Zaak T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl en Vittorio Malacalza
tegen
Europese Centrale Bank
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer) van 5 juni 2024
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Besluiten van de ECB over Banca Carige – Artikelen 4 en 16 van verordening (EU) nr. 1024/2013 – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Gewettigd vertrouwen – Belangenconflict – Evenredigheid – Gelijke behandeling – Recht op eigendom – Exceptie van onwettigheid”
1. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Bevoegdheden van de Europese Centrale Bank (ECB) – Omvang – Verklaringen van leden van de raad van bestuur van een onder het toezicht van de ECB staande kredietinstelling over de soliditeit van die instelling – Gesteld misleidende aard van deze verklaringen – Verplichting van de ECB om die verklaringen te corrigeren – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 9)
(zie punten 68, 69, 70, 72, 74)
2. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Rechtsregel die particulieren rechten toekent – Begrip – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot benoeming van een tijdelijke bewindvoerder voor een onder haar toezicht staande kredietinstelling – Risico van belangenverstrengeling – Beginsel van onpartijdigheid – Daaronder begrepen
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 9)
(zie punten 102‑104)
3. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Bevoegdheden van de Europese Centrale Bank (ECB) – Prudentiële taak – Vroegtijdige-interventiemaatregel – Benoeming door de ECB van een tijdelijke bewindvoerder voor een onder haar toezicht staande kredietinstelling – Ruime beoordelingsbevoegdheid van de ECB
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 9)
(zie punten 110‑112)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Rechtsregel die particulieren rechten toekent – Begrip – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot vaststelling van een vroegtijdige-interventiemaatregel ten aanzien van een onder haar toezicht staande kredietinstelling – Besluit gebaseerd op de snelle verslechtering van de situatie van de betrokken instelling – Bescherming van de stabiliteit van het financiële stelsel als doelstelling van algemeen belang – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 9)
(zie punten 121, 122, 125, 126, 129)
5. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Rechtsregel die particulieren rechten toekent – Begrip – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) om van een onder haar toezicht staande kredietinstelling te vereisen dat zij een plan voorbereidt om te onderhandelen over een herstructurering van haar schuld – Nastreven van een doelstelling van algemeen belang – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 9)
(zie punten 134, 136‑138)
6. Exceptie van onwettigheid – Omvang – Handelingen ten aanzien waarvan een exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen – Handeling van algemene strekking – Begrip – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot vaststelling van een vroegtijdige-interventiemaatregel ten aanzien van een onder haar toezicht staande kredietinstelling – Daarvan uitgesloten
(Art. 277 VWEU)
(zie punten 170, 172, 173)
Samenvatting
Het Gerecht, dat uitspraak doet in een uitgebreide formatie van vijf rechters, wijst het beroep tot schadevergoeding af waarbij Malacalza Investimenti Srl en Vittorio Malacalza verzoeken om vergoeding van de schade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van het onrechtmatige gedrag van de Europese Centrale Bank (ECB) bij de uitoefening van haar functie als prudentieel toezichthouder van de Italiaanse kredietinstelling Banca Carige (hierna: „bank”) tussen 2014 en 2019. Het Gerecht spreekt zich uit over de niet-contractuele aansprakelijkheid van de ECB op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en biedt verduidelijking over met name de uitlegging van rechtsregels die rechten toekennen aan particulieren en de beoordeling of sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending door de ECB van meerdere toepasselijke bepalingen.
De bank staat onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de ECB. Verzoekers, Malacalza Investimenti Srl en Malacalza, zijn aandeelhouders van de bank. Malacalza was tussen 2016 en 2018 lid en vicevoorzitter van de raad van bestuur van de bank. Op 9 december 2016 heeft de ECB een vroegtijdige-interventiemaatregel vastgesteld ten aanzien van de bank, waarin zij de bank verzocht om een strategisch plan en een operationeel plan te presenteren voor de vermindering van het aantal niet-renderende leningen, met duidelijke vermelding van de te nemen maatregelen en van het tijdschema voor het bereiken van die doelstelling (hierna: „vroegtijdige-interventiemaatregel”). Gelet op de mislukte pogingen van de bank om in 2018 kapitaalinstrumenten op de markt te plaatsen en vanwege meningsverschillen binnen de raad van bestuur die tot de ontslagneming van verschillende leden daarvan en dientengevolge tot de benoeming van een nieuwe raad hebben geleid, heeft de ECB de bank bij besluit van 14 september 2018 verzocht om de raad van bestuur een nieuwe strategie te laten goedkeuren om op uiterlijk 31 december 2018 weer aan de eigenvermogensvereisten te voldoen en deze naleving duurzaam te waarborgen. Nadat bij een buitengewone algemene aandeelhoudersvergadering een kapitaalverhoging was afgewezen hebben meerdere leden van de raad van bestuur ontslag genomen, waardoor deze overeenkomstig de statuten van de bank en het Italiaanse burgerlijk wetboek is komen te vervallen.
Bij besluit van 1 januari 2019 heeft de ECB de bank onder tijdelijk bewind gesteld (hierna: „besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind”) op basis van een wetsbesluit betreffende wetten op het bank‑ en kredietwezen(1) tot omzetting van artikel 29 van richtlijn 2014/59(2) (hierna: „gecoördineerde banktekst). Dit besluit had tot gevolg dat de raad van bestuur werd ontbonden en de voormalige leden daarvan werden vervangen door drie tijdelijke bewindvoerders, die tot taak hadden om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de bank op duurzame wijze aan de vermogensvereisten zou voldoen. Deze maatregel is in 2019 driemaal verlengd. De ECB heeft bij brief van 18 september 2019 vastgesteld dat de beoogde kapitaalverhoging niet in strijd was met een gezonde en prudente bedrijfsvoering van de bank, waarna deze kapitaalverhoging uiteindelijk op 20 september 2019 werd goedgekeurd door een buitengewone algemene aandeelhoudersvergadering. Na tenuitvoerlegging van die kapitaalverhoging is op 31 januari 2020 een nieuwe raad van bestuur en een nieuwe raad van commissarissen verkozen, waarmee een einde kwam aan het tijdelijke bewind van de bank.
Beoordeling door het Gerecht
Met betrekking tot het ontbreken van een correctie door de ECB van misleidende verklaringen van de bestuurders van de bank over de soliditeit daarvan, merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat de gecoördineerde banktekst(3) de ECB een algemene verplichting oplegt om – met het oog op een doelstelling van algemeen belang – bepaalde categorieën informatie over kredietinstellingen te publiceren. Anderzijds is de ECB geen directe of indirecte verplichting opgelegd om op specifieke wijze te reageren wanneer marktdeelnemers verklaringen over de soliditeit van bepaalde onder haar toezicht staande instellingen doen die door anderen als misleidend worden beschouwd.
Het is inderdaad mogelijk dat dergelijke verklaringen, voor zover zij afkomstig zijn van de bewindvoerders van de bank, een zekere geloofwaardigheid kunnen hebben en dus van invloed kunnen zijn op de waarde van aandelen, waardoor verzoekers schade hebben kunnen leiden. Evenwel brengt het Gerecht in herinnering dat het bestaan van vermeende financiële schade op zich niet volstaat om tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie te leiden. Daartoe moeten verzoekers aantonen dat er sprake is van een onrechtmatige gedraging, door aan te tonen dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een regel die rechten toekent aan particulieren. Dit is in casu echter niet het geval.
In de tweede plaats bepaalt artikel 53 bis van de gecoördineerde banktekst(4) dat de toezichthoudende autoriteit, indien de situatie dit vereist, specifieke maatregelen kan nemen ten aanzien van een of meerdere banken of het bankwezen als geheel. Het Gerecht oordeelt dat dit artikel, gelet op de bewoordingen ervan, irrelevant is om te bepalen of de ECB verplicht is om dergelijke verklaringen te corrigeren en wijst het betoog betreffende de eerste gestelde onrechtmatigheid van het gedrag van de ECB af.
Wat de stelling betreft dat de ECB de Unieregeling heeft geschonden in haar betrekkingen met de raad van bestuur van de bank, benadrukt het Gerecht in de eerste plaats dat de aan de ECB verweten gedragingen geen verband houden met artikel 4 van verordening nr. 1024/2013(5). Deze bepaling heeft namelijk betrekking op de verdeling van verschillende taken op prudentieel gebied tussen de nationale autoriteiten en de ECB, die de exclusieve bevoegdheid heeft om een aantal van deze bevoegdheden uit te oefenen. Met die bepaling wordt beoogd om uitvoering te geven aan de doelstelling om een regelgevingskader op te zetten voor een bepaald activiteitengebied, zonder dat zij op zich aan particulieren rechten toekent. In de tweede plaats machtigt artikel 16, leden 1 en 2, van verordening nr. 1024/2013 de ECB om van de kredietinstellingen te eisen dat zij in een vroeg stadium verschillende maatregelen nemen wanneer zij niet voldoen aan de prudentiële eisen of dit waarschijnlijk niet zullen doen, of wanneer andere tekortkomingen hen ervan beletten een degelijk beheer of een solide risicodekking te waarborgen. Het Gerecht overweegt dat een dergelijke bepaling zich beperkt tot het verlenen van bevoegdheden en op zich geen regels omvat die rechten toekennen aan particulieren, maar in het algemeen belang de werking van het systeem voor banktoezicht organiseert. Derhalve wijst het Gerecht het betoog betreffende de tweede gestelde onrechtmatigheid af.
Wat de goedkeuring door de ECB betreft van een kapitaalverhoging die in strijd zou zijn met het recht van voorkeur van aandeelhouders zoals opgenomen in de statuten van de bank, stelt het Gerecht allereerst vast dat artikel 56 van de gecoördineerde banktekst van toepassing is op de ECB op grond van verordening nr. 1024/2013. Vervolgens stelt het vast dat de toezichthoudende autoriteit volgens dit artikel moet nagaan of wijzigingen in de statuten van kredietinstellingen verenigbaar zijn met de eisen van een gezonde en prudente bedrijfsvoering, voordat deze wijzigingen worden ingeschreven in het handelsregister. Dit onderzoek ziet evenwel niet op de verenigbaarheid van de statutaire wijziging met het recht van voorkeur van aandeelhouders, maar op de verenigbaarheid van die wijziging met het vereiste van een gezonde en prudente bedrijfsvoering. Het in aanmerking te nemen doel is dus de stabiliteit van de kredietinstelling en – meer in het algemeen – het financiële stelsel. Derhalve is het Gerecht van oordeel dat voornoemde bepaling geen rechten toekent aan particulieren.
Met betrekking tot de betwisting van de benoeming door de ECB van bepaalde tijdelijke bewindvoerders met een belangenconflict, merkt het Gerecht om te beginnen op dat het feit dat het het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind nietig heeft verklaard(6), er niet aan in de weg staat dat dit besluit in de onderhavige procedure wordt onderzocht. Vervolgens preciseert het Gerecht ten eerste dat deze nietigverklaring niet heeft plaatsgevonden op grond van een belangenconflict en ten tweede dat het beroep tot schadevergoeding een zelfstandige beroepsweg is waaraan eigen voorwaarden zijn verbonden. Ten slotte volgt uit de gecoördineerde banktekst(7) dat tijdelijke bewindvoerders onder meer vrij moeten zijn van belangenconflicten. Dit vereiste valt in het algemeen onder het beginsel van onpartijdigheid, waarmee volgens de rechtspraak wordt beoogd om ten eerste het algemeen belang te beschermen, en ten tweede het belang van particulieren die als gevolg van dit belangenconflict kunnen worden geschaad. Aldus roept dit beginsel voor deze particulieren een subjectief recht in het leven dat, indien het op voldoende gekwalificeerde wijze wordt geschonden, kan leiden tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor eventueel door een instelling bij de uitoefening van de haar toevertrouwde taken veroorzaakte schade, hetgeen dus rechten toekent aan particulieren.
In het kader van de toetsing of sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van deze bepaling door de ECB, merkt het Gerecht op dat deze instelling bij de motivering van het besluit om de bank onder tijdelijk bewind te plaatsen, niet heeft aangegeven dat dit besluit werd gerechtvaardigd door het bestaan van „ernstige onregelmatigheden in het kader van het bestuur” van de bank(8). Indien in casu sprake zou zijn van onregelmatigheden in het bestuur van de bank, zouden de aandeelhouders hun schade alleen door de verantwoordelijken vergoed kunnen zien middels een aansprakelijkheidsvordering tegen de voormalige leden van de bestuursorganen. In een dergelijk geval zou het ongepast kunnen zijn geweest om een van deze voormalige leden als tijdelijke bewindvoerder aan te stellen. In casu gaat het echter om een andere situatie, aangezien het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind was gebaseerd op de „aanzienlijke verslechtering van de situatie van de bank”.
Bovendien gingen de financiële moeilijkheden van de bank vooraf aan de benoeming van de twee betrokken tijdelijke bewindvoerders. Verder brengt het Gerecht in herinnering dat de ECB bij de uitoefening van haar prudentiële taak over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Tegen deze achtergrond overweegt het Gerecht dat de ECB haar beoordelingsbevoegdheid op redelijke wijze heeft uitgeoefend door personen tot tijdelijke bewindvoerders te benoemen die voldoende bekend waren met de gang van zaken bij de bank om snel te kunnen reageren op de crisissituatie waarin zij zich bevond. Het klopt dat het gedurende het tijdelijk bewind aan de tijdelijke bewindvoerders staat om bovengenoemde aansprakelijkheidsvordering in te stellen tegen voormalige leden. Zodra het gewone bestuur van de bank wordt hervat, kan er echter – overeenkomstig het Italiaanse recht en de statuten van de bank – tegen de twee betrokken bestuurders een aansprakelijkheidsvordering worden ingesteld, onder meer door de aandeelhoudersvergadering. Het Gerecht oordeelt dat de ECB, bij de benoeming van de betrokkenen tot tijdelijke bewindvoerders, haar beoordelingsbevoegdheid binnen de grenzen van het redelijke heeft uitgeoefend, en komt derhalve tot de slotsom dat er geen bewijs is geleverd van een voldoende gekwalificeerde schending.
Wat de vaststelling door de ECB van de vroegtijdige-interventiemaatregel betreft, preciseert het Gerecht ten eerste met betrekking tot het feit dat deze is vastgesteld op basis van enkel een risico op schending van het regelgevingskader, dat artikel 69 octiesdecies van de gecoördineerde banktekst(9) krachtens verordening nr. 1024/2013 van toepassing is op de ECB. Deze bepaling kent geen rechten toe aan particulieren, aangezien zij de toezichthoudende autoriteit enkel de bevoegdheid verleent om, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, aan het einde van haar beoordeling een vroegtijdige-interventiemaatregel vast te stellen. De vroegtijdige-interventiemaatregel is immers vastgesteld om een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken. Zo heeft de ECB de vaststelling van die maatregel gemotiveerd op grond van het risico dat niet wordt voldaan aan de vereisten van het toepasselijke regelgevingskader, met name in het licht van de criteria van voornoemde bepaling, waarin wordt verwezen naar het bestaan van een snelle verslechtering van de situatie van de onder toezicht staande entiteit als een van de aanwijzingen dat deze zich mogelijk niet aan de eigenvermogensvereisten zal houden. Tegen deze achtergrond oordeelt het Gerecht dat de betrokken bepaling een doelstelling van algemeen belang nastreeft en er niet toe strekt aan particulieren rechten toe te kennen.
Wat ten tweede de in de vroegtijdige-interventiemaatregel opgelegde verplichting betreft om gesteld niet-renderende leningen tegen ongunstige voorwaarden te verkopen, benadrukt het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat artikel 69 noviesdecies van de gecoördineerde banktekst van toepassing is op de ECB, dat die bepaling de toezichthoudende autoriteit enkel de bevoegdheid verleent om kredietinstellingen onder bepaalde voorwaarden te verzoeken een plan voor het onderhandelen van een schuldherstructurering op te stellen of ten uitvoer te leggen. Deze bepaling kent dus op zich geen rechten toe aan particulieren. Aldus heeft de ECB in casu ter verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang de bank in de vroegtijdige-interventiemaatregel verzocht om een strategisch plan en een operationeel plan in te dienen, zonder evenwel te eisen dat zij niet-renderende leningen zou verkopen, laat staan dat zij dit zou doen tegen gedurende een bepaalde periode vastgelegde prijzen. Deze plannen moesten echter worden opgesteld en goedgekeurd door de bank, die met name passende maatregelen diende te identificeren en ten uitvoer te leggen door bijvoorbeeld aan te geven welke niet-renderende leningen konden worden afgestoten en op welke wijze dit kon gebeuren. Bovendien verzet deze bepaling zich er niet tegen dat in de vroegtijdige-interventiemaatregel minimumdoelstellingen en termijnen worden vastgesteld voor de vermindering van niet-renderende leningen. Tegen deze achtergrond oordeelt het Gerecht dat artikel 69 noviesdecies een doelstelling van algemeen belang nastreeft zonder aan particulieren rechten toe te kennen.
Wat ten derde de eerbiediging – gedurende een bepaalde periode – van de opgelegde eigenvermogensvereisten betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat artikel 16 van verordening nr. 1024/2013 de ECB bevoegdheden op het gebied van prudentieel toezicht verleent met het oog op een doelstelling van algemeen belang, zonder rechten toe te kennen aan particulieren.
Wat ten vierde de schending van het beginsel van gelijke behandeling wegens de vaststelling van de vroegtijdige-interventiemaatregel betreft, merkt het Gerecht op dat de ECB bij de uitoefening van haar prudentiële taak technische beoordelingen moet verrichten waarbij rekening wordt gehouden met een breed scala aan variabelen(10), hetgeen gepaard gaat met een ruime beoordelingsbevoegdheid. In die maatregel heeft de ECB niet alleen vastgesteld dat niet was voldaan aan de vermogensvereisten, maar ook verwezen naar verschillende factoren die volgens haar wezen op de kwetsbaarheid van de betrokken instelling. Verzoekers hebben deze specifieke situatie echter niet in verband gebracht met de besluiten van de ECB om aan te tonen dat er sprake is van een daadwerkelijk verschil in behandeling tussen de bank en andere Italiaanse kredietinstellingen.
Wat ten vijfde de schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat de ECB bij de uitoefening van haar taken van prudentieel toezicht beschikt over een ruime beoordelingsmarge. Ter rechtvaardiging van de vaststelling van de vroegtijdige-interventiemaatregel heeft de ECB de evenredigheid geanalyseerd van de verplichting die zij wilde opleggen met betrekking tot de leningen die deel uitmaakten van het vermogen van de bank zonder het rendement te vertonen dat zij noodzakelijk achtte om te voldoen aan de in de regelgeving van de Unie gestelde eigenvermogensvereisten. Aldus heeft zij kunnen oordelen dat het, gelet op het risico waarmee de bank te maken had, passend en noodzakelijk was om de vroegtijdige-interventiemaatregel vast te stellen, zonder dat er alternatieve oplossingen bestonden om de moeilijkheden van de bank op bevredigende wijze te verhelpen. Derhalve oordeelt het Gerecht dat verzoekers geen bewijs hebben aangevoerd waaruit blijkt dat de ECB met de vaststelling van die maatregel het evenredigheidsbeginsel ernstig en kennelijk heeft geschonden.
Wat ten slotte de exceptie van onwettigheid betreft die verzoekers tegen de vroegtijdige-interventiemaatregel hebben opgeworpen, herinnert het Gerecht eraan dat deze exceptie op straffe van niet-ontvankelijkheid alleen van toepassing is op handelingen van algemene strekking, dat wil zeggen handelingen die zien op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen hebben voor op abstracte wijze aangewezen categorieën personen. In casu is dit niet het geval, aangezien de ECB de vroegtijdige-interventiemaatregel specifiek tot de bank heeft gericht, door haar eigen verplichtingen op te leggen. Derhalve verklaart het Gerecht de exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk.