RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling)
20. december 2023 (*)
»Annullationssøgsmål – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – forbud for alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, mod at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område – artikel 4e i afgørelse 2014/512/FUSP – Rettens manglende kompetence – artikel 3d i forordning (EU) nr. 833/2014 – manglende søgsmålskompetence – afvisning«
I sag T-233/22,
Ekaterina Islentyeva, Strassen (Luxembourg), ved advokaterne F. Moyse og V. Sulea,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved V. Piessevaux og M.-C. Cadilhac, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Europa-Kommissionen ved J.-F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea og B. Sasinowska, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
RETTEN (Første Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Spielmann, og dommerne R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (refererende dommer) og S.L. Kalėda,
justitssekretær: fuldmægtig H. Eriksson,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 10. oktober 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Med søgsmålet anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Ekaterina Islentyeva, nedlagt påstand om annullation af dels Rådets afgørelse (FUSP) 2022/335 af 28. februar 2022 om ændring af afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 57, s. 4, herefter »den anfægtede afgørelse«), dels Rådets forordning (EU) 2022/334 af 28. februar 2022 om ændring af Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 57, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«) (herefter samlet »de anfægtede retsakter«).
Sagens baggrund
2 Den foreliggende sag indgår i en sammenhæng med de restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
3 Sagsøgeren har både luxembourgsk og russisk statsborgerskab. Hun er indehaver af et privat pilotcertifikat udstedt af Storhertugdømmet Luxembourgs direktorat for civil luftfart (herefter »direktoratet for civil luftfart«). Forud for vedtagelsen af de anfægtede retsakter anvendte sagsøgeren luftfartøjer, der tilhørte den luxembourgske non profit-organisation Avia Sport II, der har hjemsted i Luxembourg-Findel lufthavn (Luxembourg), og fløj i Luxembourg, Frankrig, Tyskland, Belgien og Det Forenede Kongerige. Hun fløj alene eller med en instruktør, idet hun altid var luftfartøjschef som omhandlet i punkt 93 i bilag I til Kommissionens forordning (EU) nr. 965/2012 af 5. oktober 2012 om fastsættelse af tekniske krav og administrative procedurer for flyveoperationer i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008 (EUT 2012, L 296, s. 1). I 2021 gennemførte hun således 14 flyvninger.
4 I marts 2014 annekterede Den Russiske Føderation ulovligt Den Autonome Republik Krim samt byen Sevastopol og har siden da udført løbende destabiliserende handlinger i det østlige Ukraine. Som reaktion herpå indførte EU restriktive foranstaltninger på baggrund af Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, samt restriktive foranstaltninger som reaktion på Den Russiske Føderations ulovlige annektering af Den Autonome Republik Krim og byen Sevastopol.
5 Den 24. februar 2022 annoncerede præsidenten for Den Russiske Føderation en militær operation i Ukraine, og samme dag angreb russiske styrker Ukraine flere steder i landet.
6 Den 28. februar 2022 vedtog Rådet for Den Europæiske Union i forbindelse med en række restriktive foranstaltninger vedrørende bl.a. lukning af Unionens luftrum for visse kategorier af luftfartøjer, det finansielle betalingssystem SWIFT og den russiske centralbanks ressourcer den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 29 TEU og den anfægtede forordning på grundlag af artikel 215 TEUF.
7 Artikel 4e i Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 13), som indsat ved den anfægtede afgørelses artikel 1, nr. 2), har følgende ordlyd:
»1. I overensstemmelse med deres nationale regler og lovgivning og med folkeretten, navnlig relevante internationale aftaler om civil luftfart, nægter medlemsstaterne tilladelse til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område for luftfartøjer, der opereres af russiske luftfartsselskaber, herunder for sælgende luftfartsselskaber med code sharing-ordninger eller aftaler om reservering af kapacitet, for russisk registrerede luftfartøjer og for ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse i tilfælde af en nødlanding eller overflyvning i nødstilfælde.
3. Uanset stk. 1 kan de kompetente myndigheder give tilladelse til, at et luftfartøj lander på, letter fra eller overflyver Unionens område, hvis de kompetente myndigheder på forhånd har fastslået, at dette er nødvendigt til humanitære formål eller til andre formål, der er forenelige med målene i denne afgørelse.
4. Den eller de pågældende medlemsstater underretter de øvrige medlemsstater og Kommissionen om alle tilladelser, der gives i medfør af stk. 3, senest to uger efter meddelelsen af tilladelsen.«
8 Artikel 3d i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 1), som indsat ved den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 2), har følgende ordlyd:
»1. Det er forbudt for alle russiske luftfartøjer, der drives af russiske luftfartsselskaber, herunder som sælgende luftfartsselskab i code share-ordninger eller aftaler om reservering af kapacitet, eller for alle russisk registrerede luftfartøjer eller ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse i tilfælde af en nødlanding eller overflyvning i nødstilfælde.
3. Uanset stk. 1 kan de kompetente myndigheder give tilladelse til, at et luftfartøj lander på, letter fra eller overflyver Unionens område, hvis disse kompetente myndigheder på forhånd har fastslået, at dette er nødvendigt til humanitære formål eller andre formål, der er forenelige med målene i denne forordning.
4. Den eller de pågældende medlemsstater underretter de øvrige medlemsstater og Kommissionen om alle tilladelser, der gives i medfør af stk. 3, senest to uger efter meddelelsen af tilladelsen.«
9 Efter vedtagelsen af de anfægtede retsakter lagde Europa-Kommissionen og Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur (EASA) hver især et dokument eller en sektion på deres websted med henblik på at besvare ofte stillede spørgsmål vedrørende de nævnte retsakter. Ifølge det dokument, som Kommissionen offentliggjorde den 21. marts 2022, omfattede det forbud, der blev indført ved de anfægtede retsakter, personer med dobbelt statsborgerskab i Rusland og en medlemsstat samt private flyvninger. Ifølge svarene på de ofte stillede spørgsmål, som den 15. marts 2023 blev offentliggjort på EASA’s websted, fandt det nævnte forbud ligeledes anvendelse på personer med dobbelt statsborgerskab i Rusland og en medlemsstat. Det blev også nævnt, at forbuddet fandt anvendelse, når en russisk statsborger fløj privat som pilot og således kontrollerede, hvornår og hvor flyet fløj, med undtagelse af det tilfælde, hvor den nævnte person fløj som ansat hos et ikkerussisk luftfartsselskab, eftersom vedkommende i et sådant tilfælde ikke kontrollerede luftfartøjet.
10 Myndighederne i Luxembourg-Findel offentliggjorde en »notice to airmen« (NOTAM, luftfartsmeddelelser) med oplysninger om de restriktive foranstaltninger vedrørende luftfartssektoren, der var blevet vedtaget i de anfægtede retsakter.
11 Den 21. april 2022 anførte direktoratet for civil luftfart som svar på et spørgsmål fra sagsøgerens repræsentant bl.a., at forklaringerne på EASA’s websted var baseret på en fælles tilgang inden for Unionen og en ensartet fortolkning foretaget af Kommissionens tjenestegrene. Direktoratet for civil luftfart præciserede ligeledes, at udtrykket »kontrol«, der anvendes i disse retsakter, skal fortolkes bredt, hvilket omfatter faktisk og materiel kontrol med et luftfartøj og ikke blot en økonomisk og finansiel kontrol.
Parternes påstande
12 Sagsøgeren har efter præcisering af sine påstande som svar på et spørgsmål stillet i retsmødet nedlagt følgende påstande:
– Sagen antages til realitetsbehandling.
– Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den indsætter artikel 3d i forordning nr. 833/2014, og den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den indsætter artikel 4e i afgørelse 2014/512.
– Det anerkendes, at sagsøgeren har ret til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
13 Rådet, støttet af Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
– Principalt afvisning.
– Subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Rettens kompetence til at påkende søgsmålet, for så vidt som der herved er nedlagt påstand om, at Retten anerkender, at sagsøgeren har ret til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område
14 Med en af sine påstande har sagsøgeren nedlagt påstand om, at det anerkendes, at hun har ret til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område.
15 I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at Retten i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF ikke har kompetence til at afsige deklaratoriske eller bekræftende domme (jf. i denne retning kendelse af 9.12.2003, Italien mod Kommissionen, C-224/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2003:658, præmis 20 og 21, og dom af 4.2.2009, Omya mod Kommissionen, T-145/06, EU:T:2009:27, præmis 23).
16 Det følger af det ovenstående, at søgsmålet, for så vidt som det herved tilsigtes, at Retten anerkender, at sagsøgeren har ret til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område, skal afvises, idet det er anlagt ved en ret, der ikke har kompetence til at påkende det.
Rettens kompetence til at påkende søgsmålet, for så vidt som der herved er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse
17 Rådet har gjort gældende, at Retten ikke har kompetence til at træffe afgørelse om lovligheden af den anfægtede afgørelse. Rådet har gjort gældende, at Unionens retsinstanser i henhold til artikel 275 TEUF ikke har kompetence til at påkende annullationssøgsmål til prøvelse af restriktive foranstaltninger, der er indført ved en afgørelse, der henhører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og som udgør almengyldige foranstaltninger. I det foreliggende tilfælde har Rådet gjort gældende, at forbuddet fastsat i artikel 4e i afgørelse 2014/512, som ændret ved den anfægtede afgørelse, er en almengyldig foranstaltning, hvis anvendelsesområde er fastlagt på grundlag af objektive kriterier, bl.a. kategorier af luftfartøjer, og at den ikke er rettet mod identificerede fysiske eller juridiske personer.
18 Kommissionen er af den opfattelse, at Retten har kompetence til at prøve lovligheden af alle de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 215 TEUF, og til at prøve lovligheden af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU. Det er Kommissionens vurdering, at Rådet har støttet sin argumentation på en »mekanisk« fortolkning af ordlyden af artikel 275 TEUF, og at Unionens retsinstansers manglende kompetence på FUSP-området er omfattet af undtagelser. Retten har endvidere kompetence til at prøve lovligheden af forordninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 1, TEUF, og af afgørelser på FUSP-området, der er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU. Endelig følger Unionens retsinstansers kompetence ikke af en angivelig subjektivitet af kriteriet om »kontrol«.
19 Sagsøgeren har bestridt Rådets argumenter. Sagsøgeren har gjort gældende, at udelukkelsen af FUSP fra Den Europæiske Unions Domstols kompetence i henhold til artikel 275 TEUF skal fortolkes indskrænkende. Sagsøgeren har anført, at rækkevidden af den omhandlede restriktive foranstaltning ikke fastlægges ud fra objektive kriterier. Sagsøgeren er af den opfattelse dels, at de foranstaltninger, der er vedtaget ved de anfægtede retsakter, har en indvirkning ikke alene på Den Russiske Føderation, men også på tredjeparter såsom russiske borgere, dels at begrebet »kontrol« med luftfartøjet, som fortolket af EU-institutionerne, er et subjektivt kriterium. Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at Rettens kompetence ligeledes er baseret på artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der gør det muligt under overholdelse af traktaterne at fortolke de eksisterende bestemmelser således, at de kan sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og friheder. Sagsøgeren har tilføjet, at det er bydende nødvendigt, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i de anfægtede retsakter, gøres til genstand for prøvelse med henblik på at afgøre, om de overholder de grundlæggende rettigheder og proportionalitetsprincippet.
20 Det bemærkes, at selv om Den Europæiske Unions Domstol i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF principielt ikke har kompetence med hensyn til bestemmelserne vedrørende FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser, er der imidlertid i traktaterne fastsat to udtrykkelige undtagelser til dette princip. Dels fastsætter såvel artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU som artikel 275, stk. 2, TEUF således, at Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU. Dels tillægger artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU Den Europæiske Unions Domstol kompetence til at prøve lovligheden af visse afgørelser omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF. Sidstnævnte bestemmelse fastlægger en kompetence for Den Europæiske Unions Domstol til at træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, vedrørende prøvelsen af lovligheden af Rådets afgørelser vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 60).
21 Hvad angår de retsakter, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne vedrørende FUSP, er det således disse retsakters individuelle karakter, der i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF giver adgang til Unionens retsinstanser (jf. dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis, af 13.9.2018, Gazprom Neft mod Rådet, T-735/14 og T-799/14, EU:T:2018:548, præmis 53).
22 Det skal i denne forbindelse fremhæves, at Domstolen har fastslået, at artikel 4 og 4a i afgørelse 2014/512 fastsatte foranstaltninger, hvis anvendelsesområde var fastlagt under henvisning til objektive kriterier navnlig for kategorier af olieefterforsknings- og produktionsprojekter. Disse foranstaltninger rettede sig derimod ikke mod identificerede fysiske eller juridiske personer, men fandt anvendelse på alle erhvervsdrivende, der deltog i salg, levering, overførsel eller eksport, der var omfattet af forpligtelsen til forhåndstilladelse, og på alle, der ydede generelt tilknyttede tjenester (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 97). Domstolen har således fastslået, at disse foranstaltninger ikke udgjorde foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, men almengyldige foranstaltninger, og at den ikke havde kompetence til at prøve deres gyldighed (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 98 og 99).
23 Hvad desuden angår artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3 og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 har Domstolen fastslået, at genstanden for disse foranstaltninger var fastlagt under henvisning til specifikke enheder. Domstolen fastslog, at disse bestemmelser bl.a. forbød gennemførelse af diverse finansielle transaktioner over for de enheder, der var opført i bilag III til den nævnte afgørelse, og at den havde kompetence til at træffe afgørelse om deres gyldighed (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 100 og 107).
24 Ved at fastlægge kriterier, der gør det muligt at identificere en fysisk eller juridisk person, og ved at nævne denne persons navn i bilaget til en afgørelse truffet i medfør af bestemmelserne om FUSP vedtager Rådet derfor restriktive foranstaltninger over for den pågældende fysiske eller juridiske person, på trods af den omstændighed, at sådanne foranstaltninger ligeledes kunne være individuelt rettet mod andre enheder (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 104, og af 13.9.2018, Gazprom Neft mod Rådet, T-735/14 og T-799/14, EU:T:2018:548, præmis 54).
25 I det foreliggende tilfælde omfatter det forbud, der er fastsat i artikel 4e i afgørelse 2014/512, som indsat ved den anfægtede afgørelses artikel 1, nr. 2), »luftfartøjer, der opereres af russiske luftfartsselskaber, herunder for sælgende luftfartsselskaber med code sharing-ordninger eller aftaler om reservering af kapacitet, for russisk registrerede luftfartøjer og for ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer«.
26 Det skal i denne forbindelse fastslås, at den omhandlede foranstaltnings anvendelsesområde er fastlagt med henvisning til objektive kriterier, nemlig kategorier af luftfartøjer. De omhandlede foranstaltninger vedrører nemlig luftfartøjer, der opereres af russiske luftfartsselskaber, herunder for sælgende luftfartsselskaber med code sharing-ordninger eller aftaler om reservering af kapacitet, for russisk registrerede luftfartøjer og for ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer. De omhandlede restriktive foranstaltninger er derfor ikke rettet mod identificerede fysiske eller juridiske personer, men finder anvendelse på alle luftfartøjer, der opfylder de ovenfor anførte kriterier.
27 Det fremgår desuden ganske vist af retspraksis, at restriktive foranstaltninger både ligner almengyldige retsakter, for så vidt som de forbyder en generel og abstrakt kreds af adressater at stille økonomiske ressourcer til rådighed for enheder, der er omfattet af retsakternes bilag, og individuelle afgørelser i forhold til disse enheder (jf. dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis). I det foreliggende tilfælde skal det imidlertid fremhæves, at de restriktive foranstaltninger, der er indført ved artikel 4e i afgørelse 2014/512, som ændret ved den anfægtede afgørelse, ikke er udformet på en sådan måde, og at den nævnte artikel ikke henviser til noget bilag. Ifølge den retspraksis, der er nævnt i præmis 21 ovenfor, er det imidlertid retsakters individuelle karakter, der i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF giver adgang til Unionens retsinstanser.
28 Under disse omstændigheder skal det fastslås, at de foranstaltninger, der er indført ved artikel 4e i afgørelse 2014/512, som ændret ved den anfægtede afgørelse, ikke udgør restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, men almengyldige foranstaltninger.
29 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af sagsøgerens argument, der begrunder Unionens retsinstansers kompetence med en angivelig tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af grundlæggende rettigheder, eftersom argumenter, der udelukkende vedrører sagens realitet, ifølge retspraksis ikke kan rejse tvivl om Rettens manglende kompetence til at påkende et annullationssøgsmål til prøvelse af en bestemmelse i den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning kendelse af 3.7.2007, Commune de Champagne m.fl. mod Rådet og Kommissionen, T-212/02, EU:T:2007:194, præmis 217).
30 I lyset af ovenstående betragtninger må det fastslås, at Retten ikke har kompetence til at prøve gyldigheden af artikel 4e i afgørelse 2014/512, som ændret. Søgsmålet skal følgelig afvises, for så vidt som der er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, idet det er anlagt ved en ret, der ikke har kompetence til at påkende den.
Formaliteten for så vidt angår påstanden om annullation af den anfægtede forordning
31 Rådet har gjort gældende, at sagen skal afvises for så vidt angår påstanden om annullation af den anfægtede forordning. Selv om Rådet har medgivet, at artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, er en regelfastsættende retsakt, der berører sagsøgeren umiddelbart, for så vidt som denne bestemmelse forhindrer sagsøgeren i at anvende sit private pilotcertifikat, har den gjort gældende, at den nævnte bestemmelse derimod omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Sagsøgeren skal således godtgøre, at hun ikke alene er umiddelbart, men også individuelt berørt af den anfægtede forordning. Ifølge Rådet er sagsøgeren imidlertid ikke individuelt berørt af den anfægtede forordning.
32 Hvad angår sagsøgerens argumenter vedrørende de konsekvenser for hendes situation, der følger af fortolkningen af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, har Rådet desuden gjort gældende, at dets hensigt med vedtagelsen af denne bestemmelse ikke var at forbyde russiske statsborgere, der er indehavere af et privat pilotcertifikat, at anvende dette certifikat til privat at flyve et luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, og som ikke ejes eller chartres af dem. Ifølge Rådet skal udtrykket »på anden måde kontrolleres« i artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, alene forstås i betydningen økonomisk eller finansiel kontrol. Rådet har gjort gældende, at denne fortolkning er i overensstemmelse med formålet med de anfægtede retsakter, nemlig at lægge pres på præsidenten for Den Russiske Føderation og den russiske regering med henblik på, at de indstiller deres handlinger, som destabiliserer Ukraine. Rådet har præciseret, at et sådant mål ikke kan opnås ved restriktioner over for russiske fysiske personer alene med den begrundelse, at de flyver et luftfartøj. Rådet har endvidere henvist til, at når en bestemmelse kan fortolkes på mere end én måde, skal den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaterne, foretrækkes. Rådet er således af den opfattelse, at artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, ikke kan tilsidesætte bestemmelserne i traktaterne eller i chartret om grundlæggende rettigheder, hvis der anlægges den fortolkning heraf, som Rådet har gjort gældende.
33 Kommissionen har gjort gældende, at selv om den anfægtede forordning er en regelfastsættende retsakt, omfatter den gennemførelsesforanstaltninger, således at sagsøgeren skal godtgøre, at hun er umiddelbart og individuelt berørt. Kommissionen har i lighed med Rådet gjort gældende, at sagsøgeren ikke er individuelt berørt af den nævnte forordning.
34 Hvad angår den fortolkning, der bør anlægges af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, har Kommissionen gjort gældende, at begrebet »kontrol« skal fortolkes bredt, således at en person anses for at »kontrollere« luftfartøjet, når den pågældende har teknisk eller operationel kontrol med luftfartøjet, bl.a. ved at flyve som pilot i privat øjemed. Ifølge Kommissionen bekræfter henvisningen til »på anden måde« kontrolleres, at kontrolbegrebet er vidt. Kommissionen har anført, at lovgivningen om restriktive foranstaltninger anvender begreberne »eje, besidde eller kontrollere« på området for indefrysning af midler med henblik på at fastlægge en foranstaltnings personelle anvendelsesområde, og at begrebet »kontrol« i denne sammenhæng anvendes i finansiel forstand. Denne fortolkning kan imidlertid ikke overføres på det foreliggende tilfælde, hvor kontrolspørgsmålet er relevant for fastlæggelsen af, hvilke luftfartøjer der har forbud mod at lande på Unionens område. Endelig opfylder anvendelsen af en bred fortolkning formålet om at undgå omgåelse af de restriktive foranstaltninger.
35 Sagsøgeren har gjort gældende, at sagen kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår påstanden om annullation af den anfægtede forordning. Selv om sagsøgeren har medgivet, at hun ikke er adressat for forordningen, har hun gjort gældende at være umiddelbart berørt af de bestemmelser heri, som hun har anfægtet. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen, EASA og direktoratet for civil luftfart ved at anlægge en fortolkning af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, hvorefter sagsøgeren kontrollerer et luftfartøj på den måde, at hun kan beslutte, hvornår og hvor det nævnte luftfartøj flyver, i henhold til denne bestemmelse bevirker, at hun forhindres i at anvende sit private pilotcertifikat. Sagsøgeren er ligeledes af den opfattelse, at hun er individuelt berørt af den anfægtede forordning, og at denne under alle omstændigheder er en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
36 Hvad desuden angår den fortolkning, der skal anlægges af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, er sagsøgeren af den opfattelse, at udtrykket »kontrol« skal forstås som en økonomisk eller finansiel kontrol af luftfartøjet, således at sagsøgeren ikke er omfattet af det forbud, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, og fortsat kan benytte sit private pilotcertifikat.
37 Det bemærkes, at i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i den nævnte artikels stk. 1 og 2, indbringe en klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
38 For så vidt som betingelsen om at være umiddelbart berørt er fælles for andet og tredje sætningsled i artikel 263, stk. 4, TEUF, og denne betingelse ifølge retspraksis har samme betydning i hvert af disse sætningsled (jf. i denne retning dom af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet, C-348/20 P, EU:C:2022:548, præmis 73), skal det undersøges, om den nævnte betingelse er opfyldt.
39 Det fremgår af fast retspraksis, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den foranstaltning, der er genstand for søgsmålet, som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kumulative kriterier er opfyldt, nemlig for det første at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. dom af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
40 Med henblik på at afgøre, om sagsøgeren er umiddelbart berørt af de omhandlede restriktive foranstaltninger, skal det i den foreliggende sag først undersøges, om sagsøgeren er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret.
41 Med henblik herpå skal det afgøres, hvilken fortolkning der skal anlægges af begrebet »kontrol« med et luftfartøj.
42 Ifølge retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. dom af 10.7.2014, D. og G., C-358/13 og C-181/14, EU:C:2014:2060, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
43 I første række fremgår det af selve ordlyden af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, at det i denne bestemmelse fastsatte forbud omfatter alle russiske luftfartøjer, der drives af russiske luftfartsselskaber, alle russisk registrerede luftfartøjer og alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer.
44 I denne henseende kan en ordlydsfortolkning af begrebet ikkerussisk registreret luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres«, føre til, at det lægges til grund, at dette begreb, således som Rådet har gjort gældende, alene omfatter en økonomisk eller finansiel kontrol eller, således som Kommissionen har gjort gældende, ligeledes omfatter en »teknisk eller operationel« kontrol, således at forbuddet kan vedrøre et luftfartøj, der flyves af en fysisk person, der er russisk statsborger.
45 Hvad i anden række angår den sammenhæng, hvori begrebet ikkerussisk registreret luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres«, indgår, skal det for det første bemærkes, at den anfægtede forordning ændrer forordning nr. 833/2014, som fastsætter sektorspecifikke restriktive foranstaltninger af økonomisk art, der er vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 1, TEUF. For det andet skal det fremhæves, at udtrykket, der »på anden måde kontrolleres«, ligger i forlængelse af ordene »ejes« og »chartres«, som er udtryk, der betegner begreber, der er relevante ud fra et økonomisk eller finansielt synspunkt. For det tredje anvendes begrebet »kontrol«, således som Kommissionen har anerkendt, i økonomisk eller finansiel forstand i forbindelse med andre bestemmelser i forordning nr. 833/2014 med henblik på at fastlægge det personelle anvendelsesområde for sektorspecifikke restriktive foranstaltninger [jf. f.eks. den nævnte forordnings artikel 2, stk. 4, litra e) og f), og artikel 3, stk. 6, litra b)] eller i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), for så vidt angår individuelle restriktive foranstaltninger på området for indefrysning af pengemidler eller økonomiske ressourcer (jf. den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1).
46 Hvad i tredje række angår den teleologiske fortolkning af begrebet ikkerussisk registreret luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres«, skal det for det første fremhæves, at det formål, der forfølges med den anfægtede forordning, navnlig er at lægge maksimalt pres på de russiske myndigheder, for at disse ophører med deres aktioner og politikker, der destabiliserer Ukraine, samt ophører med den militære aggression mod Ukraine (jf. i denne retning og analogt dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet, T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 163).
47 I den foreliggende sag skal det i lighed med det af Rådet anførte bemærkes, at pålæggelsen af restriktioner over for luftfartøjer, der ikke er indregistreret i Rusland, og som ejes, chartres eller på anden måde kontrolleres økonomisk eller finansielt, bidrager til at udøve et sådant pres på de russiske myndigheder. For så vidt som de påvirker den russiske luftfartssektor økonomisk, bidrager sådanne restriktioner til målet om at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, Rosneft m.fl. mod Rådet, T-715/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:544, præmis 157 og den deri nævnte retspraksis).
48 Hvad for det andet angår det eventuelle behov for at anlægge en bred fortolkning af artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret, for at undgå enhver risiko for omgåelse af de restriktive foranstaltninger, der er uløseligt forbundet med de mange muligheder for at drage fordel af lufttransport ved at skjule modtagerens identitet og nationalitet, er det tilstrækkeligt at fastslå, at i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende (jf. præmis 33 ovenfor), er muligheden for at skjule modtagerens identitet og nationalitet omfattet af begrebet »kontrol« i økonomisk eller finansiel forstand og ikke i betydningen »teknisk« eller »operationel«.
49 For det tredje bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, og som er gentaget i artikel 5, stk. 4, TEU, kræver, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål (dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, C-539/10 P og C-550/10 P, EU:C:2012:711, præmis 122, og af 24.11.2021, Assi mod Rådet, T-256/19, EU:T:2021:818, præmis 194 (ikke trykt i Sml.)).
50 I denne henseende skal det, således som Rådet har gjort gældende, fremhæves, at selv om pålæggelsen af restriktioner over for russiske personer og enheder, der økonomisk eller finansielt kontrollerer et luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, bidrager til at lægge pres på den russiske præsident og dennes regering, gælder det samme ikke for restriktioner over for russiske fysiske personer, der begrænser sig til at »flyve« et sådant luftfartøj. Det skal følgelig fastslås, at et forbud mod at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område, som finder anvendelse på ethvert luftfartøj, der på et »teknisk eller operationelt« plan kontrolleres af en russisk statsborger, for så vidt som det omfatter russiske statsborgere, der er indehavere af et privat pilotcertifikat, er åbenbart uegnet med hensyn til formålet om at lægge pres på den russiske præsident og dennes regering, der kan afbryde overtrædelserne af folkeretten og bevare Ukraines territoriale integritet.
51 Når en bestemmelse i den afledte ret kan fortolkes på flere måder, bør den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, ifølge retspraksis således lægges til grund frem for den, som medfører, at bestemmelsen må anses for uforenelig med denne (jf. dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis). Det må derfor fastslås, at artikel 3d i forordning nr. 833/2014, som ændret, skal fortolkes således, at forbuddet mod at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område, som finder anvendelse på »alle [...] ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer«, omfatter ethvert luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, og som er økonomisk eller finansielt kontrolleret af en russisk fysisk eller juridisk person, enhed eller organ, uden at det berører en situation som den foreliggende, hvor en russisk statsborger, der er indehaver af et privat pilotcertifikat, anvender dette certifikat til at flyve et luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, og som ikke ejes eller chartres af en russisk fysisk eller juridisk person, enhed eller organ.
52 Heraf følger, at situationen for sagsøgeren, som hverken ejer eller chartrer luftfartøjer, der ikke er registreret i Rusland, og som ikke har nogen økonomisk eller finansiel kontrol over et sådant luftfartøj, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 3d i forordning nr. 833/2014, som ændret. Sagsøgeren er derfor ikke umiddelbart berørt af forbuddet i den nævnte artikel, hvorfor hun ikke har kompetence til at anlægge sag med påstand om annullation af denne bestemmelse (jf. i denne retning og analogt dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 132 og 133).
53 Følgelig skal søgsmålet afvises, for så vidt som der er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning.
54 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal søgsmålet afvises i sin helhed, dels idet det er anlagt ved en ret, der ikke har kompetence til at påkende det, dels idet det ikke kan antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
55 Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 135, stk. 1, kan Retten imidlertid, når det er påkrævet af rimelighedshensyn, beslutte, at en part, der taber sagen, ud over at bære sine egne omkostninger alene skal betale en brøkdel af modpartens omkostninger, eller at parten slet ikke skal afholde disse.
56 I det foreliggende tilfælde finder Retten, at det, henset til vanskelighederne ved at fortolke begrebet luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres«, som i et vist omfang har kunnet fremme tvistens opståen, vil være rimeligt ud fra en samlet bedømmelse af sagens omstændigheder at bestemme, at sagsøgeren og Rådet hver bærer deres egne omkostninger, selv om sagsøgeren ikke har fået medhold i sine påstande.
57 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kommissionen bærer således sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Ekaterina Islentyeva og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.
3) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 20. december 2023.
Underskrifter