Rechtssache T‑203/20
(auszugsweise Veröffentlichung)
Maher Al‑Imam
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 22. September 2021 (Auszüge)
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Beurteilungsfehler – Verhältnismäßigkeit – Eigentumsrecht – Rufschädigung“
1. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien betreffender Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Beschluss, mit dem die Liste der erfassten Personen, Organisationen oder Einrichtungen überprüft und ohne Aufhebung des vorherigen Beschlusses vervollständigt wird – Klage einer darin nicht genannten Person gegen diesen ersten Beschluss – Im Folgebeschluss genannte Person – Unzulässigkeit
(Art. 263 AEUV; Beschluss 2013/255/GASP des Rates)
(vgl. Rn. 47-52)
2. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime verbunden sind – Verpflichtung zur Angabe der einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die getroffenen Entscheidungen – Umfang – Mitteilung an den Betroffenen durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union – Unmöglichkeit für den Rat, eine Zustellung vorzunehmen – Zulässigkeit – Verstoß – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2, Art. 47 und Art. 52 Abs. 1, Beschluss [GASP] 2020/212 des Rates; Verordnung 2020/211 des Rates)
(vgl. Rn. 54-56, 67-71, 102-104, 108, 109, 128-132)
3. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime verbunden sind – Verteidigungsrechte – Folgebeschluss, mit dem der Name des Klägers in der Liste der von diesen Maßnahmen betroffenen Personen belassen wurde – Keine neuen Gründe – Pflicht des Rates, dem Betroffenen die neuen Gesichtspunkte mitzuteilen, die bei der regelmäßigen Überprüfung der restriktiven Maßnahmen berücksichtigt wurden – Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – Fehlen
(Beschluss [GASP] 2020/719 des Rates; Verordnung 2020/716 des Rates)
(vgl. Rn. 72-78)
4. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Einhaltung einer angemessenen Verfahrensdauer – Verwaltungsverfahren – Anhand des konkreten Falles vorzunehmende Beurteilung – Beurteilungskriterien – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Eigenschaft als führender, in Syrien tätiger Geschäftsmann – Keine in einer Bestimmung des Unionsrechts festgelegte Frist für die Beantragung einer Überprüfung – In der im Amtsblatt veröffentlichten Bekanntmachung festgesetzte kurze Dauer der Frist – Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 1 und Art. 47, Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Art. 34 und Anhang I; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Art. 32 Abs. 3 und 4, Verordnungen 2015/1828, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 89, 92, 94-98)
5. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von führenden, in Syrien tätigen Geschäftsleuten – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Art. 296 AEUV, Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 112-117, 122-124)
6. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Führende, in Syrien tätige Geschäftsleute – Begriff
(Art. 29 EUV; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 2 Buchst. a und Art. 28 Abs. 2 Buchst. a und Abs. 3; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates in der durch die Verordnungen 2015/1828, 2020/211 und 2020/716 des Rates geänderten Fassung, Art. 15 Abs. 1a Buchst. a und Abs. 1b)
(vgl. Rn. 120, 121, 146, 225)
7. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 134-140)
8. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Eigenschaft als führender, in Syrien tätiger Geschäftsmann – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 147, 158-161, 166, 174, 179)
9. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beurteilung der Rechtmäßigkeit anhand der bei Erlass des Beschlusses verfügbaren Informationen
(Art. 263 AEUV, Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 175)
10. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Nichtigkeitsklage eines führenden, in Syrien tätigen Geschäftsmanns, der von einem Beschluss über das Einfrieren von Geldern betroffen ist – Beweislastverteilung – Auf ein Bündel von Indizien gestützter Beschluss – Beweiswert – Tragweite
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 180, 181, 188-191, 196-200, 211, 216, 223-225, 233, 234)
11. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Widerlegbare Vermutung – Gegenbeweis – Fehlen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 236-239, 244, 245, 247)
12. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und Einreisebeschränkungen gegenüber Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen – Beschränkungen des Eigentumsrechts – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Art. 5 Abs. 4 EUV, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17, Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Art. 28 Abs. 3 und 6 sowie Art. 34 und Anhang I; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Art. 16 Buchst. a sowie Art. 32 Abs. 3 und 4, Verordnungen 2015/1828, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)
(vgl. Rn. 254-256, 258-266)
13. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Zuständigkeit der Unionsgerichte – Schadensersatzklage – Klage auf Ersatz des Schadens, der durch die fehlerhafte Aufnahme in eine Liste von Personen, gegen die restriktive Maßnahmen verhängt werden, und durch die Durchführung dieser Maßnahmen entstanden ist – Einbeziehung
(Art. 340 AEUV, Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 des Rates; Verordnungen 2020/211 und 2020/716 des Rates)
(vgl. Rn. 279)
Zusammenfassung
Der Kläger, Herr Maher Al‑Imam, ist ein syrischer Geschäftsmann, der Geschäftsinteressen in den Bereichen Tourismus, Telekommunikation und Immobilien hat.
Sein Name wurde im Jahr 2020 in die Listen der Personen, Organisationen und Einrichtungen aufgenommen, für die die vom Rat gegen die Arabische Republik Syrien ergriffenen restriktiven Maßnahmen gelten(1), wurde dann dort belassen(2), weil er ein führender, in Syrien tätiger Geschäftsmann sei, der als Generaldirektor der vom Regime unterstützten Telsa Group LLC und von Castro LLC sowie durch seine anderen Geschäftsinteressen vom syrischen Regime profitiere und dessen Finanz- und Lobbypolitik sowie dessen Baupolitik unterstütze. Diese Begründung war zum einen auf das in Art. 27 Abs. 2 Buchst. a und Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255(3) in seiner durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie in Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung Nr. 36/2012(4) in ihrer durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung definierte Kriterium des führenden, in Syrien tätigen Geschäftsmanns und zum anderen auf das in Art. 27 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 dieses Beschlusses sowie in Art. 15 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung definierte Kriterium der Verbindung mit dem syrischen System gestützt.
Das Gericht weist die Klage ab, sowohl was den Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Rechtsakte als auch was den Antrag auf Ersatz des Schadens angeht, der dem Kläger durch diese Rechtsakte entstanden sein soll, und prüft dabei im Hinblick auf den Anspruch auf rechtliches Gehör insbesondere die Angemessenheit der Frist binnen deren in den Listen aufgeführte Personen Anträge auf Überprüfung der restriktiven Maßnahmen beim Rat einreichen können.
Würdigung durch das Gericht
Was erstens die Frage betrifft, ob das Recht des Klägers auf Anhörung dadurch verletzt wurde, dass die Frist für die Beantragung einer Überprüfung zu kurz gewesen sei, stellt das Gericht zunächst fest, dass diese Frist acht Werktage ab dem Tag der Veröffentlichung der Bekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union betrug, die an Personen und Einrichtungen gerichtet war, die den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen unterliegen, und die mit dem in dieser Bekanntmachung angegebenen Termin für diese Antragstellung endete. Zudem sieht die Verordnung Nr. 36/2012 keine zeitliche Begrenzung für die Beantragung einer Überprüfung oder für eine Stellungnahme vor.
In diesem Kontext weist das Gericht darauf hin, dass die Verpflichtung, während Verwaltungsverfahren innerhalb einer angemessenen Frist zu handeln, einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt, dessen Wahrung die Unionsgerichte zu sichern haben und der als Bestandteil des Rechts auf ordnungsgemäße Verwaltung durch Art. 41 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union übernommen wurde. Aus der Rechtsprechung ergibt sich ferner, dass die „Angemessenheit“ der Frist mangels Festlegung der Verfahrensdauer durch eine Bestimmung des Unionsrechts anhand aller Umstände jeder einzelnen Rechtssache und insbesondere anhand der Interessen, die in dem Rechtsstreit für den Betroffenen auf dem Spiel stehen, der Komplexität der Rechtssache sowie des Verhaltens der Parteien zu beurteilen ist.
Im vorliegenden Fall hält es das Gericht für legitim, wenn der Rat für die Beantragung von Überprüfungen einen Termin festsetzt, um sicherzustellen, dass er Stellungnahmen und Beweise von den betroffenen Personen und Organisationen vor dem Ende der Überprüfungsphase und so rechtzeitig erhält, dass er sie mit der erforderlichen Sorgfalt prüfen kann. Zwar war die sich im Zusammenhang mit dem im vorliegenden Fall festgesetzten Termin ergebende Frist von zwölf Tagen kurz, da es dem Kläger oblag, in dieser Zeit die Mitteilung und den Inhalt der Gründe für seine Aufnahme in die Liste zur Kenntnis zu nehmen sowie eine Stellungnahme abzufassen, der Beweise beigefügt werden konnten. Allerdings sind zum einen für die Beantragung einer Überprüfung keinerlei Formerfordernisse zu beachten und zum anderen wird durch die Beantragung einer Überprüfung ein Dialog zwischen dem Rat und der betroffenen Person oder Organisation eingeleitet, der weder in zeitlicher Hinsicht noch in Bezug auf die Zahl der ausgetauschten Schreiben Beschränkungen unterliegt. Demzufolge spricht nichts dagegen, binnen der gesetzten Frist einen Antrag auf Überprüfung zu stellen, der nur summarische Ausführungen enthält, und diesen dann im Verlauf eines anschließenden kontradiktorischen Austauschs mit dem Rat gegebenenfalls durch weitere Ausführungen oder Beweise zu ergänzen. Das Gericht kommt daher zu dem Schluss, dass allein aufgrund der Frist von zwölf Tagen, die der Rat in der im Amtsblatt vom 18. Februar 2020 veröffentlichten Bekanntmachung für die Beantragung einer Überprüfung festgesetzt hat, nicht angenommen werden kann, dass das Recht des Klägers auf Anhörung verletzt worden sei.
Das Gericht weist darauf hin, dass der vom Rat in der im Amtsblatt veröffentlichten Bekanntmachung festgesetzte Termin nur Hinweischarakter hat, da der Kläger jedenfalls jederzeit gemäß Art. 32 Abs. 3 der Verordnung Nr. 36/2012 einen solchen Antrag stellen oder Stellung nehmen kann. Ein solcher Hinweis ist hilfreich, weil dadurch die betroffenen Personen und Organisationen ihren Antrag auf Überprüfung stellen können, bevor die ratsinterne Überprüfungsphase abgeschlossen ist und bevor vom Rat neue Rechtsakte erlassen werden.
Was zweitens das Vorbringen des Klägers angeht, dass zum einen etwaige Stellungnahmen nicht unmittelbar beurteilt würden und zum anderen der Rat beschließe, die in Rede stehenden Listen nur einmal im Jahr zu prüfen, erinnert das Gericht daran, dass der Kläger jederzeit Stellung nehmen kann und der Rat darauf antworten wird, ohne das jährliche Fälligkeitsdatum abzuwarten. Überdies wird gemäß Art. 34 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung dieser Beschluss fortlaufend überprüft und gegebenenfalls verlängert oder geändert, wenn der Rat der Auffassung ist, dass seine Ziele nicht erreicht wurden.