NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 28. januára 2015 (1)
Vec C‑579/13
P
a
S
proti
Commissie Sociale Zekerheid Breda
a
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Centrale Raad van Beroep (Holandsko)]
„Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Prisťahovalecká politika – Právne postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom – Smernica 2003/109/ES – Článok 5 ods. 2 a článok 11 ods. 1 – Integračná povinnosť stanovená vo vnútroštátnom práve – Rovnosť zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom – Proporcionalita – Pokuta“
I – Úvod
1. Právna otázka obsiahnutá v predmetnom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je takáto: v akom rozsahu právo Únie v oblasti prisťahovaleckej politiky vymedzuje hranice uplatnenia vnútroštátnych ustanovení stanovujúcich integračnú povinnosť cudzincov?
2. Integračná povinnosť cudzincov bola v Holandsku zavedená roku 2007. Táto povinnosť je spojená so zložením skúšky z holandského jazyka, ako aj zo základných znalostí o holandskej spoločnosti. Nesplnenie tejto povinnosti v stanovenej lehote je sankcionované peňažnou pokutou.
3. V predmetnej veci Centrale Raad van Beroep (holandský vyšší správny súd, ktorý je okrem iného príslušný pre oblasť sociálneho zabezpečenia) má pochybnosti, či a – v prípade kladnej odpovede – za akých podmienok sa táto povinnosť môže týkať cudzincov, ktorí sa oprávnene dlhší čas zdržiavajú v Holandsku a majú postavenie osoby s dlhodobým pobytom v zmysle smernice 2003/109/ES(2).
II – Právny rámec
A – Právo Únie
4. Článok 4 smernice 2003/109 nazvaný „Doba pobytu“ vo svojom odseku 1 uvádza:
„Členské štáty priznajú postavenie osoby s dlhodobým pobytom štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú oprávnene a nepretržite na ich území päť rokov bezprostredne pred podaním príslušnej žiadosti.“
5. Článok 5 smernice 2003/109 s názvom „Podmienky na získanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom“ stanovuje vo svojom odseku 2:
„Členské štáty môžu vyžadovať od štátnych príslušníkov tretích krajín, aby vyhoveli integračným podmienkam v súlade s vnútroštátnym právom.“
6. Článok 11 smernice 2003/109, nazvaný „Rovnaké zaobchádzanie“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci vo vzťahu k:
a) prístupu k zamestnaniu a samostatnej zárobkovej činnosti, pokiaľ takéto činnosti nezahŕňajú, hoci aj na prechodnú dobu, vykonávanie verejnej moci a k podmienkam zamestnávania a pracovným podmienkam, vrátane podmienok, ktoré sa týkajú prepustenia a odmeňovania;
b) všeobecnému vzdelávaniu a odbornému vzdelávaniu, vrátane študijných grantov, v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi;
…“
7. Článok 15 smernice 2003/109, nazvaný „Podmienky na pobyt v druhom členskom štáte“, v odseku 3 stanovuje:
„Členské štáty môžu požadovať od štátnych príslušníkov tretích krajín, aby vyhoveli integračným opatreniam v súlade s vnútroštátnym právom.
Táto podmienka sa nevzťahuje na prípady, ak sa vyžaduje od dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, aby vyhovel integračným podmienkam na získanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom v súlade s ustanoveniami článku 5 ods. 2.
Bez toho, aby bol dotknutý druhý pododsek, od dotknutej osoby sa môže požadovať účasť na jazykových kurzoch.“
B – Holandské právo
8. Podmienky priznávania právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom v zmysle smernice 2003/109 v Holandsku upravuje Vreemdelingenwet (zákon o cudzincoch).
9. Podľa článku 21 ods. 1 písm. k) Vreemdelingenwet žiadosť o udelenie povolenia na pobyt na čas neurčitý možno zamietnuť v prípade, že cudzinec nezložil skúšku v zmysle článku 7 ods. 2 písm. a) Wet inburgering (zákon o integrácii, ďalej len „WI“) alebo nezískal diplom, potvrdenie alebo iný dokument uvedený v článku 5 ods. 1 písm. c) tohto zákona.
10. Ako uvádza vnútroštátny súd, toto ustanovenie nadobudlo účinnosť 1. januára 2007, ale v skutočnosti sa uplatňuje od 1. januára 2010. Pred týmto dátumom sa pri udelení právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom nevyžadovalo zloženie integračnej skúšky.
11. Články 3 a 31 WI v znení uplatniteľnom na vec samu zneli takto:
„Článok 3
1. Občianska integračná povinnosť sa vzťahuje na cudzinca, ktorý má oprávnený pobyt [v Holandsku] v zmysle článku 8 písm. a) až e) alebo písm. l) Vreemdelingenwet 2000, a ktorý:
a) sa v Holandsku zdržiava za iným účelom než je prechodný pobyt
…
Článok 31
1. College uloží správnu pokutu osobám povinným integrovať sa, ktoré v lehote stanovenej v článku 7 ods. 1 alebo predĺženej lehote podľa odseku 2 písm. a) nezložili integračnú skúšku.
2. Odchylne od odseku 1:
a) College predĺži lehotu v zmysle článku 7 ods. 1, keď osoba povinná integrovať sa hodnoverne preukáže, že nemožno voči nej vzniesť námietku nezloženia integračnej skúšky, alebo
b) College schváli oslobodenie od integračnej povinnosti, keď na základe úkonov vykonaných osobou povinnou integrovať sa dospeje k záveru, že z pochopiteľných dôvodov nemôže zložiť integračnú skúšku.
…“
12. WI nadobudol účinnosť 1. januára 2007.
13. Ako uvádza vnútroštátny súd, cudzincom, ktorí sa prisťahovali do Holandska po nadobudnutí účinnosti zákona, začína plynúť lehota na zloženie skúšky z jazyka a zo znalostí o holandskej spoločnosti prvým dňom pobytu v Holandsku. Osobám, ktoré sa v deň nadobudnutia účinnosti zákona už v Holandsku zdržiavali, sa lehota na zloženie skúšky stanovuje osobitným správnym rozhodnutím.
III – Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
14. P je štátnou príslušníčkou Spojených štátov amerických a od roku 2002 sa zdržiava v Holandsku. Dňa 14. novembra 2008 získala právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom v zmysle smernice 2003/109.
15. Rozhodnutím z 1. augusta 2008, ktoré bolo následne nahradené rozhodnutiami zo 4. augusta 2009 a z 25. februára 2010, Commissie Sociale Zekerheid Breda (komisia sociálneho zabezpečenia mesta Breda, ďalej len „Commissie“) oznámila P, že sa na ňu vzťahuje integračná povinnosť v zmysle WI a je povinná zložiť zodpovedajúcu skúšku do 30. júna 2013.
16. P začala integračný kurz organizovaný Commissie, ktorý 25. augusta 2008 prerušila zo zdravotných dôvodov a v ktorom následne nepokračovala.
17. S je štátnou príslušníčkou Nového Zélandu, narodená na území bývalej Juhoslávie, ktorá sa v Holandsku zdržiava od roku 2000. Dňa 8. júna 2007 získala právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom.
18. Rozhodnutiami z 24. februára 2010 a zo 6. mája 2010 College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (obecné zastupiteľstvo Amstelveen) S oznámilo, že sa na ňu vzťahuje integračná povinnosť a že je povinná zložiť zodpovedajúcu skúšku do 24. augusta 2013.
19. P a S podali voči týmto rozhodnutiam žalobu na Rechtbank Breda resp. Rechtbank Amsterdam (súdy prvého stupňa v Breda a v Amsterdame). Tieto žaloby boli zamietnuté rozsudkom Rechtbank Breda z 12. júla 2010 a rozsudkom Rechtbank Amsterdam z 8. septembra 2011.
20. P a S sa voči týmto rozsudkom odvolali na Centrale Raad van Beroep.
21. Na podporu svojich odvolaní P a S uviedli, že vzhľadom na to, že sú osobami, ktoré majú právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom, treba s nimi zaobchádzať rovnako ako s holandskými štátnymi príslušníkmi a z tohto dôvodu sa na nich nevzťahuje integračná povinnosť. Takisto uviedli, že uloženie takejto povinnosti osobám s dlhodobým pobytom je v rozpore s cieľmi smernice 2003/109, ako aj s jej článkom 5 ods. 2 a článkom 11 ods. 1.
22. Podľa názoru vnútroštátneho súdu nemožno vylúčiť, že v prípade osôb s povolením na dlhodobý pobyt je uloženie integračnej povinnosti v rozpore so smernicou 2003/109. Tento súd uvádza, že článok 5 ods. 2 smernice členskému štátu umožňuje odmietnuť priznať právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom v prípade, keď nie sú splnené integračné podmienky v súlade s vnútroštátnym právom. Priznanie takéhoto právneho postavenia v zásade znamená, že integrácia tejto osoby je ukončená. Nie je teda jasné, či členský štát môže uložiť integračnú povinnosť osobám, ktorým už priznal právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom, a taktiež či v prípade nesplnenia tejto povinnosti môže uplatniť sankciu vo forme pokuty.
23. Za týchto podmienok Centrale Raad van Beroep rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa účel a zmysel smernice 2003/109/ES, prípadne jej článok 5 ods. 2 a/alebo článok 11 ods. 1 vykladať v tom zmysle, že nie je s nimi zlučiteľné uloženie integračnej povinnosti spojené s hrozbou uloženia pokuty, ktoré je upravené vo vnútroštátnom práve pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú právne postavenie osôb s dlhodobým pobytom?
2. Je pre odpoveď na prvú otázku relevantné, či bola integračná povinnosť uložená skôr, ako bolo priznané právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
24. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený kancelárii Súdneho dvora 15. novembra 2013.
25. Písomné pripomienky predložili P a S, holandská a portugalská vláda, ako aj Komisia. P a S požiadali, aby sa konalo pojednávanie.
26. Na ústnom pojednávaní uskutočnenom 5. novembra 2014 sa zúčastnili P a S, holandská vláda a Komisia.
V – Posúdenie
A – Úvodné úvahy
27. Smernica 2003/109 je jedným z viacerých právnych aktov Únie, ktoré sa týkajú právneho postavenia štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré boli prijaté na základe legislatívnych právomocí priznaných Amsterdamskou zmluvou.(3)
28. Legislatívne ciele Únie, realizované spomínanou smernicou, boli vymedzené v záveroch Európskej rady v Tampere 15. a 16. októbra 1999. Tieto závery predovšetkým stanovujú, že právne postavenie cudzincov by sa malo priblížiť právnemu postaveniu štátnych príslušníkov, a najmä, že osobe, ktorá sa určitú stanovenú dobu oprávnene zdržiava v členskom štáte a ktorá je držiteľom povolenia na dlhodobý pobyt, by mali byť priznané práva, ktoré sa čo najviac približujú právam občanov Únie.(4)
29. Na základe uvedených úvah smernica 2003/109 zavádza pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú v Únii minimálne po dobu piatich rokov osobitné právne postavenie vyplývajúce výlučne z práva Únie: právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom(5).
30. Zavedenie takéhoto právneho postavenia vytvára pre cudzincov alternatívnu formu účasti na spoločenskom a hospodárskom živote Únie vo vzťahu k štátnej príslušnosti – v doktríne opísaného ako „denizenship“, v protiklade k „citizenship“.(6)
31. V otázkach, ktoré právo Únie neupravuje, sa právne postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín zdržiavajúcich sa na území Únie riadi vnútroštátnym právom členských štátov.
32. Členské štáty si predovšetkým zachovali právo na slobodnú úpravu integračnej politiky zameranej na zabránenie marginalizácii a segregácii cudzincov.(7) Integračná povinnosť sa môže týkať rôznych etáp prisťahovalectva, v závislosti od toho, či je definovaná ako i) podmienka povolenia vstupu a pobytu, ii) podmienka získania povolenia na dlhodobý pobyt, iii) podmienka nadobudnutia právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom alebo iv) podmienka nadobudnutia štátnej príslušnosti naturalizáciou.
33. Uvedená povinnosť sa zvyčajne spája s potrebou preukázania určitého stupňa znalosti úradného jazyka a niekedy aj so znalosťami o spoločnosti danej krajiny – jeho histórie, právneho poriadku a hodnôt. Niektoré členské štáty vyžadujú zloženie skúšky, ktorej môžu predchádzať povinné kurzy. Iné štáty vyžadujú len povinnú účasť na integračných kurzoch.(8)
34. Otázka položená vo veci samej holandským súdom sa týka možnosti uloženia integračnej povinnosti osobe, ktorá z hľadiska práva Únie má právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom. V holandskom práve uvedená povinnosť voči takejto osobe nie je definovaná ako podmienka nadobudnutia práv, ale ako osobitná požiadavka, ktorú treba splniť z dôvodu zdržiavania sa na území dotknutého štátu.
35. S cieľom odpovedať na túto otázku treba vyriešiť dve základné otázky: po prvé treba objasniť, či uloženie integračnej povinnosti osobe s dlhodobým pobytom je v súlade s právnym postavením osoby s dlhodobým pobytom z hľadiska smernice 2003/109. Po druhé za predpokladu, že prvá otázka bude zodpovedaná kladne, treba zistiť, do akej miery právo Únie obmedzuje slobodu členských štátov definovať obsah tejto integračnej povinnosti.
B – Prípustnosť uloženia integračnej povinnosti osobe s dlhodobým pobytom
36. Článok 5 ods. 2 smernice 2003/109 výslovne stanovuje možnosť stanovenia „integračných podmienok“ v súlade s vnútroštátnym právom ako podmienky priznania právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom.
37. Smernica však nespresňuje, či a v akom rozsahu je naďalej možné uložiť integračnú povinnosť po nadobudnutí tohto právneho postavenia.
38. Názory účastníkov konania na túto otázku sú rozdielne. Žalobkyne vo veci samej a portugalská vláda zastávajú názor, že uloženie integračnej povinnosti osobám s dlhodobým pobytom je v rozpore so smernicou 2003/109. Holandská vláda a Komisia sa naopak domnievajú, že uloženie takejto povinnosti je prípustné, keďže smernica spomínanú otázku nerieši.
39. Ako vyplýva z vnútroštátneho rozhodnutia, obe žalobkyne vo veci samej sa už veľa rokov zdržiavajú v Holandsku a patria do skupiny osôb s „dávnym“ dlhodobým pobytom, pretože toto právne postavenie nadobudli predtým, ako sa začala v praxi uplatňovať integračná povinnosť. Z hľadiska holandského práva ale podliehajú povinnosti zložiť integračnú skúšku.(9)
40. V prejudiciálnej otázke holandský súd spochybňuje možnosť uložiť integračnú povinnosť osobám, ktorým už bolo priznané právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom. Podľa súdu nadobudnutie tohto právneho postavenia znamená, že daná osoba splnila požiadavku preukázania trvalého vzťahu s prijímacím štátom, ako to je uvedené v odôvodnení 6 smernice 2003/109, a preto je proces jej integrácie skončený.
41. Chcel by som zdôrazniť, že – ako správne uvádza vnútroštátny súd – smernica 2003/109 je založená na myšlienke, že plynutím času sa vzťahy osoby, ktorá sa oprávnene a nepretržito zdržiava v dotknutom štáte, stávajú trvalými a svedčia o zakorenení osoby v spoločnosti. Cieľom smernice je priznať osobitné právne postavenie tým štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa natrvalo usadili v členských štátoch, keďže integrácia prispieva k rozvoju ekonomickej a sociálnej súdržnosti Únie.(10)
42. Podľa mňa však tento predpoklad nevylučuje možnosť, aby členské štáty prijali voči osobám s dlhodobým pobytom integračné opatrenia.
43. Je potrebné uviesť, že smernica 2003/109 používa dva rôzne pojmy pre integračné nástroje. Článok 5 ods. 2 povoľuje uplatnenie „integračných podmienok“(11) na účely nadobudnutia právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom. Článok 15 ods. 3 smernice, ktorý sa týka práva osoby s dlhodobým pobytom na pobyt v druhom členskom štáte, povoľuje hostiteľskému štátu, aby osobe, ktorá získala právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte, stanovil „integračné opatrenia“(12), ak už nebola povinná splniť integračné podmienky pri získaní takéhoto právneho postavenia v tomto druhom štáte.(13)
44. Takýto výklad potvrdzuje genéza uvádzaného ustanovenia. Počas prác na príprave smernice 2003/109 niektoré členské štáty v rámci Rady navrhovali, aby sa v článku 15 slovo „opatrenia“ nahradilo slovom „podmienky“, ale tento návrh nebol prevzatý do konečného znenia smernice.(14)
45. Na potrebu rozlišovania medzi integračnými opatreniami a podmienkami odkazujú tiež ustanovenia smernice 2003/86. Článok 7 ods. 2 smernice 2003/86 členským štátom umožňuje, aby na cudzincov, ktorí podali žiadosť o povolenie vstupu v rámci zlúčenia rodiny, uplatnili integračné opatrenia. Normotvorca tu použil rovnakú formuláciu ako v článku 15 ods. 3 smernice 2003/109. Generálny advokát P. Mengozzi na základe analýzy genézy ustanovenia článku 15 ods. 3 smernice 2003/109 a porovnania ustanovení týchto dvoch smerníc zastával názor, že normotvorca úmyselne použil pojem, ktorý je odlišný od „integračných podmienok“, ktorých splnenie by bolo potrebné pri nadobudnutí určitých práv.(15)
46. Toto rozlišovanie má osobitne dôležitý význam pri uplatňovaní smernice 2003/86. Považovanie integračnej skúšky za rigoróznu „podmienku“ získania povolenia na vstup člena rodiny na územie štátu spochybňuje samotnú podstatu práva na zlúčenie rodiny.(16)
47. Predmetné rozlišovanie hrá dôležitú úlohu aj v rámci smernice 2003/109 – integračné opatrenia uložené osobám s dlhodobým pobytom, ktorým prináleží právo na pobyt v druhom členskom štáte, nemôžu predstavovať „podmienky“, teda nemôžu byť ani de iure a ani de facto nástrojom selekcie osôb alebo kontroly prisťahovalectva. V opačnom prípade by takéto integračné nástroje spochybňovali právo pohybu v Únii, ktoré je podstatnou časťou právneho postavenia vyplývajúceho zo smernice 2003/109.
48. Oba citované legislatívne akty teda rozlišujú medzi integračnými nástrojmi definovanými ako podmienky nadobudnutia alebo výkonu určitých práv alebo ako opatrenia, ktorých cieľom je len uľahčenie integrácie osôb.(17)
49. Podľa môjho názoru zavedenie integračných opatrení pre osoby s dlhodobým pobytom nie je v rozpore s cieľmi smernice 2003/109, pretože cieľom týchto opatrení je len pomôcť osobám s dlhodobým pobytom začleniť sa do hospodárskeho a spoločenského života v štáte pobytu.
50. Takéto opatrenia sa javia prípustné aj z hľadiska systematiky smernice. Ako som už uviedol, článok 15 ods. 3 smernice členskému štátu umožňuje – s výhradou niektorých osobitných podmienok – uložiť integračné opatrenia osobe, ktorá získala právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte. Nezdá sa, že by uloženie podobných opatrení „vnútroštátnym“ rezidentom, ktorým neprináleží právo na pobyt v druhom členskom štáte, bolo v rozpore s cieľmi smernice.
51. Žalobkyne sa pred vnútroštátnym súdom odvolávajú na zásadu rovnosti zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom a poukazujú na skutočnosť, že integračná povinnosť nebola uložená ani holandským štátnym príslušníkom, ani iným občanom Únie.
52. Tento argument ma nepresvedčil, pretože štátni príslušníci tretích krajín sa v súvislosti s integračnou povinnosťou nenachádzajú v situácii porovnateľnej so situáciou štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu alebo iných občanov Únie.
53. Tento záver sa vzťahuje aj na cudzincov, ktorí majú právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom. Podľa článku 11 ods. 1 smernice osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na to, aby sa s nimi zaobchádzalo rovnako ako so štátnymi príslušníkmi dotknutého štátu vo viacerých oblastiach uvedených v tomto ustanovení, napríklad v súvislosti s prístupom k zamestnaniu a samostatnej zárobkovej činnosti, so všeobecným vzdelávaním a odborným vzdelávaním, sociálnym zabezpečením a prístupom k tovarom a službám. Právo osôb s dlhodobým pobytom na rovnosť zaobchádzania sa teda predovšetkým uplatňuje v konkrétnych oblastiach uvedených v článku 11 ods. 1 smernice 2003/109.(18)Ratio legis tohto ustanovenia sa odzrkadľuje v odôvodnení 2 smernice, ktorý sa odvoláva na „priblíženie“ právneho postavenia osôb s dlhodobým pobytom právnemu postaveniu štátnych príslušníkov, ale bez zjednotenia ich právneho postavenia.
54. Nepochybujem o tom, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré by ukladali integračnú povinnosť ako predpoklad zachovania právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom alebo výkonu práv spojených s týmto postavením, by boli v rozpore s článkom 9 smernice 2003/109, ktorý upravuje podmienky odňatia alebo straty tohto právneho postavenia, ako aj s článkom 5 ods. 2 smernice, ktorý povoľuje uloženie integračných „podmienok“ len ako podmienky nadobudnutia tohto právneho postavenia.
55. Rozlišovanie medzi integračnou povinnosťou ako integračným opatrením alebo integračnou podmienkou má teda vo veci samej rozhodujúci význam.
56. Z vnútroštátneho rozhodnutia vyplýva, že vnútroštátne ustanovenia uplatňované vo veci samej výslovne nestanovujú povinnosť zloženia integračnej skúšky ako „podmienky“ využívania právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom. Nesplnenie tejto povinnosti nevedie k strate právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom, ani k obmedzeniu práv vyplývajúcich z tohto právneho postavenia. Ako vyplýva zo spisu, podľa vnútroštátneho práva je jediným negatívnym dôsledkom uloženie pokuty.
57. Nevylučujem teda, že integračná povinnosť podľa holandského práva môže byť uznaná za „integračné opatrenie“ v zmysle smernice 2003/109.
58. Na základe vyššie uvedených úvah sa domnievam, že smernica 2003/109, a najmä jej článok 5 ods. 2 a článok 11 ods. 1 nebránia zavedeniu integračných opatrení pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú právne postavenie osôb s dlhodobým pobytom nadobudnuté v dotknutom členskom štáte,(19) pokiaľ tieto opatrenia slúžia len na uľahčenie integrácie a nepredstavujú výslovnú, ani skrytú podmienku zachovania tohto právneho postavenia alebo výkonu práv s ním spojených.
59. Pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku, chcel by som zdôrazniť, že na účely uplatnenia vyššie uvedeného výkladu nie je relevantné, či integračná povinnosť bola uložená predtým, ako dotknutá osoba nadobudla právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom, či až neskôr. Ak členský štát nestanovil uvedenú povinnosť ako podmienku nadobudnutia právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom, nemôže toto rozhodnutie vziať späť tým, že zavedie podmienku zachovania tohto právneho postavenia alebo výkonu práv s ním spojených pre osoby, ktorým sa takéto právne postavenie priznalo. Od momentu nadobudnutia právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom sa integračné nástroje voči takejto osobe musia obmedziť na integračné opatrenia.(20)
60. Následne treba preskúmať, v akom rozsahu môže právo Únie obmedziť slobodu členských štátov určiť obsah takýchto integračných opatrení.
C – Posúdenie zlučiteľnosti vnútroštátnych ustanovení ukladajúcich integračnú povinnosť osobám s dlhodobým pobytom s právom Únie
1. Kritériá posúdenia uvedených ustanovení z hľadiska práva Únie
61. Ako som už uviedol, smernica 2003/109 členským štátom umožňuje uložiť integračnú povinnosť „v súlade s vnútroštátnym právom“ (článok 5 ods. 2 a článok 15 ods. 3), ale nič nehovorí o obsahu takýchto opatrení alebo o podmienkach ich uplatnenia a v tejto otázke odkazuje na vnútroštátne právo.
62. Aké sú teda kritériá posúdenia vnútroštátnych ustanovení, ktoré upravujú integračnú povinnosť, z hľadiska súladu s právom Únie?
63. Na účely odpovede na túto otázku treba preskúmať, či uvedené ustanovenia spadajú do pôsobnosti práva Únie. V prípade kladnej odpovede treba tieto ustanovenia takisto posúdiť z hľadiska zákazu porušovania cieľov alebo účinnosti práva Únie, ako aj z hľadiska povinnosti dodržiavať zásadu proporcionality, ako aj základných práv chránených Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
64. Chcel by som zdôrazniť, že smernica 2003/109 zavádza nové právne postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín zdržiavajúcich sa na území Únie, čo je spojené s potrebou uceleného spôsobu úpravy tohto právneho postavenia.
65. V tomto kontexte samotné tvrdenie, že integračné nástroje spadajú do právomoci členských štátov, nijakým spôsobom neodôvodňujú záver, že si zachovávajú v tejto oblasti úplnú slobodu. Výkon ich právomoci zo strany členských štátov v rozsahu, v akom to má vplyv na práva, ktoré sú priznané a chránené právnym poriadkom Únie, podlieha preskúmaniu z hľadiska práva Únie.(21)
66. V súvislosti s poplatkami za vydávanie povolení na pobyt a pobytových preukazov na základe smernice 2003/109 Súdny dvor rozhodol, že hoci si členské štáty pri stanovovaní výšky týchto poplatkov zachovávajú určitú mieru voľnej úvahy, aj tak nesmú zaviesť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť jej potrebného účinku.(22)
67. Nepochybujem o tom, že ak členský štát využije možnosť, ktorá je výslovne uvedená v smernici 2003/109, príslušné vnútroštátne ustanovenia budú spadať do pôsobnosti práva Únie.
68. Je to tak v prípade, keď vnútroštátne ustanovenia stanovujú „integračné podmienky“ pri nadobudnutí právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom na základe právomoci výslovne upravenej v článku 5 ods. 2 smernice 2003/109. Na tomto mieste treba zároveň zohľadniť skutočnosť, že nadobudnutie právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom podlieha osobitnému konaniu upravenému smernicou 2003/109, ktorá taxatívnym spôsobom definuje podmienky nadobudnutia takéhoto právneho postavenia.(23)
69. Takisto niet pochýb o tom, že do pôsobnosti práva Únie spadajú vnútroštátne ustanovenia, ktoré podľa článku 15 ods. 3 smernice 2003/109 ukladajú „integračné opatrenia“ osobe, ktorá získala právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte.
70. Spadá do pôsobnosti práva Únie aj taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, ktorá ukladá integračnú povinnosť „tuzemským“ osobám s dlhodobým pobytom, to znamená tým osobám, ktorým neprináležalo právo zdržiavať sa na území druhého členského štátu?
71. Na túto otázku treba podľa môjho názoru odpovedať kladne.
72. Samotné právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom vyplýva výlučne z práva Únie. Za týchto okolností rozlišovanie medzi „migrujúcimi“ a „tuzemskými“ osobami s dlhodobým pobytom, t. j. tými, ktorým prináležalo právo pohybu v rámci Únie, a tými, ktorým takéto právo neprináležalo, nie je relevantné na určenie rozsahu pôsobnosti práva Únie. Aj keď osobe s dlhodobým pobytom neprináleží právo na pobyt v druhom členskom štáte, nemožno hovoriť o čisto vnútroštátnej situácii.
73. Zastávam preto názor, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré ukladajú integračnú povinnosť osobe, ktorá má právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom, patria do pôsobnosti práva Únie bez ohľadu na to, či tejto osobe prináležalo právo na pobyt v druhom členskom štáte.
74. Vyššie uvedené zistenie je relevantné aj na určenie hraníc uplatňovania práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.(24) Uvedené ustanovenie Charty sa opiera o judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa základné práva chránené právnym poriadkom Únie sa uplatnia vo všetkých situáciách, ktoré právo Únie upravuje.(25)
75. Toto konštatovanie nepochybne zahŕňa situáciu, v ktorej sa členský štát odvoláva na možnosť vykonania smernice, ktorá je výslovne uvedená v jej ustanoveniach alebo vyplýva zo systematiky smernice – ako je to vo veci samej.
76. Nie je príliš relevantné, že ustanovenia smernice 2003/109 týkajúce sa integračných podmienok a opatrení odkazujú na vnútroštátne právo. Súdny dvor už mal príležitosť rozhodnúť, že pri určení rozsahu nárokov osoby s dlhodobým pobytom na dávky sociálnej pomoci v zmysle článku 11 ods. 1 písm. d) a článku 11 ods. 4 smernice 2003/109, a taktiež rozsahu základných výhod, členské štáty musia dodržiavať základné práva chránené Chartou, aj keď citované ustanovenie smernice odkazuje na vnútroštátne právo.(26)
77. Pripomínam, že Súdny dvor už preskúmal vnútroštátne ustanovenia zavádzajúce integračné opatrenia v prípade vstupu na územie štátu na základe práva na zlúčenie rodiny, pričom sa zaoberal otázkou, či sú uvedené opatrenia odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a či sú primerané.(27) Táto analýza sa síce týkala slobody usadiť sa priznanej dohodou o pridružení s Tureckom, uplatnenie analogických kritérií pri posúdení integračných opatrení však nemusí vyvolávať otázky ani v prípade, keď sú uvedené opatrenia ukladané v oblasti upravenej smernicou Únie, ktorá sa týka imigračnej politiky.
78. Na základe vyššie uvedených úvah sa domnievam, že vnútroštátne ustanovenia ukladajúce integračné opatrenia osobe s dlhodobým pobytom patria do pôsobnosti práva Únie aj v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.
2. Posúdenie proporcionality integračných opatrení
79. Ako som už uviedol, vzhľadom na to, že článok 79 ods. 4 ZFEÚ vylučuje právomoc Únie harmonizovať zákony a iné právne predpisy v oblasti integrácie, zdá sa byť rozumné tvrdenie, že právo Únie priznáva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy.
80. Túto mieru voľnej úvahy však členské štáty nemôžu uplatňovať spôsobom, ktorý by porušoval cieľ alebo potrebný účinok tejto smernice.(28) Vnútroštátne ustanovenia patriace do pôsobnosti práva Únie musia byť zároveň v súlade so zásadou proporcionality: integračná povinnosť musí byť formulovaná tak, aby zaručila dosiahnutie sledovaného cieľa a nešla nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.(29)
81. V prípade, keď sa integračná povinnosť vzťahuje na osoby s dlhodobým pobytom, nemôže nadmerne sťažiť vykonávanie práv spojených s týmto právnym postavením. Táto povinnosť nemôže vytvárať prekážky pre výkon práva na zamestnanie a slobodu podnikania, práva na vzdelanie a odborné vzdelávanie. Podstatnou otázkou je v predmetnej veci prístup k večerným kurzom, pričom treba zohľadniť aj náklady spojené so vzdelávaním, ako aj prístup k systému materiálnej pomoci.(30) Pripomínam, že Súdny dvor rozhodol, že poplatky, ktoré značne finančne zaťažujú štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí spĺňajú podmienky stanovené smernicou 2003/109 na získanie povolení na pobyt, by mohli týchto štátnych príslušníkov pripraviť o možnosť uplatniť si práva priznané touto smernicou 2003/109, a to v rozpore s jej cieľom.(31)
82. Po preskúmaní, či požiadavky v oblasti integrácie uložené osobám s dlhodobým pobytom sú samy osebe neproporcionálne, ich treba ešte porovnať s požiadavkami, ktoré sa uplatňujú pri nadobudnutí štátnej príslušnosti formou naturalizácie. Požiadavky uložené osobám s dlhodobým pobytom musia byť nižšie – a v každom prípade nemôžu byť vyššie – než požiadavky kladené pri nadobudnutí štátnej príslušnosti.(32)
83. Uplatňované opatrenia musia byť v súlade so základnými právami chránenými Chartou. Najmä treba zohľadniť právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života (článok 7 Charty), slobodu myslenia, svedomia a náboženstva (článok 10 Charty), zákaz diskriminácie (článok 21 Charty)(33), práva dieťaťa (článok 24 Charty), práva starých ľudí (článok 25 Charty) a integráciu postihnutých osôb (článok 26 Charty).
84. Hoci posúdenie vnútroštátnych ustanovení z hľadiska vyššie uvedených zásad prináleží vnútroštátnemu súdu, Súdny dvor môže poskytnúť výkladové usmernenia potrebné pre takéto posúdenie.
85. Pri takomto posúdení treba predovšetkým preveriť, či vnútroštátne ustanovenia predstavujú integračné podmienky, prípadne aj opatrenia v zmysle smernice 2003/109. Hoci ani smernica 2003/86, ani smernica 2003/109 k tomu v tejto súvislosti nič výslovne neuvádzajú, aj tak je jasné, že „integračné opatrenia“ treba považovať za menej reštriktívne než „integračné podmienky“.(34)
86. Cieľom integračných opatrení – na rozdiel od podmienok – je výlučne uľahčenie začlenenia dotknutej osoby do hospodárskeho a spoločenského života v dotknutom štáte a v žiadnom prípade nemôžu byť nástrojom selekcie prisťahovalcov alebo kontroly migrácie.(35)
87. Akú funkciu v tomto kontexte má povinnosť zloženia integračnej skúšky?
88. Skúška predstavuje spôsob zistenia úrovne znalostí dotknutej osoby. Zavádza hranicu, ktorá umožňuje klasifikáciu osôb, ktoré spĺňajú stanovené požiadavky, pričom predpokladá, že niektoré osoby tieto požiadavky nesplnia. V prípade, keď skúšku zabezpečuje štát, ide nepochybne o nástroj selekcie založený na kritériách stanovených verejnou správou.
89. Neviem však, akým spôsobom by sa zavedenie povinnej skúšky z jazyka alebo znalostí o spoločnosti mohlo pričiniť o dosiahnutie cieľa sledovaného integračnými opatreniami, t. j. uľahčenie začlenenia dotknutej osoby do spoločnosti. Týka sa to najmä osoby, ktorá sa dlhší čas oprávnene zdržiava v dotknutom štáte, má z tohto dôvodu právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom a bez ohľadu na jazykové znalosti alebo znalosti o danej spoločnosti už má pevné sociálne väzby.
90. Zavedenie povinnosti zloženia integračnej skúšky v stanovenej lehote pre takúto osobu by spochybňovalo samotnú podstatu integračných opatrení, ktoré musia byť zamerané na podporu socializácie v dotknutej spoločnosti a nemajú stanovovať kvalifikačné požiadavky spojené s pobytom v danom štáte.
91. Povinnosť zloženia skúšky je tým viac neadekvátnejším opatrením pre osoby, ktoré majú právne postavenie osôb s dlhodobým pobytom, keďže – ako to zrejme vyplýva z holandského systému opísaného v návrhu na začatie prejudiciálneho konania(36) – predstavuje jediné kritérium preukázania stupňa integrácie dotknutej osoby.
92. Osobu, ktorá žije v určitom prostredí dlhší čas, s týmto prostredím nepochybne spája sieť integračných väzieb (súvisiacich s manželstvom alebo rodinou, životom so susedmi, vykonávanou prácou, výkonom voľno‑časových aktivít, činnosťou v nevládnych organizáciách). Integračné opatrenie, ktoré nepripúšťa individuálne posúdenie takýchto skutkových okolností a uznáva len výsledok integračnej skúšky, nie je primerané cieľu uľahčenia ďalšieho začleňovania dotknutej osoby do života spoločnosti.
93. Možnosť uplatniť integračnú skúšku ako opatrenie, ktorého cieľom je uľahčiť integráciu prisťahovalcov, mi nepripadá v súlade so zámermi, o ktoré sa opierajú Spoločné základné zásady pre politiku integrácie prisťahovalcov prijaté Radou v roku 2004 a potvrdené tzv. Štokholmským programom.(37)
94. Spoločné základné zásady definujú integráciu ako dynamický, obojsmerný proces, ktorého kľúčovým prvkom je interakcia, zintenzívnenie kontaktov medzi prisťahovalcami a občanmi príslušného štátu, podpora dialógu medzi kultúrami. Tento dokument stanovuje, že základná znalosť jazyka, dejín a inštitúcií hostiteľskej spoločnosti je v procese integrácie nevyhnutná, a umožniť prisťahovalcom túto základnú znalosť získať je predpokladom úspešnej integrácie. Rôzne opatrenia, ktoré sú odporúčané na dosiahnutie tohto cieľa na vnútroštátnej úrovni a na úrovni Únie, však nezahŕňajú integračné skúšky alebo testy(38).
95. To podľa mňa neznamená, že integračné opatrenia nemôžu ukladať žiadne povinnosti osobám s dlhodobým pobytom. Tieto povinnosti však nesmú byť spojené s potrebou preukázať vopred stanovenú úroveň znalostí o spoločnosti prípadne aj jazykových znalostí formou kvalifikačnej skúšky alebo testu.(39)
96. Chcel by som zdôrazniť, že podobné stanovisko – podľa ktorého integračné opatrenia nemôžu zahŕňať povinnosti dosiahnuť výsledok, akou je povinnosť zloženia skúšky – bolo vyjadrené v odbornej literatúre.(40)
97. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že „integračné opatrenia“ v zmysle smernice 2003/109 nemôžu na rozdiel od „integračných podmienok“ zahŕňať povinnosť zloženia integračnej skúšky.
3. Primeranosť sankcie
98. Oddelene treba preskúmať otázku vnútroštátneho súdu týkajúcu sa možnosti uplatnenia sankcie za nesplnenie integračnej povinnosti.
99. Podľa mňa túto otázku treba považovať za hypotetickú, pretože tak z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj z úvah účastníkov konania vyplýva, že žiadnej zo žalobkýň nebola uložená pokuta.
100. Keďže však táto otázka bola prejednávaná v priebehu konania a v konečnom dôsledku boli k nej zaujaté značne rozdielne stanoviská(41), chcel by som uviesť k tejto otázke niekoľko úvah.
101. Sankcia podčiarkuje donucovací charakter integračných nástrojov, ich úlohy ako prostriedku kontroly v rukách verejnej správy a stiera hranice medzi integračnou podmienkou a integračným opatrením. Možnosť uloženia sankcie je závažnou formou zásahu štátu do situácie osôb, ktoré majú právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom chránené právom Únie.
102. Uloženie sankcie osobám s dlhodobým pobytom s cieľom prinútiť ich k účasti na integračných aktivitách sa dá len sotva z hľadiska smernice 2003/109 odôvodniť.
103. Nepochybne jedinou prípustnou formou finančného nátlaku v predmetnej situácii je nariadenie vrátenia nákladov, ktoré vznikli pri organizácii integračných aktivít, ak dotknutá osoba bezdôvodne prerušila účasť na integračných aktivitách.
104. Na rozdiel od stanoviska, ktoré vo veci samej zastáva Komisia, však nevylučujem aj možnosť uloženia sankcie v podobe pokuty osobe, ktorá sa sústavne vyhýba splneniu povinnosti, ktorá jej bola uložená v rámci integračných opatrení. Pokuta však musí byť primeraná porušeniu a zároveň musí zohľadňovať príčiny, pre ktoré sa takýto čin považuje za trestuhodný.(42) Pri určovaní výšky pokuty treba zároveň zohľadniť skutočnosť, že materiálna situácia prisťahovalcov je zvyčajne horšia, než je priemer v danom štáte. Uplatnenie sankcie musí byť časovo obmedzené a zohľadňovať aj opakované činy. Zároveň treba určiť, či príslušná finančná sankcia má represívny charakter, čo by poukazovalo na potrebu zohľadnenia článku 49 ods. 3 Charty, ktorý zakazuje neprimerane prísny trest za protiprávny čin.(43)
105. Tieto ukazovatele sa javia byť vo veci samej relevantné, pretože – ako vyplýva z úvah holandskej vlády na pojednávaní – maximálna výška pokuty za nesplnenie integračnej povinnosti je v Holandsku stanovená v značnej výške 1000 eur, pričom v prípade nezloženia skúšky v novej lehote môže byť pokuta uložená opakovane, a to bez akéhokoľvek obmedzenia kumulácie sankcií v prípade „recidívy“. Pri tak vysokej výške pokuty, ktorej uplatnenie nie je pri opakovaných prípadoch nesplnenia integračnej povinnosti obmedzené, by bolo potrebné zároveň preskúmať, či u niektorých osôb hrozba sankcie nepredstavuje dôvod na opustenie územia daného členského štátu, čo by očividne spochybňovalo právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom vyplývajúce zo smernice 2003/109.
106. Vyššie uvedené úvahy svedčia v prospech záveru, že sankcia v podobe peňažnej pokuty uložená v holandskom práve v prípade nesplnenia integračnej povinnosti je neprimeraná, tak z hľadiska jej výšky, ako aj podmienok jej uplatnenia.
VI – Návrh
107. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky položené Centrale Raad van Beroep (Holandsko) odpovedal takto:
1. Smernica Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom, nebráni tomu, aby členský štát štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú právne postavenie osôb s dlhodobým pobytom nadobudnuté v dotknutom členskom štáte, uložil povinnosti vo forme integračných opatrení. Cieľom týchto opatrení môže byť len uľahčenie integrácie dotknutej osoby a nemôžu predstavovať podmienku zachovania uvedeného právneho postavenia alebo výkonu s ním súvisiacich práv.
Z hľadiska zásady proporcionality integračné opatrenia nemôžu nadmerne sťažovať výkon práv súvisiacich s právnym postavením osoby s dlhodobým pobytom, a takisto musia byť vhodné na dosiahnutie cieľa uľahčenia integrácie a nesmú ísť nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa. Predovšetkým integračné opatrenia uložené osobám s dlhodobým pobytom nemôžu obsahovať povinnosť zloženia skúšky zo sociálnej integrácie.
2. Na uplatnenie vyššie uvedeného výkladu nie je relevantné, či uvedená povinnosť bol uložená predtým, ako dotknutá osoba nadobudla právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom.