ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
12 décembre 2012
Affaire F‑43/10
Maria Concetta Cerafogli
contre
Banque centrale européenne (BCE)
« Fonction publique – Personnel de la BCE – Plainte pour harcèlement moral – Enquête administrative – Accès au dossier de l’enquête – Rapport d’enquête – Erreur manifeste d’appréciation »
Objet : Recours, introduit au titre de l’article 36.2 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, annexé au traité UE et au traité FUE, par lequel Mme Cerafogli demande, en substance, l’annulation de la décision du directoire de la Banque centrale européenne (BCE) du 17 novembre 2009 clôturant l’enquête administrative interne ouverte à la suite de sa plainte pour discrimination (ci-après la « décision attaquée »).
Décision : Le recours est rejeté. La requérante supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter ceux exposés par la BCE.
Sommaire
1. Recours des fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Objet – Injonction à l’administration – Dire pour droit – Irrecevabilité
(Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 42)
2. Recours des fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Recours spécial – Conditions de forme – Caractère suffisamment précis – Exposé de certains griefs dans des annexes communiquées hors délai – Irrecevabilité
(Statut des fonctionnaires, art. 90, § 2 ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 41 ; règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.1.6)
3. Recours des fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Recours spécial – Concordance entre le recours spécial et la requête – Identité d’objet et de cause – Modification de la cause du litige – Irrecevabilité
(Statut des fonctionnaires, art. 91 ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 41)
4. Procédure juridictionnelle – Autorité de la chose jugée – Portée – Irrecevabilité d’un second recours – Conditions – Identité d’objet – Contestation d’un acte substantiellement identique à celui attaqué dans le premier recours, mais se fondant sur d’autres moyens de fait et de droit – Absence d’autorité de la chose jugée
5. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Droits et obligations – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Droits du plaignant d’être entendu et d’accès au dossier d’enquête – Limites
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, art. 20)
6. Recours des fonctionnaires – Moyens – Moyen tiré d’une violation du droit d’être entendu – Constatation d’office
7. Fonctionnaires – Décision faisant grief – Obligation de motivation – Décision s’inscrivant dans un contexte connu du destinataire – Prise en compte du contexte juridique
(Statut des fonctionnaires, art. 25)
8. Banque centrale européenne – Directoire – Réunions – Délai pour l’envoi aux membres des documents se rapportant à l’ordre du jour – Non-respect – Irrégularité non susceptible d’entraîner l’annulation d’une décision du directoire – Charge de la preuve
(Règlement intérieur du directoire de la Banque centrale européenne, art. 3, § 1)
9. Recours des fonctionnaires – Moyens – Erreur manifeste d’appréciation – Notion – Charge de la preuve
10. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Collègue ayant une opinion négative sur un fonctionnaire et informant la hiérarchie de griefs tenant à la qualité de ses prestations et à son comportement – Exclusion – Exigence d’un caractère objectif du ressenti de la prétendue victime
(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis)
11. Procédure juridictionnelle – Dépens – Taxation – Dépens récupérables – Notion – Honoraires dus à l’avocat d’un fonctionnaire pour les prestations fournies dans le cadre de la phase précontentieuse – Exclusion
(Règlement de procédure du Tribunal de la fonction publique, art. 86 et 91)
1. Il n’appartient pas au juge de l’Union, dans le cadre de son contrôle de légalité fondé sur l’article 42 des conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, d’adresser des injonctions à l’administration ou de faire des déclarations en droit.
(voir point 43)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 15 décembre 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, point 39
2. La procédure précontentieuse organisée par l’article 41 des conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne et par l’article 8.1.6 des règles applicables au personnel de la Banque a un caractère informel, à l’instar de la procédure de réclamation instituée par l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires.
Par conséquent, le recours spécial de l’article 41 des conditions d’emploi, complété par l’article 8.1.6 des règles applicables au personnel, ne doit pas respecter des formes consacrées pour être recevable et la Banque est tenue de l’examiner dans un esprit d’ouverture. Pour être recevable, il suffit que ce recours soit suffisamment précis pour mettre la Banque en mesure de connaître les moyens et arguments que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée.
Dans de telles conditions, la communication tardive d’une annexe ne peut a priori être considérée comme une violation du principe selon lequel les délais sont d’ordre public si le recours spécial a lui-même été introduit dans le délai prévu.
Toutefois, dans le contexte particulier où des annexes communiquées après l’expiration du délai prescrit ne sont pas purement probatoires mais exposent au contraire en détail les griefs de l’agent, et où elles doivent être regardées comme faisant partie intégrante de son recours spécial, l’envoi tardif de ces annexes méconnaît le délai prévu pour introduire un recours spécial.
De plus, même si la procédure précontentieuse présente un caractère informel, il s’agit d’une démarche tendant à un règlement amiable avec laquelle est incompatible le fait, pour l’agent, de contraindre l’administration à rechercher, dans le corps de son recours spécial et dans d’importantes annexes, les éléments épars de ses différents arguments, alors même qu’il dispose d’un délai raisonnable de deux mois pour introduire ce recours.
(voir points 50 à 52 et 54 à 56)
Référence à :
Tribunal de première instance : 22 juin 1990, Marcopoulos/Cour de justice, T‑32/89 et T‑39/89, point 28 ; 7 mars 1996, Williams/Cour des comptes, T‑146/94, point 48 ; 13 janvier 1998, Volger/Parlement, T‑176/96, point 65
Tribunal de la fonction publique : 1er juillet 2010, Mandt/Parlement, F‑45/07, points 111 et 113
3. La règle de concordance entre le recours spécial et la requête doit être comprise en ce sens que, sous réserve des exceptions d’illégalité et des moyens d’ordre public, il n’y a normalement modification de la cause du litige et, partant, irrecevabilité pour non-respect de cette règle que si le requérant, critiquant dans son recours spécial la seule validité formelle de l’acte lui faisant grief, y compris ses aspects procéduraux, soulève dans la requête des moyens de fond ou, à l’inverse, si le requérant, après avoir uniquement contesté dans son recours spécial la légalité au fond de l’acte lui faisant grief, introduit une requête contenant des moyens relatifs à la validité formelle de celui-ci, y compris ses aspects procéduraux.
(voir point 61)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : Mandt/Parlement, précité, points 110, 119 et 120 ; 29 septembre 2011, da Silva Tenreiro/Commission, F‑72/10, point 59, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑643/11 P
4. En vue de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause.
À cet égard, un recours est irrecevable en raison de l’autorité de chose jugée qui s’attache à un arrêt antérieur ayant tranché un recours qui avait opposé les mêmes parties, avait porté sur le même objet et avait été fondé sur la même cause. L’acte dont l’annulation est demandée constitue un élément essentiel permettant de caractériser l’objet d’un recours, mais, dans les cas où plusieurs recours ont été dirigés contre des décisions distinctes que l’administration a formellement adoptées, il ne saurait être conclu de cette seule circonstance à l’absence d’identité d’objet entre lesdits recours, dès lors que ces décisions distinctes ont un contenu substantiellement identique et sont fondées sur les mêmes motifs.
Enfin, même si les griefs soulevés à l’appui d’un recours coïncident en partie avec ceux invoqués dans le cadre d’une précédente instance, le second recours ne se présente pas comme la répétition du premier, mais comme un litige nouveau en ce qu’il se fonde également sur d’autres moyens de fait et de droit.
(voir points 68 et 69)
Référence à :
Cour : 19 septembre 1985, Hoogovens Groep/Commission, 172/83 et 226/83, point 9 ; 30 septembre 2003, Köbler, C‑224/01, point 38
Tribunal de première instance : 5 juin 1996, NMB France e.a./Commission, T‑162/94, point 37 ; 12 décembre 1996, Altmann e.a./Commission, T‑177/94 et T‑377/94, point 52
Tribunal de l’Union européenne : 25 juin 2010, Imperial Chemical Industries/Commission, T‑66/01, points 197, 207 et 208
5. Dès lors qu’une procédure d’enquête diligentée à la suite d’une demande d’assistance d’un fonctionnaire avec plainte pour harcèlement moral ne saurait être regardée comme une procédure d’enquête ouverte à l’encontre dudit fonctionnaire, l’intéressé ne saurait se prévaloir de l’obligation, pour l’institution, de respecter les droits de la défense qui s’impose comme principe général du droit de l’Union dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci. Or, le fait qu’une décision constitue, du point de vue procédural, un acte faisant grief ne permet pas d’en déduire automatiquement, sans avoir égard à la nature de la procédure ouverte, que l’autorité a l’obligation d’entendre utilement l’intéressé. En effet, en tenant compte des principes sous-jacents à la législation, à la pratique administrative et à la jurisprudence de l’Union dans les domaines de la concurrence, des aides d’État et des concentrations d’entreprises, il ressort qu’une gradation a été établie entre les tiers intéressés, pour déterminer l’étendue de leur droit d’être entendus, selon l’intensité de l’atteinte susceptible d’être portée à leurs intérêts. Néanmoins, en l’absence même de toute disposition et de tout contexte appelant une application des droits de la défense, la partie intéressée par une procédure administrative doit être mise en mesure, au cours de cette procédure, de prendre position et de faire connaître utilement son point de vue sur des données la concernant, données qu’elle est la mieux à même de fournir et dont il n’est pas établi que l’autorité puisse disposer autrement.
S’agissant d’une enquête administrative interne relative à un prétendu harcèlement moral ouverte à la suite d’une plainte d’un agent de la Banque centrale européenne, même si l’enquête n’a pas été diligentée à l’égard du plaignant, ce dernier peut se prévaloir, au titre du principe de bonne administration, du droit d’être entendu sur les faits le concernant, dans la mesure où une décision rejetant une telle plainte est susceptible d’emporter de graves conséquences, les faits de harcèlement moral pouvant avoir des effets extrêmement destructeurs sur l’état de santé de la victime et la reconnaissance éventuelle par l’administration de l’existence d’un harcèlement moral étant, en elle-même, susceptible d’avoir un effet bénéfique dans le processus thérapeutique de reconstruction de la personne harcelée. Toutefois, le droit procédural dont un plaignant peut se prévaloir et qui est distinct des droits de la défense n’est pas aussi étendu que ces derniers. Il suffit, à cet égard, que lui soit donnée une possibilité suffisante d’exposer utilement son point de vue et d’expliquer, le cas échéant, pourquoi la conclusion envisagée dans le projet de rapport d’enquête ne peut se justifier. De plus, le droit procédural dont le plaignant est titulaire n’est pas absolu. Dans le contexte d’une enquête sur des faits de harcèlement moral, dès lors que le rapport d’enquête est circonstancié et qu’aucun élément du dossier ne permet de douter qu’il ne reproduirait pas la substance des témoignages recueillis, il n’est pas déraisonnable, sauf circonstance particulière, de vouloir préserver les témoins en leur garantissant l’anonymat et la confidentialité de toute donnée susceptible de les identifier, afin, dans l’intérêt même des plaignants, de permettre la tenue d’enquêtes neutres et objectives bénéficiant d’une collaboration sans retenue des membres du personnel. Il n’apparaît pas déraisonnable non plus de vouloir prévenir ainsi tout risque d’influence a posteriori des témoins par les personnes incriminées, voire même par les plaignants. Par ailleurs, il n’est pas davantage déraisonnable de considérer que la confidentialité des témoignages est nécessaire à la préservation de relations de travail de nature à assurer le bon fonctionnement des services. En effet, il n’est pas établi que, lorsque l’enquête ne corrobore pas leur opinion, une transparence totale en la matière serait susceptible de mettre un terme au sentiment de frustration et de méfiance des personnes convaincues de faire l’objet d’un harcèlement moral.
Par ailleurs, l’article 20 du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, légitime les restrictions encadrant le droit procédural dont le plaignant est titulaire. En effet, il ne saurait être perdu de vue que les témoignages recueillis dans le cadre d’une enquête sur des faits de harcèlement moral ne concernent pas seulement l’auteur de la plainte, mais également les membres du personnel mis en cause et ceux entendus dans le cadre des investigations. Il y a dans ce cas, mettant en cause les droits d’autres personnes que l’auteur de la plainte, une différence notable avec les cas où les requérants demandent à avoir accès à des faits qui les concernent exclusivement.
(voir points 85, 86, 91 à 93, 95, 97 et 98)
Référence à :
Cour : 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, points 23 à 25 ; 29 avril 2004, Parlement/Reynolds, C‑111/02 P, point 57 ; 9 novembre 2006, Commission/De Bry, C‑344/05 P, point 37 ; 29 juin 2010, Commission/Alrosa, C‑441/07 P, point 91
Tribunal de première instance : 27 novembre 1997, Kaysersberg/Commission, T‑290/94, points 108 et 113 ; 7 juin 2006, Österreichische Postsparkasse/Commission, T‑213/01 et T‑214/01, point 106 ; 17 octobre 2006, Bonnet/Cour de justice, T‑406/04, point 76
Tribunal de la fonction publique : 30 novembre 2009, Wenig/Commission, F‑80/08, point 48 ; 16 mai 2012, Skareby/Commission, F‑42/10, points 46 et 48
Tribunal de l’Union européenne : 12 mai 2010, Bui Van/Commission, T‑491/08 P, point 75
6. Un moyen tiré du droit d’être entendu pouvant être soulevé d’office, un requérant est en droit d’invoquer ce principe au stade de la procédure écrite.
(voir point 89)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 11 septembre 2008, Bui Van/Commission, F‑51/07, point 77, et la jurisprudence citée
7. Un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard. Par conséquent, une motivation par référence à un rapport ou un avis lui-même motivé et communiqué peut être admise.
De plus, la motivation doit s’apprécier en fonction du contexte dans lequel l’acte litigieux a été pris et, en particulier, au vu de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Dès lors, étant donné que le contexte juridique peut, dans une affaire de harcèlement moral, s’opposer à ce que le plaignant ait accès à l’ensemble des témoignages recueillis au cours de l’enquête, il ne saurait être considéré que la décision clôturant l’enquête serait insuffisamment motivée en ce qu’elle renvoie au seul rapport d’enquête, lui-même non accompagné de ces témoignages.
(voir points 108, 111 et 112)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 23 novembre 2010, Marcuccio/Commission, F‑65/09, point 61
Tribunal de l’Union européenne : 8 juin 2011, Commission/Marcuccio, T‑20/09 P, points 67 et 68
8. Il ressort de l’article 3, paragraphe 1, du règlement intérieur du directoire de la Banque centrale européenne que les documents se rapportant à l’ordre du jour doivent être envoyés, en principe, au directoire au moins deux jours avant la réunion de cet organe. Il s’ensuit que ce délai est seulement celui dans lequel lesdits documents doivent être adressés aux membres du directoire et non celui durant lequel ils doivent être à leur disposition.
En toute hypothèse, pour qu’une violation aux règles prévues par le règlement intérieur du directoire puisse constituer une irrégularité substantielle susceptible d’entacher la validité d’une décision de celui-ci, il appartient à l’intéressé de démontrer que cette décision aurait pu avoir un contenu différent en l’absence de cette violation. Or, il n’est pas satisfait à cette condition dans le cas où l’intéressé se borne à supputer que, les membres du directoire ayant reçu le document le jour même de leur réunion, ils n’ont pu en prendre utilement connaissance avant de statuer sur les conséquences à en tirer.
(voir points 116 et 117)
Référence à :
Tribunal de première instance : 9 mars 1999, Hubert/Commission, T‑212/97, point 53
Tribunal de la fonction publique : 7 mai 2008, Lebedef/Commission, F‑36/07, point 57 ; 13 septembre 2011, Behnke/Commission, F‑68/10, point 42
9. Une erreur peut seulement être qualifiée de manifeste lorsqu’elle peut être aisément détectée à l’aune des critères auxquels le législateur a entendu subordonner l’exercice d’un pouvoir décisionnel. En conséquence, afin d’établir que l’administration a commis une erreur manifeste dans l’appréciation des faits qui soit de nature à justifier l’annulation d’une décision, les éléments de preuve, qu’il incombe à la partie requérante d’apporter, doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations retenues par l’administration. En d’autres termes, le moyen tiré de l’erreur manifeste doit être rejeté si, en dépit des éléments avancés par le requérant, l’appréciation mise en cause peut être admise comme étant toujours vraie ou valable. Il en est particulièrement ainsi lorsque la décision en cause est entachée d’erreurs qui, fussent-elles prises dans leur ensemble, ne présentent qu’un caractère mineur insusceptible d’avoir déterminé l’administration.
(voir point 131)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 29 septembre 2011, AJ/Commission, F‑80/10, points 34 à 36, et la jurisprudence citée ; 28 mars 2012, BD/Commission, F‑36/11, point 83
10. L’opinion négative d’un fonctionnaire ou agent sur un collègue et le fait, pour ce fonctionnaire ou agent, d’informer la hiérarchie de griefs tenant au temps de travail dédié par ledit collègue au service, à ses retards dans l’exécution de ses tâches et à sa difficulté de coopérer ne sont pas en eux-mêmes constitutifs d’un harcèlement moral.
Par ailleurs, il est à conclure à la lecture de l’article 12 bis du statut que, si le ressenti de la personne qui se dit victime de harcèlement est un élément important, ce ressenti doit néanmoins présenter un caractère objectif. Au demeurant, ladite personne ne saurait se prévaloir de son état de santé psychologique et physique précaire pour établir une violation de la notion de harcèlement moral. Dans ces conditions, les remarques négatives d’un supérieur hiérarchique sur un fonctionnaire ou agent ne sauraient passer pour offensantes à l’égard de ce fonctionnaire ou agent à défaut d’autres éléments.
(voir points 167, 171 et 203)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 9 décembre 2008, Q/Commission, F‑52/05, point 135, non annulé sur ce point par l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 12 juillet 2011, Commission/Q, T‑80/09 P ; Skareby/Commission, précité, point 65
11. Les frais d’avocat durant la procédure contentieuse constituent des dépens récupérables dans les conditions prévues aux articles 86 et suivants du règlement de procédure du Tribunal et ils doivent être traités dans ce cadre. Quant aux frais d’avocat exposés durant la procédure précontentieuse, l’article 91 du même règlement ne vise, parmi les dépens récupérables, que les frais inhérents à la procédure devant le Tribunal, à l’exclusion de ceux afférents à la phase la précédant. Dès lors, reconnaître aux frais exposés lors de la procédure précontentieuse la qualité de préjudice indemnisable dans le cadre d’un recours en indemnité serait en contradiction avec le caractère non récupérable des dépens encourus au cours de cette phase.
(voir point 218)
Référence à :
Tribunal de première instance : 14 septembre 2005, Ehcon/Commission, T‑140/04, point 79
Tribunal de l’Union européenne : 8 novembre 2011, Idromacchine e.a./Commission, T‑88/09, point 100, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant la Cour, affaire C‑34/12 P