Förenade målen T‑639/14 RENV, T‑352/15 och T‑740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) av den 22 september 2021
”Statligt stöd – Eltaxa – Den taxa som Alouminion faktureras har fastställts genom skiljedom – Beslut att avskriva klagomålet – Beslut i vilket det fastställs att det inte föreligger något stöd – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Ställning som berörd part – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talerätt – Upptagande till prövning – Huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten – Fördel – Principen om en privat aktör – Allvarliga svårigheter”
1. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Kommissionens beslut att avskriva ett klagomål avseende åsidosättande av EUF‑fördragets bestämmelser om statligt stöd – Beslut som avslutar det preliminära förfarandet genom att neka att inleda det formella granskningsförfarandet avseende statligt stöd – Omfattas
(Artikel 263 FEUF)
(se punkterna 71–75, 197, 204 och 205)
2. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Administrativt förfarande – Berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Begrepp – Företag som inte direkt konkurrerar med stödmottagaren – Krav att detta företag styrker stödets konkreta inverkan på dess situation
(Artikel 108.2 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 h)
(se punkterna 79–85)
3. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Beslut i vilket kommissionen konstaterar att det inte föreligger något stöd utan att inleda det formella granskningsförfarandet – Talan som syftar till att tillvarata berörda parters processuella rättigheter – Upptagande till prövning
(Artiklarna 108.2, 108.3 och 266 första stycket FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 h)
(se punkterna 86–92)
4. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut där den konstaterar att det inte föreligger något statligt stöd – Talan som väcks av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Fastställande av föremålet för talan – Talan som syftar till att tillvarata berörda parters processuella rättigheter – Grunder som avser bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande – Upptagande till prövning
(Artiklarna 108.2, 108.3 och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning 2015/1589, artiklarna 1 h, 4.3 och 4.4)
(se punkterna 93–103 och 206)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Inledande fas och kontradiktorisk fas – Förekomsten av betydande svårigheter medför att kommissionen är skyldig att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Begreppet allvarliga svårigheter – Objektiv karaktär – Domstolsprövning – Räckvidd
(Artiklarna 107.1, 108.2 och 108.3 FEUF, rådets förordning 2015/1589, artikel 4)
(se punkterna 112–116, 189–191 och 233)
6. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens respektive de nationella domstolarnas befogenhet – Kommissionens och de nationella domstolarnas skyldighet att lojalt samarbeta – Kommissionens exklusiva behörighet – Företräde – De nationella domstolarnas roll – Principen om rättskraft – Principen om rättskraft kan inte göras gällande mot ett senare kommissionsbeslut i vilket det konstateras att det föreligger ett olagligt statligt stöd
(Artiklarna 107.1 och 108.3 FEUF)
(se punkterna 143–148 och 186)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning med utgångspunkt från kriteriet en privat investerare – Bedömning med beaktande av samtliga relevanta omständigheter avseende den omtvistade åtgärden och dess sammanhang – Beslut fattat av en skiljedomstol om fastställande av en energitaxa – Skiljedom som, på grund av sin art och sina rättsverkningar, är jämförbar med domar som meddelats av en allmän nationell domstol – Skiljedomstol som agerar i egenskap av myndighet
(Artikel 107.1)
(se punkterna 150–159)
8. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stödmottagarna ges en fördel – Bedömningskriterier – Skyldighet för kommissionen att under alla omständigheter genomföra en komplex analys av det hypotetiska marknadspriset – Föreligger inte – Förekomsten av särskilda omständigheter som kräver det
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 160–167 och 185)
9. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Beviljande av fördelar som kan tillskrivas staten – En skiljedomstols delaktighet i att fastställa en eltaxa – Skiljedom som, på grund av sin art och sina rättsverkningar, är jämförbar med domar som meddelats av en allmän nationell domstol – Skiljedomstol som agerar i egenskap av myndighet
(se punkterna 227–232)
Resumé
Tribunalen ogiltigförklarar de beslut genom vilka kommissionen konstaterade att en skiljedom i vilken en påstått förmånlig eltaxa fastställts inte innebar att aluminiumproducenten Mytilinaios beviljades en fördel. Kommissionen var skyldig att på ett omsorgsfullt, tillräckligt och fullständigt sätt undersöka huruvida det eventuellt förelåg ett statligt stöd genom att göra komplexa ekonomiska och tekniska bedömningar.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (nedan kallat DEI) är en elproducent och elleverantör med säte i Aten (Grekland) och kontrolleras av grekiska staten. DEI och dess största kund Mytilinaios AE - Omilos Epicheiriseon, tidigare Alouminion tis Ellados VEAE, Marousi (Grekland) (nedan kallat Mytilinaios), är inblandade i en långvarig tvist angående den eltaxa som var avsedd att ersätta Mytilinaios förmånliga taxa som följde av ett avtal som hade ingåtts år 1960 men som löpte ut år 2006.
Inom ramen för ett skiljeavtal som undertecknades den 16 november 2011 kom de båda parterna överens om att hänskjuta tvisten till Rythmistiki Archi Energeias (den grekiska energitillsynsmyndigheten, Grekland) (nedan kallad RAE), hos vilken det enligt grekisk lag hade inrättas en ständig skiljenämnd (nedan kallad skiljenämnden).
Genom beslut av den 31 oktober 2013 (nedan kallad skiljedomen) fastställde skiljenämnden energitaxan för Mytilinaios (nedan kallad den aktuella taxan). DEI:s överklagande av skiljedomen ogillades av Efeteio Athinon (Appellationsdomstolen i Aten, Grekland).
DEI ingav i detta sammanhang två klagomål till kommissionen och gjorde gällande att RAE och därefter skiljenämnden hade beviljat Mytilinaios ett olagligt statligt stöd, eftersom den aktuella taxan innebar att DEI var skyldigt att tillhandahålla Mytilinaios elektricitet till ett pris som understeg DEI:s kostnader och således marknadspriset. Genom skrivelse av den 12 juni 2014, undertecknad av en enhetschef vid generaldirektoratet (GD) för konkurrens (nedan kallad den omtvistade skrivelsen), underrättade kommissionen DEI om att dess klagomål hade avskrivits. Enligt kommissionen utgjorde den aktuella taxan inte statligt stöd, eftersom kriterierna om ansvar och fördel inte var uppfyllda, varför det inte fanns anledning att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF.
DEI väckte till följd av denna skrivelse talan vid tribunalen, vilken registrerades under målnummer T‑639/14, med yrkande om ogiltigförklaring av det avskrivningsbeslut som skrivelsen innehåller.
Under detta förfarande återkallade och ersatte kommissionen den omtvistade skrivelsen genom beslut av den 25 mars 2015(1) (nedan kallat det första angripna beslutet). I detta beslut fann kommissionen att skiljedomen inte innebar att Mytilinaios beviljades statligt stöd, huvudsakligen på grund av att DEI:s frivilliga beslut att hänskjuta parternas tvist till skiljedom motsvarade beteendet hos en försiktig investerare i en marknadsekonomi och således inte medförde någon fördel.
DEI väckte därefter talan vid tribunalen, registrerad under målnummer T‑352/15, om ogiltigförklaring av det första angripna beslutet.
Genom beslut av den 9 februari 2016 slog tribunalen fast att det inte längre fanns anledning att döma i saken i mål T‑639/14. Detta beslut överklagades till domstolen,(2) vilken upphävde detta beslut och återförvisade målet till tribunalen, där det registrerades under målnummer T‑639/14 RENV.
Den 14 augusti 2017 antog kommissionen ett andra beslut (nedan kallat det andra angripna beslutet)(3), som upphävde och ersatte såväl den omtvistade skrivelsen som det första angripna beslutet. Med stöd av skäl som är identiska med dem som angavs i det första angripna beslutet, bekräftades i detta andra beslut att skiljedomen inte innebär beviljande av ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
DEI väckte på nytt talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det andra beslutet, vilken registrerades under målnummer T‑740/17.
Efter det att den förenat de tre pågående målen bifaller tribunalens tredje avdelning i utökad sammansättning DEI:s talan i de tre målen och ogiltigförklarar såväl den omtvistade skrivelsen som det första och det andra angripna beslutet (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna). I sin dom förtydligar tribunalen kvalificeringen av en klagande som en ”intresserad part” som har rätt att väcka talan mot ett kommissionsbeslut att inte göra invändningar mot en statlig åtgärd enligt reglerna om statligt stöd. I sak preciseras dessutom omfattningen av kommissionens skyldighet att kontrollera huruvida en skiljedomstol som har liknande befogenheter som en allmän domstol har beviljat en förmån, i den mening som avses i reglerna om statligt stöd, genom att fastställa en taxa för elleveranser som i förekommande fall inte motsvarar marknadspriset.
Tribunalens bedömning
Vad gäller frågan huruvida talan i mål T‑740/17 kan tas upp till sakprövning, som prövades först, påpekar tribunalen att det andra angripna beslutet har bindande rättsverkningar för DEI. Det framgår nämligen av domstolens fasta praxis att ett beslut i vilket kommissionen konstaterar att ett stöd inte föreligger, genom vilket kommissionen avslutar den preliminära granskningsfasen, medför bindande rättsverkningar även för en intresserad part. Tribunalen tillägger härvidlag att DEI, i den mån DEI har gjort gällande att den aktuella taxan utgör ett stöd som är förbjudet enligt artikel 107.1 FEUF och som påverkar dess ekonomiska intressen, har ställning som ”intresserad part”, i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och artikel 1 h i förordningen om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF,(4) samtidigt som sökanden genom de angripna rättsakterna, varigenom dess klagomål avskrivs, förhindras från att inkomma med synpunkter under ett formellt granskningsförfarande.
I den mån DEI:s talan syftar till att DEI ska få tillgång till de processuella rättigheter som DEI, i egenskap av intresserad part, för det fall det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF inleds, kan denna talan tas upp till sakprövning. Tribunalen preciserar härvidlag att de grunder för ogiltigförklaring som DEI har åberopat i själva verket syftar till att göra gällande att det förelåg tvivel(5) eller allvarliga svårigheter som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.
När det gäller sakfrågan huruvida kommissionen borde ha ansett sig hysa tvivel eller stå inför allvarliga svårigheter vid sin bedömning av DEI:s klagomål, underkänner tribunalen kommissionens argument att en försiktig aktör i en marknadsekonomi, i DEI:s situation, hade valt att gå till skiljedomstol och hade godtagit att en skiljedomstol, bestående av sakkunniga vars utrymme för eget skön begränsas av parametrar av det slag som framgår av skiljeavtalet, fastställer tillämplig taxa, vilket innebar att den omständigheten att skiljedomstolen fastställde den aktuella taxan inte kunde medföra en fördel för Mytilinaios.
Tribunalen bekräftar i detta avseende att när en skiljedomstol dömer i enlighet med ett skiljeförfarande som föreskrivs i lag och denna fastställer en eltaxa genom ett rättsligt bindande beslut, mot vilket talan kan väckas vid nationella domstolar, så ska denna skiljedomstol anses som ett organ som anförtrotts myndighetsutövning, varvid dess avgörande, med hänsyn till denna skiljedomstols art, det sammanhang i vilket dess verksamhet ingår, dess syfte och de regler som gäller för den, anses ha rättskraft och vara verkställbart. Skiljedomstolen kan följaktligen likställas med en allmän nationell domstol.
Med hänsyn till fördelningen av behörighet mellan de nationella domstolarna och kommissionen i fråga om kontroll av statligt stöd, kan det hända att de nationella domstolarna själva åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF och därigenom möjliggör eller vidmakthåller ett olagligt stöd eller till och med blir ett instrument för detta ändamål, vilket är en fråga som omfattas av kommissionens kontrollbefogenhet.
För att kunna undanröja alla tvivel eller allvarliga svårigheter vad gäller frågan huruvida den aktuella taxan, som fastställts i skiljedomen, innebar en fördel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, var kommissionen således skyldig att kontrollera huruvida en statlig åtgärd som inte hade anmälts, såsom den taxa som fastställts genom nämnda skiljedom, men som hade ifrågasatts av en klagande, uppfyllde villkoren för att omfattas av begreppet statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, inbegripet kriteriet om fördel. Denna kontroll kräver komplicerade ekonomiska bedömningar, bland annat avseende huruvida den aktuella taxan är förenlig med normala marknadsvillkor.
Kommissionen har emellertid, genom att begränsa sin bedömning till frågan huruvida en privat aktör skulle ha underkastat sig ett sådant skiljeförfarande som DEI godtagit, delegerat dessa komplicerade bedömningar till de grekiska myndigheterna samtidigt som den har åsidosatt sin egen kontrollskyldighet. Med hänsyn till de uppgifter som DEI hade lämnat under det administrativa förfarandet borde kommissionen dessutom ha gjort en egen bedömning av frågan huruvida den metod för fastställande av DEI:s kostnader som hade tillämpats av skiljedomstolen var både lämplig och tillräckligt trovärdig för att det skulle kunna fastställas att den aktuella taxan var förenlig med normala marknadsvillkor.
Eftersom kommissionen i det andra angripna beslutet inte uppfyllde de krav på kontroll som åligger den, konstaterar tribunalen att kommissionen borde ha stött på allvarliga svårigheter eller hyst tvivel som krävde att det formella granskningsförfarandet inleddes. Tribunalen bifaller således talan i mål T‑740/17 och ogiltigförklarar det andra angripna beslutet.
Eftersom det andra omtvistade beslutet således har ogiltigförklarats, kan det andra angripna beslutet inte upphäva eller ersätta vare sig det första omtvistade beslutet eller den omtvistade skrivelsen. Föremålet för talan om ogiltigförklaring av det första angripna beslutet kvarstår således.
Med hänsyn till det nästan identiska innehållet i det första och det andra angripna beslutet, bifaller tribunalen, av samma skäl, talan i mål T‑352/15 och ogiltigförklarar det första angripna beslutet. Eftersom det första angripna beslutet inte längre kan upphäva och ersätta den omtvistade skrivelsen, kvarstår även föremålet för mål T‑639/14 RENV.
Efter det att tribunalen förklarat att talan i det sistnämnda målet kunde tas upp till sakprövning konstaterar den att den omtvistade skrivelsen, som utgör ett slutgiltigt ställningstagande från kommissionens tjänstedelar avseende DEI:s klagomål genom att dessa klagomål avskrivs, är behäftad med ett formfel, eftersom den borde ha antagits av kommissionen i egenskap av kollegialt organ och inte av en enhetschef inom GD Konkurrens, vilket var skälet till att kommissionen själv hade upphävt och ersatt denna skrivelse. Tribunalen bekräftar dessutom att kommissionen borde ha ansett sig stå inför allvarliga svårigheter eller hyst tvivel beträffande förekomsten av ett statligt stöd, eller att den åtminstone inte hade rätt att avfärda sådana tvivel med motiveringen att skiljedomen inte kunde tillskrivas den grekiska staten. Tribunalen erinrar om att skiljedomen, på grund av sin art och sina rättsverkningar, är jämförbar med domar som meddelats av en allmän grekisk domstol, vilket innebär att den ska anses utgöra myndighetsutövning, varefter den understryker att DEI har styrkt att denna skiljedom kan tillskrivas staten.
Tribunalen bifaller talan även i det tredje målet, varför den således även ogiltigförklarar den omtvistade skrivelsen.