Věc T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl a Vittorio Malacalza
v.
Evropská centrální banka
Rozsudek Tribunálu (desátého senátu) ze dne 5. června 2024
„Mimosmluvní odpovědnost – Hospodářská a měnová politika – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Rozhodnutí přijatá ECB týkající se Banca Carige – Články 4 a 16 nařízení (EU) č. 1024/2013 – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Legitimní očekávání – Střet zájmů – Přiměřenost – Rovné zacházení – Právo na vlastnictví – Námitka protiprávnosti“
1. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Pravomoci Evropské centrální banky (ECB) – Rozsah – Prohlášení členů správní rady úvěrové instituce podléhající dohledu ECB ohledně odolnosti této instituce – Údajně klamavá povaha uvedených prohlášení – Povinnost ECB zjednat nápravu těchto prohlášení – Vyloučení
(Nařízení Rady č. 1024/2013, články 4 a 9)
(viz body 68, 69, 70, 72, 74)
2. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) o jmenování dočasného správce pro úvěrovou instituci pod jejím dohledem – Riziko střetu zájmů – Zásada nestrannosti – Zahrnutí
(Nařízení Rady č. 1024/2013, články 4 a 9)
(viz body 102–104)
3. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Pravomoci Evropské centrální banky (ECB) – Úkol obezřetnostního dohledu – Opatření včasného zásahu – Jmenování dočasného správce ze strany ECB v rámci úvěrové instituce podléhající jejímu dohledu – Široká posuzovací pravomoc ECB
(Nařízení Rady č. 1024/2013, články 4 a 9)
(viz body 110–112)
4. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB), kterým bylo přijato opatření včasného zásahu vůči úvěrové instituci podléhající jejímu dohledu – Rozhodnutí na základě rychlého zhoršení situace dotyčné instituce – Ochrana stability finančního systému jako cíle veřejného zájmu – Vyloučení
(Nařízení Rady č. 1024/2013, články 4 a 9)
(viz body 121, 122, 125, 126, 129)
5. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) požadující, aby úvěrová instituce podléhající jejímu dohledu připravila plán jednání o restrukturalizaci dluhu – Sledování cíle veřejného zájmu – Vyloučení
(Nařízení Rady č. 1024/2013, články 4 a 9)
(viz body 134, 136–138)
6. Námitka protiprávnosti – Rozsah – Akty, proti nimž může být vznesena námitka protiprávnosti – Obecně závazný akt – Pojem – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB), kterým bylo přijato opatření včasného zásahu vůči úvěrové instituci podléhající jejímu dohledu – Vyloučení
(Článek 277 SFEU)
(viz body 170, 172, 173)
Shrnutí
Tribunál rozhodující v rozšířeném senátu pěti soudců zamítl žalobu na náhradu škody podanou společností Malacalza Investimenti Srl a Vittoriem Malacalzou, kteří se domáhali náhrady škody, jež jim údajně vznikla v důsledku protiprávního jednání Evropské centrální banky (ECB) při výkonu její funkce obezřetnostního dohledu nad Banca Carige (dále jen „banka“), italskou úvěrovou institucí, v letech 2014 až 2019. Tribunál rozhodl ohledně mimosmluvní odpovědnosti ECB v oblasti obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi a objasnil zejména výklad právních norem přiznávajících práva jednotlivcům a posouzení existence dostatečně závažného porušení několika použitelných ustanovení ze strany ECB.
Banka podléhá přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB. Společnost Malacalza Investimenti a V. Malacalza, žalobci, patří mezi její akcionáře. V. Malacalza byl členem a místopředsedou správní rady této banky v letech 2016 až 2018. Dne 9. prosince 2016 přijala ECB opatření včasného zásahu vůči bance, v němž požádala banku, aby předložila strategický plán a operační plán ke snížení poskytování úvěrů se selháním a jasně uvedla opatření, která mají být přijata, a harmonogram, který je třeba dodržet pro dosažení tohoto cíle (dále jen „opatření včasného zásahu“). Vzhledem k neúspěchům banky při pokusu o emisi kapitálových nástrojů v roce 2018 a z důvodu neshod ve správní radě, které vedly k odstoupení některých členů a vytvoření nové rady, požádala ECB rozhodnutím ze dne 14. září 2018 banku, aby nechala svou správní radou schválit nový plán na obnovení a trvalé zajištění dodržování majetkových požadavků nejpozději do 31. prosince 2018. Poté, co mimořádná valná hromada akcionářů odmítla navýšení kapitálu, několik členů správní rady odstoupilo, což vedlo k jejímu zrušení na základě stanov banky a italského občanského zákoníku.
Dne 1. ledna 2019 rozhodla ECB o zavedení dočasné správy nad bankou (dále jen „rozhodnutí o zavedení dočasné správy“) na základě legislativního nařízení ohledně zákonů v oblasti bankovnictví a úvěrů(1), kterým se provádí článek 29 směrnice 2014/59(2) (dále jen „konsolidované znění zákona o bankách“). Toto rozhodnutí mělo za následek rozpuštění správní rady a nahrazení jejích bývalých členů třemi dočasnými správci, jejichž úkol spočíval v přijetí opatření nezbytných k zajištění toho, aby banka trvale dodržovala majetkové požadavky. V roce 2019 bylo toto opatření třikrát prodlouženo. V dopise ze dne 18. září 2019 měla ECB za to, že plánované navýšení kapitálu není v rozporu s řádným a obezřetným řízením banky a mimořádná valná hromada akcionářů jej nakonec schválila dne 20. září 2019. Po jeho provedení dne 31. ledna 2020 byla zvolena nová správní rada a nová dozorčí rada, čímž byla ukončena dočasná správa banky.
Závěry Tribunálu
Pokud jde o to, že ECB nenapravila klamavá prohlášení učiněná správci banky o odolnosti banky, uvedl Tribunál zaprvé, že konsolidované znění zákona o bankách(3) ukládá ECB obecnou povinnost zveřejňování týkající se kategorií informací o úvěrových institucích pro účely veřejného zájmu. Naproti tomu jí není uložena, ať již přímo, či nepřímo, žádná povinnost konkrétně reagovat, pokud účastníci na trhu učiní prohlášení ohledně odolnosti některých institucí podléhajících jejímu dohledu, která jsou ostatními analyzovaná jako klamavá.
Je pravda, že uvedená prohlášení v rozsahu, v němž mohla být učiněna správci banky, mohou mít určitou formu důvěryhodnosti, která může ovlivnit hodnotu akcií a způsobit žalobcům škodu. Tribunál však připomněl, že existence údajné finanční újmy sama o sobě nestačí ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie. Za tímto účelem musí totiž žalobci dokázat, že došlo k protiprávnímu jednání, přičemž musí prokázat, že norma přiznávající práva jednotlivcům byla dostatečně závažným způsobem porušena. Tak tomu však v projednávané věci není.
Zadruhé čl. 53a konsolidovaného znění zákona o bankách(4) stanoví, že vyžaduje-li to situace, může orgán dohledu přijmout zvláštní opatření vůči jedné nebo více bankám nebo bankovnímu systému jako celku. S ohledem na jeho znění Tribunál rozhodl, že tento článek je irelevantní k určení existence povinnosti ECB napravit taková prohlášení, a zamítl první důvod tvrzené protiprávnosti, pokud jde o její jednání.
Pokud jde o tvrzení, že ECB porušila unijní právní úpravu při stycích se správní radou banky, Tribunál v první řadě zdůraznil, že jednání vytýkaná ECB nesouvisí s článkem 4 nařízení č. 1024/2013(5). Toto ustanovení se totiž týká rozdělení jednotlivých úkolů v oblasti obezřetnostního dohledu mezi vnitrostátní orgány a ECB, která má výlučnou pravomoc některé z nich vykonávat. Směřuje k provedení cíle uspořádat regulační systém týkající se oblasti činnosti ve prospěch veřejného zájmu, aniž samo o sobě přiznává práva jednotlivcům. V druhé řadě čl. 16 odst. 1 a 2 nařízení č. 1024/2013 opravňuje ECB požadovat, aby úvěrové instituce přijaly v počáteční fázi různá opatření, pokud tyto instituce neplní nebo hrozí, že nesplní obezřetnostní požadavky, nebo pokud vykazují nedostatky, které neumožňují zajistit řádné řízení nebo uspokojivé krytí rizik. Tribunál měl za to, že takové ustanovení poskytuje pouze oprávnění a neobsahuje samo o sobě pravidla přiznávající práva jednotlivcům, ale organizuje systém bankovního dohledu ve veřejném zájmu. Tribunál tak druhý důvod tvrzené protiprávnosti zamítl.
Pokud jde o skutečnost, že ECB schválila zvýšení kapitálu údajně v rozporu s předkupním právem akcionářů stanoveným statutem banky, Tribunál poté, co konstatoval, že se článek 56 konsolidovaného znění zákona o bankách použije na ECB na základě nařízení č. 1024/2013, uvedl, že podle tohoto článku musí orgán dohledu ověřit slučitelnost změn ve stanovách úvěrových institucí s omezeními vyplývajícími z řádného a obezřetného řízení před jejich zápisem do obchodního rejstříku. Toto ověření se přitom týká slučitelnosti změny stanov nikoli s předkupními právy akcionářů, ale s požadavkem řádného a obezřetného řízení. Cílem, který je třeba zohlednit, je tedy stabilita úvěrové instituce a obecněji finančního systému. V důsledku toho měl Tribunál za to, že uvedené ustanovení nepřiznává práva jednotlivcům.
Pokud jde o zpochybnění jmenování některých dočasných správců dotčených střetem zájmů ze strany ECB, uvedl Tribunál nejprve, že skutečnost, že zrušil rozhodnutí o zavedení dočasné správy(6), nebrání jeho přezkumu v tomto řízení. Tribunál dále upřesnil, že k tomuto zrušení nedošlo z důvodu porušení střetu zájmů a žaloba na náhradu škody představuje samostatný procesní prostředek podléhající vlastním podmínkám výkonu. Konečně z konsolidovaného znění zákona o bankách(7) vyplývá, že dočasní správci nesmí být zejména ve střetu zájmů. Tento požadavek přitom obecně spadá pod zásadu nestrannosti, jejímž cílem je podle judikatury chránit zaprvé obecný zájem a zadruhé zájem jednotlivců, kteří by v důsledku tohoto střetu zájmů mohli být nepříznivě dotčeni. Tato zásada zakládá ve vztahu k těmto jednotlivcům subjektivní právo, které je-li dostatečně závažným způsobem porušeno, může založit mimosmluvní odpovědnost Unie za případnou škodu způsobenou orgánem při plnění úkolů, čímž tedy přiznává práva jednotlivcům.
V rámci ověření, zda se ECB dopustila dostatečně závažného porušení tohoto ustanovení, poznamenal Tribunál, že za účelem odůvodnění přijetí rozhodnutí o zavedení dočasné správy ECB neuvedla, že toto rozhodnutí je odůvodněno existencí „závažných nesrovnalostí“, které byly způsobeny „v rámci správy“ banky(8). V projednávaném případě, kdyby došlo k nesrovnalostem, by pouze žaloba na náhradu škody vůči bývalým členům správních orgánů umožnila těmto odpovědným osobám nahradit škodu způsobenou akcionářům. V takovém případě by mohlo být nevhodné jmenovat jednoho z těchto bývalých členů dočasným správcem. V projednávané věci však byla situace odlišná, jelikož rozhodnutí o zavedení dočasné správy bylo založeno na „výrazném zhoršení situace banky“.
Kromě toho finanční obtíže, které ovlivňovaly banku, předcházely jmenování dvou dotyčných dočasných správců. Tribunál ostatně připomněl, že ECB má při plnění svého úkolu obezřetnostního dohledu širokou posuzovací pravomoc. Na tomto základě Tribunál měl za to, že ECB využila svou posuzovací pravomoc přiměřeným způsobem, když jmenovala dočasnými správci osoby, které byly dostatečně obeznámeny se záležitostmi banky, aby neprodleně čelily krizové situaci, ve které se banka nacházela. Dodal, že je pravda, že výše uvedená žaloba na náhradu škody vůči bývalým členům je po dobu trvání dočasné správy uplatňována dočasnými správci. Nicméně od obnovení běžné správy banky mohla být v souladu s italským právem a stanovami banky proti oběma dotyčným správcům podána žaloba na náhradu škody, a to zejména valnou hromadou akcionářů. Tribunál měl za to, že se ECB držela při výkonu své posuzovací pravomoci v přiměřených mezích, když jmenovala dotyčné osoby dočasnými správci, a dospěl tak k závěru, že nebylo prokázáno žádné dostatečně závažné porušení.
Pokud jde o přijetí opatření včasného zásahu ze strany ECB, upřesnil Tribunál zaprvé v souvislosti s uvedeným přijetím na základě pouhého rizika porušení regulačního rámce , že se článek 69q konsolidovaného znění zákona o bankách(9) vztahuje na ECB na základě nařízení č. 1024/2013. Vzhledem k tomu, že se toto ustanovení omezuje na to, že orgánu dohledu přiznává na základě hodnocení a za předpokladu splnění určitých podmínek pravomoc přijímat opatření včasného zásahu, nepřiznává práva jednotlivcům. Opatření včasného zásahu bylo totiž přijato za účelem dosažení cíle veřejného zájmu. ECB odůvodnila přijetí uvedeného opatření rizikem porušení požadavků stanovených platným právním rámcem, a to zejména ve světle kritérií stanovených v tomto ustanovení, které odkazuje na existenci rychlého zhoršení situace dohlíženého subjektu jako na jednu z indicií možného porušení kapitálových požadavků tímto subjektem. Za těchto podmínek měl Tribunál za to, že dotčené ustanovení tím, že sleduje cíl veřejného zájmu, nepřiznává práva jednotlivcům.
Zadruhé, pokud jde o povinnost stanovenou opatřením včasného zásahu postoupit za málo výhodných podmínek úvěry, které jsou údajně v selhání, Tribunál poté, co shledal, že se článek 69r konsolidovaného znění zákona o bankách použije na ECB, zdůraznil, že toto ustanovení se omezuje na to, že orgánu dohledu přiznává pravomoc za určitých podmínek požadovat od úvěrových institucí, aby připravily nebo provedly plán jednání o restrukturalizaci dluhu. Sám o sobě tedy nepřiznává práva jednotlivcům. V projednávané věci tak ECB k dosažení cíle veřejného zájmu požádala v opatření včasného zásahu banku, aby předložila strategický plán a operační plán, aniž vyžadovala, aby banka postoupila úvěry se selháním, natož za ceny stanovené během určitého období. Tyto plány však musely být připraveny a schváleny bankou, které příslušelo zejména určit a provést vhodná opatření tím, že například uvedla úvěry se selháním, které by mohly být postoupeny, a podmínky postoupení. Toto ustanovení navíc nebrání tomu, aby opatření včasného zásahu uvádělo minimální cíle a lhůty pro snížení úvěrů se selháním. Za těchto podmínek měl Tribunál za to, že článek 69r sleduje cíl veřejného zájmu, aniž má za cíl přiznat práva jednotlivcům.
Zatřetí, pokud jde o dodržování uložených požadavků na kapitál v určitém období, Tribunál připomněl, že článek 16 nařízení č. 1024/2013 svěřuje ECB pravomoci v oblasti obezřetnostního dohledu, přičemž sleduje cíl veřejného zájmu, aniž přiznává práva jednotlivcům.
Začtvrté, pokud jde o porušení zásady rovného zacházení z důvodu přijetí opatření včasného zásahu, Tribunál uvedl, že ECB musí při plnění svého obezřetnostního úkolu provádět technická posouzení s přihlédnutím k široké škále proměnných(10), což jde ruku v ruce s širokou posuzovací pravomocí. V uvedeném opatření ECB konstatovala porušení majetkových požadavků, ale rovněž odkázala na několik skutečností, které podle ní svědčily o nestabilitě této instituce. Žalobci přitom tuto zvláštní situaci nespojovali s rozhodnutími přijatými ECB za účelem prokázání existence skutečného rozdílného zacházení mezi bankou a ostatními italskými úvěrovými institucemi.
Zapáté, pokud jde o porušení zásady proporcionality, Tribunál připomněl, že ECB má při plnění svých úkolů obezřetnostního dohledu široký prostor pro uvážení. K odůvodnění přijetí opatření včasného zásahu analyzovala ECB přiměřenost povinnosti, kterou hodlala přijmout v souvislosti s úvěry, které byly v majetku banky a nevykazovaly výkonnost, kterou považovala za nezbytnou k tomu, aby byly splněny kapitálové požadavky vyplývající z unijní právní úpravy. S ohledem na riziko zatěžující banku tak mohla mít ECB za to, že je vhodné a nezbytné přijmout opatření včasného zásahu, aniž existovaly alternativy, které by umožnily uspokojivě ukončit potíže, s nimiž se banka potýkala. Tribunál měl tedy za to, že žalobci neuvedli skutečnosti, na jejichž základě by bylo možné mít za to, že ECB přijetím tohoto opatření zjevně a závažně porušila zásadu proporcionality.
Nakonec, pokud jde o námitku protiprávnosti vznesenou žalobci ve vztahu k opatření včasného zásahu, Tribunál připomněl, že se tato námitka použije pod sankcí nepřípustnosti pouze na akty s obecnou působností, které se samy o sobě vztahují na objektivně určené situace a způsobují právní účinky vůči abstraktně vymezeným kategoriím osob. Tak tomu přitom v projednávané věci nebylo, jelikož opatření včasného zásahu bylo ze strany ECB adresováno konkrétně bance, přičemž jí uložilo zvláštní povinnosti. Tribunál tedy námitku protiprávnosti odmítl jako nepřípustnou.