ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
13 september 2023 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – ELGF – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Onverschuldigde betaling – Brief houdende afwijzing van het verzoek om verlenging van de terugvorderingstermijn van acht jaar – Niet voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑137/22,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina en M. ter Haar als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Derde kamer),
samengesteld als volgt: F. Schalin, president, I. Nõmm en G. Steinfatt (rapporteur), rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 26 april 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden om nietigverklaring van de brief met referentienummer Ares(2022) 99942 die de diensten van de Europese Commissie hem op 6 januari 2022 hebben toegezonden met betrekking tot zijn verzoek om verlenging met vier jaar van de termijn van acht jaar voor de terugvordering van onverschuldigd aan Telerscoöperatie FresQ U. A. (hierna: „FresQ”) betaalde bedragen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) (hierna: „bestreden brief”).
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
2 FresQ was een erkende telersvereniging in de zin van artikel 11 van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB 1996, L 297, blz. 1). Deze bepaling is thans grotendeels overgenomen in artikel 152 van verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 671). De leden van FresQ waren producenten van verschillende groentesoorten.
3 Naar aanleiding van door de Commissie in 2007 gehouden controles had deze instelling bedenkingen bij de verenigbaarheid van de organisatiestructuur van FresQ met de eisen voor erkenning als producentenorganisatie. In 2009 heeft de Commissie opnieuw controles uitgevoerd bij FresQ en enkele daarbij aangesloten leden.
4 Bij uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van 15 april 2011 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB 2011, L 102, blz. 33), heeft de Commissie een bedrag van ongeveer 22 miljoen EUR aan in de jaren 2006 tot en met 2008 door Nederland gedeclareerde uitgaven voor steun in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen aan EU-financiering onttrokken. Daarvan hield circa 20,7 miljoen EUR verband met de niet-naleving van de erkenningscriteria door FresQ.
5 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft tegen dit besluit beroep ingesteld, dat is verworpen bij arrest van 16 september 2013, Nederland/Commissie (T‑343/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:468). Bij arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie (C‑610/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2349), is ook de hogere voorziening tegen dat arrest afgewezen.
6 FresQ heeft een nieuwe organisatiestructuur uitgewerkt die ervoor moest zorgen dat vanaf 1 januari 2010 aan alle erkenningscriteria zou worden voldaan.
7 Uit onderzoek van de Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit in 2013 bleek echter dat FresQ de nieuwe organisatiestructuur in de praktijk niet voldoende had geïmplementeerd en dat zij vanaf 2010 inbreuk bleef maken op verschillende erkenningscriteria. Om die reden heeft het Productschap Tuinbouw op 23 augustus 2013 besloten om de erkenning van FresQ als producentenorganisatie in te trekken met ingang van 1 januari 2010. Bij besluit van 12 oktober 2015 is deze datum vervroegd naar 1 juli 2009.
8 Aangezien FresQ vanaf die datum niet meer werd erkend als producentenorganisatie, hebben de Nederlandse autoriteiten op 25 september 2013 vijftien besluiten en op 12 oktober 2015 nog een zestiende besluit vastgesteld om de ten onrechte aan FresQ uitgekeerde steun terug te vorderen.
9 Tegen de in de punten 7 en 8 hierboven bedoelde besluiten zijn bezwaren en beroepen ingesteld, die in 2017 en 2018 in laatste aanleg zijn verworpen door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), zodat die besluiten definitief zijn geworden.
10 Ter uitvoering van de in punt 8 genoemde terugvorderingsbesluiten hebben de Nederlandse autoriteiten conservatoir beslag gelegd op de tegoeden van FresQ en dwangbevelen uitgevaardigd in de zin van artikel 4:115 van de wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) van 4 juni 1992 (Stb. 1992, 315). Zo kon bij FresQ een bedrag van circa 1 500 000 EUR worden geïnd.
11 Op 23 mei 2017 heeft de rechtbank Den Haag het faillissement van FresQ uitgesproken en een curator aangesteld.
12 De Nederlandse autoriteiten hebben hun vordering op FresQ ingediend in het faillissement. De afwikkeling van het faillissement was op het tijdstip van de instelling van het onderhavige beroep nog gaande.
13 De curator heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken van het faillissement en naar de vraag of er sprake is van onregelmatigheden. Dat onderzoek heeft ertoe geleid dat de curator begin september 2020 Kaaij Brothers BV en twee oud-bestuurders van FresQ aansprakelijk heeft gesteld voor alle door FresQ geleden schade.
14 Daarnaast heeft het Openbaar Ministerie in 2015 een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar het handelen van de verschillende partijen die bij de FresQ-zaak betrokken waren, waaronder Kaaij Brothers. Dit onderzoek liep nog toen het onderhavige beroep werd ingesteld.
15 Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden de terugvordering van de schuldvordering op FresQ als gevolg van de insolventie onmogelijk achtte, heeft het de Commissie bij brief van 18 juni 2021 in kennis gesteld van zijn besluit om de terugvordering niet voort te zetten, onder verwijzing naar artikel 54, lid 3, eerste alinea, onder b), van verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1305/2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), (EU) nr. 1306/2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, (EU) nr. 1307/2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, (EU) nr. 1308/2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en (EU) nr. 652/2014 tot vaststelling van bepalingen betreffende het beheer van de uitgaven in verband met de voedselketen, diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede in verband met plantgezondheid en teeltmateriaal (PB 2017, L 350, blz. 15).
16 Daar een antwoord van de Commissie op deze brief uitbleef en in het licht van het verstrijken, op 25 september 2021, van de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bedoelde termijn van acht jaar, heeft het Koninkrijk der Nederlanden bij brief van 16 september 2021 „zekerheidshalve en subsidiair” verzocht om deze termijn met 4 jaar te verlengen.
17 Na een briefwisseling tussen partijen en een vergadering van 18 november 2021 hebben de diensten van de Commissie in de bestreden brief het verzoek om verlenging van de termijn als bedoeld in artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 afgewezen. Volgens deze diensten moet de verlenging van die termijn worden beschouwd als een uitzondering, die restrictief moet worden uitgelegd en per geval moet worden beoordeeld. Naar opvatting van die diensten zijn de redenen die de toepassing van deze bepaling zouden kunnen rechtvaardigen, toe te rekenen aan het Koninkrijk der Nederlanden en aan zijn instellingen en zijn rechterlijke instanties alsmede aan hun respectieve nationale procedures. Uit de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie blijkt dat „de normale vertragingen en betwistingen” zijn terug te voeren op de nationale insolventieprocedures of verband houden met gewone nationale procedures voor de nationale rechter en dus onder de categorie procedures vallen waarvoor in de basishandeling al een verlenging is toegestaan. De faillissementsprocedure of het strafrechtelijke onderzoek heeft volgens de diensten van de Commissie geen betrekking op omstandigheden of procedures die buiten het nationale kader vallen. Zij stellen dan ook dat het grote aantal beroepen bij de rechter, de afgewezen faillissementsprocedure, de complexe liquidatieprocedure en het strafrechtelijke onderzoek zijn toe te rekenen aan het Koninkrijk der Nederlanden, zodat artikel 54, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1306/2013 niet van toepassing was.
18 Bij brief van 27 januari 2022 hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie verzocht om dat standpunt te herzien. Primair voerden zij in essentie aan dat er niet van een verzoek om verlenging kan worden gesproken, aangezien de terugvorderingsprocedures reeds waren beëindigd, zodat de terugvorderingstermijn als bedoeld in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 niet van toepassing is op de afwikkeling van een faillissement of een strafprocedure. Subsidiair betoogden zij dat de overschrijding van de termijn van acht jaar niet aan hen kon worden toegerekend.
19 Bij brief van 15 februari 2022 hebben de diensten van de Commissie hun in de bestreden brief vervatte weigering bevestigd. Zij voegden hieraan toe dat artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 reeds rekening hield met de duur van alle nationale procedures door de terugvorderingstermijn aan te vullen met nog eens vier jaar. De diensten van de Commissie hebben ook verwezen naar een passage uit het openbare verslag van de curator, waaruit zou blijken dat hij in overleg met de Nederlandse autoriteiten had besloten om af te zien van de terugvorderingsprocedures tegen bepaalde leden van de producentenorganisatie. Voorts hebben de diensten van de Commissie aangegeven dat volgens hen de terugvorderingsprocedure nog steeds liep en de schuldvordering op FresQ niet oninbaar mocht worden verklaard. Er lopen immers nog gerechtelijke en strafrechtelijke insolventieprocedures die zouden kunnen leiden tot terugvordering na het faillissement van FresQ. Voor het geval dat de Nederlandse autoriteiten zouden besluiten om de terugvordering niet voort te zetten, hebben de diensten van de Commissie hun meegedeeld dat zij dit besluit als ongerechtvaardigd zouden kunnen beschouwen en de betrokken bedragen van Uniefinanciering zouden kunnen uitsluiten. De oninbaarverklaring met betrekking tot deze bedragen zou worden beoordeeld aan de hand van een conformiteitscontrole. Voorts hebben de diensten van de Commissie in deze brief gewezen op hun plicht om de belangen van de Uniebegroting te beschermen en op het feit dat de financiële last als gevolg van de onvolledige inning van de schuld van FresQ op billijke wijze tussen de Unie en het Koninkrijk der Nederlanden moet worden verdeeld.
20 Tegen deze laatste brief is beroep ingesteld, dat het voorwerp uitmaakt van zaak T‑203/22.
21 De diensten van de Commissie zijn van mening dat het besluit van de Nederlandse autoriteiten om de terugvordering niet voort te zetten en het volledige door FresQ verschuldigde bedrag ten laste van de Unie te brengen, ongegrond was in het licht van artikel 54, lid 3, eerste alinea, onder b), van verordening nr. 1306/2013. Zij hebben de Nederlandse autoriteiten dan ook bij brief van 28 april 2022 ervan op de hoogte gebracht – overeenkomstig artikel 33, artikel 34, lid 2, en artikel 41, lid 1, onder b), van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1306/2013 wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59) – dat zij een conformiteitsgoedkeuringsprocedure zouden inleiden teneinde de schuldvordering op FresQ uit te sluiten van Uniefinanciering krachtens artikel 54, lid 5, onder b) en c), van verordening nr. 1306/2013. Wat het verzoek tot verlenging van de termijn van artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 betreft, blijven de diensten van de Commissie bij hun in de bestreden brief uiteengezette standpunt.
Conclusies van partijen
22 Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht:
– de bestreden brief nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
23 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
In rechte
24 Ter ondersteuning van het beroep voert het Koninkrijk der Nederlanden twee middelen aan. Ten eerste berust de bestreden brief op de onjuiste veronderstelling dat de terugvorderingsprocedure nog niet is afgerond. Ten tweede is artikel 54, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1306/2013 onjuist toegepast voor zover de Commissie heeft vastgesteld dat de overschrijding van de termijn van acht jaar kan worden toegerekend aan het Koninkrijk der Nederlanden.
25 Zonder formeel bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert de Commissie aan dat de bestreden brief geen voor beroep vatbare handeling is en dat het beroep dus niet-ontvankelijk is, hetgeen het Koninkrijk der Nederlanden betwist.
26 Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt dat de bestreden brief een voor beroep vatbare handeling is omdat deze bindende rechtsgevolgen in het leven roept die zijn belangen kunnen aantasten door zijn rechtspositie aanmerkelijk te wijzigen.
27 In de eerste plaats is de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 gestelde termijn van acht jaar op 25 september 2021 verstreken, zodat de weigering om deze termijn te verlengen zou betekenen dat de financiële gevolgen van de niet-inning van de schuldvordering op FresQ vanaf die datum gelijkelijk worden verdeeld tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Unie (hierna: „50/50‑regeling”).
28 In de tweede plaats heeft het Koninkrijk der Nederlanden besloten om de terugvordering niet voort te zetten, maar volgens de Commissie is dat besluit ongerechtvaardigd. Voor het geval dat de Commissie op dit punt gelijk heeft, heeft het Koninkrijk der Nederlanden er belang bij om op een later tijdstip nog een besluit te kunnen nemen om de terugvordering niet voort te zetten binnen de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bedoelde termijn, zodat de financiële gevolgen van de niet-inning ten laste van de Uniebegroting komen.
29 De Commissie betwist de argumenten van het Koninkrijk der Nederlanden.
30 In dit verband is het vaste rechtspraak dat als „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen (zie beschikking van 14 september 2022, Primagra en Mlékárna Hlinsko/Commissie, T‑101/21 en T‑213/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:571, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Handelingen of besluiten die in een uit verscheidene fasen bestaande procedure tot stand komen, met name na een interne procedure, zijn in beginsel slechts voor beroep vatbare handelingen wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen. Hiertoe behoren dus niet voorlopige maatregelen ter voorbereiding van het eindbesluit (zie beschikking van 14 september 2022, Primagra en Mlékárna Hlinsko/Commissie, T‑101/21 en T‑213/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:571, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Dit kan slechts anders zijn indien handelingen of besluiten die in de loop van de voorbereidende procedure tot stand zijn gekomen, niet alleen alle voornoemde juridische kenmerken vertonen, maar zelf het einde markeren van een bijzondere procedure, onderscheiden van die welke de instelling in staat moet stellen ten gronde te beslissen (zie arrest van 21 juni 2012, Spanje/Commissie, T‑178/10, T‑263/10 en T‑265/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:314, punt 10 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Zuiver voorbereidende maatregelen zijn als zodanig weliswaar niet vatbaar voor beroep tot nietigverklaring, maar de eventuele gebreken ervan kunnen wel worden aangevoerd tot staving van een beroep tegen het eindbesluit ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen (zie beschikking van 14 september 2022, Primagra en Mlékárna Hlinsko/Commissie, T‑101/21 en T‑213/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:571, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Om vast te stellen of de bestreden handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept, moet worden gekeken naar de inhoud van die handeling en moeten deze gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van de handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld. Uit de rechtspraak volgt dat bij de kwalificatie van een bepaalde handeling ook rekening moet worden gehouden met de bedoeling van de auteur (zie beschikking van 14 september 2022, Primagra en Mlékárna Hlinsko/Commissie, T‑101/21 en T‑213/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:571, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 De voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep moeten worden beoordeeld naar de situatie op het tijdstip van instelling van het beroep, dat wil zeggen op het tijdstip waarop het verzoekschrift is ingediend (zie arresten van 28 februari 2017, Canadian Solar Emea e.a./Raad, T‑162/14, niet gepubliceerd, EU:T:2017:124, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 juli 2019, Air France/Commissie, T‑894/16, EU:T:2019:508, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In de bestreden brief hebben de diensten van de Commissie het verzoek van de Nederlandse autoriteiten van 16 september 2021 tot verlenging van de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bedoelde termijn afgewezen.
37 Deze afwijzing kan niet afzonderlijk worden beoordeeld, maar moet worden beoordeeld in het licht van de bevoegdheden waarover de Commissie op dit gebied beschikt en van de context waarin de bestreden brief is verzonden.
38 Ten eerste bepaalt artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 dat „[d]e lidstaten [...] onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, [terugvorderen] van de begunstigde binnen 18 maanden na de goedkeuring en, indien van toepassing, de ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of een soortgelijk document waarin wordt verklaard dat er een onregelmatigheid of nalatigheid heeft plaatsgevonden”.
39 In artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 is bepaald dat „[i]ndien geen inning heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van de terugvordering of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij een nationale rechtbank, [...] de financiële gevolgen van de niet-inning voor 50 % door de betrokken lidstaat [worden] gedragen, en voor 50 % door de begroting van de Unie, onverminderd de eis dat de betrokken lidstaat de terugvorderingsprocedure overeenkomstig artikel 58 [van verordening nr. 1306/2013] moet voortzetten”.
40 Artikel 54, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1306/2013 voorziet in een uitzondering, namelijk dat „[indien], om redenen die niet kunnen worden toegeschreven aan de betrokken lidstaat, de terugvordering niet binnen de in de eerste alinea [...] gespecificeerde termijn kon plaatsvinden[,] de Commissie op verzoek van de lidstaat de termijn met ten hoogste de helft van de oorspronkelijke periode [kan] verlengen”. Aangezien de vorderingen van de Nederlandse autoriteiten tot inning van hun schuldvordering op FresQ aanhangig zijn gemaakt bij de rechterlijke instanties van die lidstaat, was krachtens artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 de termijn van acht jaar van toepassing, zodat deze met maximaal vier jaar kon worden verlengd.
41 Artikel 54, lid 4, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt dat de lidstaten de bedragen die zij op grond van lid 2 van dit artikel zelf moeten dragen, opnemen in de jaarrekeningen die zij bij de Commissie moeten indienen. De Commissie gaat na of dit correct is gebeurd, en verricht eventueel de nodige aanpassingen volgend op de vaststelling van de uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 51 van die verordening.
42 Artikel 51 van verordening nr. 1306/2013 omschrijft de procedure voor boekhoudkundige goedkeuring. In de eerste alinea van dit artikel is bepaald dat de Commissie „[v]óór 31 mei van het jaar na het betrokken begrotingsjaar [...], op basis van de overeenkomstig artikel 102, lid 1, onder c), [van deze verordening] verstrekte informatie, uitvoeringshandelingen [vaststelt], welke haar besluit [bevatten] over de goedkeuring van de rekeningen van de erkende betaalorganen”, en dat „[d]ie uitvoeringshandelingen [...] een beoordeling [omvatten] van de volledigheid, de nauwkeurigheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende jaarrekeningen en [...] de inhoud van de daaropvolgende krachtens artikel 52 [van verordening nr. 1306/2013] vast te stellen besluiten onverlet [laten]. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 wordt in het in artikel 51 van verordening nr. 1306/2013 bedoelde besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen het bedrag vastgesteld van de in elke lidstaat gedurende het betrokken begrotingsjaar verrichte uitgaven die op basis van de in artikel 29 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 bedoelde rekeningen als ten laste van de landbouwfondsen – waaronder het ELGF – worden erkend. In dat besluit worden tevens de bedragen bepaald die overeenkomstig artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 in rekening moeten worden gebracht aan de Unie en aan de betrokken lidstaat.
43 Artikel 30 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 preciseert het volgende:
„1. Met het oog op de goedkeuring van de rekeningen overeenkomstig artikel 51 van [verordening nr. 1306/2013] doet elke lidstaat aan de Commissie toekomen:
a) de in de jaarrekeningen opgenomen elementen als bedoeld in artikel 29 van de onderhavige verordening;
[...]
3. Op verzoek van de Commissie of op initiatief van een lidstaat kunnen verdere gegevens met betrekking tot de goedkeuring van de rekeningen aan de Commissie worden toegezonden binnen een termijn die door de Commissie wordt bepaald met inachtneming van de voor het verstrekken van die gegevens benodigde hoeveelheid werk. Bij ontstentenis van die gegevens kan de Commissie de rekeningen goedkeuren op basis van de gegevens die in haar bezit zijn.”
44 Volgens artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 stelt de Commissie uitvoeringshandelingen vast waarin de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen worden vastgesteld, indien zij constateert dat de uitgaven die vallen binnen de reikwijdte van artikel 4, lid 1, en artikel 5 niet zijn gedaan in overeenstemming met het Unierecht.
45 Uit deze bepalingen volgt dat de afwijzing, door de diensten van de Commissie, van een verzoek om verlenging van de termijn van artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, zoals in casu aan de orde, deel uitmaakt van de procedure die voorafgaat aan een definitief besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen.
46 Indien de betrokken lidstaat na een dergelijke afwijzing het niet‑teruggevorderde bedrag inboekt als een schuldvordering waarop de 50/50‑regeling van toepassing is, gaat de Commissie dus bij een op basis van artikel 51 van verordening nr. 1306/2013 vastgesteld uitvoeringsbesluit over tot goedkeuring van de rekeningen van deze lidstaat, hetgeen rechtsgevolgen heeft ten aanzien van die lidstaat (zie punt 42 hierboven).
47 Indien de lidstaat de betrokken schuldvordering daarentegen niet in de jaarrekening opneemt als schuldvordering waarop de 50/50‑regeling van toepassing is, waartoe de Nederlandse autoriteiten met betrekking tot hun jaarrekening voor 2021 hebben besloten, kan de Commissie, wanneer deze omstandigheid twijfel doet rijzen over de volledigheid, juistheid en waarheidsgetrouwheid van die rekeningen, na haar controle, eventueel gevolgd door het toezenden van verdere gegevens (artikel 30, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014), en na mededeling aan de lidstaat van de resultaten van haar verificatie van de verstrekte gegevens, in voorkomend geval vergezeld van voorgestelde wijzigingen (artikel 33, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014), de nodige aanpassingen aanbrengen in de op basis van artikel 51 van verordening nr. 1306/2013 vastgestelde uitvoeringshandeling (artikel 54, lid 4, van verordening nr. 1306/2013). De in artikel 51 van verordening nr. 1306/2013 bedoelde uitvoeringsbesluiten laten de inhoud van de daaropvolgende krachtens artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 vast te stellen besluiten onverlet.
48 Voor zover de onjuiste inboeking van deze bedragen verband houdt met de vraag of de uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met het Unierecht, kan de Commissie een conformiteitsgoedkeuringsprocedure als bedoeld in artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 inleiden, die kan leiden tot de vaststelling van uitvoeringshandelingen tot bepaling van de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen.
49 Het zijn de in de punten 47 en 48 hierboven bedoelde besluiten die de rechtspositie van die lidstaat definitief vastleggen en die dus kunnen worden aangevochten middels een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht. Het staat de lidstaat vrij om in het kader van een dergelijk beroep aan te voeren dat de in de bestreden brief vervatte weigering om de termijn te verlengen, onrechtmatigheden vertoont. De bestreden brief is dus slechts een voorbereidende handeling voor de in de artikelen 51 en 52 van verordening nr. 1306/2013 bedoelde uitvoeringsbesluiten.
50 Afgezien van het feit dat de bestreden brief op zichzelf geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, kan deze brief evenmin worden geacht het einde te markeren van een bijzondere procedure die onderscheiden is van die welke de auteur van de handeling in staat moet stellen ten gronde te beslissen, in de zin van de in punt 32 hierboven aangehaalde rechtspraak.
51 Ten tweede wordt de context van de onderhavige zaak ook gekenmerkt door de bijzonderheid dat de Nederlandse autoriteiten, nog voordat zij het verzoek om verlenging van de termijn van artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 hadden ingediend, de Commissie bij brief van 18 juni 2021 in kennis hadden gesteld van hun besluit om af te zien van inning van hun schuldvordering op FresQ.
52 Met name na de vergadering van 18 november 2021 (zie punt 17 hierboven) is gebleken dat de diensten van de Commissie in wezen van mening waren dat, wegens de nog lopende civiele en strafrechtelijke procedures, de schuldvordering op FresQ niet oninbaar was en dat het besluit van de Nederlandse autoriteiten om de terugvordering niet voort te zetten als ongerechtvaardigd kon worden beschouwd. Om die reden hebben de diensten van de Commissie hun meegedeeld dat zij voornemens waren een conformiteitsgoedkeuringsprocedure in te leiden. Krachtens artikel 54, lid 5, onder b) en c), van verordening nr. 1306/2013 kan de Commissie, mits de procedure van artikel 52, lid 3, van die verordening is gevolgd, uitvoeringshandelingen vaststellen waarbij ten laste van de Uniebegroting gebrachte bedragen van Uniefinanciering worden uitgesloten, indien zij van oordeel is dat het door de lidstaat genomen besluit om de terugvordering niet voort te zetten, ongegrond is, of indien zij van oordeel is dat de onregelmatigheid of de niet-inning het gevolg is van onregelmatigheden of nalatigheden die zijn toe te rekenen aan de overheidsdiensten of een andere officiële instantie van de lidstaat. Zoals blijkt uit de in punt 21 hierboven aangehaalde brief van 28 april 2022, heeft de Commissie deze procedure inderdaad ingeleid.
53 Ingeval de Commissie deze procedure niet zou hebben ingeleid of die procedure niet zou hebben geleid tot de uitsluiting van enig bedrag van Uniefinanciering middels een uitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, hetgeen mogelijk was op het tijdstip waarop het onderhavige beroep werd ingesteld, zou het verzoek om verlenging van de terugvorderingstermijn zonder voorwerp zijn geraakt, aangezien ieder bedrag dat niet van FresQ wordt teruggevorderd ten laste van de Uniebegroting zou komen op grond van artikel 54, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1306/2013. De bestreden brief zou de rechtspositie van het Koninkrijk der Nederlanden dan geenszins hebben kunnen wijzigen.
54 Indien de Commissie daarentegen van oordeel is dat het besluit van de Nederlandse autoriteiten om af te zien van inning van deze schuldvordering ongegrond was, kan zij op grond van artikel 54, lid 5, onder b), van verordening nr. 1306/2013 de ten laste van de Uniebegroting gebrachte bedragen uitsluiten van Uniefinanciering. Op grond van artikel 54, lid 5, onder c), van verordening nr. 1306/2013 heeft de Commissie die mogelijkheid ook indien zij van oordeel is dat de onregelmatigheid of de niet-inning het gevolg is van onregelmatigheden of nalatigheden die zijn toe te rekenen aan de overheidsdiensten of een andere officiële instantie van de lidstaat.
55 Zelfs in dat geval heeft de bestreden brief dus geen gevolgen voor het definitieve besluit dat de Commissie na afloop van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure zou kunnen geven.
56 Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt niettemin dat, indien de Commissie van oordeel zou zijn dat zijn besluit om de terugvordering niet voort te zetten ongegrond was, de bestreden brief het Koninkrijk der Nederlanden belet om later nog een besluit te nemen om de terugvordering niet voort te zetten binnen de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bedoelde termijn, waardoor het volledige bedrag van de niet-geïnde schuldvordering ten laste van de Uniebegroting zou komen. Aldus heeft die brief bindende rechtsgevolgen voor het Koninkrijk der Nederlanden (zie punt 28 hierboven).
57 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Indien de Commissie tot de conclusie komt dat het besluit van de Nederlandse autoriteiten van 18 juni 2021 ongegrond is, kan zij de betrokken uitgaven uitsluiten van Uniefinanciering. Zodra deze bedragen middels een uitvoeringsbesluit zijn uitgesloten van financiering uit de Uniebegroting, kunnen zij niet opnieuw in die begroting worden opgenomen. Na ter terechtzitting op dit punt te zijn ondervraagd, heeft het Koninkrijk der Nederlanden deze analyse niet ter discussie gesteld.
58 Hoe dan ook vormt de bestreden brief, waarbij de diensten van de Commissie het verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden om verlenging van de in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bedoelde terugvorderingstermijn hebben afgewezen, enkel een voorbereidende handeling voor een besluit tot boekhoudkundige goedkeuring of conformiteitsgoedkeuring (zie punten 45‑50 hierboven). Uit artikel 29, onder e), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 volgt dat de jaarrekeningen apart ook de bedragen moeten vermelden die overeenkomstig artikel 54, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 ten laste van de Unie komen. De Nederlandse autoriteiten hebben de vordering op FresQ overigens ook zo aangegeven in de tabel van bijlage II bij uitvoeringsverordening nr. 908/2014. Indien de Commissie het in casu niet eens zou zijn met de financiële gevolgen van een eventuele tweede toepassing door het Koninkrijk der Nederlanden van artikel 54, lid 3, eerste alinea, onder b), van verordening nr. 1306/2013, zou zij zich daartegen kunnen verzetten door middel van een uitvoeringsbesluit dat wordt vastgesteld na afloop van de procedure van artikel 51 of artikel 52 van verordening nr. 1306/2013. Deze lidstaat zou een dergelijk besluit vervolgens kunnen aanvechten en daarbij de rechtmatigheid van de bestreden brief in twijfel kunnen trekken (zie de in punt 33 hierboven aangehaalde rechtspraak).
59 Zoals de Commissie betoogt, heeft de bestreden brief verder geen rechtsgevolgen ten aanzien van de rechtmatigheid van het besluit van het Koninkrijk der Nederlanden om de terugvordering niet voort te zetten op grond van artikel 54, lid 3, eerste alinea, onder b), van verordening nr. 1306/2013. Of het besluit van het Koninkrijk der Nederlanden om de terugvordering niet voort te zetten gegrond is, moet immers overeenkomstig artikel 54, lid 5, van deze verordening worden beoordeeld in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure en de bestreden brief loopt niet vooruit op het standpunt dat de Commissie dienaangaande zal innemen.
60 Voorts blijkt uit de brief van 15 februari 2022 – waarbij de diensten van de Commissie hun in de bestreden brief vervatte weigering hebben bevestigd na de door het Koninkrijk der Nederlanden bij brief van 27 januari 2022 aangevoerde argumenten te hebben onderzocht – dat het niet hun bedoeling was dat de bestreden brief op zichzelf bindende rechtsgevolgen zou hebben voor de adressaat ervan. Deze conclusie wordt bevestigd door alle uitwisselingen tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten die na verzending van de bestreden brief hebben plaatsgevonden, aangezien de diensten van de Commissie het gevolg dat moest worden gegeven aan de kwestie van de inning van de schuldvordering op FresQ duidelijk afhankelijk hebben gesteld van de uitkomst van de door hen ingeleide conformiteitsgoedkeuringsprocedure.
61 Gelet op de inhoud van de bestreden brief, de bevoegdheden waarover de Commissie ter zake beschikt, de context waarin deze brief aan de Nederlandse autoriteiten is gezonden en de bedoeling van de diensten van de Commissie, moet derhalve worden vastgesteld dat deze brief enkel een voorbereidende maatregel vormt die het standpunt van die instelling niet definitief vastlegt.
62 De bestreden brief kan dus als zodanig geen bindende rechtsgevolgen hebben en vormt geen handeling waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
63 Bijgevolg moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
64 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
65 Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 september 2023.
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |