žalbeni razlog.
B. Argumenti stranaka
87. U svojem prvom žalbenom razlogu Savezna Republika Njemačka prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdio da je energetska solidarnost, navedena u članku 194. stavku 1. UFEU‑a, pravno načelo iz kojeg proizlaze prava i obveze kako za Uniju tako i za države članice.
88. Prema žaliteljevu mišljenju, energetska solidarnost samo je „isključivo politički pojam”, a ne pravni kriterij iz kojeg mogu proizići prava i obveze za Uniju ili države članice. Energetska solidarnost zbog svoje apstraktnosti i neodređenosti ne „podliježe sudskom nadzoru”(68).
89. Savezna Republika Njemačka tvrdi da je Komisija u svojstvu izvršnog tijela Unije samo bila obvezna primijeniti sekundarno pravo (konkretno članak 36. stavak 1. Direktive 2009/73). Taj bi članak bio jedini parametar za nadzor zakonitosti pobijane odluke. Druge aspekte načela energetske solidarnosti „ne treba ispitati i nisu kriteriji za Komisijine odluke”.
90. U svakom slučaju, to bi načelo obvezivalo „najviše zakonodavca Unije”. Savezna Republika Njemačka ustraje na tome da Komisija „nije obvezana člankom 194. UFEU‑a ni načelom energetske solidarnosti” kad donosi odluke o izuzeću iz članka 36. Direktive 2009/73.
91. Komisija, koja nije podnijela žalbu protiv presude Općeg suda i od koje je Sud zatražio da sudjeluje na raspravi, zagovarala je da je energetska solidarnost načelo kojim se uređuje energetska politika Unije, kojim se zakonodavca Unije obvezuje kad donosi pravila sekundarnog prava.
92. Međutim, prema Komisijinu mišljenju, solidarnost iz članka 194. UFEU‑a previše je općenit i apstraktan pojam da bi funkcionirao kao autonomno načelo koje se može primijeniti u nadzoru zakonitosti njezinih akata. U pobijanoj odluci trebalo je samo primijeniti članak 36. Direktive 2009/73 i pritom odbaciti bilo koju dodatnu ocjenu koja se temelji isključivo na načelu solidarnosti.
93. Međutim, Komisija je priznala da bi se nadzor zakonitosti njezinih odluka mogao provesti „s obzirom na načelo energetske solidarnosti”, kao kriterij za tumačenje pravila sekundarnog prava.
94. Republika Poljska, Republika Latvija i Republika Litva pobijale su argumente Savezne Republike Njemačke i Komisije.
C. Ocjena
95. Prema mojem mišljenju, Opći sud pravilno je smatrao, a da pritom nije počinio nikakvu pogrešku, da načelo energetske solidarnosti „obuhvaća prava i obveze kako za Uniju tako i za države članice”(69).
96. Smatram da načelo energetske solidarnosti iz članka 194. stavak 1. UFEU‑a proizvodi pravne, a ne samo političke učinke: (a) kao kriterij za tumačenje pravila sekundarnog prava donesenih u izvršavanju Unijinih nadležnosti u području energetike; (b) kao element za popunjavanje nedostataka utvrđenih u tim pravilima i (c) kao parametar za sudski nadzor zakonitosti navedenih pravila sekundarnog prava ili odluka tijelâ Unije u tom području.
97. Kad se u ugovorima željela istaknuti isključivo politička komponenta solidarnosti, to je učinjeno izričito. Tako se može zapaziti u Posebnim odredbama o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, od kojih se u članku 24. stavcima 2. i 3. UEU‑a upućuje na „uzajamn[u] političk[u] solidarnos[t]” među državama članicama.
98. To nije slučaj s načelom solidarnosti koje se primjenjuje u području politike azila (članak 67. UFEU‑a) ili u području energetike (članak 194. UFEU‑a). Kao što sam na to također podsjetio, ako se prvonavedenim područjem dopustilo Sudu da prizna njegovu normativnu vrijednost za utvrđivanje određenih posljedica, isto bi se trebalo dogoditi s drugonavedenim područjem(70).
99. Stoga se slažem s Općim sudom u pogledu pravne osnove načela energetske solidarnosti, na temelju koje se ono može pravno primijeniti. Kao takvo načelo, za razliku od običnih pravila, može proizvoditi učinke, ovisno o njihovoj prirodi, ne samo kad se odražava u pravilu sekundarnog prava, nego eventualno i kad to pravilo ne postoji i, dakako, u sudskom nadzoru odluka donesenih u materijalnom području za koje je uvedeno.
100. Stoga se ne slažem s tezom koju su Savezna Republika Njemačka i Komisija zagovarale na raspravi, prema kojoj je načelo energetske solidarnosti previše apstraktno da bi se primjenjivalo u nadzoru zakonitosti akata Komisije.
101. Komisija je na raspravi priznala da je moguće pozvati se na načelo energetske solidarnosti kako bi se osporavala zakonitost članka 36. Direktive 2009/73, u okviru prigovora nezakonitosti, i kako bi se s obzirom na njega protumačili akti u kojima se primjenjuje ta odredba. S obzirom na to, ne pronalazim razlog zbog kojeg bi se odbacilo da to načelo može funkcionirati kao autonomni parametar za nadzor zakonitosti u izravnim žalbama podnesenima protiv Komisijinih odluka.
102. U pobijanoj se presudi tvrdi da načelo energetske solidarnosti sadržava obvezu Unije i država članica da u okviru izvršavanja svojih obveza vode računa o interesima drugih aktera(71). Budući da se spor odnosi samo na sudski nadzor Komisijine odluke, za njegovo rješavanje nije nužno analizirati posljedice načela na (jednostrano ili međusobno) djelovanje država članica, nego samo na njegovu snagu da obveže Komisiju.
103. Čini mi se da je neosnovana tvrdnja da bi to načelo obvezalo, ovisno o slučaju, samo zakonodavca Unije (Vijeće Europske unije i Europski parlament kad donose pravila sekundarnog prava), ali ne i Komisiju. Suprotno tomu, smatram da se načelom, u njegovu ranije navedenom „ustavnom” obliku, obvezuju sve institucije i tijela Unije, osim ako postoji odredba kojom je izričito drukčije predviđeno u primarnom pravu, a ona ne postoji u području energetike.
104. Načelo energetske solidarnosti, kao što sam to već naveo, nije ograničeno na osiguravanje sigurnosti opskrbe, na koju se upućuje u članku 36. stavku 1. točki (a) Direktive 2009/73. Veća opskrba plinom nužno ne znači veću solidarnost na unutarnjem tržištu plina: ako se povećanje opskrbe usmjeri na tek nekoliko država te ga se prepusti poduzetniku u vladajućem položaju koji može narušiti tržišno natjecanje na tom tržištu, mogu se ugroziti interesi druge ili drugih država članica na neopravdan (nesolidaran) način.
105. Točno je da se u članku 36. Direktive 2009/73 izričito ne navodi energetska solidarnost među elementima koje treba uzeti u obzir pri odobravanju izuzeća (od pravila koja se odnose na pristup treće strane i regulaciju tarifa) novim plinovodima radi poticanja ulaganja u njihovu izgradnju. Međutim, tim izostankom izričitog navođenja Komisija nije oslobođena od procjene učinka načela energetske solidarnosti na njezine odluke o izuzeću, jer je poštovanje tog načela propisano člankom 194. UFEU‑a(72).
106. Naime, kao što je to Republika Poljska istaknula na raspravi, Komisijina upravna praksa nakon pobijane presude uključivala je bez većih problema primjenu načela energetske solidarnosti na druge odluke o izuzeću koje su slične odluci koja se ovdje pobija(73).
107. Nužnoj ocjeni posljedica načela energetske solidarnosti na Komisijine odluke išla je u prilog izmjena članka 36. stavka 1. točke (e) Direktive 2009/73 koja je provedena Direktivom 2019/692.
108. Tom se izmjenom izražava ono što se, prema mojem mišljenju, moglo zaključiti na temelju prethodnog teksta, u vezi s načelom energetske solidarnosti: izuzeće ne smije biti štetno „za tržišno natjecanje na relevantnim tržištima na koja će ulaganje vjerojatno utjecati, za djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina, za učinkovito funkcioniranje dotičnih reguliranih sustava ili za sigurnost opskrbe prirodnim plinom u Uniji”.
109. Na taj se način uzima u obzir načelo energetske solidarnosti i omogućuje, osim toga, njegova primjena nakon savjetovanja s tijelima država članica ili trećih zemalja na koje se odnosi izuzeće(74).
110. Nedostatak informacija na koji se Komisija pozvala na raspravi kao opravdanje za to da u pobijanoj odluci nije ocijenila načelo energetske solidarnosti ne čini mi se čvrstim argumentom. U području tako značajnom za unutarnje tržište plina i izuzeće plinovoda OPAL, Komisijine službe ne mogu se pozvati na to da države članice nisu dostavile dostatne informacije kako bi se izuzele od ocjene utjecaja načela energetske solidarnosti.
111. Svjestan sam da je načelo energetske solidarnosti, kao i većina pravnih načela, u određenoj mjeri apstraktno, što otežava njegovu primjenu.
112. Ta relativno apstraktna priroda po definiciji znači da nije uvijek lako iz načela energetske solidarnosti izvesti jednoznačna rješenja jer u njegovoj praktičnoj primjeni, uz sigurna rješenja, postoje i sive zone koje onaj koji tumači treba pažljivo odvagati.
113. Prema mojem mišljenju (ponovno se slažem s Općim sudom), tim se načelom zahtijeva da onaj tko to načelo treba primijeniti, u ovom predmetu Komisija, ocjenjuje uključene interese u svakom slučaju zasebno. Ne treba zauzeti pristup kojim se zanemaruje jedinstvenost svakog slučaja, odnosno kojim se u svim slučajevima unaprijed određuje postizanje određenog rezultata(75).
114. Iako ne dvojim o odbijanju tog razloga, priznajem da treba oprezno ocijeniti intenzitet nadzora koji Opći sud (ili, ovisno o slučaju, Sud), u skladu s načelom energetske solidarnosti, može izvršavati nad Komisijinim odlukama poput one koja se ovdje pobija.
115. Taj nadzor treba biti ograničen, s obzirom na to da je riječ o odlukama o složenim tehničkim pitanjima u kojima Komisija, više nego sudovi, ima veliku sposobnost tehničke i gospodarske analize. Stoga Komisija, kako se to od nje traži pobijanom presudom, treba ocijeniti sve posljedice, gospodarske i druge prirode, koje su svojstvene uvjetima i razini upotrebe plinovoda, kao i njihov učinak na europsko tržište i nacionalna tržišta plina.
116. Sudski nadzor nad tim odlukama zahtijeva, prije svega, utvrđivanje jesu li Unijine institucije odvagnule uključene interese u skladu s energetskom solidarnosti, uzimajući u obzir, ponavljam, interese država članica i interese cijele Unije. Ako je u navedenom odvagivanju situacije očito zanemarena jedna ili nekoliko država članica, Komisijina odluka nije u skladu sa zahtjevima tog načela.
117. Kao što je to slučaj s drugim načelima prava Unije, ta ocjena interesa s obzirom na energetsku solidarnost morat će se postupno pojašnjavati, u okviru podvrgavanja nadzoru Suda, te će se mijenjati, na što će utjecati i budući razvoj energetske politike Unije(76).
118. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem da se prvi žalbeni razlog odbije.
IX. Drugi žalbeni razlog: ograničenje načela energetske solidarnosti na krizne situacije
A. Argumenti stranaka
119. Savezna Republika Njemačka tvrdi da načelo energetske solidarnosti nije bilo primjenjivo u pobijanoj odluci. To se načelo primjenjuje samo u situacijama kritične opskrbe i ne može se shvatiti na način da se njime zahtijeva „bezuvjetna vjernost” interesima svih država članica. U suprotnom bi došlo do sprečavanja donošenja odluka u području energetske politike.
120. Upućivanjima na solidarnost u članku 194. stavku 1. UFEU‑a uvela bi se obveza uzimanja u obzir članka 222. UFEU‑a radi pojašnjenja sadržaja tog pojma, tako da bi energetska solidarnost uzrokovala obvezu uzajamne pomoći samo u kriznim situacijama. To bi se potvrdilo člankom 13. Uredbe 2017/1938.
121. Republika Poljska, Republika Latvija i Republika Litva pobijaju te tvrdnje.
B. Ocjena
122. Ne slažem se s argumentacijom Savezne Republike Njemačke. Slažem se pak s Općim sudom u pogledu toga da načelo energetske solidarnosti može proizvoditi pravne učinke ne samo u kriznim situacijama iz članka 222. UFEU‑a.
123. Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava kad je u pobijanoj presudi tvrdio da se „načelo energetske solidarnosti ne može […] ograničiti na takve izvanredne situacije, koje spadaju isključivo u nadležnost zakonodavca Unije” i da ono „sadržava i opću obvezu Unije i država članica da u okviru izvršavanja svojih obveza vode računa o interesima drugih aktera” (točke 71. i 72.).
124. Članak 222. UFEU‑a jedan je (ali ne i jedini) od izraza načela solidarnosti u primarnom pravu Unije. U tom se članku predviđa uzajamna pomoć između država članica u slučaju terorističkog napada ili prirodne nepogode ili nesreće izazvane ljudskim djelovanjem.
125. Međutim, ne vidim uvjerljive razloge zbog kojih bi se zagovaralo da upućivanje na energetsku solidarnost iz članka 194. stavka 1. UFEU‑a treba ograničiti na krizne situacije iz članka 222. UFEU‑a.
126. S jedne strane, teroristički napad ili prirodna nepogoda ili nesreća izazvana ljudskim djelovanjem nužno ne dovode do energetske krize koja utječe na ključne interese države članice.
127. S druge strane, energetska solidarnost među državama može biti neophodna u situacijama koje nisu napadi ili nepogode ili nesreće na koje se upućuje u članku 222. UFEU‑a.
128. To bi se dogodilo barem u slučaju teške gospodarske situacije (u čijem je slučaju relevantno upućivanje na poteškoće u području energetike iz članka 122. stavka 1. UFEU‑a) ili u slučaju znatnog smanjenja opskrbe zbog razlika između treće zemlje koja je izvoznik plina i treće zemlje koja obavlja tranzit (na primjer, kriza između Ukrajine i Rusije iz 2006.).
129. Već sam objasnio da, prema mojem mišljenju, energetska solidarnost nadilazi puku sigurnost opskrbe energijom. Međutim, čak i da se potonja sigurnost ograniči, to načelo pomaže u sprečavanju krize u opskrbi, kao što navodi Poljska u svojim očitovanjima, što objašnjava da je većina mehanizama predviđenih Uredbom 2017/1938 preventivna. Poželjno je da se energetska solidarnost primjenjuje kako bi se preduhitrila kriza, a ne samo da se odražava na mehanizmima djelovanja u slučaju da ona nastupi.
130. Ne slažem se ni s argumentom na temelju kojeg Savezna Republika Njemačka prigovara Općem sudu jer je smatrao da načelo energetske solidarnosti izražava obvezu bezuvjetne vjernosti, odnosno obvezu odvagivanja interesa svih država članica.
131. Taj argument ne odgovara pravilnom tumačenju pobijane presude, u čijoj se točki 77. tvrdi da „[p]rimjena načela energetske solidarnosti […] ne znači da politika Unije u području energetike ne smije ni u kojem slučaju imati negativan utjecaj na pojedinačne interese države članice u području energetike”.
132. Stoga, suprotno tvrdnjama Savezne Republike Njemačke, Opći sud nije utvrdio da načelo energetske solidarnosti podrazumijeva obvezu bezuvjetne vjernosti, kojom se poštuju interesi svih država članica.
133. U pobijanoj se presudi i dalje tvrdi (a riječ je o ocjeni koju prihvaćam) da se tim načelom uvodi obveza odvagivanja uključenih interesa različitih država članica i Unije pri donošenju odluka u području energetike.
134. Stoga drugi žalbeni razlog treba odbiti.
X. Treći žalbeni razlog: pogreška Općeg suda koju je počinio kad je smatrao da Komisija nije poštovala načelo energetske solidarnosti
A. Argumenti stranaka
135. Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, Opći sud pogriješio je kad je presudio da Komisija nije odvagnula posljedice načela energetske solidarnosti i pobijane odluke na poljsko tržište plina.
136. Prema Komisijinu mišljenju, ona jest ocijenila taj utjecaj, što dokazuju sljedeći dokazni elementi:
– Činjenica da je Poljska 2013. podnijela očitovanja u savjetodavnom postupku koji je prethodio donošenju pobijane odluke;
– radna skupina, s predstavnicima Ministarstva energetike Ruske Federacije, Komisije, BNetzA‑e i Gazproma, ispitala je učinkovitiji rad plinovoda OPAL;
– sadržaj Komisijina priopćenja za tisak o pobijanoj odluci;
– činjenična situacija Poljske u pogledu opskrbe plinom i sadržaj njezina ugovora o tranzitu sklopljenog s Gazpromom do 2022.;
– utjecaj pojačane upotrebe plinovoda Opal na upotrebu plinovoda Yamal;
– postotak uvoza ruskog plina u Poljsku i rastuća upotreba ukapljenog prirodnog plina, kojom Poljska nastoji postati neovisna od ruskog plina do 2022./2023.;
– prednosti pobijane odluke za poljsko tržište plina, prekograničnu trgovinu i sigurnost opskrbe.
137. Na temelju tih činjeničnih podataka, Savezna Republika Njemačka smatra da je Komisija u pobijanoj odluci pravilno uzela u obzir situaciju na poljskom tržištu plina i da je nije bilo potrebno detaljno analizirati.
138. Republika Poljska smatra da je žalbeni razlog nedopušten jer se odnosi na puke činjenične ocjene Općeg suda i da bi ga, ako se proglasi dopuštenim, trebalo odbiti, s čime se složila Republika Latvija.
139. Republika Litva razmatra taj razlog zajedno s četvrtim razlogom i također zagovara njegovo odbijanje.
B. Ocjena
140. Opći sud je u pobijanoj presudi smatrao da je zbog primjene načela solidarnosti „Komisija […] u okviru pobijane odluke bila dužna ocijeniti je li izmjena sustava rada plinovoda OPAL, koju je predložilo njemačko regulatorno tijelo, mogla utjecati na energetske interese drugih država članica, i ako jest, uravnotežiti te interese s interesom koju je navedena izmjena predstavljala za Saveznu Republiku Njemačku te, prema potrebi, Uniju”(77).
141. Prema mišljenju Općeg suda, pobijana odluka ne sadržava takvu analizu: „ne samo da u pobijanoj presudi nije spomenuto načelo solidarnosti, već iz nje ne proizlazi da je Komisija ustvari izvršila ispitivanje tog načela”(78).
142. Opći sud priznaje da se „u točki 4.2. pobijane odluke (uvodne izjave 48. do 53.) Komisija očitovala o kriteriju […] sigurnosti opskrbe” Unije općenito(79). Međutim, tvrdi da se u okviru te analize nije ispitao „utjecaj izmjene sustava rada plinovoda OPAL na sigurnost opskrbe u Poljskoj”.
143. Opći je sud dodao, kao što sam to već naveo(80), da iz pobijane odluke „[n]e proizlazi da je Komisija ispitala koje bi mogle biti srednjoročne posljedice, pogotovo za energetsku politiku Republike Poljske, transfera na tranzitni pravac Nord Stream 1/OPAL dijela volumena prirodnog plina koji se ranije transportirao plinovodima Yamal i Braterstwo niti da je uravnotežila te učinke s povećanjem sigurnosti opskrbe na razini Unije, čije je postojanje utvrdila”(81).
144. Komisija, na koju se izravno odnose kritike iz presude Općeg suda u pogledu tog pitanja, nije im se usprotivila.
145. Iz članka 256. stavka 1. UFEU‑a i članka 58. prvog stavka Statuta Suda proizlazi da je žalba ograničena na pitanja prava.
146. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Opći sud jedini je nadležan za utvrđivanje i ocjenu činjenica te ocjenu dokaza koji potkrepljuju te činjenice. Ako su dokazi bili prikupljeni na pravilan način i ako su bila poštovana opća načela prava kao i pravila postupka primjenjiva u području tereta dokazivanja i izvođenja dokaza, ocjena dokazne vrijednosti podnesenih elemenata isključivo je na Općem sudu. Ta ocjena, osim u slučaju iskrivljavanja tih elemenata, ne predstavlja pitanje prava, koje bi samo po sebi bilo podvrgnuto kontroli Suda(82).
147. Iskrivljavanje dokaznih elemenata mora jasno proizlaziti iz dokumenata u spisu, bez potrebe za provođenjem nove procjene činjenica i dokaza, kako bi ga Sud utvrdio(83).
148. Međutim, u tom žalbenom razlogu prvo se ističe to da se Savezna Republika Njemačka nije pozvala na iskrivljavanje činjenica i dokaznih elemenata koje je ocijenio Opći sud.
149. U žalbenom se razlogu samo iznosi verzija činjenica koje žalitelj smatra dokazanima kako bi se na temelju njih zaključilo da se u pobijanoj odluci „nije dovela u opasnost sigurnost opskrbe u Republici Poljskoj”.
150. Prema žaliteljevu mišljenju, nakon što je dokazana sigurnost opskrbe u Poljskoj, „nije bilo nijednog razloga za to da se detaljnije ispitaju posljedice [pobijane odluke] za Republiku Poljsku, odnosno u sličnoj mjeri kao za Češku Republiku”.
151. Ta polazišna točka (točke 38. i 39. žalbe) onemogućuje daljnji razvoj razloga jer se ne napominje sljedeće:
– S jedne strane, Opći sud izričito je osporio da je Komisija u okviru svojeg ispitivanja ocijenila „utjecaj izmjene sustava rada plinovoda OPAL na sigurnost opskrbe u Poljskoj”;
– s druge strane, prigovor Općeg suda na pobijanu odluku nadilazio je sigurnost opskrbe energijom u Poljskoj. Kritika Općeg suda odnosila se u tom pogledu na to da Komisija nije razmotrila „šir[e] aspekt[e] načela energetske solidarnosti”.
152. Treći žalbeni razlog, s obzirom na to da odstupa od tih tvrdnji iz pobijane presude a da ne navodi iskrivljavanje činjenica koje je ocijenio Opći sud, nije dopušten.
XI. Četvrti žalbeni razlog: Komisija nije bila obvezna izričito navesti načelo energetske solidarnosti u pobijanoj odluci
A. Argumenti stranaka
153. Savezna Republika Njemačka tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je u točki 79. pobijane presude utvrdio da „ne samo da u pobijanoj presudi nije spomenuto načelo solidarnosti, već iz nje ne proizlazi da je Komisija ustvari izvršila ispitivanje tog načela”.
154. Prema žaliteljevu mišljenju, od Komisije se ne može tražiti da izričito navede načelo energetske solidarnosti. Komisija pri donošenju svojih odluka nije obvezna iznijeti iscrpno obrazloženje; dovoljno je da iznese temeljna pravna razmatranja radi razumijevanja rasuđivanja kojim se opravdava odluka.
155. Republika Poljska i Litva protive se tim tvrdnjama.
B. Ocjena
156. Četvrti je žalbeni razlog bespredmetan, s obzirom na to da se odnosi na tvrdnju Općeg suda koja ne čini ratio njegove izreke.
157. Opći sud pravilno je istaknuo da načelo energetske solidarnosti nije navedeno u pobijanoj odluci, ali je nije poništio zbog tog izostanka navođenja, nego jer Komisija nije provela odgovarajuću analizu zahtjevâ tog načela.
158. Prema mišljenju Općeg suda, kao što sam to već ponovio, Komisija je tom analizom bila obvezana uzeti u obzir učinak potpune upotrebe plinovoda OPAL na poljsko tržište plina, druge države članice i Uniju u cjelini.
159. Stoga nije bilo relevantno puko navođenje načela(84), nego odgovarajuća ocjena njegovih posljedica za uključene interese u pogledu izuzeća plinovoda OPAL. Opći sud ne smatra da je navedeno odvagivanje provedeno, neovisno o tome bi li ono, da je provedeno, moglo dovesti do potpune liberalizacije plinovoda OPAL u korist Gazproma i njegovih povezanih poduzeća.
160. Stoga se četvrti žalbeni razlog temelji na pogrešnom shvaćanju pobijane presude kojom se, ponavljam, pobijana odluka ne poništava zbog izostanka izričitog navođenja načela energetske solidarnosti.
161. Pobijanoj bi se presudi mogao pripisati formalizam(85) da je izostanak navođenja tog načela bio odlučujući za poništenje i da je, osim toga, bio kompenziran sadržajem odluke iz kojeg proizlazi njegovo stvarno uzimanje u obzir za sve uključene aktere. To je ono što Opći sud zaista odbija.
162. Naime, Opći sud ističe da je Komisija u biti analizirala učinak proširenja izuzeća plinovoda OPAL na češko tržište plina, ali nije provela analizu njegova relevantnog utjecaja na poljsko tržište plina i na tržišta drugih država središnje i istočne Europe(86).
163. Stoga četvrti žalbeni razlog treba odbiti.
XII. Peti žalbeni razlog: navodne formalne pogreške
A. Argumenti stranaka
164. Savezna Republika Njemačka tvrdi, kao prvo, da, ako se i utvrdi da obrazloženje pobijane odluke nije bilo dovoljno, ta pogreška nije utjecala na odluku o meritumu. Stoga Opći sud nije trebao poništiti odluku(87).
165. Kao drugo, tvrdi da je zahtjev za poništenje trebalo podnijeti u pogledu inicijalne odluke (iz 2009.). Opći sud počinio je postupovnu pogrešku kad je uzeo u obzir tvrdnju Republike Poljske, koju Njemačka smatra nepravodobnom, koja se odnosi na povredu načela energetske solidarnosti u pobijanoj odluci.
166. Republika Poljska i Litva protive se tim tvrdnjama.
B. Ocjena
167. Prvi argument petog žalbenog razloga treba odbiti jer Opći sud nije poništio pobijanu odluku zbog nedostatka u obrazloženju, nego zbog povrede načela energetske solidarnosti, kako proizlazi iz članka 194. stavka 1. UFEU‑a.
168. Isto tako, treba odbiti drugi argument jer se njime neosnovano osporava pravo Poljske na to da pravodobno podnese zahtjev za poništenje pobijane odluke na temelju toga da ta država članica svojedobno nije pobijala inicijalnu odluku (iz 2009.).
169. Takva tvrdnja u najmanju ruku pretpostavlja da Poljska nije bila zainteresirana za poništenje inicijalne odluke i, prije svega, da je u pobijanoj odluci preuzet sadržaj iz inicijalne odluke.
170. S tom se tvrdnjom nije moguće složiti jer su upravo odlukom iz 2016. (pobijana odluka) izmijenjeni uvjeti izuzeća priznati u inicijalnoj odluci, što omogućuje njezin sudski nadzor, neovisno o nadzoru provedenom u pogledu odluke iz 2009.
171. Stoga peti žalbeni razlog treba odbiti.
XIII. Troškovi
172. U skladu s člankom 138. stavkom 1., u vezi s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
173. U ovom je predmetu Republika Poljska zahtijevala da se žalitelju naloži snošenje troškova.
XIV. Zaključak
174. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
1. odbije prvi, drugi, četvrti i peti žalbeni razlog koji je istaknula Savezna Republika Njemačka;
2. proglasi nedopuštenim treći žalbeni razlog koji je istaknula Savezna Republika Njemačka;
3. naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje vlastitih troškova i troškova Republike Poljske.