Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
24 januari 2024 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Document dat is verstrekt in het kader van een EU-pilotprocedure voor btw-teruggaaf – Document dat afkomstig is van een lidstaat – Weigering van toegang – Voorafgaande toestemming van de lidstaat – Uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures – Motiveringsplicht”
In zaak T‑602/22,
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), gevestigd te Venetië (Italië), vertegenwoordigd door A. Pasqualin, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A.‑C. Simon en A. Spina als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, S. Gervasoni (rapporteur) en N. Półtorak, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
gelet op het feit dat de partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
gezien de beschikking van 20 september 2023 waarbij de Commissie werd gelast het document over te leggen waartoe zij verzoekster de toegang had geweigerd, en de overlegging van dit document door de Commissie op 26 september 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt verzoekster, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), om nietigverklaring van besluit C(2022) 5221 final van de Commissie van 15 juli 2022 houdende weigering om haar de brief te verstrekken die de Italiaanse autoriteiten op 17 oktober 2019 hebben verzonden in het kader van EU-pilotprocedure 9456/19/TAXUD inzake de teruggaaf van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) die ten onrechte is geheven over de Italiaanse milieuhygiëneheffing [tariffa di igiene ambientale italiana, ingesteld bij artikel 49 van decreto legislativo n. 22 (besluit met kracht van wet nr. 22) van 5 februari 1997; hierna: „TIAI-heffing”].
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 4 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) bepaalt in de leden 2, 4 en 5:
„2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[...]
– gerechtelijke procedures en juridisch advies,
[...]
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.”
Voorgeschiedenis van het geding
3 De EU-pilotprocedure is een procedure voor samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidstaten om de Commissie in staat te stellen zich een oordeel te vormen over de vraag of het recht van de Europese Unie in de lidstaten wordt nageleefd en correct wordt toegepast. Dit type procedure, dat in 2008 in de plaats is getreden van de informele fase van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU, heeft tot doel eventuele inbreuken op het Unierecht doeltreffend te beëindigen teneinde waar mogelijk te voorkomen dat er een niet-nakomingsprocedure moet worden ingesteld, maar kan in het instellen van die procedure uitmonden (zie arrest van 9 oktober 2018, Pint/Commissie, T‑634/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:662, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
4 In het kader van EU-pilotprocedure 9456/19/TAXUD, die in casu is gestart naar aanleiding van met name verzoeksters klacht (hierna: „EU-pilotprocedure”), heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om opheldering verzocht over de voorwaarden voor teruggaaf van de btw die ten onrechte is geheven over de TIAI-heffing.
5 Bij brief van 2 augustus 2021 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij het antwoord van de Italiaanse autoriteiten had ontvangen en dat zij had besloten geen niet-nakomingsprocedure wegens niet-naleving van het Unierecht door deze autoriteiten in te leiden.
6 Op 21 oktober 2021 heeft verzoekster de Commissie verzocht om een kopie van het antwoord van de Italiaanse autoriteiten dat in de brief van 2 augustus 2021 was samengevat.
7 De Commissie heeft bij brief van 15 november 2021 (hierna: „aanvankelijk antwoord”) het gevraagde document geïdentificeerd als de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 die in het kader van de EU-pilotprocedure is verzonden, en heeft vervolgens de toegang tot die brief geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001. Hierbij voerde zij ter motivering aan dat de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van in Italië aanhangige gerechtelijke procedures.
8 Verzoekster heeft op 30 november 2021 een confirmatief verzoek aan de Commissie gericht, welk verzoek ertoe strekte de Commissie haar standpunt te doen herzien.
9 De Commissie heeft op 15 juli 2022 bevestigd dat zij op grond van de uitzondering op het recht van toegang als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 weigerde om toegang te verlenen tot de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 (hierna: „bestreden besluit”), nadat deze autoriteiten zich op grond van artikel 4, lid 5, tweede streepje, van die verordening hadden verzet tegen de openbaarmaking van die brief.
Conclusies van partijen
10 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– bij wijze van maatregel van instructie, de Commissie te gelasten de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 over te leggen;
– bij wijze van maatregel van instructie, de Commissie ook te gelasten het antwoord over te leggen dat die autoriteiten hebben gegeven toen zij voorafgaand aan de vaststelling van het bestreden besluit zijn geraadpleegd;
– alle andere nuttig geachte maatregelen van instructie te gelasten.
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie in de kosten te verwijzen.
11 Nadat de Commissie, in de bijlage bij het verweerschrift, de communicatie openbaar had gemaakt die tussen haar en de Italiaanse autoriteiten plaatsvond na het aanvankelijke antwoord en het confirmatief verzoek van verzoekster, heeft verzoekster haar verzoek om overlegging van het antwoord van de Italiaanse autoriteiten beperkt tot het door die autoriteiten gegeven antwoord van vóór dat confirmatief verzoek (zie punt 10, tweede streepje).
12 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
13 De Italiaanse Republiek stelt dat het beroep moet worden verworpen.
In rechte
14 Verzoekster voert tot staving van het beroep twee middelen aan. Het eerste middel is in wezen ontleend aan schending van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en niet-nakoming van de motiveringsplicht. Het tweede middel is in wezen ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van die verordening, gelezen in samenhang met lid 5 van dat artikel, niet-nakoming van de verplichting tot zorgvuldig onderzoek en niet-nakoming van de motiveringsplicht.
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en niet-nakoming van de motiveringsplicht
15 Verzoekster betoogt ten eerste dat zij niet in staat is te bepalen welke procedure is toegepast en of dit terecht is gebeurd, gelet op de tegenstrijdigheid tussen enerzijds het aanvankelijke antwoord, waarin niet wordt verwezen naar artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en naar het door de Italiaanse autoriteiten op grond van deze bepaling aangetekende verzet, en anderzijds het bestreden besluit, waarin die bepaling en dat verzet wel worden genoemd. In repliek geeft zij aan de Commissie niet te verwijten dat het aanvankelijke antwoord verschilt van het bestreden besluit, maar dat het bestreden besluit onjuist is omdat er ten onrechte in is vermeld dat het aanvankelijke antwoord was gebaseerd op artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001, in hun onderlinge samenhang gelezen.
16 Verzoekster leidt hier ten tweede uit af dat, aangezien uit de procedure voor de Commissie geen eerdere wilsuiting van de Italiaanse autoriteiten blijkt, het verzoek om toegang in volle omvang moet worden beoordeeld, anders dan in het geval van daadwerkelijk verzet van een lidstaat, waarin de rechtspraak heeft aanvaard dat de Commissie een beoordeling op het eerste gezicht verricht wat het verzet betreft. In het onderhavige geval heeft de Commissie geen grondig onderzoek verricht en is zij ook niet overgegaan tot een autonome beoordeling, hoewel dat was vereist omdat de Italiaanse autoriteiten geen gebruik hadden gemaakt van de mogelijkheid van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, aldus verzoekster.
17 In de eerste plaats moet met betrekking tot de gestelde niet-nakoming van de motiveringsplicht worden opgemerkt dat verzoekster in werkelijkheid enkel betwist dat de Commissie zich op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 kan beroepen.
18 De motiveringsplicht is namelijk een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft (arresten van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C‑17/99, EU:C:2001:178, punt 35, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T‑796/14, EU:T:2016:483, punt 28). Een ontoereikend gemotiveerde handeling in de zin van de formele motiveringsplicht is een handeling die het niet mogelijk maakt te begrijpen waarom, op welke grondslag of om welke reden die handeling is vastgesteld. De motivering van een handeling, die de redenen en rechtvaardiging ervan vormt, kan weliswaar voldoende bekend en begrijpelijk zijn, maar toch ontoereikend zijn om de handeling te rechtvaardigen doordat zij niet onderbouwd, ter zake dienend of in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen is.
19 In casu heeft verzoekster haar betoog in repliek verduidelijkt en gesteld dat zij de Commissie niet verweet dat er tussen het aanvankelijke antwoord en het bestreden besluit een verschil bestond waardoor zij de motivering van dat besluit niet kon kennen, niet kon begrijpen en dus niet kon betwisten – wat een formele betwisting zou zijn geweest –, maar dat zij kritiek had op het feit dat er ten onrechte een beroep werd gedaan op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, aangezien de Italiaanse autoriteiten zich niet daadwerkelijk hadden verzet tegen de openbaarmaking, in het bijzonder vóór het aanvankelijke antwoord (zie punt 15). Verzoekster betoogt dan ook dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met de toepasselijke bepalingen.
20 Hoe dan ook kan in casu worden geoordeeld dat het bestreden besluit, voor zover daarin artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 wordt vermeld, verzoekster in staat stelt kennis te nemen van de motivering ervan en het Gerecht in staat stelt de rechtmatigheid ervan te toetsen, zoals de rechtspraak inzake de nakoming van de motiveringsplicht vereist (zie arrest van 24 mei 2011, NLG/Commissie, T‑109/05 en T‑444/05, EU:T:2011:235, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit het bestreden besluit blijkt namelijk ondubbelzinnig dat de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 4, lid 4, van deze verordening zijn geraadpleegd en dat zij zich op grond van artikel 4, lid 5, van die verordening hebben verzet tegen de openbaarmaking van hun brief van 17 oktober 2019. In het bijzonder verklaart de Commissie in het inleidende deel van het bestreden besluit (punt 1) dat zij na de raadpleging van de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 4, leden 4 en 5, van deze verordening een aanvankelijk antwoord heeft gegeven waarbij de openbaarmaking werd geweigerd, en wijdt zij een deel van dat besluit (punt 2.1) aan de onderbouwing van het verzet van de Italiaanse autoriteiten.
21 Het is juist dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 in het aanvankelijke antwoord niet is vermeld. Uit deze omstandigheid kan echter niet worden afgeleid dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd. Zelfs zonder deze bepaling te noemen, geeft het aanvankelijke antwoord namelijk duidelijk aan dat de Italiaanse autoriteiten zich tegen de openbaarmaking van hun brief van 17 oktober 2019 verzetten. Voorts moet de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet weliswaar worden beoordeeld in het licht van de context van die handeling, maar bij die vraag moet vooral ook acht worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, die in casu duidelijk zijn (zie punt 20), alsook op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T‑796/14, EU:T:2016:483, punt 29). In casu moet samen met de Commissie en de Italiaanse Republiek worden opgemerkt dat de artikelen 7 en 8 van die verordening in een procedure in twee fasen voorzien, waardoor de betrokken instelling de initiële verzoeken sneller kan behandelen alvorens in voorkomend geval, in geval van een confirmatief verzoek, een omstandig en dus een meer uitvoerig standpunt in te nemen over de afwijzing van dat verzoek (zie in die zin arresten van 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punt 54, en 11 december 2018, Arca Capital Bohemia/Commissie, T‑440/17, EU:T:2018:898, punt 18). Uit het feit dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 in het aanvankelijke antwoord niet is vermeld, kan dus niet worden afgeleid dat er twijfel bestaat of het bestreden besluit daadwerkelijk gebaseerd is op die bepaling, die daarin wel wordt aangehaald.
22 Van twijfel kan geenszins sprake zijn omdat uit de stukken van verzoekster blijkt dat de motivering van het bestreden besluit haar in staat heeft gesteld te begrijpen dat dit besluit was gebaseerd op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001. Zij stelt namelijk dat er in casu geen beroep kan worden gedaan op deze bepaling omdat de Italiaanse autoriteiten geen gebruik hebben gemaakt van de daarin geboden mogelijkheid.
23 Wat in de tweede plaats specifiek het betoog betreft dat er in het bestreden besluit geen beroep kon worden gedaan op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, is er reeds geoordeeld dat noch uit deze bepaling, noch uit de rechtspraak volgt dat de lidstaat die het document in kwestie heeft opgesteld, om bezwaar te kunnen maken, eerst een specifiek formeel verzoek bij de betrokken instelling moet indienen en evenmin dat de lidstaat zich uitdrukkelijk op die bepaling hoeft te beroepen. Niets in de bewoordingen van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, dat een procedurele bepaling is die betrekking heeft op het besluitvormingsproces van de Unie (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punten 78 en 81, en 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 53), wijst erop dat de lidstaat een formeel verzoek moet indienen, zonder hetwelk het door hem geformuleerde verzet bij de vaststelling van het betreffende besluit niet in aanmerking kan worden genomen (arrest van 8 februari 2018, POA/Commissie, T‑74/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:75, punten 32‑34). Anders dan verzoekster stelt, is de lidstaat dus niet verplicht om, wil hij zich verzetten tegen de openbaarmaking van een van hem afkomstig document, in twee stappen op te treden, namelijk door eerst de Commissie te verzoeken het document in kwestie niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken en door vervolgens te weigeren die toestemming te verlenen.
24 Hieruit volgt ook dat, anders dan verzoekster stelt, het feit dat de betrokken lidstaat wordt geraadpleegd op grond van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001, de latere toepassing van artikel 4, lid 5, van deze verordening niet uitsluit. Deze twee bepalingen zijn niet opgevat als bepalingen die elkaar uitsluiten, maar zijn, zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van die verordening (zie gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, PB 2001, C 240 E, blz. 165, punt 2.4), veeleer te beschouwen als een bepaling betreffende derden in het algemeen (lid 4) en een bepaling die van toepassing is op specifieke derden, te weten de lidstaten, en waarin de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaring nr. 35 is overgenomen (lid 5) (zie in die zin arrest van 3 mei 2018, Malta/Commissie, T‑653/16, EU:T:2018:241, punten 98 en 99, en conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:433, punt 48).
25 Om een doeltreffende toepassing van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 te waarborgen, met name door de betrokken lidstaat de mogelijkheid te bieden dat zijn voorafgaande toestemming wordt gevraagd voor de openbaarmaking van een document dat door hem is opgesteld, is het tevens nodig dat deze lidstaat in kennis wordt gesteld als er wordt verzocht om toegang tot dat document, hetgeen juist het voorwerp is van de in artikel 4, lid 4, van deze verordening geregelde raadpleging.
26 In casu kan er dus van worden uitgegaan dat de bezwaren die de Italiaanse autoriteiten, na te zijn geraadpleegd, hebben geuit tegen de openbaarmaking van hun brief van 17 oktober 2019 en die blijken uit de e-mails die op 31 maart, 5 april en 6 mei 2022 aan de Commissie zijn gezonden, weerspiegelen dat deze autoriteiten niet wilden dat die brief zonder hun voorafgaande toestemming openbaar zou worden gemaakt en dat zij het vervolgens niet met deze openbaarmaking eens waren op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001. Meer bepaald hebben de Italiaanse autoriteiten op 31 maart 2022 aangegeven dat zij, in afwachting van de ontvangst van de gevraagde informatie, geen toegang tot de brief konden verlenen. Op 5 april 2022 hebben zij de weigering van toegang bevestigd en op 6 mei 2022 hebben zij daaromtrent meer uitleg gegeven. Hieruit volgt dat de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk blijk hebben gegeven – in casu vóór het bestreden besluit – van hun wil om zich tegen openbaarmaking te verzetten, hetgeen volstaat aangezien er in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geen sprake is van een ander specifiek tijdsvereiste dan dat van een aan de openbaarmaking „voorafgaande” toestemming.
27 Het is dus niet relevant dat de Commissie niet heeft aangetoond wat zij in het bestreden besluit stelt – en door de Italiaanse Republiek in haar memorie in interventie niet is bevestigd –, namelijk dat de Italiaanse autoriteiten reeds vóór de verzending van het aanvankelijke antwoord hun verzet hadden geuit.
28 Hieruit volgt dat de Commissie zich terecht mocht baseren op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en dat het, gelet op de te verrichten beoordeling van de redenen die door de lidstaat als bedoeld in deze bepaling worden aangevoerd om zich tegen openbaarmaking te verzetten (zie punt 40), niet aan haar stond om de gronden voor het verzet van de Italiaanse autoriteiten in volle omvang te beoordelen.
29 Bijgevolg slaagt het eerste middel niet en hoeft de Commissie niet te worden verzocht om de communicatie die tussen haar en de Italiaanse autoriteiten plaatsvond voorafgaand aan de verzending van het aanvankelijke antwoord over te leggen.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in samenhang met lid 5 van dat artikel, niet-nakoming van de verplichting tot zorgvuldig onderzoek en niet-nakoming van de motiveringsplicht
30 Verzoekster verwijt de Commissie dat zij haar verplichting niet is nagekomen om na te gaan en uit te leggen hoe de toegang tot het gevraagde document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het beschermde belang, in casu het belang dat gebaseerd is op de bescherming van gerechtelijke procedures krachtens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, en stelt dat die verplichting ook in het geval van een beoordeling op het eerste gezicht van het verzet tegen openbaarmaking blijft bestaan. Zij baseert zich in dit verband op het vereiste om de uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot documenten strikt uit te leggen, op de in het bestreden besluit gebruikte hypothetische bewoordingen, op de omstandigheid dat er slechts één lopende – overigens niet nader gespecificeerde – nationale gerechtelijke procedure is vermeld, en op het feit dat er geen verklaring wordt gegeven voor de schending van de processuele gelijkheid voor de rechter die is begaan ten aanzien van haar, de partij die in de onderhavige zaak om toegang had verzocht. In haar opmerkingen over de memorie in interventie benadrukt zij dat de door de Italiaanse autoriteiten aangevoerde reden voor de weigering van toegang, namelijk dat een prejudiciële verwijzing in de betrokken nationale gerechtelijke procedures zeer aannemelijk is, ontoereikend is. Bovendien is de in het bestreden besluit gegeven motivering ontoereikend, vaag en zonder inhoud.
31 In repliek benadrukt verzoekster onder verwijzing naar de rechtspraak dat er een daadwerkelijk verband moet bestaan tussen de gevraagde toegang en de verstoring van het procedurele evenwicht in het kader van een duidelijk bepaald geding, en dat in casu de enige procedure waarbij zij partij was, definitief was afgesloten vóór de vaststelling van het bestreden besluit. Voorts merkt zij op dat de Commissie, anders dan die instelling in de onderhavige procedure stelt, de Italiaanse autoriteiten uitleggen hoe de openbaarmaking van het gevraagde document het beschermde belang in kwestie concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, vooral omdat dit document volgens de eigen beoordeling van de Commissie openbaar kon worden gemaakt. Zij voegt hieraan toe dat de Commissie hoe dan ook niet heeft voldaan aan haar verplichting om te onderzoeken of de lidstaat zijn standpunt naar behoren had gemotiveerd. De Commissie had zich namelijk moeten vergewissen van het bestaan van een dergelijke motivering en in het bestreden besluit melding moeten maken van die motivering.
32 Er zij aan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001 het publiek een zo ruim mogelijk recht op toegang tot documenten van de instellingen beoogt te geven, zoals blijkt uit overweging 4 en artikel 1 (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 33, en 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑669/11, EU:T:2014:814, punt 40). Volgens artikel 2, lid 3, van deze verordening omvat dit recht niet alleen de door een instelling opgestelde documenten, maar ook die welke zijn ontvangen van derden, waaronder ook de lidstaten, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 3, onder b), van die verordening.
33 Aan dat recht van toegang tot documenten worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld die gebaseerd zijn op redenen van openbaar of particulier belang (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 62, en 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑669/11, EU:T:2014:814, punt 41). In het bijzonder bepaalt artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 dat een lidstaat een instelling kan verzoeken een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
34 Zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel, heeft de Italiaanse Republiek in casu gebruikgemaakt van de haar door artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid en heeft zij de Commissie verzocht de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 niet openbaar te maken.
35 De uitoefening van de bevoegdheid die artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de betrokken lidstaat verleent, wordt afgebakend door de materiële uitzonderingen die in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel zijn opgesomd, en de lidstaat beschikt ter zake enkel over een bevoegdheid tot deelneming aan de besluitvorming van de instelling. De voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat waarnaar artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 verwijst, is dus niet te beschouwen als een discretionair vetorecht, maar als een soort advies waarbij wordt bevestigd dat geen van de uitzonderingsgronden van artikel 4, leden 1 tot en met 3, zich voordoet. Het besluitvormingsproces dat aldus bij artikel 4, lid 5, is ingevoerd, impliceert dan ook dat de betrokken instelling en de betrokken lidstaat zich houden aan de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, neergelegde materiële uitzonderingen (zie arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Aangezien de tenuitvoerlegging van regels van Unierecht aldus gezamenlijk is toevertrouwd aan de instelling en aan de lidstaat die van de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, zodat die tenuitvoerlegging tot stand moet komen door samenspraak tussen de instelling en de lidstaat, moet er overeenkomstig de in artikel 4, lid 3, VEU, neergelegde verplichting tot loyale samenwerking aldus worden gehandeld en samengewerkt dat deze regels daadwerkelijk kunnen worden toegepast (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 85).
37 De tussenkomst van de betrokken lidstaat doet er jegens degene die om toegang verzoekt echter niet aan af dat de beslissing die de instelling naderhand tot hem richt in antwoord op het bij haar ingediende verzoek om toegang tot een document dat in haar bezit is, een handeling van de Unie is (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 94, en 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonfs/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 60).
38 Uit de in de punten 32 tot en met 37 genoemde rechtspraak volgt ten eerste dat de betrokken lidstaat die zich na de samenspraak met de instelling tegen openbaarmaking van het betrokken document verzet, dit verzet dient te motiveren onder verwijzing naar de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001. De instelling kan immers geen gevolg geven aan het verzet van een lidstaat tegen openbaarmaking van een van die lidstaat afkomstig document indien dit verzet geenszins is gemotiveerd of indien de aangevoerde motivering niet is geformuleerd onder verwijzing naar die uitzonderingen. Blijft de betrokken lidstaat in weerwil van het uitdrukkelijke verzoek daartoe van de instelling in gebreke om haar een dergelijke motivering te verstrekken, dan moet die instelling, indien zij van mening is dat geen van die uitzonderingen van toepassing is, toegang verschaffen tot het gevraagde document (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punten 87 en 88).
39 Voorts volgt met name uit de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 dat de instelling zelf dient uiteen te zetten op welke gronden zij het verzoek om toegang afwijst. Deze verplichting impliceert dat de instelling in haar besluit niet alleen melding maakt van het verzet dat de betrokken lidstaat tegen de openbaarmaking van het gevraagde document heeft geuit, maar ook van de redenen die die lidstaat heeft ingeroepen om te onderbouwen dat een van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening genoemde uitzonderingen op het recht van toegang van toepassing is. Op basis daarvan kan degene die om toegang verzoekt immers de oorsprong en de redenen van de weigering begrijpen, en kan de bevoegde rechterlijke instantie in voorkomend geval de haar te beurt vallende toetsing verrichten (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 89).
40 Ten tweede volgt uit die rechtspraak dat de instelling, wat betreft het document waarvan inzage wordt geweigerd, de door de lidstaat op basis van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 aangevoerde redenen voor zijn verzet niet in volle omvang moet beoordelen (arresten van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 65, en 5 april 2017, Frankrijk/Commissie, T‑344/15, EU:T:2017:250, punt 45). De verplichting een concreet en individueel onderzoek te verrichten, die voortvloeit uit het transparantiebeginsel, is niet van toepassing wanneer het verzoek om toegang een van een lidstaat afkomstig document in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 betreft (arresten van 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑669/11, EU:T:2014:814, punt 81, en 8 februari 2018, POA/Commissie, T‑74/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:75, punt 61). Het vereiste van een dergelijke beoordeling in volle omvang zou er namelijk toe kunnen leiden dat de instelling waarbij het verzoek is ingediend, na afloop van die beoordeling het betrokken document ten onrechte verstrekt aan de verzoeker, ondanks het naar behoren gemotiveerde verzet van de lidstaat waarvan het document afkomstig is (arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 64).
41 De verplichting voor de instelling om een zorgvuldig onderzoek te verrichten, moet er echter toe leiden dat wordt nagegaan of de verklaring die een lidstaat geeft voor zijn verzet tegen de openbaarmaking van zijn documenten, op het eerste gezicht gegrond lijkt. De instelling dient na te gaan of de door de lidstaat ter onderbouwing van zijn verzet aangevoerde gronden – gelet op de omstandigheden van de zaak en op de toepasselijke rechtsregels – op het eerste gezicht een dergelijke weigering konden rechtvaardigen, en dus of zij op basis van die gronden zelf haar verantwoordelijkheid ingevolge artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 kon nemen. Voorkomen dient te worden dat de instelling een besluit vaststelt dat volgens haar niet verdedigbaar is, terwijl zij als opsteller van dat besluit verantwoordelijk is voor de rechtmatigheid ervan (zie arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Met het onderhavige middel betwist verzoekster specifiek zowel dat de motiveringsplicht is nagekomen (eerste grief) als dat de verplichting tot zorgvuldig onderzoek is nagekomen (tweede grief) en stelt het tevens het resultaat van dat onderzoek ter discussie (derde grief).
43 Wat in de eerste plaats de naleving van de motiveringsplicht in de onderhavige zaak betreft, moet worden opgemerkt dat de Commissie in punt 2.1 van het bestreden besluit heeft uiteengezet dat de Italiaanse autoriteiten onder verwijzing naar artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 hun weigering tot openbaarmaking hadden gebaseerd op de omstandigheid dat de integriteit van aanhangige gerechtelijke procedures inzake de teruggaaf van btw, waarvan zij de referenties hadden meegedeeld, zou worden ondermijnd en dat de processuele gelijkheid zou worden geschonden indien aan de andere partij in die procedure toegang zou worden verleend tot hun brief van 17 oktober 2019, die vertrouwelijk aan de autoriteiten van de Unie was verstrekt in het kader van de EU-pilotprocedure inzake de teruggaaf van de btw die ten onrechte was geheven over de TIAI-heffing. Zij heeft ook gewezen op eventuele prejudiciële verwijzingen die aan het Hof zouden worden voorgelegd en waar de Italiaanse autoriteiten naar hadden verwezen gelet op het feit dat de btw waarop de betrokken nationale procedures betrekking hadden, was onderworpen aan geharmoniseerde Europese regels.
44 Hieruit kan worden afgeleid dat de Commissie zich ervan heeft vergewist dat het verzet van de Italiaanse autoriteiten gemotiveerd was, en de in dit verband aangevoerde redenen in het bestreden besluit heeft vermeld. Aldus heeft zij verzoekster in staat gesteld te begrijpen waarom die autoriteiten de openbaarmaking van de brief van 17 oktober 2019 hebben geweigerd.
45 De eerste grief, ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht, kan derhalve niet slagen.
46 Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de Commissie haar verplichting is nagekomen om de weigering van de Italiaanse autoriteiten om openbaarmaking toe te staan zorgvuldig te onderzoeken, moet worden vastgesteld dat de Commissie in punt 2.2 van het bestreden besluit, met als opschrift „Door de Commissie op het eerste gezicht verrichte beoordeling”, na te hebben herinnerd aan de toepasselijke bepalingen en in het bijzonder aan artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, alsook aan de desbetreffende rechtspraak, heeft opgemerkt dat die autoriteiten hadden benadrukt dat hun brief van 17 oktober 2019 hun standpunt bevatte over de teruggaaf van de btw die ten onrechte was geheven over de TIAI-heffing, dat deze kwestie aan de orde was in bij de Italiaanse rechters aanhangige zaken, waarvan de referenties waren verstrekt, en dat het zeer waarschijnlijk was dat prejudiciële verwijzingen aan het Hof zouden worden voorgelegd. De Commissie was vervolgens van mening dat de openbaarmaking van die brief deze autoriteiten duidelijk zou benadelen ten opzichte van de andere partijen, aangezien die andere partijen van tevoren het standpunt van die autoriteiten zouden kennen en hun argumenten zouden kunnen bijstellen en verfijnen, hetgeen hun een systematisch voordeel zou opleveren. Zij heeft daaruit afgeleid dat er een reëel – en dus niet hypothetisch – risico bestond dat de in Italië aanhangige gerechtelijke procedures in gevaar zouden worden gebracht en ernstig zouden worden ondermijnd in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001.
47 Die analyse strookt met de beoordeling op het eerste gezicht die wordt voorgeschreven door de in de punten 40 en 41 aangehaalde rechtspraak.
48 De Commissie dient namelijk enkel na te gaan of de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens de ondermijning van de bescherming van gerechtelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 aannemelijk maken. Een dergelijke plausibiliteitscontrole impliceert naar haar aard dat uit de bewoordingen geen volstrekt duidelijk antwoord blijkt, hetgeen de Commissie dus niet kan worden verweten.
49 De Commissie hoeft daarentegen niet na te gaan of de bescherming van gerechtelijke procedures in Italië concreet en daadwerkelijk is ondermijnd. Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie, door de Italiaanse autoriteiten te herinneren aan de noodzaak om uit te leggen hoe de openbaarmaking van het gevraagde document het betrokken beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, deze autoriteiten slechts gewezen op hun verplichting om een dergelijke controle uit te voeren, maar heeft zij niet geoordeeld dat zij die controle zelf moest verrichten.
50 Ten slotte bewijst ook het feit dat de Commissie de Italiaanse autoriteiten na het confirmatief verzoek heeft laten weten dat zij van mening was dat hun brief van 17 oktober 2019 openbaar kon worden gemaakt, dat er in casu een zorgvuldig onderzoek had plaatsgevonden, aangezien de Commissie tevens verzocht om aanvullende uitleg en de uit de rechtspraak voortvloeiende criteria ter bescherming van het betrokken belang heeft herhaald overeenkomstig de in punt 41 genoemde rechtspraak en de samenspraak die op grond van de verplichting tot loyale samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat moet plaatsvinden (zie punt 36).
51 Hieruit volgt dat ook de tweede grief, ontleend aan niet-nakoming door de Commissie van haar verplichting om het verzet van de Italiaanse autoriteiten zorgvuldig te onderzoeken, niet kan slagen.
52 Wat in de derde plaats de vraag betreft of de Italiaanse autoriteiten de openbaarmaking van de brief van 17 oktober 2019 konden weigeren uit hoofde van de bescherming van gerechtelijke procedures krachtens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, zij er om te beginnen aan herinnerd dat wanneer een lidstaat zich beroept op artikel 4, lid 5, van deze verordening en in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde weigeringsgronden aanvoert, het tot de bevoegdheid van de Unierechter behoort om – op verzoek van de belanghebbende aan wie de toegang tot een document door de aangezochte instelling is geweigerd, met het oog op diens rechterlijke bescherming – te toetsen of die weigering op bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd, ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de betrokken lidstaat (arresten van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 72, en 24 mei 2011, Batchelor/Commissie, T‑250/08, EU:T:2011:236, punt 67). Wanneer de toegang wordt geweigerd op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, verricht de Unierechter dus een volledige toetsing van het afwijzende besluit van de Commissie, die berust op de materiële beoordeling door de betrokken lidstaat van de toepasselijkheid van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening genoemde uitzonderingen, ook al heeft de Commissie de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document geweigerd na op basis van een beoordeling op het eerste gezicht te hebben vastgesteld dat de door die lidstaat aangevoerde redenen voor verzet volgens haar niet kennelijk ongegrond waren (zie in die zin arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punten 70‑72).
53 Tevens zij eraan herinnerd dat de instellingen krachtens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document moeten weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van gerechtelijke procedures, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
54 De bescherming van gerechtelijke procedures houdt met name in dat zowel de eerbiediging van het beginsel van processuele gelijkheid als de goede rechtsbedeling en de integriteit van de gerechtelijke procedure worden gewaarborgd (arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 38).
55 Wat ten eerste de eerbiediging van het beginsel van processuele gelijkheid betreft, zij opgemerkt dat indien een publiek debat wordt gehouden over de inhoud van documenten waarin een instelling haar of een lidstaat zijn standpunt in het kader van een geding uiteenzet, het risico bestaat dat de op die documenten geuite kritiek het door die instelling of die lidstaat voor de betreffende rechterlijke instanties verdedigde standpunt op ongepaste wijze beïnvloedt. Daarnaast kan de toegang van een andere partij tot de documenten die verband houden met het standpunt van een instelling of een lidstaat in het kader van een aanhangige gerechtelijke procedure, het aan het beginsel van processuele gelijkheid ten grondslag liggende noodzakelijke evenwicht tussen de partijen in een geding verstoren, aangezien de verplichting tot openbaarmaking alleen geldt voor de instelling of de lidstaat waaraan een verzoek om toegang tot documenten is gericht, en niet voor alle partijen in de procedure. De eerbiediging van het beginsel van processuele gelijkheid is evenwel volstrekt noodzakelijk, daar het een logisch uitvloeisel is van het begrip „eerlijk proces” (zie in die zin arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punten 86 en 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 132).
56 Wat ten tweede de goede rechtsbedeling en de integriteit van de gerechtelijke procedure betreft, zij eraan herinnerd dat het feit dat gerechtelijke werkzaamheden uitgesloten zijn van de werkingssfeer van het recht van toegang tot documenten, gerechtvaardigd wordt door de noodzaak om gedurende de gehele gerechtelijke procedure te waarborgen dat de debatten tussen de partijen en de beraadslaging van de betreffende rechterlijke instantie over het aanhangige geding onverstoord verlopen, zonder druk van buitenaf op de rechterlijke activiteit. Openbaarmaking van documenten waarin het standpunt van een instelling of een lidstaat in een aanhangige gerechtelijke procedure wordt uiteengezet, kan ertoe leiden dat – al was het maar in de perceptie van het publiek – druk van buitenaf wordt uitgeoefend op de gerechtelijke werkzaamheden en dat afbreuk wordt gedaan aan de sereniteit van de debatten (zie in die zin arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punten 92 en 93).
57 Volgens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 verzet het openbaar belang zich dus tegen de openbaarmaking van de inhoud van documenten die uitsluitend voor een specifieke gerechtelijke procedure zijn opgesteld. Deze documenten omvatten de in de loop van een gerechtelijke procedure neergelegde memories of stukken, de interne documenten betreffende het onderzoek in een aanhangige zaak, en de correspondentie die over de zaak wordt gevoerd tussen het betrokken directoraat-generaal en de juridische dienst of een advocatenkantoor (zie in die zin arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 verzet zich ook tegen de openbaarmaking van documenten die niet uitsluitend ten behoeve van een specifiek geding zijn opgesteld, maar waarvan de openbaarmaking afbreuk kan doen aan het beginsel van processuele gelijkheid in een specifiek geding. Voor de toepassing van deze uitzondering is echter vereist dat de opgevraagde documenten op het tijdstip waarop het besluit om de toegang tot die documenten te weigeren wordt vastgesteld, in een relevant verband staan met een aanhangige gerechtelijke procedure. In dat geval zouden de integriteit van de betrokken gerechtelijke procedure en het beginsel van processuele gelijkheid tussen partijen ernstig kunnen worden aangetast indien partijen bevoorrechte toegang zouden krijgen tot interne informatie van de andere partij die in nauw verband staat met juridische aspecten van een aanhangige of mogelijke – maar dreigende – rechtszaak, ook al zijn die documenten niet opgesteld ten behoeve van een specifieke gerechtelijke procedure (zie in die zin arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 In casu wordt niet betwist dat de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 niet uitsluitend ten behoeve van een specifiek geschil is opgesteld. Het gaat om een antwoord van die autoriteiten op een verzoek om informatie van de Commissie in het kader van de EU-pilotprocedure die tegen hen is ingeleid naar aanleiding van klachten over de voorwaarden voor teruggaaf van de btw die ten onrechte is geheven over de TIAI-heffing. Er zij aan herinnerd dat EU-pilotprocedures tot doel hebben na te gaan of het Unierecht in de lidstaten wordt nageleefd en correct wordt toegepast (zie punt 3). De Commissie doet dit gewoonlijk aan de hand van verzoeken om inlichtingen en informatie, die zij zowel tot de betrokken lidstaten als tot de betrokken burgers en ondernemingen richt (arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑669/11, EU:T:2014:814, punt 64). Het gaat dus om een administratieve procedure, die kan leiden tot de inleiding van een niet-nakomingsprocedure, daaronder begrepen een beroep wegens niet-nakoming bij het Hof, hetgeen in casu evenwel niet het geval was, aangezien de Commissie heeft besloten om die procedure niet in te leiden (zie punt 5).
60 De Italiaanse autoriteiten hebben tegenover de Commissie niettemin aangevoerd dat openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 afbreuk zou kunnen doen aan de positie van de bevoegde overheidsdiensten als partijen in een reeks procedures die aanhangig zijn bij de Italiaanse rechterlijke instanties, en hebben een tabel verstrekt met daarin een overzicht van alle betrokken gerechtelijke procedures (hierna: „tabel”), die de Commissie als bijlage bij het verweerschrift heeft overgelegd.
61 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, anders dan verzoekster stelt, uit de tabel blijkt dat er meerdere procedures aanhangig zijn en niet slechts één. Gelet op de tabel en het feit dat in het bestreden besluit herhaaldelijk meerdere nationale gerechtelijke procedures worden genoemd (punt 2.1, vierde, achtste en negende alinea, waarvan er één naar de tabel verwijst, en punt 2.2, twaalfde en veertiende alinea), kan de verwijzing naar één enkele procedure in de laatste twee alinea’s van punt 2.2 van het bestreden besluit als een schrijffout worden beschouwd. Hieraan kan worden toegevoegd dat de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures hoe dan ook een weigering van openbaarmaking kan rechtvaardigen, ook al gaat het om één enkele gerechtelijke procedure (zie in die zin arrest van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T‑796/14, EU:T:2016:483, punt 98).
62 Voor zover verzoekster zich baseert op het feit dat zij slechts bij een van de procedures waarnaar in de tabel wordt verwezen partij is en dat die procedure bovendien reeds was afgesloten op het moment waarop het besluit over het verzoek om toegang werd genomen, zij voorts opgemerkt dat openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 een zeer ruime bekendheid zou kunnen geven aan deze brief, zodat met name de partijen in de andere, nog aanhangige procedures zich daar jegens de Italiaanse autoriteiten op kunnen beroepen in die procedures (zie in die zin arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 56).
63 Vervolgens moet worden vastgesteld of de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 relevant is voor andere in de tabel vermelde nationale gerechtelijke procedures dan de procedure waarbij verzoekster partij was en die ten tijde van de beslissing over het verzoek om toegang reeds was afgesloten.
64 Zoals uit de tabel blijkt, waren er van de twaalf genoemde procedures – met uitzondering van die van verzoekster – negen die op het tijdstip van de beslissing over het verzoek om toegang aanhangig waren, zoals vereist door de rechtspraak betreffende artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 (zie arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en die betrekking hadden op beroepen die door of tegen de Italiaanse belastingdienst waren ingesteld met betrekking tot de teruggaaf van btw over de TIAI-heffing krachtens artikel 30 ter, lid 2, van decreto n. 633 del Presidente della Repubblica – Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto (besluit nr. 633 van de president van de Republiek tot instelling en regeling van de btw) van 26 oktober 1972 (gewoon supplement bij GURI nr. 292 van 11 november 1972).
65 Er bestaat dus een duidelijk verband tussen deze procedures, die betrekking hebben op geschillen tussen de Italiaanse belastingdienst en belastingplichtigen over de teruggaaf van btw over de TIAI-heffing, en de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019, die is opgesteld ter uitvoering van een maatregel van instructie en die, zoals uit de bewoordingen ervan blijkt, een standpuntbepaling van de Italiaanse ministeriële autoriteiten over de regeling van die teruggaaf bevat. Uit die brief blijkt namelijk het standpunt van de Italiaanse autoriteiten over de vraag die aan de orde is gesteld in de bij de Italiaanse rechterlijke instanties aanhangige procedures, waardoor er – zoals volgens de rechtspraak vereist is – sprake is van een relevant verband en een nauwe samenhang met de juridische aspecten van de aanhangige geschillen (zie in die zin arrest van 26 juli 2023, Troy Chemical Company/Commissie, T‑662/21, niet gepubliceerd, EU:T:2023:442, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 Ten eerste zou de processuele gelijkheid tussen partijen ernstig kunnen worden ondermijnd indien partijen bevoorrechte toegang zouden hebben tot informatie van de andere partij die nauw samenhangt met de juridische aspecten van de aanhangige gedingen en die in het kader van de EU-pilotprocedure vertrouwelijk is meegedeeld aan de Commissie (zie in die zin arrest van 28 september 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2022:592, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien zou de openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 de Italiaanse autoriteiten de facto verplichten zich te verdedigen tegen aantijgingen van de tegenpartijen met betrekking tot in die brief vervatte overwegingen waarop zij zich mogelijk niet hebben gebaseerd in het kader van hun verweer voor de Italiaanse rechterlijke instanties en dus afbreuk kunnen doen aan de doeltreffendheid van hun verweer, terwijl de andere partijen in de betrokken procedure niet worden geconfronteerd met die beperking (zie in die zin arrest van 28 september 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2022:592, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gezien de verschillende aard van enerzijds de EU-pilotprocedure, die tot doel heeft een eventuele inbreuk op het Unierecht te beëindigen, en anderzijds de aanhangige gerechtelijke procedures tussen de Italiaanse belastingautoriteiten en belastingplichtigen, is de door de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie en aan de nationale rechters verstrekte informatie namelijk niet noodzakelijk dezelfde, zoals de Italiaanse Republiek betoogt.
67 Ten tweede zou openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019, waarin het door deze autoriteiten verdedigde standpunt wordt uiteengezet over een kwestie die centraal staat in verschillende aanhangige geschillen, ertoe kunnen leiden dat, al was het maar in de perceptie van het publiek, druk van buitenaf wordt uitgeoefend op de gerechtelijke werkzaamheden en dat afbreuk wordt gedaan aan de sereniteit van de debatten (zie in die zin arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punten 92 en 93). Het feit dat gerechtelijke werkzaamheden uitgesloten zijn van de werkingssfeer van het recht van toegang tot documenten, wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om gedurende de gehele gerechtelijke procedure te waarborgen dat de debatten tussen de partijen en de beraadslaging van de betreffende rechterlijke instantie over het aanhangige geding onverstoord verlopen, zonder druk van buitenaf op de rechterlijke activiteit (zie arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commissie, T‑485/18, EU:T:2020:35, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Aan deze overwegingen wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat het, om de weigering van openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 te rechtvaardigen, niet voldoende is om alleen maar te stellen dat een prejudiciële verwijzing door de betrokken Italiaanse rechterlijke instanties zeer aannemelijk is.
69 Het is juist dat is geoordeeld dat, wil de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing zijn op documenten die niet in het kader van een specifieke gerechtelijke procedure zijn opgesteld, de gevraagde documenten op het tijdstip van de beslissing tot weigering van toegang daartoe in een relevant verband moeten staan met ofwel een bij de Unierechter aanhangige procedure waarvoor de betrokken instelling zich op die uitzondering beroept, ofwel een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige procedure, mits deze aanleiding geeft tot een vraag betreffende de uitlegging of geldigheid van een Unierechtelijke handeling, zodat het – gezien de context van de zaak – zeer aannemelijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden (arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T‑796/14, EU:T:2016:483, punten 88 en 89, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie, T‑852/16, EU:T:2018:71, punt 67).
70 De in punt 69 genoemde arresten zijn echter gewezen in zaken waarin het ging om documenten die door de instellingen zelf waren opgesteld en niet, zoals in casu, om van lidstaten afkomstige documenten die aan een instelling waren toegezonden. In het geval van een door een instelling opgesteld document kan de aantasting van de processuele gelijkheid en van het vermogen van de betrokken instelling om verweer te voeren namelijk slechts worden aangevoerd in een procedure waaraan zij deelneemt, dus een procedure die in beginsel voor de rechterlijke instanties van de Unie wordt gevoerd.
71 In het geval van een document dat afkomstig is van een lidstaat en verband houdt met bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige procedures waarbij de staat partij is, zoals in casu, wordt er daarentegen gekeken naar het waarborgen van de processuele gelijkheid in die nationale procedures. Hieruit volgt dat de vraag of een prejudiciële verwijzing van de Italiaanse rechterlijke instanties waarbij de betrokken nationale procedures aanhangig zijn zeer aannemelijk was, in casu niet relevant is (zie in die zin beschikking van 27 maart 2014, Ecologistas en Acción/Commissie, T‑603/11, niet gepubliceerd, EU:T:2014:182, punten 56‑65).
72 Bijgevolg kan de derde grief, volgens welke de openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten van 17 oktober 2019 de bescherming van gerechtelijke procedures niet ondermijnt, niet slagen.
73 Uit een en ander volgt dat het tweede middel, evenals het beroep in zijn geheel, moet worden afgewezen, zonder dat andere maatregelen van instructie behoeven te worden gelast.
Kosten
74 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
75 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Italiaanse Republiek zal dus haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten van de Europese Commissie.
3) De Italiaanse Republiek draagt haar eigen kosten.
da Silva Passos | Gervasoni | Półtorak |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 januari 2024.
ondertekeningen