Language of document : ECLI:EU:C:2020:307

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 23 aprilie 2020(1)

Cauza C806/18

JZ

[cerere de decizie preliminară formulată de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos)]

„Cerere de decizie preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Directiva 2008/115/CE – Articolul 11 – Interdicție de intrare – Resortisant al unei țări terțe căruia i‑a fost impusă o interdicție de intrare, dar care nu a părăsit niciodată statul membru în cauză – Pedeapsă cu închisoarea”






1.        În cadrul prezentei cereri de decizie preliminară formulate de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos), Curtea este din nou chemată să aprecieze dacă dispozițiile Directivei 2008/115/CE(2) se opun unei dispoziții de drept penal național care sancționează o ședere ilegală prin aplicarea unei pedepse cu închisoarea.

2.        Deși, în speță, statul membru în cauză poate, în principiu, să prevadă o astfel de pedeapsă, trăsătura specifică a problemei în discuție este dacă a făcut acest lucru în mod legal.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3.        Scopul Directivei 2008/115 este definit la articolul 1, intitulat „Obiectul”, după cum urmează:

„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”

4.        Articolul 3 din directivă, intitulat „Definiții”, prevede:

„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:

[…]

2.      «ședere ilegală» înseamnă prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile […] de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru;

3.      «returnare» înseamnă procesul de întoarcere a unui resortisant al unei țări terțe – fie prin respectarea voluntară a unei obligații de returnare, fie prin aplicarea forțată a acesteia – în:

–        țara de origine sau

–        o țară de tranzit în conformitate cu acordurile comunitare sau bilaterale de readmisie sau alte acorduri sau

–        o altă țară terță, în care resortisantul în cauză al unei țări terțe decide în mod voluntar să se întoarcă și în care acesta va fi acceptat;

4.      «decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;

5.      «îndepărtare» înseamnă executarea obligației de returnare, respectiv transportul fizic în afara statului membru;

6.      «interdicția de intrare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară care interzice intrarea și șederea pe teritoriul statelor membre pentru o anumită perioadă și care însoțește o decizie de returnare;

[…]

8.      «reîntoarcerea voluntară» înseamnă îndeplinirea obligației de returnare în termenul prevăzut în acest scop în decizia de returnare;

[…]”

5.        Articolul 6 din Directiva 2008/115, intitulat „Decizia de returnare”, prevede:

„(1)      Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).

[…]

(6)      Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar, conform prevederilor legislațiilor lor naționale, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale disponibile în temeiul capitolului III și în temeiul altor dispoziții pertinente din dreptul comunitar și național.”

6.        Articolul 8 din această directivă, intitulat „Îndepărtarea”, are următorul cuprins:

„(1)      Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordate în conformitate cu articolul 7.

[…]

(3)      Statele membre pot adopta separat o decizie sau un act administrativ sau judiciar prin care se dispune îndepărtarea.”

7.        Articolul 11 din directivă este intitulat „Interdicția de intrare” și are următorul cuprins:

„(1)      Decizia de returnare este însoțită de interdicția de intrare:

(a)      dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau

(b)      dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită.

În celelalte cazuri, decizia de returnare poate fi însoțită de o interdicție de intrare.

(2)      Durata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani. Aceasta poate depăși totuși cinci ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.

(3)      Statele membre iau în calcul retragerea sau suspendarea unei interdicții de intrare în cazul în care un resortisant al unei țări terțe împotriva căruia s‑a dispus interdicția de intrare în conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf poate dovedi că a părăsit teritoriul statului membru cu respectarea deplină a deciziei de returnare.

[…]”

8.        Potrivit articolului 12 alineatul (1) primul paragraf din aceeași directivă, „[d]eciziile de returnare și, în cazul în care sunt emise, deciziile privind interdicția de intrare și deciziile de îndepărtare se emit în formă scrisă și conțin motivele de fapt și de drept, precum și informații privind căile de atac posibile”.

 Dreptul neerlandez

9.        Vreemdelingenwet 2000 (Legea din 2000 privind străinii) din 23 noiembrie 2000 (Stb 2000, nr. 495), astfel cum a fost modificată începând cu 31 decembrie 2011 pentru transpunerea Directivei 2008/115 (denumită în continuare „Vw 2000”), prevede la articolul 61 alineatul 1 că străinul care nu se află sau nu se mai află în situație de ședere legală trebuie să părăsească în mod voluntar Țările de Jos în termenul prevăzut la articolul 62 din această lege, ale cărui alineate 1 și 2 transpun articolul 7 alineatele (1) și (4) din Directiva 2008/115.

10.      Articolul 66a alineatul 1 din Vw 2000, care vizează transpunerea articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115, prevede că, în privința unui străin care nu a părăsit în mod voluntar Țările de Jos în termenul prevăzut în acest sens, se adoptă o decizie privind interdicția de intrare.

11.      În temeiul articolului 66a alineatul 4 din Vw 2000, interdicția de intrare se va aplica pentru o perioadă determinată, care nu poate depăși cinci ani, cu excepția cazului în care străinul reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. Perioada respectivă se calculează de la data la care străinul părăsește efectiv teritoriul Țărilor de Jos.

12.      Potrivit articolului 66a alineatul 7 din Vw 2000, un străin împotriva căruia s‑a dispus o interdicție de intrare nu poate în niciun caz să se afle în situație de ședere legală:

„(a)      dacă a fost condamnat printr‑o hotărâre rămasă definitivă pentru o infracțiune care poate atrage aplicarea unei pedepse privative de libertate de cel puțin trei ani;

(b)      dacă reprezintă o amenințare pentru ordinea publică ori siguranța națională;

(c)      dacă reprezintă o amenințare gravă în sensul alineatului 4 sau

(d)      dacă, pe baza unui tratat sau în interesul relațiilor internaționale ale Țărilor de Jos, trebuie să i se interzică orice ședere pe teritoriul Țărilor de Jos.”

13.      În temeiul articolului 197 din Wetboek van Strafrecht (Codul penal), care rezultă din Legea din 15 decembrie 2011 (Stb. 2011, nr. 663), un străin care rămâne pe teritoriul Țărilor de Jos cu toate că știe sau are motive serioase să bănuiască faptul că a fost declarat indezirabil în temeiul unei dispoziții legale sau că în privința sa s‑a dispus o interdicție de intrare în temeiul articolului 66a alineatul 7 din Vw 2000 este pasibil printre altele de o pedeapsă privativă de libertate de cel mult șase luni.

 Situația de fapt, procedura și întrebarea preliminară

14.      Prin ordonanța din 14 aprilie 2000, JZ a fost declarat străin indezirabil în sensul legislației în vigoare la acea dată(3).

15.      Prin ordonanța Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, Țările de Jos) din 19 martie 2013, această declarație de indezirabilitate a fost ridicată la cererea lui JZ în cadrul modificării din 31 decembrie 2011 a Vw 2000 ca urmare a transpunerii Directivei 2008/115. Prin această ordonanță, s‑a dispus de asemenea, în temeiul articolului 66a alineatul 7 din Vw 2000, o interdicție de intrare pe durata a cinci ani în privința lui JZ, declarația privind caracterul de persoană indezirabilă fiind considerată revocată începând cu data de la care interdicția de intrare produce efecte. Conform ordonanței, această revocare nu are însă efect în ceea ce privește obligația lui JZ de a părăsi țara. Prin urmare, acesta trebuia să părăsească imediat și în mod voluntar Țările de Jos, putând fi expulzat. În conformitate cu articolul 62a alineatul 2 din Vw 2000, această ordonanță trebuie considerată decizie de returnare.

16.      În motivarea ordonanței se menționează între altele că JZ a fost condamnat de mai multe ori pentru săvârșirea diferitor infracțiuni. Potrivit punctului A4/3.3 din Vreemdelingencirculaire 2000 (Circulara din 2000 privind străinii), orice suspiciune sau condamnare pentru săvârșirea unei infracțiuni constituie un pericol pentru ordinea publică. Întrucât JZ ar reprezenta o amenințare pentru ordinea publică, acesta trebuia să părăsească imediat Țările de Jos în conformitate cu articolul 62 alineatul 2 litera c din Vw 2000. Astfel, el a făcut obiectul unei interdicții de intrare în temeiul articolului 66a alineatul 1 litera a din Vw 2000. În conformitate cu articolul 66a alineatul 7 litera b din Vw 2000, ca urmare a interdicției de intrare, JZ nu se află în mod legal pe teritoriul Țărilor de Jos.

17.      Gerechtshof Amsterdam (Curtea de Apel din Amsterdam, Țările de Jos) a constatat că erau urmați pașii procedurii de returnare. Cu toate acestea, JZ nu a părăsit Țările de Jos după adoptarea ordonanței din 19 martie 2013. Este cert că, la 21 octombrie 2015, acesta se afla în mod ilegal în Amsterdam, încălcând această ordonanță. Conform articolului 197 din Codul penal, săvârșește o infracțiune un străin care rămâne pe teritoriul Țărilor de Jos în condițiile în care acesta știe sau are motive serioase să presupună că în privința sa s‑a dispus o interdicție de intrare, în conformitate cu articolul 66a alineatul 7 din Vw 2000. Printr‑o hotărâre a Gerechtshof Amsterdam (Curtea de Apel din Amsterdam), JZ a fost condamnat la o pedeapsă cu închisoarea de două luni.

18.      JZ a introdus recurs împotriva acestei hotărâri la Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos).

19.      În aceste condiții, Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos) a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin decizia din 27 noiembrie 2018, primită de Curte la 20 decembrie 2018, să adreseze Curții de Justiție următoarea întrebare preliminară:

„Incriminarea prevăzută de dreptul național care sancționează șederea unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul neerlandez după ce a fost adoptată o interdicție de intrare în privința sa în temeiul articolului 66a alineatul 7 din Vw 2000 este compatibilă cu dreptul Uniunii, în special cu constatarea făcută de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea din 26 iulie 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, punctul 49), potrivit căreia interdicția de intrare prevăzută la articolul 11 din [Directiva 2008/115] nu produce «efecte juridice» decât de la momentul returnării efective a persoanei în cauză în țara sa de origine sau într‑o altă țară terță, în condițiile în care, potrivit dreptului național, este de asemenea cert că șederea acestui străin în Țările de Jos nu este legală și că, în plus, au fost parcurse etapele procedurii de returnare stabilite în [Directiva 2008/115], însă nu a avut loc returnarea efectivă?”

20.      Au prezentat observații scrise JZ, guvernele ceh, german și neerlandez, precum și Comisia Europeană. Toate aceste părți interesate au fost reprezentate în ședința care a avut loc la 6 februarie 2020.

 Apreciere

21.      Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dispozițiile Directivei 2008/115 se opun unei reglementări naționale care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală atunci când comportamentul declarat ca fiind de natură penală este definit prin referire la impunerea unei interdicții de intrare pe teritoriu care nu a intervenit încă în lipsa plecării persoanei în cauză.

 Privare de libertate rezultată din Directiva 2008/115

22.      Au existat numeroase cazuri în care Curtea a fost chemată să aprecieze reglementarea națională în raport cu Directiva 2008/115 atunci când este vorba despre detenția unor resortisanți ai unor țări terțe ca urmare a caracterului ilegal al șederii lor.

23.      Privarea de libertate a unui individ care ia forma unei pedepse cu închisoarea, prin însăși natura sa, încalcă, în principiu, obiectivul Directivei 2008/115, care este acela de a permite returnarea dispusă a persoanei în cauză. Acesta este motivul pentru care Curtea a statuat în mod repetat că statele membre nu pot să aplice o reglementare penală susceptibilă să pună în pericol realizarea obiectivelor urmărite de această directivă și să o lipsească astfel de efectul său util(4).

24.      Până la momentul executării voluntare sau forțate a obligației de returnare și până la data returnării efective a persoanei în cauză în țara sa de origine, într‑o țară de tranzit sau într‑o altă țară terță, în sensul articolului 3 punctul 3 din Directiva 2008/115, aspectul dacă șederea persoanei în cauză este ilegală este guvernat de decizia de returnare(5). Interdicția de intrare nu își produce efectele decât de la acest moment, interzicându‑i persoanei vizate, pentru o anumită perioadă după returnarea sa, intrarea și o nouă ședere pe teritoriul statelor membre(6).

25.      Astfel cum am explicat anterior(7), jurisprudența Curții a admis două situații în care Directiva 2008/115 nu se opune aplicării pedepsei închisorii unui resortisant al unei țări terțe pentru motivul caracterului ilegal al șederii sale, și anume în cazul în care procedura de returnare stabilită de Directiva 2008/115 a fost aplicată, iar resortisantul se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul respectiv fără un motiv justificat de nereturnare („situația Achughbabian”)(8)și în cazul în care procedura de returnare a fost aplicată, iar persoana în cauză intră din nou pe teritoriul acestui stat membru în pofida interdicției de intrare („situația Celaj”)(9).

26.      Directiva 2008/115 stabilește, așadar, un sistem complet pentru a se asigura că un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală părăsește teritoriul Uniunii. Atunci când (i) un resortisant al unei țări terțe intră în sfera de aplicare a directivei respective, și anume acesta rămâne ilegal pe teritoriul unui stat membru(10), (ii) statul membru respectiv nu a decis să nu aplice directiva pentru motivele enumerate în mod exhaustiv în cadrul acesteia(11) și (iii) resortisantul nu se bucură de dreptul la liberă circulație(12), astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (5) din Regulamentul (UE) 2016/399(13), resortisantul unei țări terțe trebuie să fie returnat(14). Obligațiile care revin statelor membre în temeiul articolului 6 și următoarelor din Directiva 2008/115 au un caracter permanent și continuu și se aplică fără întrerupere în sensul că iau naștere în mod automat de îndată ce sunt îndeplinite condițiile prevăzute la respectivele articole. În cazul în care, odată ce s‑a stabilit că un resortisant al unei țări terțe se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, statul membru respectiv nu ar trebui să adopte o decizie de returnare, ci să dispună deținerea persoanei respective, acest lucru ar suspenda în mod efectiv obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2008/115(15).

27.      Recenta cauză Ouhrami, care privea natura juridică a unei interdicții de intrare(16), completează această idee. Până la momentul executării voluntare sau forțate a obligației de returnare și, în consecință, până la data returnării efective a persoanei în cauză în țara sa de origine, într‑o țară de tranzit sau într‑o altă țară terță, în sensul articolului 3 punctul 3 din Directiva 2008/115, aspectul dacă șederea persoanei în cauză este ilegală este guvernat de decizia de returnare(17). Interdicția de intrare nu își produce efectele decât de la acest moment, interzicându‑i persoanei vizate, pentru o anumită perioadă după returnarea sa, intrarea și o nouă ședere pe teritoriul statelor membre(18).

 Situația lui JZ

28.      Pe baza acestei jurisprudențe, pentru cauza în discuție pot fi trase trei concluzii intermediare.

29.      În primul rând, nu există o „situație Celaj”(19), întrucât nu a avut loc nicio nouă intrare pe teritoriul neerlandez. Astfel, JZ nu a părăsit niciodată Țările de Jos.

30.      În al doilea rând, prezenta cauză privește o ședere ilegală inițială, reglementată de decizia de returnare, iar nu, precum în cauza Ouhrami(20), o ședere ilegală ulterioară care este consecința încălcării unei interdicții de intrare, în sensul articolului 11 din Directiva 2008/115.

31.      În al treilea rând, în ceea ce privește „situația Achughbabian”(21), Regatul Țărilor de Jos poate, în principiu, să prevadă aplicarea unei pedepse cu închisoarea în cazul lui JZ pentru ședere ilegală, din moment ce procedura de returnare stabilită de Directiva 2008/115 a fost aplicată, iar resortisantul se află în situație de ședere ilegală pe acest teritoriu fără un motiv justificat de nereturnare.

32.      Or, Țările de Jos nu au procedat astfel. Deși o procedură de returnare a fost aplicată fără succes împotriva lui JZ și acesta continuă să locuiască ilegal pe teritoriul neerlandez fără un motiv justificat de neînapoiere, motivul pentru care JZ face obiectul unei sancțiuni penale și, în consecință, de privare de libertate nu constă în procedura de returnare fără rezultat, ci în faptul că JZ a făcut obiectul unei interdicții de intrare pe teritoriu. În consecință, în cauza în discuție nu există o „situație Achughbabian”.

33.      Astfel, prezenta cauză nu privește aspectul dacă un stat membru poate, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, să prevadă aplicarea unei pedepse cu închisoarea (da, poate), ci mai degrabă punerea în aplicare efectivă a acestei posibilități de către legiuitorul neerlandez, în măsura în care articolul 197 din Codul penal sancționează o ședere ilegală a unei persoane care are cunoștință de o interdicție de intrare care, în cauze precum cele din litigiul principal, nu a început încă să își producă efectele în lipsa unei returnări inițiale.

34.      Potrivit lui JZ, din expunerea de motive a propunerii de modificare a articolului 197 din Codul penal reiese că, prin această propunere, guvernul neerlandez intenționa numai să instituie o sancțiune pentru încălcarea unei interdicții de intrare, iar nu să penalizeze șederea ilegală, pentru care intenționa să introducă o propunere legislativă distinctă. JZ susține că o propunere în acest sens a fost introdusă efectiv la 7 ianuarie 2013, însă a fost ulterior retrasă la 14 mai 2014 din motive politice.

35.      În schimb, potrivit guvernului neerlandez, legiuitorul neerlandez a decis să facă „șederea ilegală calificată” (cu alte cuvinte, orice ședere ilegală a unui străin care știe sau are motive serioase să creadă că a făcut obiectul unei interdicții de intrare în Țările de Jos în temeiul articolului 66a alineatul 7 din Vw 2000) o infracțiune în temeiul articolului 197 din Codul penal, în timp ce „simpla ședere ilegală” nu poate fi sancționată de dreptul neerlandez.

36.      Desigur, nu este de competența Curții să soluționeze dezbaterea cu privire la interpretarea articolului 197 din Codul penal, care pare să fie controversată pe plan național.

37.      Cu toate acestea, pentru a ghida instanța de trimitere și pentru a furniza un răspuns util la întrebarea sa, Curtea ar trebui să examineze dacă interpretarea articolului 197 din Codul penal în temeiul căreia comportamentul ilicit poate fi definit prin referire la impunerea unei interdicții de intrare care nu a intervenit încă în lipsa plecării persoanei interesate este sau nu este compatibilă cu dreptul Uniunii.

38.      Guvernele neerlandez și german arată că, dacă statele membre pot, într‑o „situație Achughbabian”, să sancționeze penal șederea ilegală după o procedură de returnare fără succes, atunci, a fortiori, acestea pot limita aplicarea unei sancțiuni penale la acele „situații Achughbabian” în care persoana în cauză constituie o amenințare pentru ordinea publică, pe care o dovedește impunerea unei interdicții de intrare pe teritoriu. În această privință, guvernele menționate subliniază diferența dintre impunerea unei interdicții de intrare și intrarea sa în vigoare. Se susține că legea penală națională ar putea condiționa săvârșirea unei infracțiuni de existența unei interdicții de intrare.

39.      În opinia noastră, nu există nicio îndoială că trebuie făcută o distincție între momentul impunerii unei interdicții de intrare și cel în care această interdicție produce efecte. Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat deja mai sus, Țările de Jos pot, în anumite condiții, să sancționeze penal șederea ilegală. Aceasta ține de competența lor în materie penală.

40.      În această privință, dorim să subliniem că modul de redactare a articolului 197 din Codul penal este nefericit în raport cu termenii Directivei 2008/115, întrucât estompează distincția clară efectuată de această directivă între o decizie de returnare și o interdicție de intrare. Chiar și o lectură binevoitoare a acestei dispoziții necesită piruete intelectuale. JZ afirmă în mod întemeiat că această dispoziție este departe de a fi clară în această privință. Or, chiar dacă această dispoziție a dreptului penal național nu operează aceeași distincție terminologică precum cea prevăzută de Directiva 2008/115, considerăm că acest lucru nu este contrar termenilor sau obiectivelor acestei directive. Nu se poate nega, în pofida formulării oarecum confuze a articolului 197 din Codul penal, că nimic nu indică faptul că aplicarea sa, inclusiv în speță, modifică interacțiunea dintre o decizie de returnare și o interdicție de intrare, prevăzută de Directiva 2008/115. Pe de altă parte, deși această directivă nu se opune aplicării unei sancțiuni penale, ea nu impune ca dreptul penal național să reflecte în întregime același mod de redactare.

41.      Pentru a înlătura orice eventuale îndoieli(22), trebuie să se constate că situația din prezenta cauză intră exact în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115(23). Dat fiind că, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă, Regatul Țărilor de Jos este supus unei obligații persistente și continue de a pronunța și de a executa o decizie de returnare, obligație care se aplică fără întrerupere, detenția – temporară – a unei persoane ține de această procedură. În consecință, o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal nu trebuie să intre în contradicție cu dispozițiile Directivei 2008/115.

42.      Deși, în această privință, guvernul ceh susține că prezenta cauză nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115 prin argumentul potrivit căruia această directivă nu armonizează dispozițiile naționale care sancționează nelegalitatea unei șederi, considerăm că acest guvern a ajuns de la un punct de plecare corect la o concluzie eronată. Este cert că Directiva 2008/115 nu armonizează dispozițiile naționale care sancționează ilegalitatea șederii. Însă Directiva 2008/115 poate să se opună unor astfel de dispoziții, întrucât acestea nu trebuie să fie contrare termenilor sau obiectivului acestei directive. În cele din urmă, aceasta este însăși esența jurisprudenței Curții rezumate mai sus, pornind de la Hotărârea El Dridi(24). În această privință, am dori să amintim mai întâi că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, deși competența penală a statelor membre în domeniul imigrației clandestine și al șederii ilegale nu este, în principiu, limitată de Directiva 2008/115, acestea nu pot adopta o reglementare penală susceptibilă să fie contrară realizării obiectivelor urmărite de o directivă și, prin urmare, să o lipsească de efectul său util(25).

43.      Prin urmare, concluzionăm cu titlu provizoriu că dispozițiile Directivei 2008/115 nu se opun unei dispoziții penale naționale precum articolul 197 din Codul penal.

44.      Ne rămâne să examinăm problema compatibilității dispoziției în cauză cu drepturile fundamentale ale Uniunii, în ceea ce privește lipsa aparentă de claritate a acestei dispoziții.

45.      Dispoziția națională din prezenta cauză intră în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115 și, prin urmare, al punerii în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Aceasta trebuie să respecte principiile generale ale dreptului Uniunii, inclusiv drepturile fundamentale consacrate de cartă. În această privință, se poate considera că dispoziția națională este destinată să consolideze efectul util al Directivei 2008/115, stimulând resortisanții țărilor terțe să se conformeze unei decizii de returnare și unei interdicții de intrare ulterioare. Cu alte cuvinte, prin introducerea interdicției de intrare, statele membre asigură respectarea obiectivului acestei directive. Cu titlu subsidiar, s‑ar putea considera de asemenea că dreptul național în cauză aduce în mod potențial atingere efectului util al Directivei 2008/115, ceea ce ar face ca situația în cauză să fie similară celei a unei derogări de la dreptul Uniunii(26). În această logică, situațiile în care Directiva 2008/115 permite statelor membre să priveze de libertate un individ, căruia i se aplică această directivă, sub forma unei pedepse cu închisoarea trebuie înțelese ca excepții de la obiectivul principal al acestei directive. În consecință, carta este aplicabilă în speță, indiferent de modul în care se abordează dreptul național în cauză.

46.      În această privință, articolul 52 alineatul (1) din cartă prevede că orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți și să fie supusă principiului proporționalității. În măsura în care carta conține drepturi care corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că înțelesul și întinderea lor sunt aceleași cu cele prevăzute de convenția menționată, specificând în același timp că dreptul Uniunii poate să confere o protecție mai largă. Prin urmare, în vederea interpretării articolului 6 din cartă, trebuie să se țină seama de articolul 5 din CEDO ca prag minim de protecție.

47.      Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, orice privare de libertate trebuie să fie legală nu numai în sensul că trebuie să aibă un temei juridic în dreptul național, ci și în sensul că această legalitate privește calitatea legii, implicând faptul că o lege națională care autorizează o privare de libertate trebuie să fie suficient de accesibilă, de precisă și de previzibilă în aplicarea sa pentru a evita orice risc de arbitrar(27).

48.      În plus, dorim să reamintim articolul 49 alineatul (1) din cartă, potrivit căruia nimeni nu poate fi condamnat pentru o acțiune sau omisiune care, în momentul săvârșirii, nu constituia infracțiune potrivit dreptului intern sau dreptului internațional. Acest lucru implică, în opinia noastră, obligația statelor membre de a defini dispozițiile lor penale astfel încât să se permită identificarea și interpretarea domeniului și a aplicării infracțiunii. O dispoziție de drept penal trebuie să fie accesibilă, iar sensul său ușor de înțeles. Orice îndoială trebuie evitată.

49.      Dorim să subliniem că, în ceea ce privește compatibilitatea cu carta, o interpretare binevoitoare a dispoziției naționale este mai puțin posibilă decât în ceea ce privește compatibilitatea cu Directiva 2008/115. Revine instanței de trimitere sarcina de a analiza compatibilitatea dispoziției în discuție cu drepturile fundamentale, în temeiul cartei coroborate cu CEDO, inclusiv cu jurisprudența sus‑menționată. În ipoteza în care instanța de trimitere ar dori să aplice articolul 197 din Codul penal în cauza principală, această instanță ar trebui, în urma analizei sale, să ajungă la concluzia că reiese cu claritate din această dispoziție ce act concret este definit ca infracțiune. Cu alte cuvinte, trebuie să fie clar că încălcarea obligației de a părăsi teritoriul Țărilor de Jos constituie în sine o infracțiune. În lipsa unei astfel de constatări, principiul legalității nu este respectat.

 Concluzie

50.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos) după cum urmează:

Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretată în sensul că nu se opune unei reglementări a unui stat membru precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală atunci când comportamentul ilicit este definit prin referire la impunerea unei interdicții de intrare care nu a intervenit încă în lipsa plecării persoanei interesate, cu condiția ca această legislație să fie suficient de precisă astfel încât să se permită identificarea și interpretarea elementelor constitutive și a aplicării infracțiunii, fapt pe care trebuie să îl verifice instanța de trimitere.


1      Limba originală: engleza.


2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98).


3      Articolul 21 din Vreemdelingenwet 1994 (Legea din 1994 privind străinii). În esență, această declarație de indezirabilitate însemna ca atât șederea continuă în Țările de Jos, cât și returnarea, intrarea și o nouă ședere pe teritoriul Țărilor de Jos după plecare să fie considerate infracțiune în cazul în care sunt de asemenea întrunite celelalte elemente constitutive prevăzute la articolul 197 din Codul penal.


4      A se vedea Hotărârea din 28 aprilie 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctele 53-55), Hotărârea din 6 decembrie 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punctul 33), Hotărârea din 6 decembrie 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punctul 32), Hotărârea din 1 octombrie 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, punctul 21), și Hotărârea din 7 iunie 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punctul 63).


5      A se vedea Hotărârea din 26 iulie 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, punctul 49).


6      Ibidem.


7      A se vedea pentru mai multe detalii Concluziile noastre prezentate în cauza Affum (C‑47/15, EU:C:2016:68, punctele 48-56).


8      A se vedea Hotărârea din 6 decembrie 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punctul 50 și prima liniuță din dispozitiv).


9      A se vedea Hotărârea din 1 octombrie 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, punctul 33 și dispozitivul).


10      A se vedea articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2008/115.


11      A se vedea articolul 2 alineatul (2) din Directiva 2008/115.


12      A se vedea articolul 2 alineatul (3) din Directiva 2008/115.


13      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1).


14      Fără a se aduce atingere, desigur, excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din Directiva 2008/115.


15      A se vedea în acest sens Concluziile noastre prezentate în cauza Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:285, punctul 50).


16      A se vedea articolul 3 punctul 6 și articolul 11 din Directiva 2008/115.


17      A se vedea Hotărârea din 26 iulie 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, punctul 49).


18      Ibidem.


19      A se vedea punctul 25 din prezentele concluzii.


20      Hotărârea din 26 iulie 2017 (C‑225/16, EU:C:2017:590).


21      A se vedea punctul 25 din prezentele concluzii.


22      În ședință, Comisia a părut să arate că o situație precum cea din speță se situa în afara domeniului de aplicare al Directivei 2008/115. Același lucru este valabil și pentru guvernele german și ceh.


23      Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia în observațiile sale, Regatul Țărilor de Jos nu are obligația de a adopta norme penale de sancționare a șederii ilegale. Însă, dacă aceasta este situația, el trebuie să se conformeze directivei, inclusiv jurisprudenței Curții, rezumată mai sus.


24      Hotărârea din 28 aprilie 2011 (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268).


25      A se vedea în esență Hotărârea din 28 aprilie 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctul 54 și următoarele).


26      În această din urmă privință, Curtea a statuat deja că drepturile fundamentale ale Uniunii se aplică, a se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281).


27      A se vedea în acest sens Curtea EDO, Hotărârea din 21 octombrie 2013, Del Río Prada împotriva Spaniei (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125).