Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
5 юни 2024 година(*)
„Икономическа и парична политика — Надзор върху кредитните институции — Конкретни надзорни задачи, възложени на ЕЦБ — Определяне на пруденциалните изисквания — Неотменими ангажименти за плащане — Сила на пресъдено нещо — Превишаване на власт — Явна грешка в преценката — Принцип на добра администрация — Пропорционалност“
По дело T‑186/22
BNP Paribas, установено в Париж (Франция), представлявано от A. Gosset-Grainville и M. Trabucchi, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ), представлявана от E. Yoo, D. Segoin и F. Bonnard,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от: F. Schalin (докладчик), председател, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt и D. Kukovec, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид изложеното в съдебното заседание от 20 юни 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят, BNP Paribas, иска отмяна, от една страна, на точка 1.10 и точки 3.10.1—3.10.8 от Решение ECB-SSM-2022-FRBNP-7 на Европейската централна банка (ЕЦБ) от 2 февруари 2022 г. (наричано по-нататък „решението от 2 февруари 2022 г.“), включително приложенията към него, в частта, в която се предписват мерки, които трябва да бъдат взети относно неотменимите ангажименти за плащане (наричани по-нататък „НАП“) във връзка със схемите за гарантиране на депозитите или фондовете за преструктуриране, и от друга страна, на точка 1.10 и на точки 3.9.1—3.9.8 от Решение ECB-SSM-2022-FRBNP-86 на ЕЦБ от 21 декември 2022 г. (наричано по-нататък „решението от 21 декември 2022 г.“), включително приложенията към него, в частта, в която се предписват мерки, които трябва да бъдат взети относно НАП във връзка със схемите за гарантиране на депозитите или фондовете за преструктуриране.
Обстоятелствата по спора
2 Жалбоподателят, като значима кредитна институция по смисъла на член 6, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63), попада под прекия пруденциален надзор на ЕЦБ.
3 На 31 март 2021 г. в рамките на задачата си за пруденциален надзор ЕЦБ изпраща на жалбоподателя въпросник относно третирането от последния на НАП, които представляват възможност за изпълнение на задължението за вноски във фондовете за преструктуриране или в схемите за гарантиране, като се сключва договор, съгласно който дължимата сума ще бъде изплатена при първо поискване от органа, отговарящ за фондовете за преструктуриране или схемите за гарантиране, като посоченият договор е придружен от гаранция за изключително предоставяне на разположение на средства, на практика под формата на паричен депозит, в размер, равен на дължимата вноска.
4 На 29 април 2021 г. жалбоподателят изпраща отговорите си на въпросника.
5 На 10 ноември 2021 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя проект на решение в края на процеса на надзорен преглед и оценка (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), съдържащ по-специално пруденциалното изискване кумулативният размер на НАП да бъде приспаднат от базовия капитал от първи ред (наричани по-нататък „СЕТ 1“). Жалбоподателят е поканен да изрази становище по този проект.
6 С писмо от 22 ноември 2021 г. жалбоподателят представя становището си.
7 На основание член 4, параграф 1, буква е) и член 16 от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ приема решението от 2 февруари 2022 г.
8 В това решение ЕЦБ определя, че в съответствие с член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 прилаганите от жалбоподателя правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият му капитал и ликвидността му не гарантират добро управление и покритие за рисковете, на които е изложен, доколкото жалбоподателят надценява равнището на своите СЕТ 1.
9 За да покрие този риск, ЕЦБ налага, от една страна, мярка в приложение на член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013 (наричана по-нататък „мярката за приспадане“) и от друга страна, задължение по член 16, параграф 2, буква й) от същия регламент (наричано по-нататък „задължението за представяне на информация“).
10 Съгласно посочената в точка 1.10 от решението от 2 февруари 2022 г. формула за изчисляване наложената мярка за приспадане се равнява на стойността на сумите, предоставени като обезпечение и вписани в актива на счетоводния баланс на жалбоподателя, намалена с елементите, които могат да намалят риска, т.е. притежаваните от жалбоподателя елементи на СЕТ 1, свързани с предоставените като обезпечение суми, и евентуално с положителната икономическа стойност, приписана на регистрираните активи, като се вземат предвид сумите, предоставени като обезпечение на НАП.
11 Задължението за представяне на информация има за цел да позволи на ЕЦБ да се увери, че наложеното на жалбоподателя приспадане е надлежно взето предвид.
Искания на страните и факти, настъпили след подаването на жалбата
12 Жалбоподателят подава настоящата жалба на 12 април 2022 г.
13 В рамките на нов цикъл на SREP ЕЦБ приема решението от 21 декември 2022 г., което заменя решението от 2 февруари 2022 г. (наричани по-нататък заедно „обжалваните решения“), считано от 1 януари 2023 г., и запазва в сила мярката за приспадане и задължението за представяне на информация.
14 За да стигне до това решение, ЕЦБ следва същата процедура като описаната в точки 3—6 по-горе.
15 На 15 февруари 2023 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд изявление за изменение на жалбата, в което иска и частична отмяна на решението от 21 декември 2022 г., като изтъква същите основания като първоначално изтъкнатите в жалбата срещу решението от 2 февруари 2022 г.
16 С писмо от 14 март 2023 г. ЕЦБ представя становище по изявлението за изменение на жалбата.
17 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени частично решението от 2 февруари 2022 г.,
– да отмени частично решението от 21 декември 2022 г.,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
18 ЕЦБ моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
19 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква четири основания, първо, нарушение на силата на пресъдено нещо и превишаване на власт, второ, явна грешка в преценката и нарушение на принципа на добра администрация, трето, грешка при прилагане на правото в резултат на лишаването от полезно действие на правната уредба относно използването на НАП и четвърто, нарушение на принципа на пропорционалност.
По първото правно основание: нарушение на силата на пресъдено нещо и превишаване на власт
20 Жалбоподателят по същество твърди, че ЕЦБ е превишила правомощията, които са ѝ предоставени по силата на Регламент № 1024/2013, уточнени в решения от 9 септември 2020 г., Société Générale/ЕЦБ (T‑143/18, непубликувано, EU:T:2020:389), от 9 септември 2020 г., Crédit Agricole и др./ЕЦБ (T‑144/18, непубликувано, EU:T:2020:390), от 9 септември 2020 г., Confédération nationale du Crédit Mutuel и др./ЕЦБ (T‑145/18, непубликувано, EU:T:2020:391), от 9 септември 2020 г., BPCE и др./ЕЦБ (T‑146/18, непубликувано, EU:T:2020:392), от 9 септември 2020 г., Arkéa Direct Bank и др./ЕЦБ (T‑149/18, непубликувано, EU:T:2020:393), и от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ (T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394) (наричани по-нататък „решенията от 2020 г.“), като налага обща мярка, която не взема предвид индивидуалното му пруденциално положение. По този начин ЕЦБ нарушила член 266 ДФЕС, както и член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, букви г) и й) от Регламент № 1024/2013.
21 По-конкретно жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е основала решението си на съображения, които могат да доведат само до пълно приспадане на размера на гаранциите, свързани с НАП. Поради това ЕЦБ не била изпълнила задълженията си по член 266 ДФЕС.
22 В това отношение жалбоподателят твърди, че сравнението между, от една страна, решенията, отменени от Общия съд с решенията от 2020 г., и от друга страна, обжалваните решения, показва, че посочените решения се основават по същество на идентични мотиви.
23 Освен това ЕЦБ не била извършила конкретна проверка на индивидуалното му положение. В това отношение жалбоподателят твърди, че ЕЦБ е искала да създаде илюзията за индивидуална проверка, като е изтъкнала данните, които той е декларирал във връзка с отговорите си от 29 април 2021 г. на въпросника, който му е бил изпратен от ЕЦБ на 31 март 2021 г., и като е допълнила формално мотивите си на обжалваните решения. Все пак частта от обжалваните решения, която се отнася до количественото определяне на рисковете на НАП, била напълно стандартизирана и не се основавала на специфични за жалбоподателя съображения, а на констатации от общ характер, които могат да се прилагат за всяка кредитна институция, която избере да третира НАП задбалансово.
24 ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателя.
25 В случая жалбоподателят по същество упреква ЕЦБ, че не само е нарушила член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, уточнени в решенията от 2020 г., както и член 16, параграф 2, буква й) от Регламент № 1024/2013, но и член 266 ДФЕС поради твърдяното неспазване на тълкуването на този регламент, произтичащо от посочените съдебни решения. ЕЦБ отново приела мярка за приспадане и в действителност не извършила индивидуална проверка.
26 Съгласно първа алинея на член 266 ДФЕС институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда. Тези разпоредби предвиждат разпределение на правомощията между правораздавателния и административния орган, така че институцията, издала отменения акт, е тази, която трябва да определи необходимите мерки за изпълнение на съдебното решение за отмяна (вж. решение от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 55 и цитираната съдебна практика).
27 В това отношение съгласно постоянната съдебна практика, за да се съобрази със съдебното решение за отмяна и да го изпълни в неговата цялост, съответната институция е длъжна да се съобрази не само с диспозитива на съдебното решение, но и с мотивите, довели до постановяването му, които представляват неговата необходима основа, доколкото без тях не може да се определи точният смисъл на постановеното в диспозитива. Всъщност именно тези мотиви, от една страна, указват конкретната разпоредба, приета за незаконосъобразна, а от друга, разкриват точните основания за установената в диспозитива незаконосъобразност, които съответната институция е длъжна да вземе предвид, когато замества отменения акт (решения от 26 април 1988 г., Asteris и др./Комисия, 97/86, 99/86, 193/86 и 215/86, EU:C:1988:199, т. 27, от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, т. 29, и от 13 септември 2005 г., Recalde Langarica/Комисия, T‑283/03, EU:T:2005:315, т. 50).
28 Член 266 ДФЕС задължава съответната институция да направи необходимото, така че актът, приет, за да замени отменения акт, да не страда от същите пороци като установените в отменителното решение (решения от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, т. 30, и от 13 септември 2005 г., Recalde Langarica/Комисия, T‑283/03, EU:T:2005:315, т. 51).
29 Освен това следва да се подчертае, че член 266 ДФЕС създава задължение за институцията, издала отменения акт, само в границите на необходимото да гарантира изпълнението на отменителното решение (решения от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, т. 30, и от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 57). Така процедурата, която има за цел да се замени такъв акт, може да бъде възобновена от конкретния етап, в който е настъпила незаконосъобразността (вж. решение от 29 ноември 2007 г., Италия/Комисия, C‑417/06 P, непубликувано, EU:C:2007:733, т. 52 и цитираната съдебна практика, решение от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 58).
30 В самото начало следва да се отбележи, че ЕЦБ не е обжалвала решенията от 2020 г., с които частично са отменени нейните решения, посочени в тези съдебни решения. Обжалваните по настоящото дело решения обаче нямат за цел да заменят решенията, отменени с решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ (T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394). Всъщност ЕЦБ взема всяка година решение в рамките на SREP, което влиза в сила на датата, посочена в това решение. На същата дата решението относно SREP от предходната година престава да се прилага, освен ако новото решение относно SREP не предвижда друго. Така, доколкото жалбоподателят твърди нарушение на член 266 ДФЕС, настоящото основание не може да се приеме. Следва обаче да се прецени дали ЕЦБ е превишила правомощията си, като в нарушение на член 4, параграф 1, буква е) и на член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, букви г) и й) от Регламент № 1024/2013, както са уточнени в решенията от 2020 г., е приела мярка за приспадане, без действително да е извършила индивидуална проверка.
31 В този контекст следва да се припомни, че Регламент № 1024/2013 установява единния надзорен механизъм и има за цел да гарантира сигурността и стабилността на кредитните институции. Посоченият регламент предоставя компетентност на ЕЦБ да изпълнява задачите по пруденциален надзор, посочени в член 4, параграф 1. Съгласно член 6 от същия регламент ЕЦБ изпълнява задачите си в рамките на единен надзорен механизъм, който се състои от самата нея и националните компетентни органи. По-специално ЕЦБ има компетентност да осигури пруденциалния надзор над кредитните институции в еврозоната, които са класифицирани като „значими“. В този контекст тя оценява ежегодно значимите субекти въз основа на SREP, за да определи „дали правилата, стратегиите, процесите и механизмите, въведени от институциите, и собственият капитал и ликвидните им активи осигуряват стабилно управление и покритие на техните рискове“. Следователно, както вече бе отбелязано в предходната точка, всяка година или поне на редовни интервали от време ЕЦБ взема решение в рамките на SREP, което влиза в сила на датата, посочена в това решение.
32 Фактът, че ЕЦБ не е обжалвала решенията от 2020 г., означава, че те са придобили сила на пресъдено нещо. Макар ЕЦБ да не е заменила, строго погледнато, отменените решения с нови решения относно SREP за годината, за която се отнасят посочените дела, това не променя факта, че ЕЦБ е длъжна да се съобрази с текста на решенията на Общия съд в новите цикли на решенията относно SREP, за да не се допусне новите решения да бъдат опорочени от същите нередности като установените в решенията от 2020 г. (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 26 април 1988 г., Asteris и др./Комисия, 97/86, 99/86, 193/86 и 215/86, EU:C:1988:199, т. 27 и 29, и от 23 октомври 2008 г., People’s Mojahedin Organization of Iran/Съвет, T‑256/07, EU:T:2008:461, т. 62).
33 Следва също да се припомни, че в решенията от 2020 г. Общият съд приема, че:
– член 36 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1, и поправки в ОВ L 208, 2013 г., стр. 68, и ОВ L 321, 2013 г., стр. 6), който съдържа изисквания с общо приложение, които в този контекст също са определени като попадащи в обхвата на „първия стълб“, не е пречка за установяването на риск, който може да бъде отстранен с мярка, приета на основание на Регламент № 1024/2013, а именно в рамките на правомощията на ЕЦБ, попадащи във „втория стълб“,
– всъщност член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 предвижда, че за изпълнението на възложените ѝ задачи, посочени в член 4, параграф 1 от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ разполага с посочените в член 16, параграф 2 от същия регламент правомощия, да изисква от кредитните институции да предприемат необходимите мерки, за да преодолеят съответните проблеми, констатирани в определени случаи (решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 58),
– сред тези положения е случаят, при който в рамките на надзорна проверка, извършена въз основа на член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ констатира, че прилаганите от кредитната институция правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият ѝ капитал и ликвидността ѝ не гарантират добро управление и покритие за рисковете, на които е изложена (решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 58),
– член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013 предвижда, че ЕЦБ има по-специално правомощието да изисква от институциите да следват специална политика за провизиране или третиране на активите във връзка с изискванията за собствен капитал (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 49—60),
– установеният от ЕЦБ риск по посочените дела (както в настоящото дело) е надценяването на CET 1, произтичащо от факта, че НАП се третират като задбалансова позиция, че поради това те не са вписани в пасива на счетоводния баланс на кредитната институция и че гаранцията, която е свързана с НАП, не е налична до плащането на НАП (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 63),
– с оглед по-специално на значението на CET 1 за финансовата стабилност на институциите и по-общо за стабилността на финансовия сектор, наличието на така установения от ЕЦБ риск не може да бъде отречено (решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 67),
– ЕЦБ е имала основание, без да допусне грешка при прилагане на правото по този въпрос, да приеме, че пруденциалното третиране на НАП и следователно на неделимата от него гаранция може да доведе до прилагането на една от мерките, предвидени в член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, независимо от факта че в счетоводен план самите НАП са осчетоводени като задбалансови позиции (решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 70),
– като се има предвид обаче, че ЕЦБ не е извършила индивидуална проверка на положението на жалбоподателите, изисквана с член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, тези разпоредби са нарушени и обжалваните решения в рамките на тези дела са отменени в тази част (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 77—84).
34 От това следва, че ЕЦБ може да използва своите правомощия (спадащи към „втория стълб“), като например мярка за приспадане, ако са изпълнени определен брой условия, а именно ако дадена кредитна институция е изложена на риск и ако този риск не е достатъчно покрит. Установяването на такъв риск обаче и въпросът дали този риск е покрит изисква индивидуална проверка във всеки отделен случай.
35 В решенията от 2020 г. Общият съд приема, че в обжалваните решения изобщо не е посочена индивидуална проверка, която да е извършена от ЕЦБ и да има за цел да се провери дали жалбоподателите са приложили правила, стратегии, процеси и механизми по смисъла на член 4, параграф 1, буква е) и на член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013, за да преодолеят пруденциалните рискове, свързани с третирането на НАП извън счетоводния баланс, и евентуално да се увери в релевантността им по отношение на такива рискове.
36 Поради това Общият съд приема, че от подхода на ЕЦБ следва, че тя е приела, че след като институция реши да прибегне до НАП и до третиране извън счетоводния баланс, съществува риск, който прави ненужна всяка по-подробна проверка на конкретното положение на тази институция.
37 Ето защо се налага изводът, че в решенията от 2020 г. Общият съд е отменил решенията, които са били обжалвани пред него, поради това че ЕЦБ не е извършила индивидуалната пруденциална проверка на жалбоподателите, както се изисква по член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013.
38 Общият съд не поставя под въпрос значението на СЕТ 1, нито риска, установен от ЕЦБ в посочените решения, а именно риска от надценяване на СЕТ 1, нито възможността за налагане на мярка за приспадане.
39 Също така фактът, че в обжалваните решения ЕЦБ е наложила мярка за приспадане, която е почти идентична с наложената в решенията, отменени с решенията от 2020 г., също не означава, че ЕЦБ не се е съобразила с посочените съдебни решения или че е възприела принципна позиция, която попада в обхвата на „първия стълб“.
40 Всъщност Общият съд не е приел, че сама по себе си мярката е незаконосъобразна. Напротив, той приема, че ЕЦБ е имала правомощието да наложи такава мярка. Що се отнася до въпроса дали наложената на жалбоподателите мярка е обоснована, след като обжалваните решения, които са предмет на решенията от 2020 г., са били отменени поради липсата на индивидуална проверка, Общият съд не се произнася по него. Следователно не може да се приеме доводът на жалбоподателя, че ЕЦБ не е спазила задължението да изключи всяка мярка с идентично съдържание на обявеното за незаконосъобразно.
41 Освен това Общият съд приема също, че идентични рискове могат да бъдат обхванати от идентични мерки (решение от 9 септември 2020 г., BNP Paribas/ЕЦБ, T‑150/18 и T‑345/18, EU:T:2020:394, т. 80).
42 Освен това фактът, че установеният в обжалваните решения риск е същият като установения риск в решенията, отменени с решенията от 2020 г., сам по себе си не означава, че ЕЦБ не се е съобразила с изводите, произтичащи от посочените съдебни решения.
43 Ето защо следва да се провери дали ЕЦБ е извършила индивидуална проверка на положението на жалбоподателя.
44 В това отношение следва да се констатира, че след отмяната на решенията, предмет на решенията от 2020 г., ЕЦБ разработва методология за извършване, в рамките на своята оценка относно SREP за следващите години, на по-конкретна проверка на положението на кредитните институции, които записват НАП.
45 В настоящия случай проверката е извършена в съответствие с посочената методология на ЕЦБ и се състои от въпросник, въз основа на който ЕЦБ е разгледала, с оглед на отговорите на институциите, които подлежат на пруденциален надзор и допринасят за финансирането на Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) и схемите за гарантиране на депозитите като записват НАП, дали те са били изложени на риск от надценяване на СЕТ 1 и евентуално дали този риск е покрит.
46 За тази цел поставените въпроси се отнасят до размерите на записаните НАП, предоставените обезпечения, счетоводното и пруденциално третиране на НАП и обезпеченията, и възможните сценарии за възстановяване на обезпеченията или за покана за плащане на НАП, включително връзките между тези различни сценарии. Освен това, за да оцени правилата, стратегиите, процесите и механизмите, прилагани от съответната кредитна институция за управление на риска, както и собствения капитал и ликвидността за покриване на този риск, ЕЦБ е поискала допълнителна информация по-специално относно счетоводното и пруденциалното третиране, мерките за намаляване на риска, мерките за ликвидността и собствения капитал и всички други мерки, използвани за намаляване на риска от надценяване на СЕТ 1.
47 В първия етап от упражняването на правомощията, предоставени с член 16, параграф 1, буква в) и член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ определя дали жалбоподателят е изложен на риск от надценяване на СЕТ 1, а във втория етап извършва проверка на индивидуалното положение на жалбоподателя, за да определи дали прилаганите от него правила, стратегии, процеси и механизми, както и дали собственият му капитал и ликвидността му гарантират добро управление и покритие на риска от надценяване на СЕТ 1.
48 Така след извършване на количественото определяне на риска, в рамките на втория етап ЕЦБ преценява дали притежаваният от жалбоподателя СЕТ 1 осигурява добро управление и покритие на риска от надценяване на СЕТ 1 и е следвала подход, състоящ се от пет етапа.
49 На първо място, ЕЦБ преценява дали жалбоподателят частично е покрил риска от надценяване на СЕТ 1 чрез СЕТ 1, който вече е бил длъжен да притежава съгласно приложимата капиталова рамка и който би могъл да допринесе за покриването на този риск. На второ място, тя проверява дали нивото на СЕТ 1, притежаван от жалбоподателя над приложимите за него общи капиталови изисквания, може да покрие риска от надценяване на СЕТ 1. На трето място, ЕЦБ преценява дали може да се придаде положителна икономическа стойност на обезпеченията, предоставени като гаранция за НАП от пруденциална гледна точка, и по този начин да се намалят последиците от записването на НАП и от предоставянето на съответните обезпечения върху способността на СЕТ 1 да поема рисковете. На четвърто място, ЕЦБ преценява дали съществуват отсрочени данъчни активи или пасиви, които могат да намалят нивото на надценяване на СЕТ 1, и на пето място, ЕЦБ проверява дали са налице други обстоятелства или други специални мерки, приложени от жалбоподателя, които могат да намалят риска от надценяване на СЕТ 1.
50 След описаната по-горе проверка на собствения капитал ЕЦБ проверява дали ликвидността на жалбоподателя би осигурила добро управление и покритие на установения риск.
51 Освен това ЕЦБ разглежда дали и по какъв начин прилаганите от жалбоподателя правила, стратегии, процеси и механизми осигуряват добро управление и покритие на риска от надценяване на СЕТ 1.
52 В крайна сметка ЕЦБ стига до извода, че прилаганите правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият капитал и ликвидност, които жалбоподателят притежава, не гарантират добро управление и покритие на установения риск, което обосновава мярката за приспадане.
53 Налага се изводът, че от това следва, че ЕЦБ е взела предвид релевантните обстоятелства, посочени в член 4, параграф 1, буква е) и в член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013, и е извършила индивидуална проверка на положението на жалбоподателя.
54 Освен това следва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че ЕЦБ не е доказала присъщ за него риск, тъй като идентифицираният риск бил „присъщ“ за всички институции, които използват НАП, така че в действителност извършеното от ЕЦБ било само фасада, която имала за цел да създаде правило с общо приложение.
55 На първо място, следва да се отбележи, че противно на твърдяното от жалбоподателя, ЕЦБ действително е установила присъщ за него риск. Всъщност в рамките на задачата си за пруденциален надзор ЕЦБ е взела предвид като отправна точка приложеното от жалбоподателя счетоводно третиране като един от фактическите елементи, за да определи дали и по какъв начин жалбоподателят управлява и покрива пруденциалните рискове, които поема поради записването на НАП и предоставянето на обезпечения.
56 Така ЕЦБ констатира, че жалбоподателят е избрал комбинирано счетоводно третиране, което се състои в задбалансово третиране на НАП, като същевременно е отразил в счетоводния си баланс като актив, като вземане за връщане, сумите, предоставени като обезпечение, по пълната им номинална стойност. За ЕЦБ този избор означава, че вноската за финансирането на фондовете за преструктуриране и гарантиране на депозитите не се отразява в счетоводния баланс, което води до риск от надценяване на СЕТ 1.
57 На второ място, налага се изводът, че ЕЦБ не е създала никакво правило с общо приложение, тъй като счетоводното третиране на НАП и свързаната с тях гаранция са присъщи на всяка институция и приложимите счетоводни правила оставят известна свобода, дори известен избор, от който се ползва жалбоподателят.
58 В това отношение, както изтъква ЕЦБ, съществуват няколко възможни избора, или за да се избегне този риск, или за да се отстрани този риск с други средства, което впрочем може да се определи само въз основа на индивидуална проверка.
59 Така ангажиментът за плащане може да бъде вписан в счетоводния баланс като пасив или договорът за обезпечение — в отчета за приходите и разходите. Институцията, която прилага такова третиране, записва загуба, така че еквивалентна сума би била приспадната от нейния СЕТ 1 към момента на поемане на ангажимента. Възможно е също НАП да не се записват в счетоводния баланс като пасив, т.е. да се извърши задбалансово третиране и в същото време предоставените като обезпечение парични средства да се запишат в актива на счетоводния баланс като вземане за връщане на средства към ЕФП. Такова счетоводно третиране не води до намаляване на елементите на СЕТ 1, въпреки че обезпечението не е на разположение на съответната институция. Също така от гледна точка на пруденциалното третиране е възможно да се извърши доброволно намаление съгласно член 3 от Регламент № 575/2013 или в такъв случай да се приеме, че отчетеният в счетоводния баланс актив, представляващ вземането за връщане на внесените като обезпечение суми, води до експозиция на риск, за който трябва да се определи специфично претегляне, което ще породи изисквания за собствен капитал и следователно ще покрие частично риска от надценяване на СЕТ 1.
60 Всички тези възможности се отразяват по-специално в решенията, приети в рамките на SREP, отнасящи се до 2022 г., които ЕЦБ е представила в резултат на процесуално-организационно действие и които доказват, че разглеждането на индивидуалното положение на различните институции, записали НАП, е довело до различни заключения. Всъщност размерът на предоставените като обезпечение суми, които поради това не са на разположение, е бил предмет на частично приспадане, на пълно приспадане или не е бил предмет на каквато и да било мярка за приспадане, в зависимост от съответните институции.
61 Ето защо от изложеното по-горе следва, че първото основание трябва да бъде отхвърлено.
2. По второто основание: явна грешка в преценката и нарушение на принципа на добра администрация
62 Жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е нарушила принципа на добра администрация и че е приела принципно решение, което в действителност не отчита конкретното положение на институцията, по-специално от гледна точка на пруденциалната сигурност и ликвидността, и по този начин е допуснала явна грешка в преценката на приложимото за НАП пруденциално третиране. Като изключила обаче „предпазните буфери“, за да прецени дали жалбоподателят е бил в състояние да отговори на евентуалния риск на НАП, ЕЦБ допуснала явна грешка в преценката. Също така, като приела, че рискът, свързан с ликвидността, е неразривно свързан със задбалансовото осчетоводяване на НАП и че никаква алтернатива на мярката за приспадане — по-специално изискване за допълнителна ликвидност — не можела да го отстрани, ЕЦБ приела принципна позиция, без да прецени наличието на риск за жалбоподателя. Жалбоподателят счита също, че ЕЦБ е обърнала тежестта на доказване и че не е взела предвид отговорите на въпросника, тъй като те не са повлияли на окончателната ѝ позиция.
63 ЕЦБ подчертава, че доводите на жалбоподателя се основават на риска, който той би понесъл в случай на покана за плащане на НАП, докато установеният от нея риск е този на надценяване на СЕТ 1 на жалбоподателя. Тя счита също така, че правилно е преценила адекватността на собствения капитал и на ликвидността на жалбоподателя с оглед на установения риск.
64 В настоящия случай от писмените изявления на жалбоподателя е видно, че той упреква ЕЦБ, че е нарушила принципа на добра администрация, тъй като се е основала на абстрактни съображения и на рискове, чиято вероятност не е била разгледана. ЕЦБ не разгледала въпроса дали поканата за плащане на НАП може да постави жалбоподателя в нестабилно положение и изложила общи и стереотипни мотиви.
65 От постоянната съдебна практика следва, че макар компетентната институция да разполага с право на преценка, съдебният контрол, който Общият съд трябва да упражни относно основателността на мотивите на обжалваното решение, не следва да води до замяна на преценката на компетентната институция с преценката на Общия съд, а цели да провери дали обжалваното решение не почива на неточни фактически констатации и дали не е опорочено поради грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (вж. в този смисъл решение от 4 май 2023 г., ЕЦБ/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, т. 55 и цитираната съдебна практика).
66 В това отношение съгласно постоянната съдебна практика съдът на Съюза трябва по-специално не само да провери фактическата достоверност на посочените доказателства, тяхната надеждност и непротиворечивост, но също и дали тези доказателства съдържат всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и дали могат да подкрепят направените въз основа на тях изводи (вж. решение от 4 май 2023 г., ЕЦБ/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, т. 56 и цитираната съдебна практика).
67 От постоянната съдебна практика обаче следва, че когато институциите разполагат с такова право на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е от още по-съществено значение. Сред тези предоставени от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е по-конкретно принципът на добра администрация, към който се включва задължението за компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни (решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14, и от 29 март 2012 г., Комисия/Естония, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, т. 95).
68 Следва да се припомни, че установеният от ЕЦБ риск е рискът от надценяване на СЕТ 1 и че целта на мярката за приспадане е да се отстрани този риск, а не да се отстранят рисковете, породени от евентуална покана за плащане на НАП. Рискът от надценяване на СЕТ 1 е породен от неналичността на сумите, предоставени като гаранция на поетия от жалбоподателя ангажимент. Освен това жалбоподателят никога не е оспорвал в писмените си изявления, че тези суми не са на разположение, нито установения като такъв риск. Въпреки че съществува връзка между установения риск и записването на НАП, рискът от надценяване на СЕТ 1 е риск, различен от този при покана за плащане на НАП. Рискът, породен от поканата за плащане на НАП, представлява за съответната институция риск от понасянето на загуби, след като бъдат поискани НАП и задбалансовите НАП се превърнат в действителен разход, който води до загуби, които трябва да бъдат отразени в отчета му за приходите и разходите.
69 От това следва, че ЕЦБ не е била длъжна да провери дали жалбоподателят е бил в състояние да понесе риска да бъде поканен да плати НАП. Следователно упрекът на жалбоподателя на основание на принципа на добра администрация, че ЕЦБ не е разгледала дали индивидуалното му положение осигурява покритието на риск, различен от установения от ЕЦБ, е неотносим.
70 Що се отнася до доводите, че ЕЦБ е обърнала тежестта на доказване и не е взела предвид декларираните от жалбоподателя данни във въпросника, те трябва да бъдат отхвърлени.
71 Несъмнено ЕЦБ трябва да докаже наличието на риск. Тя обаче може да направи това само въз основа на конкретна и „присъща“ за всяка кредитна институция информация. Поради тази причина е изпратен подробен въпросник, за да се получи необходимата информация за оценка на индивидуалното положение на жалбоподателя. Всъщност посоченият въпросник е част от задължението за сътрудничество, предвидено в член 28, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на Европейската централна банка от 16 април 2014 година за създаване на рамката за сътрудничество в единния надзорен механизъм между Европейската централна банка и националните компетентни органи и с определените на национално равнище органи (Рамков регламент за ЕНМ) (ОВ L 141, 2014 г., стр. 1). Тази разпоредба предвижда, че в рамките на надзорна процедура, както в настоящия случай, жалбоподателят е длъжен да осигурява съдействие на ЕЦБ за изясняване на фактите. Следователно въпросникът не е имал за последица освобождаването на ЕЦБ от извършването на индивидуална проверка, нито е обърнал тежестта на доказване. Напротив, въз основа на получената информация ЕЦБ е извършила своя анализ, идентифицирала е риска и е стигнала до заключението, че що се отнася до жалбоподателя, посоченият риск не е покрит, като по този начин е обосновала мярката за приспадане и задължението за представяне на информация.
72 Що се отнася до задължението за представяне на информация, налага се изводът, че такава мярка е възможна на основание член 16, параграф 2, буква й) от Регламент № 1024/2013. Фактът, че информацията трябва да се предостави, като се използва образец COREP C 01.00, ред 0529, ID 1.1.1.28 „Елементи на — или приспадания от — базовия собствен капитал от първи ред — други“, който се съдържа в приложение I към Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/451 на Комисията от 17 декември 2020 година за определяне на технически стандарти за изпълнение за прилагането на Регламент № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на предоставянето на информация от институциите на надзорните органи и за отмяна на Регламент за изпълнение (ЕС) № 680/2014 (ОВ L 97, 2021 г., стр. 1), не позволява да се заключи, противно на твърденията на жалбоподателя, че става въпрос за мярка от „първия стълб“. Както следва от обжалваните решения, използването на това приложение се обяснява с факта, че на този етап посоченият регламент за изпълнение не предвижда конкретна точка за деклариране на информация съгласно изискванията, наложени от ЕЦБ при упражняване на правомощието, посочено в член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013.
73 Що се отнася до довода, че ЕЦБ е допуснала явна грешка в преценката, тъй като е отрекла значението на „предпазните буфери“ при преценката дали жалбоподателят е в състояние да отговори на риска, на който би могъл да бъде изложен поради записването на НАП и тяхното задбалансово третиране, следва да се отбележи, че ЕЦБ е разгледала този аспект. Тя стига до извода, че посочените буфери, тоест собственият капитал, притежаван от жалбоподателя над минималните регулаторни изисквания и препоръката за собствен капитал в рамките на „втория стълб“, не могат да се считат за собствен капитал, предназначен за покриване на риска от надценяване на СЕТ 1. В това отношение, както следва от обжалваните решения и това не се оспорва от жалбоподателя, последният остава свободен да използва „предпазните буфери“ за всеки риск, а не конкретно за риска, свързан с НАП. Също така той остава свободен да разпределя „предпазните буфери“ чрез разпределяне на оторизирани печалби по всяко време преди настъпването на риска, освен ако ЕЦБ не поиска приспадане или забрани разпределянето на печалбата. Освен това жалбоподателят не е посочил никакво правнообвързващо задължение, което да му попречи да разполага свободно със своя „предпазен буфер“ за цели, различни от покриването на риска от НАП. Впрочем следва да се отбележи, както прави ЕЦБ, че жалбоподателят, изглежда, смесва риска от надценяване с потенциалните последици от него. Рискът от надценяване на СЕТ 1 се състои в потенциално надценяване на СЕТ 1 с оглед на действителния капацитет на жалбоподателя за поемане на загуби, което би могло да му позволи да поеме експозиции, които не са покрити със собствен капитал. Въпреки че „предпазните буфери“, съставени от СЕТ 1, могат да покрият загубите, произтичащи от тези експозиции, те не покриват самият риск от надценяване на СЕТ 1.
74 Следователно доводът на жалбоподателя относно „предпазните буфери“ и твърдението, че ЕЦБ не ги е взела предвид, не могат да се приемат.
75 По същия начин не може да се приеме за основателен упрекът относно ликвидността. Според жалбоподателя ЕЦБ е възприела принципна позиция, без да прецени наличието на риск за него. Всъщност ЕЦБ приела, че рискът, свързан с ликвидността, е неразривно свързан със задбалансовото осчетоводяване на НАП и че никаква алтернатива на мярката за приспадане — по-специално изискване за допълнителна ликвидност — не би могла да го отстрани.
76 В това отношение следва да се отбележи, че в обжалваните решения ЕЦБ приема, че притежаваните от жалбоподателя ликвидности не са релевантни, за да се гарантира добро управление и покритие на риска, свързан с НАП. Всъщност, както следва от точка 3.10.4 от решението от 2 февруари 2022 г. и от точка 3.9.4 от решението от 21 декември 2022 г., тя отбелязва, че при покана за плащане на НАП или субектите, подлежащи на съответния пруденциален надзор, ще предоставят парични средства в замяна на връщането на обезпеченията като ребалансиране, или ЕФП, националният фонд за преструктуриране или схемата за гарантиране на депозитите ще изземат пряко обезпеченията. При всички положения това не би имало никакво отражение върху нетната ликвидност на кредитната институция. Във всички случаи изходящите парични потоци вече щяха да са извършени при първоначалното предоставяне на обезпечението и следователно рискът, свързан с ликвидността, вече щеше да се е материализирал, както би било отразено това в управлението на риска, свързан с ликвидността на обезпеченията, от съответните субекти.
77 Налага се обаче изводът, че не е без значение преценката, че тъй като депозирането на гаранцията вече е било извършено, последиците от тази операция върху ликвидността вече са били взети предвид от жалбоподателя и въздействието върху коефициентите на ликвидност вече се е материализирало. Освен това от писмените изявления на жалбоподателя е видно също, че той признава, че фактът, че НАП са покрити с гаранция под формата на паричен депозит, означава, че изходящите парични потоци вече са били извършени и че следователно предоставената гаранция няма да доведе до допълнителни изходящи парични потоци от страна на жалбоподателя във връзка с НАП.
78 ЕЦБ също така е разгледала дали притежаването на допълнителна ликвидност би намалило опасенията относно рисковете, свързани с НАП.
79 В това отношение, предвид предоставената от жалбоподателя информация, в обжалваните решения ЕЦБ стига до извода, че допълнителната ликвидност не покрива риска от надценяване на CET 1. Притежаването на допълнителна ликвидност би имало косвено въздействие върху риска за капитала, тъй като на ликвидността обикновено се приписва ниско рисково тегло. Тези положителни последици обаче вече автоматично са взети предвид в системите на жалбоподателя, които определят рисково претеглените активи. Отразяването на това въздействие при изчисляването на приспадането за риска от НАП би означавало да се отчетат двойно положителните последици от притежаването на допълнителна ликвидност.
80 Като се има предвид установеният риск, тези съображения не съдържат каквато и да било грешка.
81 Фактът, че тези съображения се прилагат и за други кредитни институции, записали НАП, не означава, че ЕЦБ не е извършила проверка на индивидуалното положение на жалбоподателя и че е изложила общи и стереотипни мотиви в нарушение на принципа на добра администрация.
82 От гореизложеното следва, че второто основание за обжалване следва да се отхвърли.
3. Трето основание: грешка при прилагане на правото поради лишаване от полезно действие на правната уредба относно използването на НАП
83 Жалбоподателят твърди, че обжалваните решения лишават НАП от всякакво полезно действие.
84 На първо място, диференцираното счетоводно и пруденциално третиране на НАП (които не водят до отчитане на разходи в счетоводните му отчети) в сравнение с преките парични вноски (които водят до отчитане на разходи в счетоводните му отчети), било в съответствие с целта на законодателя да запази способността на правещите вноски институции да финансират реалната икономика. Налагайки недиференцирано пруденциално третиране между НАП и паричните вноски, обжалваните решения застрашавали установеното от законодателя равновесие между финансирането на фондовете за преструктуриране и схемите за гарантиране на депозитите, от една страна, и финансирането на реалната икономика, от друга страна, и не отчитали съществуващата разлика в естеството между тези две категории вноски.
85 На второ място, мярката за приспадане била в противоречие с целите за гъвкавост, бързина и ефективност, преследвани от законодателя, както е видно от генезиса на текстовете, които са в основата на банковия съюз, и от прочита на парламентарните разисквания, тъй като тя направила въвеждането на предварителни вноски във фондовете за преструктуриране и в схемите за гарантиране на депозитите по-обременително.
86 ЕЦБ отхвърля доводите на жалбоподателя.
87 Според постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза е важно да се вземе предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (решение от 26 януари 2012 г., ADV Allround, C‑218/10, EU:C:2012:35, т. 26; вж. също решение от 19 юли 2012 г., A, C‑33/11, EU:C:2012:482, т. 27 и цитираната съдебна практика).
88 Фактът, че НАП могат, освен предварителните парични вноски, да се използват за вноски във фондовете за преструктуриране и схемите за гарантиране на депозитите, не подлежи на обсъждане, като се има предвид ясната формулировка:
– на Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (ОВ L 225, 2014 г., стр. 1),
– на Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190),
– на Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 2014 г., стр. 149).
89 В това отношение в член 70, параграф 3 от Регламент № 806/2014 се уточнява, че „[н]аличните финансови средства, които се вземат предвид, за да се достигне целевото равнище, посочено в член 69, може да включват [НАП], които са гарантирани в пълна степен с обезпечение от нискорискови активи, необременени с права на трети лица, които са на разположение свободно и са набелязани за изключително ползване от Съвета за преструктуриране за целите, посочени в член 76, параграф 1“, и че „[д]елът на тези [НАП] не може да надхвърля 30 % от общия размер на вноските, набрани съгласно настоящия член“. Текстът на член 103, параграф 3 от Директива 2014/59 е идентичен, що се отнася до неговото съдържание, с този на член 70, параграф 3 от посочения по-горе регламент. Накрая, що се отнася до схемите за гарантиране на депозитите, член 10, параграф 3 от Директива 2014/49 предвижда също възможността за внасяне на вноски чрез НАП.
90 Следва обаче да се констатира, че посочените по-горе разпоредби не се отнасят и нямат за предмет да регламентират счетоводното и пруденциалното третиране на НАП.
91 Следователно въпросът за полезното действие на релевантните разпоредби се отнася до връзката между правната уредба за създаване на фондовете за преструктуриране и схемите за гарантиране на депозитите и за разрешаване на използването на НАП като вноска в тях с Регламент № 575/2013 и Регламент № 1024/2013, които съответно предвиждат пруденциални изисквания и установяват единния надзорен механизъм. Следователно трябва да се установи дали прилагането на Регламент № 575/2013 и на Регламент № 1024/2013 може да доведе до загуба на полезното действие на някои разпоредби на Регламент № 806/2014, сред които е член 70, параграф 3. Същото се отнася и за Директива 2014/59, и по-специално за член 103, параграф 3 от нея, и за Директива 2014/49, по-специално за член 10, параграф 3 от нея.
92 В това отношение не може да се заключи, че законодателят е искал използването на НАП да може да позволи на институциите, записали НАП, да поемат рискове, които не са покрити от собствения капитал.
93 Всъщност подобно тълкуване би било в противоречие с по-строгите мерки, приети в отговор на финансовата криза от 2008 г., която предизвика укрепване на регулаторната рамка и на пруденциалния надзор. Именно в този контекст са въведени и механизмите за преструктуриране, които имат за цел предотвратяване на неблагоприятните последици от банковата несъстоятелност в миналото и по-ефективното им преодоляване за в бъдеще.
94 В това отношение в рамките на първото и второто основание вече бе констатирано, че въз основа на индивидуалната проверка ЕЦБ правилно е заключила, че жалбоподателят е изложен на риск от надценяване на CET 1, тъй като той е резултат от начина, по който жалбоподателят осчетоводява НАП и свързаната с тях гаранция, и предполага, че може да финансира дейности, които не са покрити от собствения му капитал.
95 Освен това не са убедителни цитатите от съображенията, които са част от текстовете, стоящи в основата на банковия съюз, или парламентарните разисквания, на които се позовава жалбоподателят в писмените си изявления. Несъмнено, те показват, че законодателят се е опитал да намери определено равновесие между, от една страна, изискванията, необходими за стабилен банков съюз, и от друга страна, свободата на действие, предоставена на банките в търговската им дейност. Съображенията, на които се позовава жалбоподателят, обаче са с общо приложение и не се отнасят до НАП. Освен това цитираните от него пасажи са избирателни и непълни, и от тях не може да се направи никакъв извод относно счетоводното третиране и евентуалните пруденциални последици.
96 Например позоваването от жалбоподателя на съображение 18 от Регламент № 1024/2013 в подкрепа на доводите му в рамките на настоящото основание и най-вече на тези, свързани със счетоводното третиране, не е релевантно, тъй като цитираната част от посоченото съображение не отразява цялото му съдържание. Несъмнено от цитираното изречение е видно, че ЕЦБ трябва да вземе предвид съответните макроикономически условия в държавите членки, по-специално стабилността на предлагането на кредити и улесняването на производителните дейности в икономиката като цяло. От своя страна обаче в предходното изречение се посочва, че при изпълнението на задачите си ЕЦБ трябва да избягва „моралния[…] риск и произтичащото от него поемане на прекомерни рискове“ от кредитните институции.
97 Фактът, че при изпълнението на задачите си ЕЦБ е длъжна да вземе предвид съответните макроикономически условия, обаче не означава, че ЕЦБ е възпрепятствана да вземе коригиращи мерки на индивидуално равнище, ако това е необходимо от пруденциална гледна точка.
98 Също така, що се отнася до позоваването на съображение 15 от текста на предложението за регламент за изпълнение във връзка с Регламент № 806/2014 (понастоящем Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/81 на Съвета от 19 декември 2014 година за определяне на еднообразни условия за прилагане на Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране (ОВ L 15, 2015 г., стр. 1), цитирано от жалбоподателя в писмените му изявления, следва да се отбележи, че то е ирелевантно. Всъщност съдържанието му не е възпроизведено в окончателната редакция на регламента за изпълнение, което показва, че законодателят не го е счел за уместно.
99 Освен това, що се отнася до довода, че недиференцираното третиране би обезсилило полезното действие на НАП, следва да се отбележи, че от решенията, взети от ЕЦБ и посочени в точка 60 по-горе, е видно, че други банкови институции, които също са записали НАП, са предвидили различно счетоводно третиране на техните НАП и на сумите, предоставени като гаранция, което не поставя никакъв проблем от пруденциална гледна точка. Впрочем това доказва, че НАП не са лишени от интерес за последните.
100 В това отношение, независимо от счетоводното третиране на НАП, следва да се отбележи, че сумите, внесени като гаранция към фондовете за преструктуриране или схемите за гарантиране на депозитите, пораждат лихви в полза на институциите, записали НАП, което представлява предимство спрямо вноската в брой.
101 Освен това липсата на разпоредба в Регламент № 575/2013, която изрично да предвижда специфично счетоводно и пруденциално третиране на НАП, подкрепя изводите по-горе.
102 Впрочем фактът, че с въвеждането на инструмента, свързан с НАП, законодателят не е имал намерение да предостави преференциално предимство на записващите НАП, следва също и от становището, изразено от Европейския банков орган (ЕБО).
103 В това отношение ЕБО счита — както следва от отговорите му на коментарите, направени в рамките на консултацията, проведена по проекта за насоки на ЕБО относно НАП на основание на Директива 2014/49 — че нито съображенията, нито членовете от Директива 2014/49 предвиждат, че целта, преследвана от законодателя на Съюза при въвеждането на НАП, е да предостави на кредитните институции преференциално счетоводно третиране. Освен това според ЕБО, за разлика от преките парични вноски, институциите, записали НАП, могат да се ползват от посочените ангажименти, като задържат приходите от прехвърлените като обезпечение суми. В допълнение, отново според ЕБО, НАП предоставят на кредитните институции преференциално третиране на ликвидностите (отразено в таблицата за паричните потоци).
104 Въпреки че тълкуването на ЕБО не е обвързващо, в настоящия случай може да е от значение то да бъде взето предвид, тъй като ЕБО е референтен източник в областта на банковия съюз.
105 Освен това насоките относно НАП, които ЕБО е изготвил на основание член 10, параграф 3, втора алинея от Директива 2014/49 и член 16 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 12), също потвърждават, че счетоводното третиране на НАП и на внесените като гаранция суми може да доведе до предприемане на пруденциални мерки.
106 Ето защо предложеното от жалбоподателя тълкуване трябва да се отхвърли, а следователно и третото основание в своята цялост.
По четвъртото основание: нарушение на принципа на пропорционалност
107 Най-напред жалбоподателят припомня, че потенциалният риск, породен от НАП, може да се материализира само в случай на покана за плащане и че този риск, чието настъпване е хипотетично, тъй като вероятността от получаване на покана за плащане по НАП е малка, при всички положения е покрит чрез правилното прилагане на пруденциалните изисквания, като например рисково претеглените активи (risk weighted assets). От това следвало, че ЕЦБ не била взела предвид специфичното му положение, че мярката за приспадане била необоснована и само на това основание нарушавала принципа на пропорционалност.
108 По-нататък, ЕЦБ изключила всяка алтернативна мярка на мярката за приспадане въз основа на принципна позиция под претекст, че без приспадане размерът на СЕТ 1, съобщен на участниците на пазара, не отразявал действителния капацитет за поемане на загуби.
109 Следователно жалбоподателят счита, че налагането на мярката за приспадане, която поражда отрицателни последици за него, е явно неподходящо и непропорционално спрямо обявената цел за получаване на адекватна информация за рисковете за нуждите на надзора.
110 Накрая, жалбоподателят счита, че в рамките на отговорите на формулираното от него становище ЕЦБ е признала, че адекватността на собствения му капитал, оценена на „средно нисък риск“ в случая, е без значение. От това той прави извода, че следователно ЕЦБ приема, че дори спрямо институция с адекватно капиталово състояние ще се приложи същата мярка за приспадане, което е в пълно противоречие с принципа на пропорционалност.
111 ЕЦБ оспорва доводите на жалбоподателя.
112 Най-напред следва да се припомни, че съгласно член 5, параграф 4 от ДЕС по силата на принципа на пропорционалност съдържанието и формата на дейност на Съюза не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите. Институциите на Съюза прилагат принципа на пропорционалност в съответствие с приложения към ДФЕС Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.
113 Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да са подходящи за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за постигането на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ, T‑122/15, EU:T:2017:337, т. 67 и цитираната съдебна практика).
114 Освен това според Съда преценката на пропорционалността на дадена мярка трябва да се съчетава със зачитане на евентуално признатата на институциите на Съюза свобода на преценка при приемането ѝ (вж. решение от 8 май 2019 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, т. 53 и цитираната съдебна практика).
115 В настоящия случай, след като констатира, че наличието на идентифицирания риск, който не е покрит, води до посоченото в член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 проблематично положение и че за да се преодолее този проблем, тя може да упражни правомощията, които ѝ предоставя член 16, параграф 2, буква г) от този регламент, за да изисква от съответната институция да следва специална политика за провизиране или третиране на активите във връзка с изискванията за собствен капитал, ЕЦБ е разгледала пропорционалността на мярката за приспадане.
116 На първо място, ЕЦБ определя, че изискването за приспадане е подходящо, за да се отстрани рискът от надценяване на СЕТ 1, тъй като то специално отстранява вече настъпилата загуба на икономически ресурси. На второ място, ЕЦБ преценява дали изискването за приспадане е необходимо, и по-специално дали съществуват други алтернативни мерки, които са по-малко обременяващи и могат да постигнат по същия начин целта да се декларират само СЕТ 1, които могат да понесат рисковете.
117 ЕЦБ приема, че тази цел няма да бъде постигната чрез използването на други мерки в рамките на „втория стълб“ съгласно член 16, параграф 2, буква а), насочени към увеличаване на изискванията за собствен капитал, и буква и), насочени към ограничаването на разпределянето на печалба, от Регламент № 1024/2013.
118 Налага се изводът, че извършената от ЕЦБ проверка на пропорционалността на мярката за приспадане е правилно структурирана и извършена. Тя не е опорочена от незаконосъобразност и не съдържа грешки. Освен това доводите, изтъкнати от жалбоподателя, не поставят под въпрос тези съображения на ЕЦБ.
119 На първо място, доводът, че материализирането на поканата за плащане на НАП остава твърде хипотетично, не е релевантен с оглед на установения риск.
120 На второ място, поради факта че ЕЦБ е разгледала и впоследствие изключила алтернативни на мярката за приспадане мерки, жалбоподателят не може да направи извод, че наложената мярка е неподходяща и непропорционална за получаването на информация за рисковете. Във всички случаи жалбоподателят не е обяснил защо съображенията на ЕЦБ в това отношение са неправилни. Освен това мярката за приспадане има за цел да се отстрани вече настъпилата загуба на икономически ресурси, тъй като съобщаването на пазара или на надзорните органи на точното равнище на капацитета за поемане на загубите на СЕТ 1 на жалбоподателя е само непряка последица от наложената мярка, но не и цел сама по себе си.
121 На трето място, фактът, че адекватността на собствения капитал е довела до оценка като „средно нисък риск“, не означава, че наложената мярка за приспадане е непропорционална и при всички положения следва да се отбележи, че тази квалификация не отстранява установения риск от надценяване.
122 От изложеното по-горе следва, че четвъртото основание трябва да бъде отхвърлено, а следователно и жалбата в своята цялост.
По съдебните разноски
123 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на ЕЦБ.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда BNP Paribas да заплати съдебните разноски.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 5.6.2024 година.
Подписи