AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 6 de noviembre de 2012 (*)
«Intervención – Organizaciones de defensa del medio ambiente – Interés en la solución del litigio»
En el asunto T‑520/10,
Comunidad Autónoma de Galicia, representada por los Sres. S. Martínez Lage, H. Brokelmann y A. Rincón García Loygorri, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. E. Gippini Fournier y C. Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
E.ON Generación, S.L.,
por
Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (Carbunión),
por
Reino de España,
por
Comunidad Autónoma de Castilla y León,
y por
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C (2010) 4499 de la Comisión, de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de España, en favor de la producción de electricidad a partir de carbón autóctono,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. L. Truchot, Presidente (Ponente), y la Sra. M.E. Martins Ribeiro y el Sr. A. Popescu, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Hechos y procedimiento
1 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 10 de noviembre de 2010, la demandante, la Comunidad Autónoma de Galicia, interpuso un recurso de anulación de la Decisión C(2010) 4499 de la Comisión, de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de España, en favor de la producción de electricidad a partir de carbón autóctono (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Mediante esta Decisión, la Comisión Europea autorizó, fundamentalmente, el régimen de ayudas en favor de la producción de electricidad a partir de carbón autóctono establecido en el Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE nº 51, de 27 de febrero de 2010, p. 19123), y el proyecto de modificación que dio lugar a la aprobación, con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, del Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010 y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE nº 239, de 2 de octubre de 2010, p. 83983) (en lo sucesivo, «régimen controvertido»).
2 Con el establecimiento del régimen controvertido, el Reino de España pretende, principalmente, favorecer la producción de electricidad a partir de carbón autóctono con objeto de apoyar tanto a las centrales térmicas españolas que utilizan dicho carbón como a las minas de carbón españolas, de las que se afirma que se verían todas amenazadas de cierre si no se estableciera un régimen de este tipo. A tal efecto, algunas centrales eléctricas se verán obligadas a abastecerse de carbón autóctono, cuyo precio es superior al de otros combustibles, y a producir determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón, obteniendo a cambio una compensación por los costes de producción adicionales resultantes de dichas compras.
3 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de febrero de 2011, ClientEarth, Greenpeace España, Stichting Greenpeace Council y WWF European Policy Programme (en lo sucesivo, «WWF EPO») solicitaron intervenir como coadyuvantes en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la demandante.
4 La demanda de intervención fue notificada a las partes de conformidad con el artículo 116, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
5 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de marzo de 2011, la demandante indicó que no formulaba objeciones contra la demanda de intervención.
6 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 18 de marzo y el 21 de marzo de 2011, respectivamente, E.ON Generación, S.L., y la Comisión opusieron objeciones contra dicha demanda de intervención.
7 El 26 de septiembre de 2012, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal atribuyó al Tribunal la demanda de intervención de ClientEarth, de Greenpeace España, de Stichting Greenpeace Council y de WWF EPO, con arreglo a lo que dispone el artículo 116, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento.
Fundamentos de Derecho
8 Conforme al artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, cualquier persona que demuestre un interés en la solución de un litigio sometido al Tribunal General podrá intervenir como coadyuvante en dicho litigio, excepto cuando se trate de litigios entre los Estados miembros, entre instituciones de la Unión o entre Estados miembros, por una parte, e instituciones de la Unión, por otra.
9 El concepto de interés en la solución del litigio, en el sentido de dicha disposición, debe definirse en relación con el propio objeto del litigio y entenderse como un interés directo y actual en que se estimen las pretensiones en sí mismas, y no como un interés respecto a los motivos y alegaciones invocados (auto del Tribunal de Justicia de 12 de abril de 1978, Amylum y otros/Consejo y Comisión, 116/77, 124/77 y 143/77, Rec. p. 893, apartados 7 y 9, y auto del Tribunal General de 25 de febrero de 2003, BASF/Comisión, T‑15/02, Rec. p. II‑213, apartado 26). En efecto, por «solución» del litigio hay que entender la decisión final que se solicita al juez que conoce del asunto, tal como quedará consagrada en el fallo de la sentencia. Debe verificarse, en particular, que el coadyuvante resulta directamente afectado por el acto impugnado y que su interés en la solución del litigio es real (véase el auto BASF/Comisión, antes citado, apartado 26 y jurisprudencia que allí se cita).
10 En el caso particular de las demandas de intervención presentadas por organizaciones de defensa del medio ambiente, el requisito de un interés directo y actual en la solución del litigio implica, bien que su ámbito de actuación coincida con la región y el sector a los que se refiere el procedimiento del que conoce el Tribunal, bien, cuando sus ámbitos de actuación sean más amplios, que tales organizaciones estén activamente implicadas en programas de protección o en estudios relativos a la región y al sector de que se trata cuya viabilidad pudiera poner en peligro la adopción del acto impugnado (auto del Tribunal de 5 de abril de 2005, Região autónoma dos Açores/Consejo, T‑37/04, no publicado en la Recopilación, apartado 18; véanse, igualmente, en este sentido, los autos del Presidente del Tribunal de 7 de julio de 2004, Região autónoma dos Açores/Consejo, T‑37/04 R, no publicado en la Recopilación, apartados 63 a 71, y del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de 16 de febrero de 2005, Região autónoma dos Açores/Consejo, T‑37/04, no publicado en la Recopilación, apartado 3).
11 En el presente asunto, los cuatro terceros que solicitan intervenir como coadyuvantes en el litigio son organizaciones sin ánimo de lucro cuyo principal objetivo consiste en promover la protección del medio ambiente.
Sobre la demanda de intervención de Greenpeace España
12 La demanda de intervención de Greenpeace España se basa, fundamentalmente, en su condición de organización dedicada a la protección del medio ambiente en territorio español, en su participación en el procedimiento ante la Comisión que dio lugar a la Decisión impugnada, en su profunda implicación en el procedimiento legislativo español que culminó con la adopción del régimen controvertido, en particular presentando observaciones detalladas ante la Comisión Nacional de Energía, participando en una campaña para impedir la adopción del régimen controvertido y llamar la atención sobre su impacto negativo en el medio ambiente español, ya que provocaría un incremento artificial de la producción de electricidad a partir de carbón, uno de los combustibles que más carbono emite, y mediante acciones de lobbying y la publicación de múltiples comunicados de prensa así como, por último, en diferentes iniciativas relacionadas específicamente con la quema de carbón para producir electricidad en España consistentes, en particular, en la publicación de informes, la presentación de una iniciativa normativa y el ejercicio de una acción judicial.
13 De ello se desprende que el ámbito de actuación de Greenpeace España coincide tanto con el territorio como con el sector a los que se refiere el presente litigio; esto es, el territorio español y la energía eléctrica generada a partir de carbón autóctono favorecida por el régimen controvertido. En efecto, por una parte, los estatutos de este tercero que solicita intervenir en el litigio estipulan, en su artículo 5 que su ámbito de actuación cubre el conjunto del territorio español. Por otra parte, esos estatutos también disponen, en su artículo 2, que el objetivo de Greenpeace España consiste en implantar, promover y garantizar la protección y defensa de la naturaleza, fomentando la difusión de los conocimientos y la colaboración con las personas e instituciones, públicas o privadas, que actúen, en particular, para sensibilizar el público y aumentar el conocimiento de las cuestiones medioambientales a través de los medios de comunicación y de programas educativos. Concretamente, Greenpeace España ha realizado un cierto número de acciones con este objetivo a fin de llamar la atención sobre el impacto negativo de la energía producida a partir del carbón, favorecida por el régimen controvertido que la Decisión impugnada autoriza, entre las que cabe citar la presentación, en dos ocasiones, de observaciones ante la Comisión Nacional de Energía y la publicación de múltiples comunicados de prensa denunciando los efectos nefastos del régimen controvertido sobre el medio ambiente, una operación contra los barcos que transportan carbón en las aguas territoriales españolas destinada específicamente a lograr que las autoridades españolas renuncien al régimen controvertido, y la publicación de un informe titulado «El carbón en España, un futuro negro» en el que se ponen de manifiesto los efectos negativos de la quema de carbón para producir electricidad.
14 En consecuencia, Greenpeace España tiene un interés directo y actual en la solución del litigio, por lo que procede admitir su intervención como coadyuvante en el presente litigio, en apoyo de las pretensiones de la demandante. Como la comunicación al Diario Oficial de la Unión Europea contemplada en el artículo 24, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento se publicó el 15 de enero de 2011, la presente demanda de intervención ha sido presentada en el plazo de seis semanas establecido en el artículo 115, apartado 1, del mismo Reglamento, ampliado por el plazo por razón de la distancia fijado en el artículo 102, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, de forma que los derechos de Greenpeace España serán los que establece el artículo 116, apartados 2 a 4, de dicho Reglamento.
Sobre las demandas de intervención de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council y de WWF EPO
15 A diferencia de Greenpeace España, ClientEarth es, tal como se indica en la demanda de intervención, una organización de protección del medio ambiente cuyas actividades cubren todo el territorio de los Estados miembros de la Unión Europea. Igualmente, Stichting Greenpeace Council afirma en la demanda de intervención que es una organización mundial de protección del medio ambiente que cuenta con 28 oficinas nacionales y regionales en más de 40 países de Europa, de África, de América, de Asia y del Pacífico, y que coordina la política y la estrategia de la organización a nivel mundial. Por último, WWF EPO es una asociación internacional que representa al WWF –organización internacional de protección de la naturaleza y del medio ambiente– ante las instituciones y organismos europeos.
16 Habida cuenta de que su ámbito de actuación es más amplio que el ámbito al que se refiere el presente litigio, estos tres terceros que solicitan intervenir en él deben demostrar, pues, estar activamente implicados en programas de protección o en estudios relativos a la producción de electricidad en España mediante carbón autóctono cuya viabilidad pudiera poner en peligro la adopción de la Decisión impugnada (véase el anterior apartado 10).
17 En primer lugar, ClientEarth, Stichting Greenpeace Council y WWF EPO alegan en este sentido haber realizado numerosas acciones a favor de una menor dependencia de las fuentes de energía contaminantes, en particular el carbón, considerado el combustible fósil más contaminante. Así, mencionan la realización de estudios, la aplicación de programas de protección y la participación en campañas de lobbying ante empresas y responsables políticos europeos y nacionales a favor de la elaboración de normativas y políticas sobre el cambio climático y la energía. El principal programa de ClientEarth para la reducción de las emisiones de carbono es el «Programa sobre Clima y Energía», uno de cuyos objetivos esenciales es la reducción de las emisiones relacionadas con la producción de energía mediante carbón a nivel europeo, especialmente en determinados países de la Unión Europea entre los que se encuentra España. ClientEarth también menciona sus actividades relativas a la captura y almacenamiento del carbono y al comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (diversas publicaciones referentes a las Directivas adoptadas sobre estas cuestiones). Stichting Greenpeace Council trae a colación, por su parte, su amplia experiencia en materia de estudios e informes publicados, específicamente sobre la cuestión de los subsidios destinados a apoyar el carbón y otras fuentes de energía contaminantes en la Unión Europea y en sus Estados miembros. Por último, WWF EPO invoca el programa del WWF titulado «Carbón, Energía y Clima», en el marco del cual se han llevado a cabo diferentes acciones y publicado diferentes informes destinados, en particular, a las instituciones de la Unión, con el fin de reducir la energía generada a partir del carbón.
18 Procede señalar que los documentos mencionados en la demanda de intervención no se refieren específicamente a la producción de energía eléctrica a partir de carbón español (véase, en este sentido, el auto de 5 de abril de 2005, Região autónoma dos Açores/Consejo, antes citado, apartado 20). Por una parte, estos documentos hacen referencia a acciones realizadas a favor de una reducción general de las emisiones de carbono, de las que el carbón utilizado por las centrales españolas es sólo una de las fuentes. Por otra parte, cuando estos documentos mencionan a España, lo hacen de forma meramente incidental.
19 Procede recordar además que la Decisión impugnada autoriza, fundamentalmente, un régimen de ayudas que favorece la producción de electricidad a partir de carbón autóctono, con objeto de apoyar tanto a las centrales térmicas españolas que utilizan dicho carbón como a las minas de carbón españolas (véase el anterior apartado 2), lo cual, a juicio de los terceros que solicitan intervenir en el litigio, produciría un incremento de las emisiones de carbono de dichas centrales. No obstante, como observa la Comisión, las autoridades españolas se encuentran sujetas al régimen para el comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32), en virtud del cual todo incremento de emisiones debe compensarse mediante una reducción equivalente en otras actividades. De este modo, el alegado incremento de las emisiones de carbono por parte de las centrales que consumen carbón autóctono no debería traducirse en un aumento general de las emisiones contaminantes. De ello se desprende que la Decisión impugnada, que autoriza el régimen controvertido, no afecta negativamente de forma sustancial a las actividades de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council y de WWF EPO consistentes en promover y aplicar medidas de presión en favor de la reducción de emisiones contaminantes (véase, en este sentido, el auto de 7 de julio de 2004, Região autónoma dos Açores/Consejo, antes citado, apartado 70).
20 Por consiguiente, no se deduce de la demanda de intervención que ClientEarth, Stichting Greenpeace Council y WWF EPO estén activamente implicadas en programas de protección o en estudios relativos a la producción de electricidad a partir de carbón español cuya viabilidad pudiera poner en peligro la Decisión impugnada.
21 En segundo lugar, ClientEarth y WWF EPO sostienen haber participado activamente en el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada mediante la presentación de denuncias formales ante la Comisión contra el régimen controvertido –las cuales, por otra parte, se mencionan en la Decisión impugnada– y la formulación de observaciones en dicho procedimiento.
22 Es preciso señalar que, aunque cabe considerar que la participación en el procedimiento de adopción del acto impugnado seguido ante las instituciones de la Unión contribuye a conferir un interés en la solución del litigio a un tercero que solicita intervenir en él y tiene la condición de organización de defensa del medio ambiente (auto de 16 de febrero de 2005, Região autónoma dos Açores/Consejo, antes citado, apartados 2 y 5), esa participación no es suficiente, por sí sola, para que se reconozca tal interés. En efecto, este Tribunal ha declarado ya que unas asociaciones de defensa del medio ambiente que no habían acreditado estar activamente implicadas en programas de protección o en estudios relativos a la región y el sector afectados cuya viabilidad pudiera poner en peligro la adopción del acto impugnado, pero que habían mantenido contactos con los Gobiernos nacionales y las instituciones de la Unión antes de que se iniciara el procedimiento legislativo de adopción del acto impugnado y a lo largo del mismo, no habían demostrado tener un interés directo y actual en el litigio de que se trataba (auto de 7 de julio de 2004, Região autónoma dos Açores/Consejo, antes citado, apartados 68 a 71). Así, en el presente asunto, la mera participación en el procedimiento relativo al régimen controvertido alegada por ClientEarth y por WWF EPO –limitada, por lo demás, a la presentación espontánea de observaciones en el procedimiento de examen previo de dicho régimen, iniciado a raíz de la notificación del mismo por las autoridades españolas y no de las denuncias de ClientEarth y de WWF EPO– no basta para demostrar su interés en la solución del presente litigio.
23 En tercer lugar, los tres terceros que solicitan intervenir en el litigio instan al Tribunal a tomar en consideración, al examinar su demanda de intervención, la letra y el espíritu del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), sosteniendo que uno de sus objetivos fundamentales (artículo 9) es que el público y, en particular, las organizaciones no gubernamentales tengan un amplio acceso a la justicia en los asuntos en que, como en el presente, se alegue una infracción de la normativa en materia de medio ambiente.
24 Procede señalar a este respecto que el Reglamento que aplica las disposiciones del Convenio de Aarhus a las instituciones de la Unión, el Reglamento (CE) nº 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264, p. 13), precisa que los recursos interpuestos por las organizaciones de defensa del medio ambiente en él se contemplan no pueden dirigirse contra los actos de la Comisión relativos a las ayudas estatales [artículo 2, apartado 2, letra a)]. Así pues, tampoco cabe deducir del Convenio de Aarhus y de sus disposiciones de aplicación un derecho de las organizaciones de defensa del medio ambiente a intervenir en los recursos interpuestos contra las decisiones relativas a las ayudas estatales
25 Por otra parte, si bien es cierto que ya se ha declarado que el régimen procesal de los requisitos necesarios para interponer un recurso debe interpretarse de conformidad tanto con los objetivos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, a fin de permitir que una organización de defensa del medio ambiente impugnase ante los tribunales una decisión que podía ser contraria al Derecho medioambiental de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Rec. p. I‑0000, apartado 51 y jurisprudencia que allí se cita), esta interpretación conforme no puede hacer caso omiso de la existencia de los requisitos expresamente impuestos por el Tratado y sus disposiciones de aplicación para las acciones ejercitadas por este tipo de organizaciones. Ahora bien, aceptar la interpretación que los terceros que solicitan intervenir en el litigio hacen del Convenio de Aarhus, según la cual, en definitiva, cualquier organización de defensa del medio ambiente puede, por su mero objeto, intervenir en un litigio, equivaldría precisamente a hacer caso omiso del requisito de la acreditación de un interés en la solución del litigio establecido por el artículo 40 del Estatuto del Tribunal de Justicia a fin de diferenciar los requisitos de intervención en los litigios aplicables a los Estados y a las instituciones y los aplicables a las demás personas.
26 Se deduce de las consideraciones expuestas que ClientEarth, Stichting Greenpeace Council y WWF EPO no han demostrado tener un interés directo y actual en la solución del presente litigio y que procede desestimar su demanda de intervención.
Costas
27 A tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General decidirá sobre las costas en la sentencia o en el auto que ponga fin al proceso. Como el presente auto pone fin al proceso por lo que respecta a ClientEarth, Stichting Greenpeace Council y WWF EPO, procede decidir sobre las costas correspondientes a su demanda de intervención.
28 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Ni la demandante, ni la Comisión, ni E.ON Generación han solicitado que se condene en costas a ClientEarth, Stichting Greenpeace Council y WWF EPO, cuya demanda de intervención ha sido desestimada, por lo que procede resolver que estos terceros que solicitaban intervenir como coadyuvantes en el litigio, las partes principales y la parte coadyuvante antes mencionada cargarán cada uno con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1) Admitir la intervención de Greenpeace España como coadyuvante en el asunto T‑520/10, en apoyo de las pretensiones de la Comunidad Autónoma de Galicia.
2) Desestimar las demandas de intervención de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council y de WWF European Policy Programme.
3) El Secretario se encargará de dar traslado a Greenpeace España de una copia de todas las actuaciones procesales.
4) Se fijará un plazo a Greenpeace España para que exponga por escrito los motivos y alegaciones en los que basa sus pretensiones.
5) ClientEarth, Stichting Greenpeace Council, WWF European Policy Programme, la Comunidad Autónoma de Galicia, la Comisión Europea y E.ON Generación, S.L., cargarán cada una con sus propias costas en relación con las demandas de intervención desestimadas.
Dictado en Luxemburgo, a 6 de noviembre de 2012.
El Secretario | | El Presidente |