РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
11 януари 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Орхуска конвенция — Член 9, параграфи 3—5 — Достъп до правосъдие — Адвокатско гражданско дружество — Жалба за оспорване на административни актове — Допустимост — Условия, предвидени в националното право — Липса на нарушение на права и законни интереси — Съдебни производства, които не са недостъпно скъпи — Разпределяне на съдебните разноски — Критерии“
По дело C‑252/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Curtea de Apel Târgu-Mureş (Апелативен съд Търгу-Муреш, Румъния) с акт от 16 февруари 2022 г., постъпил в Съда на 8 април 2022 г., в рамките на производство по дело
Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD
срещу
Consiliul Judeţean Suceava,
Preşedintele Consiliului Judeţean Suceava,
Agenţia pentru Protecţia Mediului Bacău,
Consiliul Local al Comunei Pojorâta,
при участието на
QP,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: C. Lycourgos, председател на състава, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot (докладчик), S. Rodin и L. S. Rossi, съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: R. Șereș, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 май 2023 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD, от D. Ionescu и от P. F. Plopeanu и I. Stoia, avocaţi,
– за Preşedintele Consiliului Judeţean Suceava и Consiliul Judeţean Suceava, от Y. Beşleagă и V. Stoica, avocaţi,
– за ирландското правителство, от M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce и M. Tierney, в качеството на представители, подпомагани от B. Foley и D. McGrath, SC, E. Burke-Murphy, BL,
– за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от G. Gattinara и M. Ioan, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 юли 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, параграф 4 и на член 9, параграфи 3—5 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD — адвокатско гражданско дружество, учредено съгласно румънското право (наричано по-нататък „AB & CD“) и различни публични образувания относно законосъобразността на административни актове, приети от тези образувания с оглед на изграждането на депо за отпадъци в Пожоръта (Румъния), а именно регулационния план от 16 септември 2009 г. и разрешението за строеж от 3 октомври 2012 г.
Правна уредба
Международното право
3 Член 2 от Орхуската конвенция е озаглавен „Определения“ и параграфи 4 и 5 от него гласят:
„4. „Общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи.
5. „Засегната общественост“ означава обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес; за целите на това определение ще се счита, че неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, имат интерес“.
4 Член 3, параграф 8 от Орхуската конвенция гласи:
„Всяка страна гарантира, че лицата, упражняващи своите права в съответствие с разпоредбите на тази конвенция, няма да бъдат наказвани, преследвани или обезпокоявани по какъвто и да е начин за своята дейност. Тази разпоредба не засяга правомощията на националните съдилища да постановяват покриването на приемливи разходи, свързани със съдебните дела“.
5 Член 9 от Орхуската конвенция, озаглавен „Достъп до правосъдие“, предвижда в параграфи 2—5:
„2. В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
а) които имат достатъчен интерес, или
b) чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка,
достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка (b) по-горе.
[…]
3. В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
4. В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. […]
5. За повишаване на ефективността на разпоредбите на този член всяка страна гарантира предоставянето на информация на обществеността относно достъпа до административни и съдебни процедури за обжалване и обмисля създаването на подходящи помощни механизми за премахване или намаляване на финансовите и другите пречки пред достъпа до правосъдие“.
Румънското право
6 Член 56 от Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (Закон № 134/2010 за приемане на Граждански процесуален кодекс) (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 247 от 10 април 2015 г.) в редакцията му, която е в сила по главното производство (наричан по-нататък „Гражданският процесуален кодекс“), гласи:
„1. Всяко правоспособно лице, което не е лишено от граждански права, може да участва в съдебни производства.
2. Въпреки това сдруженията, дружествата или другите неперсонифицирани образувания могат да участват в съдебни производства, ако са учредени в съответствие със закона.
[…]“.
7 Член 451 от Гражданския процесуален кодекс има следното съдържание:
„1. Съдебните разноски се състоят от гербови налози и съдебни таксови марки, адвокатски хонорари, вещи лица и специалисти, назначени съгласно член 330, параграф 3, суми, дължими на свидетелите за пътни разходи и загуби поради присъствието им в процеса, транспортни разходи и евентуално разходи за настаняване, както и всякакви други разходи, необходими за правилното протичане на производството.
2. Съдът може, дори служебно, мотивирано да намали частта от съдебните разноски, съответстваща на адвокатските хонорари, ако те са явно несъразмерни на стойността или сложността на делото, или на извършената от адвоката работа, като се вземат предвид и обстоятелствата по делото. Постановената от съда мярка не засяга отношенията между адвоката и неговия клиент.
[…]
4. Съдебните разноски обаче не могат да бъдат намалени, що се отнася до заплащането на гербовите налози и съдебните таксови марки, както и до плащането на сумите, дължими на свидетелите съгласно параграф 1“.
8 Член 452 от Гражданския процесуален кодекс гласи:
„Страната, която иска присъждане на съдебните разноски, трябва да докаже, при предвидените от закона условия, действителността и размера на тези разноски не по-късно от датата на приключване на разглеждане на делото по същество“.
9 Съгласно член 453 от Гражданския процесуален кодекс:
„1. Загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски на спечелилата страна, ако последната е поискала това.
2. Когато искът или жалбата са уважени частично, съдиите определят в каква степен всяка от страните може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Ако е необходимо, съдът може да разпореди приспадане на съдебните разноски“.
10 Член 1 от Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Закон № 554/2004 за административното съдопроизводство) (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 1154 от 7 декември 2004 г.), в редакцията му, в сила към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за административното съдопроизводство“), предвижда:
„1. Всеки, който счита, че правата или законните му интереси са увредени вследствие на акт на административен орган или отказ на органа да се произнесе по съответното искане в законоустановения срок за това, може да сезира компетентния административен съд с искане за отмяна на акта, за установяване на съответното право или законен интерес и за поправяне на претърпяната вреда. Законният интерес може да е както частен, така и публичен.
2. Може да сезира административния съд и лицето, чиито права или законни интереси са увредени вследствие на индивидуален административен акт, адресат на който е друг правен субект.
[…]“.
11 Член 2, параграф 1 от Закона за административното съдопроизводство гласи:
„По смисъла на този закон:
[…]
p) „частен законен интерес“ е възможността да се изисква определено поведение с оглед на реализирането на очаквано и предвидимо бъдещо субективно право;
r) „публичен законен интерес“ е интерес, свързан с правния ред и конституционната демокрация, гарантирането на основните права, свободи и задължения на гражданите, задоволяването на потребностите на обществото и изпълнението на правомощията на публичните органи;
s) „заинтересовани обществени организации“ — неправителствени структури, синдикати, сдружения, фондации и други подобни, чиято цел е да защитават правата на различните категории граждани или евентуално правилното функциониране на публичните административни служби;
[…]“.
12 Член 8, параграф 1 bis от Закона за административното съдопроизводство гласи:
„Физическите лица и частноправните юридически лица могат да предявяват искания в защита на публични законни интереси само субсидиарно, доколкото нарушението на публичния законен интерес произтича логически от нарушението на субективни права или частни законни интереси“.
13 Член 196, параграф 3 от Statutul profesiei de avocat (Статут на адвокатската професия) (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 898 от 3 декември 2011 г.) гласи:
„При спорове, произтичащи от упражняването на професионалната му дейност, адвокатското гражданско дружество може да участва в съдебните дела в качеството на ищец или ответник, въпреки че не е юридическо лице“.
14 Съгласно член 20, параграфи 5 и 6 от Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului (Извънредно постановление № 195/2005 за опазване на околната среда) (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 1196 от 30 декември 2005 г., наричано по-нататък „OUG № 195/2005“):
„5. Достъпът на обществеността до правосъдие се осъществява въз основа на действащите разпоредби.
6. Неправителствените организации, които работят за опазване на околната среда, имат право да участват в съдебни дела по въпроси на околната среда, като са активно легитимирани по делата с предмет опазването на околната среда“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
15 С жалба, подадена пред Tribunalul Cluj (Окръжен съд Клуж, Румъния) през октомври 2018 г., адвокатско гражданско дружество, AB & CD, иска отмяна на различни административни актове, приети от румънските органи с оглед на изграждането на депо за отпадъци в Пожоръта, а именно регулационния план от 16 септември 2009 г. и разрешението за строеж от 3 октомври 2012 г.
16 В подкрепа на жалбата си AB & CD се позовава по-специално на член 35 от румънската конституция относно правото на здравословна околна среда, както и на няколко разпоредби от OUG № 195/2005 и на Hotărârea de Guvernului nro 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe (Решение на Министерски съвет № 1076/2004 относно установяване на процедура за оценка на околната среда на планове и програми), докато ответниците изтъкват, че въпросното депо за отпадъци отговаря на всички технически изисквания, произтичащи от Директива 1999/31/ЕО на Съвета от 26 април 1999 година относно депонирането на отпадъци (ОВ L 182, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език; 2007 г., глава 15, том 5, стр. 94).
17 От друга страна, ответниците повдигат три възражения за недопустимост.
18 От една страна, съгласно румънското право AB & CD не притежавало правосубектност и нямало процесуална правоспособност, освен по отношение на споровете, произтичащи от упражняването на професионалната му дейност, което не било налице в настоящия случай. От друга страна, тъй като не се е позовало на незачитане на субективните му права или частни законни интереси, това адвокатско гражданско дружество не е доказало нито процесуалната си легитимация, нито правния си интерес да обжалва разглежданите административни актове.
19 С решение от 7 февруари 2019 г. Tribunalul Cluj (Окръжен съд Клуж) отхвърля възражението за недопустимост относно процесуалната правоспособност на AB & CD. За сметка на това той уважава другите две възражения за недопустимост, тъй като AB & CD не е доказало както процесуалната си легитимация, така и правния си интерес от обжалване. Всъщност от Закона за административното съдопроизводство следвало, че жалбоподателят може да се позовава на обществен интерес само субсидиарно, доколкото засягането на този интерес произтича от нарушение на субективно право или частен законен интерес. В качеството си на адвокатско гражданско дружество AB & CD обаче не посочило каквото и да било нарушение на частен законен интерес. Така от акта за преюдициално запитване е видно, че последните две изключения са били разгледани заедно, поради това, че AB & CD няма процесуална легитимация, тъй като не е доказало наличието на частен законен интерес.
20 AB & CD подава касационна жалба пред Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния). Consiliul Județean Suceava (Окръжен съвет Сучава, Румъния) подава насрещна жалба, с която оспорва отхвърлянето на възражението за недопустимост, изведено от липсата на процесуална правоспособност.
21 С решение на Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд, Румъния), с което се уважава искане на окръжен съвет, Сучава за десезиране на Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж), тези жалби са прехвърлени на Curtea de Apel Târgu Mureș (Апелативен съд Търгу Муреш, Румъния), а именно запитващата юрисдикция.
22 Тя отбелязва, че в случая е длъжна да приложи член 20 от OUG № 195/2005. По силата на параграф 5 от този член достъпът до правосъдие по въпроси на околната среда се осъществява в съответствие с „действащите правни разпоредби“, докато съгласно параграф 6 от същия член по отношение на жалбите на неправителствените организации, действащи в областта на защитата на околната среда, се прилага специален режим.
23 Безспорно е, че AB & CD не се ползва от предвидения за тези организации режим и следователно че допустимостта на жалбата му срещу разглежданите административни актове, и по-специално въпросът дали сдружението е процесуално легитимирано, се преценява с оглед на общите правила на Закона за административното съдопроизводство.
24 От този закон следва, че румънският законодател е избрал „субективно“ съдебно производство, което предполага, че на първо време жалбоподателят трябва да се позове на личен интерес, а именно на „частен законен интерес“ като посочения в член 2, параграф 1, буква p) от този закон. Едва след това, след като докаже наличието на такъв личен интерес, жалбоподателят може да се позове и на „обществен законен интерес“.
25 За сметка на това съгласно член 20, параграф 6 от OUG № 195/2005 неправителствените организации, действащи в областта на защитата на околната среда не са длъжни да доказват частен законен интерес и следователно имат достъп до правосъдие в обективно съдебно производство.
26 Всички тези разпоредби отразявали разпоредбите на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, който урежда достъпа до правосъдие на „заинтересованата общественост“, а именно съгласно член 2, параграф 5 от тази конвенция, „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда“.
27 От това следва, че за да докаже, че има процесуална легитимация, AB & CD е трябвало да докаже наличието на частен законен интерес или на правно положение, пряко свързано с предмета му на дейност, като докаже, че е засегнато от разглежданите административни актове.
28 Запитващата юрисдикция има съмнения дали в спор в областта на околната среда подобно изискване може да съответства на правото на Съюза, и по-специално на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
29 От друга страна, тази юрисдикция отбелязва, че що се отнася до адвокатските граждански дружества, които не са юридически лица, като например AB & CD, член 196, параграф 3 от Статута на адвокатската професия им признава процесуална правоспособност като ищец или ответник само за споровете, произтичащи от упражняването на професионалната им дейност.
30 В конкретния случай AB & CD се позовава не на нарушение на лични права, а на обществения интерес и на правата на съставляващите го адвокати, като изтъква, че депото в Пожоръта е имало силно въздействие върху тях и потенциално върху здравето на хората, живеещи в съответния регион, както и върху туризма. В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция предоставя на AB & CD процесуална легитимация в производството по обжалване на разглежданите административни актове.
31 Накрая запитващата юрисдикция отбелязва, че AB & CD поддържа, че съществува риск да му бъдат възложени прекомерни съдебни разноски и че румънското право не му позволява да предвиди сумата, която би трябвало да понесе.
32 В това отношение членове 451—453 от Гражданския процесуален кодекс уреждат общо въпроса за съдебните разноски. Те включват по-специално съдебни разноски и адвокатски хонорари. Загубилата делото страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски по искане на спечелилата страна. В хипотезата, при която адвокатският хонорар е явно непропорционален на сложността на делото или на извършената от адвоката работа, сезираният съд може да намали частта от съдебните разноски, съответстваща на адвокатския хонорар.
33 Запитващата юрисдикция иска да установи дали тези норми на румънското право съответстват на изискването съдебните производства по въпроси на околната среда да не бъдат недостъпно скъпи, предвидено в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция. Освен това не било сигурно, че членове 451—453 от Гражданския процесуален кодекс съдържат достатъчно критерии, позволяващи на частноправен субект да оцени и предвиди високите разходи за съдебното производство.
34 При тези обстоятелства Curtea de Apel Târgu-Mureş (Апелативен съд Търгу Муреш) решава да спре делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Трябва ли член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз, [наричана по-нататък „Хартата“] във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 2, [параграф] 4 във връзка с член 9, параграф 3 от [Орхуската] конвенция да се тълкуват в смисъл, че в обхвата на понятието „общественост“ попада правен субект като адвокатско гражданско дружество, което не твърди накърняване на права или интереси на самия този правен субект, а накърняване на правата и интересите на физическите лица адвокати, които го съставляват, и може ли такъв субект да бъде приравнен по смисъла на член 2, [параграф] 4 от Конвенцията на група физически лица, действащи чрез сдружение или организация?
2. При утвърдителен отговор на първия въпрос, като се имат предвид както целите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, така и целта за ефективна съдебна защита на правата, предоставени от правото на Съюза, трябва ли член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и член 47, първа и втора алинея от [Хартата] във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба от националното право, която обвързва достъпа до правосъдие на такова адвокатско гражданско дружество с доказването на собствен интерес или с обстоятелството, че с предявяването на съответните искания се търси защита за правно положение, пряко свързано със самата цел, за която е създадена тази организационна форма, в случая адвокатско гражданско дружество?
3. При утвърдителен отговор на първия и втория въпрос или независимо от отговорите на тези два въпроса, трябва ли член 9, параграфи 3, 4 и 5 от Орхуската конвенция и член 47 [първа и втора алинея от [Хартата] във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС да се тълкуват в смисъл, че изразът, че адекватните и ефективни средства за правна защита, включително приемането на съдебно решение, трябва да не са „недостъпно скъпи“, предполага правила и/или критерии за ограничаване на съдебните разноски, които може да понесе загубилата делото страна, в смисъл че националният съд трябва да гарантира спазването на изискването съдебните производства да не са недостъпно скъпи, като вземе предвид [както] интереса на лицето, което иска да защити правата си, така и публичния интерес от опазване на околната среда?“.
Производството пред Съда
35 Запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа преюдициалното запитване по реда на бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник на Съда, тъй като от 3 октомври 2018 г. делото е висящо пред националните юрисдикции.
36 След изслушване на съдията докладчик и генералния адвокат председателят на Съда отхвърля това искане с решение от 10 юни 2022 г. Всъщност обстоятелството, че запитващата юрисдикция е длъжна да направи всичко, за да осигури бързото решаване на делото в главното производство, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове използването на бързото производство (вж. в този смисъл определение на председателя на Съда от 31 юли 2017 г., Mobit, C‑350/17 и C‑351/17, EU:C:2017:626, т. 6 и цитираната съдебна практика).
По преюдициалните въпроси
По допустимостта на преюдициалното запитване
37 В писменото си становище Комисията излага съмненията си относно яснотата на преюдициалното запитване във връзка с яснотата на преюдициалното запитване поради непълното описание от страна на запитващата юрисдикция на основанията, изтъкнати от адвокатското гражданско дружество AB & CD в подкрепа на жалбата му, и на правата, които то черпи от правото на Съюза.
38 В това отношение трябва да се припомни, че въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, които той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или също когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 25 май 2023 г., WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, т. 30 и цитираната съдебна практика).
39 С въпросите си запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на Орхуската конвенция, и по-специално иска да се установи дали AB & CD може да се позове на правото на обжалване, гарантирано от член 9, параграф 3 от тази конвенция.
40 Съгласно тази разпоредба „всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“.
41 Както отбелязва генералният адвокат в точки 32—34 от заключението си, от преюдициалното запитване следва, че контролът за законосъобразност на административните актове с оглед на задълженията в областта на депонирането на отпадъци, произтичащи от Директива 1999/31. От това следва, че спорът се отнася до спазването на „националното право в областта на околната среда“, посочено в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, и попада в материалното приложно поле на тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 8 ноември 2022 г., Deutsche Umwelthilfe (Типово одобрение на моторни превозни средства), C‑873/19, EU:C:2022:857, т. 50, 56 и 58).
42 Поради това настоящото преюдициално запитване е допустимо.
По втория въпрос
43 С втория си въпрос, който следва да се разгледа на първо място, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която на правен субект, различен от неправителствена организация, действаща в областта на защитата на околната среда, се признава процесуална легитимация за оспорване на административен акт, на който не е адресат, само когато твърди, че не е спазен частен законен интерес или интерес, свързан с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност.
44 В самото начало следва да се отбележи, че от акта за преюдициално запитване е видно, че съгласно членове 1, 2 и 8 от Закона за административното съдопроизводство увреденото лице, независимо дали става въпрос за физическо или юридическо лице на частното право, или обществена организация, трябва да се позове на нарушение на личен интерес, а именно на частен законен интерес. Що се отнася по-специално до адвокатско гражданско дружество, което не е юридическо лице, запитващата юрисдикция се позовава и на член 196, параграф 3 от статута на адвокатската професия, съгласно който такова дружество може да бъде страна в съдебни производства само за да защити интереси, свързани с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност, а именно с упражняването на професионална дейност. По същество по-специално лицата, които са засегнати или има опасност да бъдат засегнати от административен акт, могат да се позоват на такива лични интереси.
45 Освен това частните законни интереси трябва да се разграничават от законните обществени интереси. Жалбоподател може да се позове на тях само ако докаже, като главно основание, частен законен интерес.
46 В областта на околната среда в член 20, параграф 6 от OUG № 195/2005 е предвидено изключение от последното правило за неправителствените организации, действащи в областта на опазването на околната среда. Тази разпоредба им позволява да се позоват като главно основание на законен обществен интерес, без да са длъжни да доказват частен законен интерес.
47 В случая е безспорно, че адвокатското гражданско дружество AB & CD, ищец в главното производство, не може да се приравни на такава организация, действаща в областта на защитата на околната среда, и следователно съгласно националното право то е част от категорията жалбоподатели, които имат процесуална легитимация само ако докажат частен законен интерес.
48 В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно също, че в жалбата си срещу разглежданите административни актове, а именно общият устройствен план от 16 септември 2009 г. и разрешението за строеж от 3 октомври 2012 г., AB & CD, не се е позовало на нарушение на собствените му права, и по-специално не е доказало нито частен законен интерес, нито интерес, свързан с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност. От това следва, че то няма процесуална легитимация пред запитващата юрисдикция. Представените пред Съда писмени становища, както и устните състезания, изслушани в съдебното заседание от 4 май 2023 г., потвърждават, че нито това адвокатско гражданско дружество, нито групата лица, които го съставят, имат конкретна връзка с проекта, за който се отнасят разглежданите административни актове, и че тази група лица не е доказала наличието на частен законен интерес.
49 Именно в този контекст следва да се постави вторият въпрос, с който запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредба на националното право, която обуславя допустимостта на жалбата от доказването на частен законен интерес и чието прилагане в случая би довело до недопустимост на жалбата, подадена от AB & CD.
50 Най-напред следва да се припомни, че от тази разпоредба, и по-специално от факта, че съгласно текста ѝ посочените в нея правни средства за защита могат да бъдат подчинени на „критерии“, следва, че в рамките на предоставената им в това отношение свобода на преценка държавите членки да могат да определят процесуалноправните норми относно условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да могат да бъдат подавани такива жалби (решение от 8 ноември 2022 г., Deutsche Umwelthilfe (Типово одобрение на моторни превозни средства), C‑873/19, EU:C:2022:857, т. 63 и цитираната съдебна практика).
51 По-нататък, що се отнася до обхвата на това право на преценка, Съдът е постановил, че съгласно самия текст на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция критериите, които държавите членки могат да предвидят в националното си право, се отнасят до определянето на кръга на титулярите на право на обжалване, а не до определянето на предмета на жалбата, доколкото той се отнася до нарушение на разпоредбите на националното законодателство в областта на околната среда (вж. в този смисъл решение от 8 ноември 2022 г., Deutsche Umwelthilfe (Типово одобрение на моторни превозни средства), C‑873/19, EU:C:2022:857, т. 64).
52 Освен това в установената с Орхуската конвенция система член 9, параграф 2 от тази конвенция предвижда право на обжалване на актовете по член 6 от нея в полза на ограничен кръг лица, а именно членовете на „заинтересованата“ общественост, посочени в член 2, параграф 5 от тази конвенция.
53 Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция има по-широко приложно поле, тъй като обхваща по-широка категория актове и решения и е насочен към представителите на „обществеността“ като цяло. За сметка на това тази разпоредба предоставя на държавите членки по-широко право на преценка, когато определят критериите, позволяващи да се определят сред всички представители на обществеността действителните носители на правото на предвиденото в нея право на обжалване (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2021 г., Stichting Varkens in Nood и др., C‑826/18, EU:C:2021:7, т. 36, 37 и 62).
54 Както обаче следва от практиката на Съда, предвиденото в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция право на обжалване би било лишено от всякакво полезно действие, ако с налагането на такива критерии определени категории „представители на обществеността“ биха били лишени от всякаква възможност за обжалване по съдебен ред (решение от 14 януари 2021 г., Stichting Varkens in Nood и др., C‑826/18, EU:C:2021:7, т. 50 и цитираната съдебна практика).
55 На последно място, следва също да се отбележи, както прави генералният адвокат в точка 61 от заключението си, че от публикувания от Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации документ, озаглавен „Орхуската конвенция, ръководство за прилагане“ (второ издание, 2014 г.), е видно, че страните по тази конвенция „не са длъжни да установят в националните си правни уредби система на собствен правен интерес (actio popularis), така че всеки да може да оспори всяко решение, действие или бездействие, свързано с околната среда“.
56 В случая, както бе посочено в точки 44—46 от настоящото решение, съгласно разпоредбите на Закона за административното съдопроизводство жалбоподателите, различни от сдруженията за опазване на околната среда, са процесуално легитимирани да обжалват административен акт, на който не са адресати, само ако докажат присъщ за тях „частен законен интерес“, какъвто е по-специално случаят, когато са засегнати или има опасност да бъдат засегнати от такъв акт.
57 В това отношение следва да се констатира, на първо място, че това условие, предвидено в румънското право, позволява да се определят действителните носители на правото на обжалване, закрепено в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, без да се ограничава предметът на жалбата.
58 На второ място, не изглежда, че в приложение на посоченото условие определени „категории“ представители на обществеността са лишени от всякакво право на обжалване. Напротив, необходимостта да се обоснове частен законен интерес води само до недопустимост на жалбите на лицата, които нямат конкретна връзка с административния акт, който възнамеряват да обжалват. По този начин румънският законодател избягва създаването на система на собствен правен интерес, без неоснователно да ограничава достъпа до правосъдие.
59 В това отношение следва да се припомни, че що се отнася до член 11 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1), с който се привежда в изпълнение член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, Съдът е постановил, че националният законодател може да ограничи правата, на чието нарушение има право да се позове частноправен субект в рамките на съдебно производство на основание член 11, само до субективните права, т.е. индивидуалните права (вж. в този смисъл решение от 28 май 2020 г., Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, т. 57 и цитираната съдебна практика).
60 Тези съображения важат на още по-силно основание, що се отнася до прилагането на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Както бе посочено в точка 53 от настоящото решение, тази разпоредба предоставя на държавите членки по-голяма свобода на преценка при определянето на критериите за определяне на действителните носители на предвиденото в нея право на обжалване, отколкото когато прилагат член 9, параграф 2 от тази конвенция.
61 На трето и последно място, условието за обосноваване на частен законен интерес не се прилага за сдруженията за опазване на околната среда, признати от румънското право. Те са в състояние да защитават обществения интерес, без да е необходимо да доказват, че са били лично засегнати.
62 При тези условия следва да се приеме, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, че е видно, че съответства на изискванията, установени в точки 50—55 от настоящото решение, условие, което поставя процесуалната легитимация на жалбоподателите, различни от сдруженията за опазване на околната среда, да обжалват административен акт, на който не са адресати, в зависимост от доказването на частен законен интерес.
63 С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която на правен субект, различен от неправителствена организация за опазване на околната среда, се признава процесуална легитимация за оспорване на административен акт, на който не е адресат, само когато твърди, че не е спазен частен законен интерес или интерес, свързан с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност.
По първия въпрос
64 В настоящия случай, както следва от точка 47 от настоящото решение, е безспорно, че в рамките на обжалването на разглежданите в главното производство административни актове, за да докаже процесуалната си легитимация, AB & CD трябва да обоснове интерес, свързан с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност, или, като група лица, съставляващи това дружество, на частен законен интерес.
65 Както бе посочено в точка 48 от настоящото решение, от акта за преюдициално запитване е видно, че в рамките на това производство нито AB & CD, нито групата лица, които го съставляват, са доказали частен законен интерес и AB & CD не е доказало интерес, свързан с правно положение, което има пряко отношение към предмета му на дейност.
66 От това следва, че с оглед на отговора, даден на втория въпрос, вече не е необходимо да се отговаря на първия въпрос, с който запитващата юрисдикция иска да се установи дали AB & CD попада в обхвата на понятието „общественост“, а именно в кръга от лица, посочени в член 2, параграф 4 от Орхуската конвенция, който може, при спазване на установените от държавите членки условия, да претендира за правото на обжалване, гарантирано в член 9, параграф 3 от тази конвенция.
По третия въпрос
67 С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 9, параграфи 4 и 5 от Орхуската конвенция във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че за да се гарантира спазването на изискването съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи, съдът, който се произнася по осъждането на загубила делото страна по спор в областта на околната среда, трябва да вземе предвид интереса на тази страна и общия интерес, свързан с опазването на околната среда.
68 В самото начало следва да се припомни, че в точка 41 от настоящото решение бе установено, че спорът в главното производство се отнася по същество до спазването на националното право в областта на околната среда, посочено в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, и следователно попада в материалното приложно поле на тази разпоредба.
69 Освен това Съдът вече е постановил, че параграф 4 от този член, който уточнява характеристиките, които трябва да имат жалбите, и по-специално тази съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи, се прилага изрично към жалбата по параграф 3 от същия член (решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 48).
70 Поради това предвиденото в Орхуската конвенция изискване определени съдебни производства да не бъдат недостъпно скъпи, трябва да се счита за прилагащо се към процедура като разглежданата в главното производство, доколкото е насочена към оспорване въз основа на националното право в областта на околната среда на процедура за приемане на разрешение за осъществяване на проект (вж. по аналогия решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 49).
71 Следва да се уточни, че това изискване се прилага независимо от изхода на спора в главното производство, дори ако жалбата на жалбоподателя в главното производство е отхвърлена като недопустима поради липса на процесуална легитимация или на правен интерес. Всъщност, както бе припомнено в точка 68 от настоящото решение, това не променя факта, че спорът по главното производство попада в материалното приложно поле на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
72 По същество следва да се припомни, че изискването съдебните производства в областта на околната среда да не бъдат недостъпно скъпи по никакъв начин не забранява на националните юрисдикции да възлагат съдебни разноски на жалбоподател. Това следва изрично от член 3, параграф 8 от Орхуската конвенция, в който се уточнява, че не се засяга правомощието на националните съдилища да присъждат разноски в разумен размер след приключване на съдебно производство (вж. в този смисъл решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 60 и цитираната съдебна практика).
73 Следва също да се припомни, че изискването съдебните разноски да не са недостъпно скъпи, се отнася до всички финансови разходи, възникнали във връзка с участието в съдебното производство, и че следователно възпрепятстващия характер трябва да се преценява цялостно, като се вземат предвид всички разноски, направени от заинтересованата страна (вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 27 и 28 и цитираната съдебна практика).
74 В този контекст следва да се вземат предвид както интересът на лицето, което иска да защити правата си, така и общественият интерес, свързан с опазването на околната среда. Следователно тази преценка не би могла да бъде извършена само въз основа на икономическото положение на заинтересованото лице, а трябва да почива и на обективен анализ на размера на съдебните разноски, още повече че гражданите и сдруженията несъмнено са призвани да играят активна роля в защитата на околната среда. Така разходите по едно производство не трябва да надхвърлят финансовите възможности на заинтересованото лице, нито да се явяват при каквито и да е обстоятелства като обективно неразумни (вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 39 и 40).
75 Впрочем съдът може да вземе предвид положението на страните в спора, разумните шансове на жалбоподателя за спечели делото, тежестта на евентуалните последици за него и за защитата на околната среда, сложността на приложимото право и производство, както и евентуалната неразумност решението да се обжалва пред различните инстанции (вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 42 и цитираната съдебна практика).
76 Що се отнася до последиците, които националният съд трябва да изведе от това тълкуване на член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция в спор като разглеждания в главното производство, следва да се припомни, че тази разпоредба не съдържа безусловно и достатъчно точно задължение, което да може да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти, и следователно няма директен ефект (вж. в този смисъл решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 52 и 53 и цитираната съдебна практика).
77 Същото се отнася и за член 9, параграф 5 от тази конвенция, който предвижда, че страните по нея обмислят създаването на подходящи помощни механизми за премахване или намаляване на финансовите и другите пречки пред достъпа до правосъдие (вж. в този смисъл решение от 28 юли 2016 г., Ordre des barreaux francophones et germanophone и др., C‑543/14, EU:C:2016:605, т. 55).
78 Следва обаче да се отбележи, че тези разпоредби, макар и лишени от непосредствено действие, имат за цел да осигурят ефективна защита на околната среда (решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 53).
79 Освен това изискването съдебните производства „да не бъдат недостъпно скъпи“ е свързано, в областта на околната среда, със спазването на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата, както и на принципа на ефективност, съгласно който процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 33 и цитираната съдебна практика).
80 С оглед на ограничените данни, съдържащи се в акта за преюдициално запитване, Съдът не може да определи доколко членове 451—453 от Гражданския процесуален кодекс, които уреждат общо въпроса за съдебните разноски в румънското право и които, изглежда, са приложими към спора в главното производство, позволяват на запитващата юрисдикция да извърши цялостна преценка на направените от съответната страна разходи и при определянето на съдебните разноски да вземе предвид критериите, посочени в точки 74 и 75 от настоящото решение. Освен това изглежда, че тази юрисдикция може само да намали част от съдебните разноски, а именно тези, които съответстват на адвокатските хонорари.
81 Както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 75 и 76 от заключението си, предвид широкото право на преценка, с което разполагат държавите членки при прилагането на член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция, липсата на подробно определяне на разходите по споровете в областта на околната среда в националната правна уредба сама по себе си не може да се счита за несъвместима с правилото съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери доколко съществуващите в румънското право механизми съответстват на изискванията, произтичащи от посочения член 9, параграф 4.
82 В този контекст следва също да се припомни, че за да осигури ефективна съдебна защита, когато, както в настоящия случай, се разглежда прилагането на националното право в областта на околната среда, запитващата юрисдикция е длъжна да даде на вътрешното процесуално право тълкуване, което да съответства, доколкото е възможно, на определената в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция цел, така че съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи (вж. в този смисъл решения от 8 март 2011 г., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, т. 50, и от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 57).
83 С оглед на всички изложени по-горе съображения на третия въпрос следва да се отговори, че член 9, параграфи 4 и 5 от Орхуската конвенция във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че за да се гарантира спазването на изискването съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи, съдът, който се произнася по осъждането на съдебни разноски на загубила делото страна по спор в областта на околната среда, трябва да вземе предвид всички обстоятелства по делото, включително интереса на тази страна и обществения интерес, свързан с опазването на околната среда.
По съдебните разноски
84 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Член 9, параграф 3 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г.,
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, по силата на която на правен субект, различен от неправителствена организация за опазване на околната среда, се признава процесуална легитимация за оспорване на административен акт, на който не е адресат, само когато твърди, че не е спазен частен законен интерес или интерес, свързан с правно положение, което е пряко свързано с предмета му на дейност.
2) Член 9, параграфи 4 и 5 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкува в смисъл, че
за да се гарантира спазването на изискването съдебните производства да не бъдат недостъпно скъпи, съдът, който се произнася по осъждането на съдебни разноски на загубила делото страна по спор в областта на околната среда, трябва да вземе предвид всички обстоятелства по делото, включително интереса на тази страна и обществения интерес, свързан с опазването на околната среда.
Подписи