PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
9. studenoga 2021.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička politika azila i supsidijarne zaštite – Standardi za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite – Direktiva 2011/95/EU – Članci 3. i 23. – Povoljniji standardi koje države članice mogu zadržati ili uvesti radi proširenja prava na azil ili supsidijarne zaštite na članove obitelji korisnika međunarodne zaštite – Izvedeno odobravanje statusa izbjeglice roditelja njegovu maloljetnom djetetu – Održavanje obiteljskog jedinstva – Najbolji interes djeteta”
U predmetu C‑91/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka), odlukom od 18. prosinca 2019., koju je Sud zaprimio 24. veljače 2020., u postupku
LW
protiv
Bundesrepublik Deutschland,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, L. Bay Larsen, potpredsjednik,
K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, N. Jääskinen i J. Passer, predsjednici vijeća, M. Ilešič (izvjestitelj), J.-C. Bonichot, A. Kumin i N. Wahl, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: D. Dittert, načelnik odjela,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 22. veljače 2021.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu LW, F. Schleicher, Rechtsanwalt,
– za njemačku vladu, J. Möller i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs i M. Van Regemorter, u svojstvu agenata,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, G. Wils i A. Azema, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. svibnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. i članka 23. stavka 2. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.).
2 Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između osobe LW i Bundesrepublika Deutschland (Savezna Republika Njemačka) u pogledu odluke Bundesamta für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka, u daljnjem tekstu: Ured) kojom se toj osobi odbija pravo na azil.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 U članku 1. odjeljku A stavku 2. Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)) (u daljnjem tijeku: Ženevska konvencija) navodi se:
„U ovoj se Konvenciji pojam ‚izbjeglica’ odnosi na svaku osobu:
[…]
2. koja […] se uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može, ili zbog tog straha, ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje; ili osoba bez državljanstva koja se zbog gore navedenih okolnosti nalazi izvan zemlje prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se ne može ili se zbog straha ne želi u nju vratiti.
U slučaju osobe koja ima više od jednog državljanstva, pojam ,zemlja državljanstva’ odnosit će se na svaku zemlju čije državljanstvo ta osoba ima. Ukoliko ona, bez opravdanih razloga utemeljenih na osnovanom strahu, nije tražila zaštitu jedne od zemalja čije državljanstvo ima, smatrat će se da joj zaštita zemlje državljanstva nije uskraćena.”
Pravo Unije
4 Direktivom 2011/95 „preinačena” je Direktiva Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim normama za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL 2004., L 304, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.).
5 Uvodne izjave 4., 12., 14., 16., 18., 19., 36. i 38. Direktive 2011/95 glase kako slijedi:
„(4) Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica.
[…]
(12) Glavni je cilj ove Direktive, s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama.
[…]
(14) Države članice trebaju imati mogućnost uvođenja ili zadržavanja odredaba koje su povoljnije od standarda određenih u ovoj Direktivi za državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje od države članice traže međunarodnu zaštitu, ako se takvo traženje temelji na tome da je dotična osoba ili izbjeglica u smislu članka 1.A Ženevske konvencije ili osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu.
[…]
(16) Ova Direktiva poštuje temeljna prava i uzima u obzir posebno načela prihvaćena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima. Ovom se Direktivom posebno nastoji osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji te promicati primjenu članaka 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. i 35. te Povelje pa se, stoga, treba provoditi na odgovarajući način.
[…]
(18) ,Najbolji interes djeteta’ treba biti glavna briga država članica kada provode ovu Direktivu, u skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta […] [sklopljenom u New Yorku 20. studenoga 1989. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih narod, sv. 1577., str. 3.)]. Pri utvrđivanju najboljih interesa djeteta, države članice trebaju prvenstveno uzeti u obzir načelo [obiteljskog jedinstva] […]
(19) Potrebno je proširiti pojam članova obitelji, uzimajući u obzir posebne različite okolnosti ovisnosti, a posebnu pažnju potrebno je posvetiti najboljem interesu djeteta.
[…]
(36) Članovi obitelji će inače, zbog same činjenice da su povezani s izbjeglicom, biti izloženi proganjanju, na takav način da to predstavlja osnovu za stjecanje statusa izbjeglice.
[…]
(38) Prilikom odlučivanja o ispunjavaju uvjeta za povlastice iz ove Direktive države članice trebaju uzimati u obzir najbolji interes djeteta, kao i posebne okolnosti ovisnosti korisnika međunarodne zaštite o bližim srodnicima koji se već nalaze u državi članici i koji nisu članovi obitelji tog korisnika. U izvanrednim okolnostima, kada je bliski srodnik korisnika međunarodne zaštite maloljetnik koji je sklopio brak, ali nije u pratnji svog bračnog druga, može se smatrati da je najbolji interes maloljetnika u povezanosti sa svojom matičnom obitelji.”
6 U članku 2. te direktive, naslovljenom „Definicije”, navodi se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(d) ‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.;
[…]
(j) ‚članovi obitelji’ znači sljedeći članovi obitelji korisnika međunarodne zaštite koji su prisutni u istoj državi članici u pogledu zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pod uvjetom da je obitelj već postojala u državi podrijetla:
– bračni drug korisnika međunarodne zaštite ili njegov ili njezin nevjenčani partner u postojanoj vezi […],
– maloljetna djeca parova iz prve alineje ili korisnika međunarodne zaštite pod uvjetom da su [nevjenčani] i bez obzira na to jesu li rođeni u braku ili izvan braka ili usvojeni kako je definirano nacionalnim pravom,
– otac, majka ili druga odrasla osoba odgovorna za korisnika međunarodne zaštite, prema pravu ili praksi dotične države članice […];
(k) ‚maloljetnik’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva mlađa od 18 godina;
[…]
(n) ‚zemlja podrijetla’ znači zemlja ili zemlje državljanstva ili, za osobe bez državljanstva, prethodnog uobičajenog boravišta.”
7 U članku 3. navedene direktive, naslovljenom „Povoljniji standardi”, propisuje se:
„Države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde prema kojima se određuje koje osobe ispunjavaju uvjete za dobivanje statusa izbjeglica ili za odobrenje supsidijarne zaštite, kao i one prema kojima se utvrđuje sadržaj međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s ovom Direktivom.”
8 U članku 4. stavku 3. točki (e) Direktive 2011/95, naslovljenom „Procjena činjenica i okolnosti”, predviđa se:
„3. Zahtjevi za međunarodnom zaštitom procjenjuju se pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sljedeće:
[…]
(e) podatak o tome može li se od podnositelja zahtjeva razumno očekivati da će se staviti pod zaštitu druge zemlje u kojoj bi mogao dokazati državljanstvo.”
9 Članak 12. te direktive, naslovljen „Isključenje”, glasi:
„1. Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako:
(a) su obuhvaćeni člankom 1.D Ženevske konvencije, koji se odnosi na zaštitu ili pomoć što je pružaju tijela ili agencije Ujedinjenih naroda, osim visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice. Ako je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga, a da položaj takv[e osobe] nije konačno riješen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, ov[a osoba] ima ipso facto pravo na povlastice iz ove Direktive;
(b) su im nadležna tijela zemlje u kojoj imaju boravište priznala da imaju prava i obveze koje su povezane s posjedovanjem državljanstva te zemlje, ili istovjetna prava i obvez[e].
2. Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati:
(a) da su počinili zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti kako je definirano međunarodnim instrumentima izrađenim kako bi se predvidjele odredbe u pogledu takvih zločina;
(b) da su počinili teško nepolitičko kazneno djelo izvan zemlje u koju su izbjegli prije nego su bili prihvaćeni kao izbjeglice, što znači prije izdavanja dozvole boravaka na temelju odobrenog statusa izbjeglice; posebno okrutna djela, čak i ako su počinjena s navodnim političkim ciljem, mogu se smatrati teškim nepolitičkim kaznenim djelima;
(c) da su krivi za djela koja su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda kako su navedena u preambuli i člancima 1. i 2. Povelje Ujedinjenih naroda.
3. Stavak 2. primjenjuje se na osobe koje potiču ili na drugi način sudjeluju u izvršenju kaznenih djela ili djela koja su u njemu navedena.”
10 Članak 23. navedene direktive, naslovljen „Održavanje obiteljskog jedinstva”, glasi:
„1. Države članice osiguravaju da se održi obiteljsko jedinstvo.
2. Države članice moraju se pobrinuti da članovi obitelji osobe koja je korisnik međunarodne zaštite koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za takvu zaštitu imaju pravo tražiti povlastice iz članaka od 24. do [35]. u skladu s nacionalnim postupcima i u onoj mjeri u kojoj je to u skladu s osobnim pravnim statusom člana obitelji.
3. Stavci 1. i 2. ne primjenjuju se ako na temelju poglavlja III. i IV. član obitelji nema ili ne bi imao pravo na međunarodnu zaštitu.
4. Neovisno o stavcima 1. i 2., države članice mogu odbiti, umanjiti ili ukinuti povlastice navedene u njima zbog nacionalne sigurnosti ili javnog reda.
5. Države članice mogu odlučiti da se ovaj članak također primjenjuje na druge bliske rođake koji su živjeli zajedno kao obitelj u vrijeme napuštanja zemlje podrijetla i koje je tada u cijelosti ili uglavnom uzdržavao korisnik međunarodne zaštite.”
Njemačko pravo
11 U članku 3. stavku 1. Asylgesetza (Zakon o azilu) od 26. lipnja 1992. (BGBl. 1992. I, str. 1126.), kako je objavljen 2. rujna 2008. (BGBl 2008. I, str. 1798.), u verziji primjenjivoj u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: AsylG), propisuje se:
„Stranac je izbjeglica u smislu [Ženevske konvencije] ako se
1. uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini
2. nalazi izvan zemlje (zemlje podrijetla)
(a) svojeg državljanstva i ne može ili, zbog tog straha, ne želi zatražiti zaštitu dotične zemlje,
[…]”
12 Člankom 26. stavkom 2. AsylG‑a propisuje se:
„Djetetu osobe koja ima pravo na azil koje je u vrijeme podnošenja svojeg zahtjeva za azil maloljetno i nevjenčano na temelju zahtjeva priznaje se pravo na azil ako se priznavanje prava tog stranca na azil ne može pobijati i to se priznavanje ne može opozvati ili povući.”
13 Člankom 26. stavkom 4. AsylG‑a iz prava iz tog članka isključuju se, među ostalim, osobe koje su obuhvaćene razlogom za isključenje iz članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95.
14 U članku 26. stavku 5. AsylG‑a predviđa se:
„Stavci 1. do 4. primjenjuju se na odgovarajući način na članove obitelji korisnika međunarodne zaštite iz stavaka 1. do 3. Pojam pravo na azil zamjenjuje se pojmovima status izbjeglice ili supsidijarna zaštita. […]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
15 Tužiteljica u glavnom postupku rođena je u Njemačkoj 2017. od majke Tunižanke i oca Sirijca.
16 Tužiteljica u glavnom postupku ima tunisko državljanstvo. Nije utvrđeno ima li i ujedno i sirijsko državljanstvo.
17 Ured je u listopadu 2015. ocu tužiteljice u glavnom postupku odobrio status izbjeglice. Zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnijela majka tužiteljice u glavnom postupku, koja je rođena u Libiji i koja je izjavila da je ondje do odlaska iz te države imala svoje uobičajeno boravište, nije prihvaćen.
18 Ured je rješenjem od 15. rujna 2017. odbio zahtjev za azil koji je podnesen u ime tužiteljice u glavnom postupku nakon njezina rođenja kao „očito neosnovan”.
19 Presudom od 17. siječnja 2019. Verwaltungsgericht Cottbus (Upravni sud u Cottbusu, Njemačka) poništio je tu odluku u dijelu u kojem je njome zahtjev za azil tužiteljice u glavnom postupku odbijen kao „očito neosnovan”, a ne kao „neosnovan”, te je u preostalom dijelu odbio tužbu. Taj je sud smatrao da tužiteljica ne ispunjava uvjete za odobravanje statusa izbjeglice jer ona u Tunisu, zemlji ili jednoj od zemalja čiji je državljanin, nije imala razloga strahovati od proganjanja. Osim toga, navedeni sud presudio je da ta tužiteljica nije mogla, primjenom članka 26. stavaka 2. i 5. AsylG‑a, na temelju zaštite obitelji, imati pravo na status izbjeglice koje je dodijeljeno njezinu ocu u Njemačkoj. Naime, isti je sud smatrao da bi načelu supsidijarnosti međunarodne zaštite bilo protivno proširenje prava na međunarodnu zaštitu na osobe koje su kao državljani države koja im može dodijeliti zaštitu isključene iz kategorije osoba kojima je potrebna zaštita.
20 Tužiteljica u glavnom postupku podnijela je reviziju protiv te presude Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka).
21 Tužiteljica u okviru revizije ističe da maloljetnoj djeci čiji roditelji imaju različita državljanstva treba odobriti status izbjeglice na temelju zaštite obitelji u skladu s člankom 26. stavkom 2., u vezi s člankom 26. stavkom 5. prvom rečenicom AsylG‑a, i u slučaju kad je taj status odobren samo jednom od tih roditelja. Tomu se ne protivi načelo supsidijarnosti međunarodne zaštite izbjeglica. Člankom 3. Direktive 2011/95 dopušta se državi članici da u slučajevima u kojima je članu obitelji odobrena međunarodna zaštita proširi tu zaštitu na druge članove te obitelji ako oni nisu obuhvaćeni nekim od razloga za isključenje navedenih u članku 12. te direktive i ako njihova situacija zbog nužnosti održavanja obiteljskog jedinstva upućuje na povezanost s ciljem međunarodne zaštite. U okviru tog zakonodavstva osobito treba u obzir uzeti zaštitu maloljetnika i najbolji interes djeteta.
22 Sud koji je uputio zahtjev navodi da tužiteljica u glavnom postupku ne može zahtijevati odobravanje statusa izbjeglice na temelju vlastitog prava. Naime, iz članka 1. odjeljka A stavka 2. drugog podstavka Ženevske konvencije, kojim se izražava načelo supsidijarnosti međunarodne zaštite izbjeglica, proizlazi da se osobama koje imaju dva ili više državljanstava ne može odobriti status izbjeglice ako se mogu pozvati na zaštitu jedne od država čiji su državljani. U tom smislu valja tumačiti i članak 2. točke (d) i (n) Direktive 2011/95. Samo osoba koja nije zaštićena jer nema pravo na djelotvornu zaštitu zemlje podrijetla u smislu članka 2. točke (n) te direktive jest izbjeglica u smislu članka 2. točke (d) navedene direktive. No, tužiteljica može ostvariti učinkovitu zaštitu u Tunisu, državi svojeg državljanstva.
23 Međutim, tužiteljica u glavnom postupku ispunjava uvjete predviđene njemačkim pravom za priznanje statusa izbjeglice kao maloljetno nevjenčano dijete roditelja kojem je odobren taj status. Naime, na temelju odredbi članka 26. stavka 2., u vezi s člankom 26. stavkom 5. prvom i drugom rečenicom AsylG‑a, izvedeni status izbjeglice u svrhu zaštite članova obitelji u okviru azila također valja priznati djetetu koje je rođeno u Njemačkoj i koje preko drugog roditelja ima državljanstvo treće države na čijem ga se državnom području ne proganja.
24 Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se je li takvo tumačenje njemačkog prava u skladu s Direktivom 2011/95.
25 U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 3. Direktive 2011/95 tumačiti na način da mu se protivi odredba prava države članice prema kojoj se maloljetnom nevjenčanom djetetu osobe kojoj je odobren status izbjeglice treba odobriti status izbjeglice izveden iz tog statusa (na temelju zaštite članova obitelji u okviru azila) i u slučaju da to dijete, preko drugog roditelja, svakako ima i državljanstvo druge zemlje koja nije istovjetna zemlji podrijetla izbjeglice i čiju zaštitu može zatražiti?
2. Treba li članak 23. stavak 2. Direktive 2011/95 tumačiti na način da ograničenje, prema kojem se članovima obitelji pravo na povlastice navedene u člancima 24. do 35. te direktive treba dati samo ako je to u skladu s osobnim pravnim statusom člana obitelji, u okolnostima opisanima u prvom pitanju zabranjuje odobravanje maloljetnom djetetu statusa izbjeglice izvedenog iz statusa priznatog izbjeglice?
3. Je li za odgovor na prvo i drugo pitanje relevantna okolnost je li za dijete i njegove roditelje moguće i razumno da se nastane u zemlji čije državljanstvo imaju dijete i njegova majka, čiju zaštitu mogu zatražiti i koja nije istovjetna zemlji podrijetla izbjeglice (oca), ili je dovoljno da se jedinstvo obitelji na području Njemačke može održati na temelju pravila kojima se uređuje pravo boravka?”
Prethodna pitanja
26 Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. i članak 23. stavak 2. Direktive 2011/95 tumačiti na način da im se protivi to da država članica na temelju povoljnijih nacionalnih odredbi odobri izvedeni status izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva maloljetnom nevjenčanom djetetu državljanina treće zemlje kojem je taj status priznat na temelju sustava uspostavljenog tom direktivom, uključujući slučaj u kojem je to dijete rođeno na državnom području te države članice i preko drugog roditelja ima državljanstvo druge treće zemlje na čijem državnom području ne postoji rizik da će ga se progoniti. U tom kontekstu taj sud također pita je li za odgovor na to pitanje relevantno to je li za dijete i njegove roditelje moguće i razumno prihvatljivo nastaniti se na državnom području te treće zemlje.
27 Najprije, valja podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da odredbe Direktive 2011/95 treba tumačiti u svjetlu njezine opće strukture i krajnjeg cilja, poštujući Ženevsku konvenciju i druge relevantne ugovore navedene u članku 78. stavku 1. UFEU‑a. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 16. te direktive, takvo tumačenje također treba biti izvršeno u skladu s pravima priznatima Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (vidjeti u tom smislu presudu od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Izbjeglički status osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla), C‑507/19, EU:C:2021:3, t. 39.).
28 Kako bi se odgovorilo na postavljena pitanja, kao prvo, valja utvrditi da dijete koje se nalazi u situaciji poput one iz točke 26. ove presude ne ispunjava uvjete da mu se pojedinačno odobri status izbjeglice primjenom sustava uspostavljenog Direktivom 2011/95.
29 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 2. točkom (d) Direktive 2011/95, izbjeglica ponajprije „državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države”.
30 Iz te definicije proizlazi da je za status izbjeglice potrebno ispuniti dva uvjeta, koji su neodvojivo povezani i koji se odnose, s jedne strane, na strah od proganjanja i, s druge strane, na nedostatak zaštite od djela proganjanja od strane treće zemlje čiji je dotična osoba državljanin (vidjeti u tom smislu presudu od 20. siječnja 2021., Secretary of State for the Home Department, C‑255/19, EU:C:2021:36, t. 56.).
31 Navedena definicija u biti preuzima definiciju iz članka 1. odjeljka A stavka 2. Ženevske konvencije. Međutim, u njoj se pojašnjava da se „[u] slučaju osobe koja ima više od jednog državljanstva, pojam ,zemlja državljanstva’ odnosi na svaku zemlju čije državljanstvo ta osoba ima” i da će se, „ukoliko ona, bez opravdanih razloga utemeljenih na osnovanom strahu, nije tražila zaštitu jedne od zemalja čije državljanstvo ima, smatrati […] da joj zaštita zemlje državljanstva nije uskraćena”.
32 Iako to pojašnjenje, koje predstavlja izraz načela supsidijarnosti međunarodne zaštite, nije izričito uključeno u Direktivu 2011/95, iz njezina članka 2. točke (n) ipak proizlazi da za potrebe te direktive svaku zemlju čije državljanstvo podnositelj zahtjeva ima, ovisno o slučaju, treba smatrati njegovom „zemljom podrijetla”.
33 Stoga iz tumačenja članka 2. točke (d), u vezi s člankom 2. točkom (n) Direktive 2011/95, proizlazi da se podnositelj zahtjeva koji je državljanin nekoliko trećih zemalja smatra lišenim zaštite samo ako se ne može ili, zbog straha od proganjanja, ne želi pozvati na zaštitu bilo koje od tih zemalja. To je tumačenje, uostalom, potvrđeno člankom 4. stavkom 3. točkom (e) te direktive, na temelju kojeg se prilikom pojedinačnog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u obzir mora uzeti podatak o tome može li se razumno očekivati da će se podnositelj zahtjeva staviti pod zaštitu druge zemlje u kojoj bi mogao dokazati državljanstvo.
34 Sud koji je uputio zahtjev ističe da bi tužiteljica u glavnom postupku mogla ostvariti učinkovitu zaštitu u Tunisu, trećoj zemlji čije državljanstvo ima preko svoje majke. Taj sud u tom pogledu ističe da se na temelju nijednog elementa ne može zaključiti da Republika Tunis nije spremna ili tužiteljici u glavnom postupku ne može pružiti potrebnu zaštitu od progona i od prisilnog udaljenja ili vraćanja u Siriju, državu podrijetla njezina oca, kojem su njemačka tijela odobrila status izbjeglice, ili u drugu treću zemlju.
35 U tom kontekstu valja podsjetiti na to da se, u skladu sa sustavom uspostavljenim Direktivom 2011/95, zahtjev za međunarodnu zaštitu ne može pojedinačno prihvatiti samo zato što član obitelji podnositelja zahtjeva ima osnovani strah od proganjanja ili je izložen stvarnoj opasnosti od ozbiljne nepravde, ako se utvrdi da, unatoč njegovoj povezanosti s tim članom obitelji i posebnoj ranjivosti koja, kao što je to istaknuto u uvodnoj izjavi 36. te direktive, iz toga načelno proizlazi, sam podnositelj zahtjeva nije izložen prijetnjama od proganjanja ili ozbiljnoj nepravdi (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 50.).
36 Kao drugo, valja istaknuti da Direktivom 2011/95 nije predviđeno proširenje izvedenog statusa izbjeglice ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita na članove obitelji osobe kojoj je odobren taj status koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za odobravanje tog statusa. Naime, iz članka 23. te direktive proizlazi da se njome državama članicama samo nalaže da urede svoje nacionalno pravo na način da takvi članovi obitelji mogu zahtijevati, u skladu s nacionalnim postupcima i u mjeri u kojoj je to spojivo s osobnim pravnim statusom tih članova obitelji, određene povlastice koje uključuju izdavanje dozvole boravka, pristup zaposlenju ili pristup obrazovanju i čiji je cilj održavanje obiteljskog jedinstva (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 68.).
37 Osim toga, iz tumačenja članka 2. točke (j) Direktive 2011/95, u kojem se definira pojam „članovi obitelji” za potrebe te direktive, u vezi s njezinim člankom 23. stavkom 2., proizlazi da se obveza država članica da predvide pristup tim povlasticama ne proteže na djecu korisnika međunarodne zaštite koja su rođena u državi članici domaćinu u obitelji koja je u njoj osnovana.
38 Kao treće, kako bi se utvrdilo može li država članica ipak odobriti izvedeni status izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva djetetu koje se nalazi u situacije poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, valja podsjetiti na to da se člankom 3. Direktive 2011/95 državama članicama dopušta da uvedu ili zadrže „povoljnije standarde prema kojima se određuje koje osobe ispunjavaju uvjete za odobravanje statusa izbjeglica ili za odobrenje supsidijarne zaštite, kao i one prema kojima se utvrđuje sadržaj međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s [tom] direktivom”.
39 Sud je utvrdio da iz tog teksta, tumačenog u vezi s uvodnom izjavom 14. Direktive 2011/95, proizlazi da se povoljniji standardi iz članka 3. te direktive, među ostalim, mogu sastojati od olakšavanja uvjeta pod kojima se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva može odobriti status izbjeglice ili status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 70.).
40 Sud je već presudio da, kada je riječ o pojašnjenju iz tog članka 3., u skladu s kojim svaki povoljniji standard mora biti u skladu s Direktivom 2011/95, to znači da taj standard ne smije biti protivan općoj strukturi i ciljevima te direktive. Osobito su zabranjeni standardi na temelju kojih se status izbjeglice ili status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita priznaje državljanima trećih zemalja ili osobama bez državljanstva koje se nalaze u situacijama koje nemaju nikakve veze s logikom međunarodne zaštite (presuda od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 71. i navedena sudska praksa).
41 Na temelju nacionalnog prava automatsko priznavanje statusa izbjeglice članu obitelji osobe kojoj je taj status odobren na temelju Direktive 2011/95 nije a priori bez ikakve veze s logikom međunarodne zaštite (presuda od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 72.).
42 Naime, s jedne strane, s obzirom na to da se u završnom aktu Konferencije opunomoćenika Ujedinjenih naroda o statusu izbjeglica i osoba bez državljanstva od 25. srpnja 1951., koja je izradila tekst Ženevske konvencije, navodi da je „obiteljsko jedinstvo […] temeljno pravo izbjeglice” i da se državama potpisnicama preporučuje da „poduzmu potrebne mjere za zaštitu obitelji izbjeglice i osobito radi […] osiguranja održavanja jedinstva obitelji izbjeglice”, autori te konvencije uspostavili su usku vezu između tih mjera i logike međunarodne zaštite. Usto, postojanje te veze u više navrata potvrdila su tijela UNHCR‑a.
43 S druge strane, samom Direktivom 2011/95 priznaje se postojanje navedene veze, s obzirom na to da se općenito u članku 23. stavku 1. propisuje obveza država članica da osiguraju održavanje obiteljskog jedinstva korisnika međunarodne zaštite.
44 Prema tome, valja utvrditi da je automatsko proširenje izvedenog statusa izbjeglice na maloljetno dijete osobe kojoj je taj status odobren, neovisno o tome ispunjava li to dijete pojedinačno uvjete za odobravanje navedenog statusa ili ne i uključujući slučaj u kojem je ono rođeno u državi članici domaćinu, predviđeno nacionalnom odredbom o kojoj je riječ u glavnom postupku – kojom se, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, ostvaruje cilj zaštite obitelji i održavanja jedinstva obitelji korisnikâ međunarodne zaštite – povezano s logikom međunarodne zaštite.
45 Međutim, valja istaknuti da mogu postojati situacije u kojima bi takvo automatsko proširenje izvedenog statusa izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva na maloljetno dijete osobe kojoj je taj status odobren, unatoč postojanju te veze, bilo nespojivo s Direktivom 2011/95.
46 Naime, s jedne strane, s obzirom na svrhu razloga za isključenje predviđenih Direktivom 2011/95, a to je očuvati vjerodostojnost sustava zaštite uspostavljenog tom direktivom uz poštovanje Ženevske konvencije, rezervi iz članka 3. te direktive protivi se to da država članica donese ili zadrži odredbe kojima se status izbjeglice predviđen tom direktivom odobrava osobi koja je iz njih isključena na temelju članka 12. stavka 2. navedene direktive (presuda od 9. studenoga 2010., B i D, C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661, t. 115.).
47 Kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, člankom 26. stavkom 4. AsylG‑a takve osobe isključuje se od proširenja statusa izbjeglice na temelju zajedničke primjene odredbi stavaka 2. i 5. tog članka 26.
48 S druge strane, iz članka 23. stavka 2. Direktive 2011/95 proizlazi da je zakonodavac Unije htio isključiti to da se prednosti dodijeljene korisniku međunarodne zaštite prošire na člana obitelji tog korisnika ako to ne bi bilo u skladu s osobnim pravnim statusom dotičnog člana obitelji.
49 Iz nastanka te odredbe i dosega rezerve koja je njome predviđena proizlazi da se ona primjenjuje i u slučaju kada država članica odluči da nije potrebno ograničiti se samo na proširenje pogodnosti, nego želi, primjenom članka 3. te direktive, usvojiti povoljnije standarde prema kojima se status odobren korisniku međunarodne zaštite automatski proširuje na članove njegove obitelji neovisno o tome ispunjavaju li oni pojedinačno uvjete za odobravanje tog statusa ili ne.
50 Naime, valja istaknuti da je rezervu koja se sada nalazi u članku 23. stavku 2. Direktive 2011/95 Europski parlament predložio tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Direktive 2004/83, čiju „preinaku” čini Direktiva 2011/95 i čiji članak 23. uvelike odgovara istom članku potonje. Taj se prijedlog odnosio na prijedlog Komisije Europskih zajednica kojim se predviđala obveza država članica da osiguravaju „da članovi obitelji koji prate podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu imaju pravo na isti status kao i oni”. Prilikom predlaganja proširenja te obveze kako bi se uključili članovi obitelji koji se kasnije pridružuju podnositeljima zahtjeva, Parlament je smatrao prikladnim uvesti tu rezervu kako bi se uzela u obzir činjenica da članovi obitelji „mogu imati svoj vlastiti pravni status drukčiji [od onog podnositelja zahtjeva], koji možda nije kompatibilan s međunarodnom zaštitom” (vidjeti izvješće Europskog parlamenta od 8. listopada 2002. o Prijedlogu direktive Vijeća o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite COM(2001)510, A 5-0333/2002, final, izmjena 22 (SL 2002., C 51 E, str. 325.)).
51 Zakonodavac Unije naposljetku nije usvojio navedenu obvezu. Međutim, zadržao je rezervu koja se odnosi na usklađenost te je, u članku 23. stavcima 1. i 2. direktiva 2004/83 i 2011/95, od država članica zahtijevao samo da osiguraju da se obiteljsko jedinstvo može održati i da članovi obitelji korisnika međunarodne zaštite koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete potrebne za dobivanje te zaštite mogu zahtijevati određene povlastice u skladu s nacionalnim postupcima.
52 Stoga iz nastanka tog članka 23. proizlazi da država članica koja prilikom korištenja mogućnosti koja je otvorena člankom 3. tih direktiva želi uvesti ili zadržati povoljnije standarde – na temelju kojih se status odobren takvom korisniku automatski proširuje na članove njegove obitelji neovisno o činjenici ispunjavaju li oni pojedinačno uvjete za odobravanje tog statusa ili ne – mora prilikom primjene tih standarda osigurati poštovanje rezerve iz navedenog članka 23. stavka 2.
53 Što se tiče dosega te rezerve, on se mora utvrditi s obzirom na cilj članka 23. Direktive 2011/95 da se osigura održavanje obiteljskog jedinstva korisnika međunarodne zaštite i na poseban kontekst u kojem se takva rezerva nalazi.
54 U tom pogledu valja smatrati da bi osobito s osobnim pravnim statusom djeteta korisnika međunarodne zaštite koje pojedinačno ne ispunjava uvjete potrebne za dobivanje te zaštite bilo nespojivo da se na njega prošire povlastice iz članka 23. stavka 2. Direktive 2011/95 ili status odobren tom korisniku ako to dijete ima državljanstvo države članice domaćina ili drugo državljanstvo koje mu omogućuje, uzimajući u obzir sve elemente koji proizlaze iz njegova osobnog pravnog statusa, pravo na bolje postupanje u toj državi članici od onoga koje proizlazi iz takvog proširenja.
55 To tumačenje rezerve iz članka 23. stavka 2. Direktive 2011/95 u potpunosti uzima u obzir najbolji interes djeteta, s obzirom na koji tu odredbu treba tumačiti i primjenjivati. U uvodnoj izjavi 16. te direktive izričito se naglašava da ona poštuje temeljna prava priznata Poveljom i da je njezin cilj promicati primjenu, među ostalim, prava na poštovanje obiteljskog života, zajamčenog njezinim člankom 7., i prava djeteta, priznata člankom 24. Povelje, među kojima se u stavku 2. te odredbe nalazi obveza uzimanja u obzir njegova najboljeg interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2021., Bundesrepublik Deutschland (Član obitelji), C‑768/19, EU:C:2021:709, t. 36. do 38.).
56 Navedeno tumačenje, osim toga, odgovara onomu koje predlaže UNHCR, čiji su dokumenti osobito relevantni s obzirom na ulogu koja mu je povjerena Ženevskom konvencijom (presuda od 23. svibnja 2019., Bilali, C‑720/17, EU:C:2019:448, t. 57.).
57 Tako u svojim komentarima Direktive 2004/83 u pogledu njezina članka 23. stavaka 1. i 2. „[UNHCR] smatra da članovima iste obitelji treba odobriti jednak status kao i glavnom podnositelju zahtjeva (izvedeni status)” te ističe sljedeće: „Načelo obiteljskog jedinstva proizlazi iz Završnog akta Konferencije iz 1951. opunomoćenika Ujedinjenih naroda u vezi sa statusom izbjeglica i osoba bez državljanstva kao i prava u području ljudskih prava. Većina država članica [Europske unije] predviđa izvedeni status za članove obitelji izbjeglica. Iskustvo [UNHCR‑a] također pokazuje da je to općenito najpraktičniji način postupanja. Međutim, postoje situacije u kojima se to načelo izvedenog statusa ne smije slijediti, to jest kada članovi obitelji žele pojedinačno zatražiti azil ili kada bi odobravanje izvedenog statusa bilo nespojivo s njihovim osobnim statusom, primjerice zato što su državljani zemlje domaćina ili zato što im njihovo državljanstvo daje pravo na bolje postupanje”.
58 Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, ne čini se da tužiteljica u glavnom postupku zbog svojeg tuniskog državljanstva ili drugog elementa koji karakterizira njezin osobni pravni status ima pravo na bolje postupanje u Njemačkoj od onoga koje proizlazi iz proširenja izvedenog statusa izbjeglice koji je odobren njezinu ocu, predviđenog odredbom o kojoj je riječ u glavnom postupku.
59 Naposljetku, valja utvrditi da usklađenost povoljnije nacionalne odredbe, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, s Direktivom 2011/95, a osobito s rezervom iz njezina članka 23. stavka 2., ili njezina primjena na situaciju poput one tužiteljice u glavnom postupku ne ovisi o tome je li za tužiteljicu i njezine roditelje moguće i razumno prihvatljivo da se nastane u Tunisu.
60 Naime, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 93. svojeg mišljenja, svrha članka 23. te direktive jest da se korisniku međunarodne zaštite omogući da ostvari prava koja mu se dodjeljuju tom zaštitom a da se pritom održi jedinstvo njegove obitelji na državnom području države članice domaćina. Postojanje mogućnosti za obitelj tužiteljice u glavnom postupku da se nastani u Tunisu stoga ne može opravdati to da se rezerva iz stavka 2. te odredbe shvati na način da se njome isključuje odobravanje tužiteljici statusa izbjeglice jer bi takvo tumačenje značilo da se njezin otac odriče prava na azil koje mu je dodijeljeno u Njemačkoj.
61 Osim toga, u tim okolnostima primjena zakonodavstva koje dopušta da se status izbjeglice odobri članovima obitelji osobe kojoj je taj status odobren, iako takva mogućnost nastanjenja te obitelji postoji u trećoj zemlji, ne može dovesti u pitanje utvrđenje iz točke 41. ove presude, prema kojem takvo zakonodavstvo nije lišeno svake veze s logikom međunarodne zaštite.
62 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 3. i članak 23. stavak 2. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da im se ne protivi to da država članica na temelju povoljnijih nacionalnih odredbi odobri izvedeni status izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva maloljetnom djetetu državljanina treće zemlje kojem je taj status priznat na temelju sustava uspostavljenog tom direktivom, uključujući u slučaju u kojem je to dijete rođeno na državnom području te države članice i preko drugog roditelja ima državljanstvo druge treće zemlje na čijem državnom području ne postoji rizik da će ga se progoniti, pod uvjetom da to dijete nije obuhvaćeno razlozima za isključenje iz članka 12. stavka 2. navedene direktive i da ono na temelju svojeg državljanstva ili drugog elementa koji karakterizira njegov osobni pravni status nema pravo na postupanje u navedenoj državi članici koje je bolje od onoga koje proizlazi iz odobrenja statusa izbjeglice. U tom pogledu nije relevantno je li za navedeno dijete i njegove roditelje moguće i razumno prihvatljivo nastaniti se u toj drugoj trećoj zemlji.
Troškovi
63 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 3. i članak 23. stavak 2. Direktive 2011/95 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite treba tumačiti na način da im se ne protivi to da država članica na temelju povoljnijih nacionalnih odredbi odobri izvedeni status izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva maloljetnom djetetu državljanina treće zemlje kojem je taj status priznat na temelju sustava uspostavljenog tom direktivom, uključujući u slučaju u kojem je to dijete rođeno na državnom području te države članice i preko drugog roditelja ima državljanstvo druge treće zemlje na čijem državnom području ne postoji rizik da će ga se progoniti, pod uvjetom da to dijete nije obuhvaćeno razlozima za isključenje iz članka 12. stavka 2. navedene direktive i da ono na temelju svojeg državljanstva ili drugog elementa koji karakterizira njegov osobni pravni status nema pravo na postupanje u navedenoj državi članici koje je bolje od onoga koje proizlazi iz odobrenja statusa izbjeglice. U tom pogledu nije relevantno je li za navedeno dijete i njegove roditelje moguće i razumno prihvatljivo nastaniti se u toj drugoj trećoj zemlji.
Potpisi