Sprawy połączone T‑254/00, T‑270/00 i T‑277/00
Hotel Cipriani SpA i in.
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Pomoc państwa – Obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz przedsiębiorstw z terenu miast Wenecja i Chioggia – Decyzja uznająca system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakładająca obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy – Dopuszczalność – Związek indywidualny –Warunki dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję – Odstępstwa z tytułu art. 87 ust. 3 lit. b)–e) WE oraz art. 87 ust. 2 lit. b) WE – Uznanie za pomoc nową lub istniejącą – Zasady pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań, równego traktowania i proporcjonalności – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Możliwość uznania, że decyzja o charakterze generalnym dotyczy danego podmiotu indywidualnie
(art. 230 akapit czwarty WE)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Naruszenie konkurencji – Przepisy państwowe mające na celu zbliżenie warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich – Wyłączenie możliwości zakwalifikowania jako pomocy – Przesłanki
(art. 87 ust. 1 WE)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Badanie systemu pomocy jako całości – Dopuszczalność
(art. 88 WE)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem – Obowiązek uzasadnienia – Granice
(art. 87 WE, art. 88 ust. 2 WE)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem
(art. 87 ust. 3 lit. c) WE, art. 88 WE)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa lub pomoc istniejąca – Zakwalifikowanie jako nowej pomocy
(art. 87 WE)
1. Decyzja Komisji w przedmiocie bezprawnego systemu pomocy państwa nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy ma w odniesieniu do rzeczywistych beneficjentów tego systemu charakter generalny ze względu na to, iż ma ona zastosowanie do określonych obiektywnie sytuacji i pociąga za sobą w odniesieniu do beneficjentów tego systemu określone w sposób generalny i abstrakcyjny skutki prawne. Sama bowiem okoliczność, że można zidentyfikować rzeczywistych beneficjentów takiego systemu, nie powoduje powstania po stronie Komisji obowiązku uwzględnienia ich sytuacji indywidualnej. Decyzja w przedmiocie systemu pomocy opiera się zatem co do zasady na ogólnej i abstrakcyjnej kontroli danego systemu, która to kontrola sama w sobie stanowi akt o charakterze generalnym.
Nie jest jednak wykluczone, że w pewnych okolicznościach postanowienia aktu o charakterze generalnym mogą dotyczyć niektórych osób fizycznych i prawnych w sposób indywidualny w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, w sytuacji gdy mają one wpływ na ich sytuację ze względu na określone, właściwe im cechy lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób.
Wobec tego w sytuacji gdy Komisja stwierdza niezgodność systemu bezprawnie przyznanej pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazuje zwrot wypłaconej pomocy, decyzja Komisji dotyczy wszystkich rzeczywistych beneficjentów tego systemu indywidualnie. Fakt należenia do zamkniętego kręgu rzeczywistych beneficjentów systemu pomocy, których obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy dotyczy w sposób szczególny, wystarczy do odróżnienia tych beneficjentów od wszelkich innych osób. Indywidualizacja ta wynika w danym przypadku z faktu, że nakaz odzyskania pomocy naruszył w szczególny sposób interesy członków tego zamkniętego kręgu, których można było bez żadnych przeszkód zidentyfikować.
(por. pkt 73, 74, 77, 84)
2. Okoliczność, że państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy państwa.
Podobnie jak w przypadku całokształtu wspólnotowego prawa konkurencji celem traktatowych reguł rządzących pomocą nie jest zapewnienie konkurencji doskonałej, lecz konkurencji rzeczywistej i skutecznej.
W tych okolicznościach wyrównywanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji pozwala na odstąpienie od uznania za pomoc jedynie w pewnych szczególnych sytuacjach. I tak korzyść przyznana przedsiębiorstwu w celu zmiany niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji sytuacji nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, w sytuacji gdy jest ona uzasadniona względami gospodarczymi i nie wprowadza dyskryminacji między podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę w różnych państwach członkowskich. W tego rodzaju sytuacji sąd wspólnotowy stosuje w rzeczywistości kryterium prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Podobnie pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE nie stanowi przyznana przedsiębiorstwu korzyść, która zmniejsza nałożone zwykle na jego budżet obciążenia, jeżeli celem tej korzyści jest zaradzenie temu, iż przedsiębiorstwo jest narażone na dodatkowe, wynikające z systemu odstępstw, obciążenia, których nałożenia unikają przedsiębiorstwa podlegające prawu powszechnemu w normalnych warunkach rynkowych.
(por. pkt 182,184–186)
3. W przypadku istnienia systemu pomocy państwa Komisja nie jest co do zasady zobowiązana do badania pomocy przyznanej w przypadkach indywidualnych. Może ona ograniczyć się do zbadania ogólnych cech rozpatrywanego systemu, bez obowiązku badania każdego szczególnego przypadku jego zastosowania.
Komisja powinna jednak, w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, przeprowadzić w ramach stosowania art. 88 WE sumienne i bezstronne badanie rozpatrywanego środka pomocowego. W szczególności w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego zasada dobrej administracji, należąca do zasad ogólnych państwa prawa, wspólnych tradycjom konstytucjonalnym państw członkowskich, nakłada na Komisję obowiązek przestrzegania zasady równego traktowania zainteresowanych stron.
W tym kontekście prawnym ewentualne uznanie, że przy badaniu systemu pomocy państwa na Komisji spoczywa obowiązek dokonania indywidualnej oceny niektórych jej beneficjentów, jest związane, po pierwsze, z wywiązaniem się z obowiązków proceduralnych ciążących odpowiednio na Komisji i państwie członkowskim, którego sprawa dotyczy, i po drugie, z treścią dotyczących tych beneficjentów szczególnych informacji, które zostały podane do wiadomości Komisji przez władze krajowe lub zainteresowane osoby trzecie.
(por. pkt 209–211)
4. Wymogi dotyczące uzasadnienia i analizy przez Komisję wpływu danego środka stanowiącego pomoc państwa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i konkurencję są w bardzo logiczny sposób zróżnicowane w zależności od indywidualnego lub ogólnego charakteru tego środka.
W przypadku odniesieniu do wielosektorowych systemów pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić, czy ze względu na wysokie kwoty lub udziały procentowe pomocy, cechy wspomaganych inwestycji lub inne ustanowione przez ten system tryby postępowania zapewnia on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadzi zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. A zatem w przypadku systemu pomocy mającego zastosowanie do wszystkich znajdujących się na danym obszarze przedsiębiorstw nie można wymagać od Komisji, aby na podstawie choćby pobieżnego badania sytuacji na rynkach wykazała przewidywalny wpływ tego systemu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję we wszystkich sektorach, których dotyczy pomoc.
W tym zakresie do danego państwa członkowskiego, zgodnie z jego obowiązkiem współpracy z Komisją, oraz do zainteresowanych osób trzecich, należycie wezwanych do przedstawienia swych uwag zgodnie z art. 88 ust. 2 WE, należy podniesienie wszelkich argumentów i dostarczenie Komisji wszelkich informacji mogących wyjaśnić jej wszystkie aspekty sprawy.
W przypadku wielosektorowego systemu pomocy Komisja jest zobowiązana jedynie do skontrolowania na podstawie konkretnych dowodów, czy w pewnych określonych sektorach rozpatrywany środek spełnia dwie przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE, a mianowicie czy może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję ? o ile w trakcie postępowania administracyjnego zostały jej dostarczone w tym celu wystarczające, mające znaczenie dla sprawy informacje.
Zakres ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia jest w przypadku wielosektorowego systemu pomocy uzależniony, w szczególności w odniesieniu do wpływu tego systemu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję, od danych i informacji, jakie zostały podane do wiadomości tej instytucji w kontekście postępowania administracyjnego.
(por. pkt 227, 230, 231, 233, 235, 237)
5. Przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE Komisji przysługuje szeroki zakres uznania pociągający za sobą złożoną ocenę gospodarczą i społeczną, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym.
Jak wynika expressis verbis z art. 87 ust. 3 lit. c) WE oraz z art. 88 WE, Komisja „może” uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc przewidzianą przez pierwsze z tych dwóch postanowień. Stąd też nawet jeśli na Komisji zawsze spoczywa obowiązek zajęcia stanowiska co do zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy państwa, nad którą sprawuje ona kontrolę, chociaż nie była ona przedmiotem zgłoszenia, to instytucja ta nie jest zobowiązana do uznania tego rodzaju pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem.
Komisja może narzucić sobie sposób wykonywania przysługującego jej uznania przez takie akty jak wytyczne czy komunikaty, o ile akty te zawierają reguły wskazujące kierunek postępowania tej instytucji oraz nie odbiegają od norm traktatu. W sytuacji gdy Komisja przyjęła wytyczne mające na celu doprecyzowanie, z poszanowaniem traktatu, kryteriów, które chce stosować w ramach przysługującego jej uznania, wynika z nich samoograniczenie jej władzy, polegające na tym, że winna ona stosować się do reguł, które sama sobie narzuciła. W tym kontekście do sądu wspólnotowego należy zbadanie, czy reguły te były przez Komisję przestrzegane.
(por. pkt 290–292)
6. Środki mające na celu ustanowienie lub zmianę pomocy państwa stanowią nową pomoc. W szczególności gdy zmiana ta ma wpływ na istotę systemu pierwotnego, system ten przekształca się w system nowej pomocy. Gdy natomiast zmiana ta nie jest istotna, tylko ona jako taka może zostać uznana za nową pomoc.
W rezultacie rozszerzenie na przedsiębiorstwa znajdujące się na danym obszarze zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne ustanowionego w odniesieniu do innego obszaru stanowi nowy system pomocy. Nawet jeśli nowy system ogranicza się do rozszerzenia zakresu stosowania istniejącego systemu pomocy na nowych beneficjentów, nie wprowadzając istotnych zmian do istniejącego systemu, to dające się oderwać od pierwotnego systemu rozszerzenie stanowi nową pomoc, podlegającą obowiązkowi zgłoszenia.
(por. pkt 358, 359, 362)