WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 24 stycznia 2024 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokument przekazany w ramach procedury EU Pilot w sprawie zwrotu VAT – Dokument pochodzący od państwa członkowskiego – Odmowa dostępu – Uprzednia zgoda państwa członkowskiego – Wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), z siedzibą w Wenecji (Włochy), którą reprezentował A. Pasqualin, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali A.-C. Simon i A. Spina, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Włoską, którą reprezentowała G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
interwenient,
SĄD (czwarta izba),
w składzie: R. da Silva Passos, prezes, S. Gervasoni (sprawozdawca) i N. Półtorak, sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniwszy, że w terminie trzech tygodni od dnia powiadomienia stron o zakończeniu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął wniosek stron o wyznaczenie rozprawy, i postanowiwszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, orzec w przedmiocie skargi bez przeprowadzenia ustnego etapu postępowania,
uwzględniwszy postanowienie z dnia 20 września 2023 r. nakazujące Komisji przedstawienie dokumentu, do którego dostępu odmówiła skarżącej, oraz przedstawienie tego dokumentu przez Komisję w dniu 26 września 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2022) 5221 final z dnia 15 lipca 2022 r. odmawiającej przekazania skarżącej pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. wysłanego w ramach postępowania EU Pilot 9456/19/TAXUD w sprawie zwrotu podatku od wartości dodanej (VAT) nienależnie pobranego od włoskiej opłaty za higienę środowiska naturalnego [tariffa di igiene ambientale, ustanowionej na mocy art. 49 decreto legislativo n. 22 (dekretu ustawodawczego nr 22) z dnia 5 lutego 1997 r., zwanej dalej „opłatą TIAI”].
Ramy prawne
2 Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) stanowi w ust. 2, 4 i 5:
„2. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
– postępowania sądowego lub opinii prawnej,
[…]
chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
[…]
4. W odniesieniu do dokumentów stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
5. Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody”.
Okoliczności powstania sporu
3 Postępowanie EU Pilot to procedura współpracy między Komisją Europejską a państwami członkowskimi, której celem jest umożliwienie Komisji sformułowania opinii co do tego, czy w danej kwestii prawo Unii Europejskiej jest przestrzegane i prawidłowo stosowane w państwach członkowskich. Tego rodzaju postępowanie, które od 2008 r. zastąpiło nieformalny etap postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, ma na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa Unii w skuteczny sposób, a przy tym uniknięcie, na ile to tylko możliwe, wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a jednocześnie może ono doprowadzić do wszczęcia takiego postepowania (zob. wyrok z dnia 9 października 2018 r., Pint/Komisja, T‑634/17, niepublikowany, EU:T:2018:662, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
4 W ramach postępowania EU Pilot 9456/19/TAXUD wszczętego w niniejszej sprawie w następstwie między innymi skargi skarżącej (zwanego dalej „postępowaniem EU Pilot”) Komisja zwróciła się do władz włoskich o wyjaśnienia dotyczące zasad zwrotu VAT nienależnie pobranego od opłaty TIAI.
5 Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. Komisja poinformowała skarżącą, że otrzymała odpowiedź władz włoskich i postanowiła nie wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprzestrzeganiem przez te organy prawa Unii.
6 W dniu 21 października 2021 r. skarżąca zwróciła się do Komisji o kopię odpowiedzi władz włoskich streszczonej w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r.
7 Komisja udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2021 r. (zwanym dalej „wstępną odpowiedzią”), najpierw identyfikując żądany dokument jako pismo władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. wysłane w ramach postępowania EU Pilot, a następnie odmawiając dostępu do tego pisma ze względu na to, że jego ujawnienie naruszyłoby ochronę postępowań sądowych toczących się we Włoszech na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
8 W dniu 30 listopada 2021 r. skarżąca złożyła do Komisji ponowny wniosek, w którym zwróciła się do tej instytucji o zmianę jej stanowiska.
9 W dniu 15 lipca 2022 r. Komisja wydała decyzję, w której potwierdziła odmowę udzielenia dostępu do pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. w następstwie sprzeciwu wobec ujawnienia wspomnianego pisma przez władze włoskie na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w ramach wyjątku od prawa dostępu przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Żądania stron
10 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– tytułem środka dowodowego – nakazanie Komisji przedstawienia pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r.;
– również tytułem środka dowodowego – nakazanie Komisji przedstawienia odpowiedzi tych władz na konsultacje przeprowadzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
– zarządzenie wszelkich innych ewentualnych środków dowodowych uznanych za użyteczne dla sprawy;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
11 Po przekazaniu przez Komisję w załączniku do odpowiedzi na skargę korespondencji z władzami włoskimi, która miała miejsce po udzieleniu wstępnej odpowiedzi i po złożeniu przez skarżącą ponownego wniosku, skarżąca ograniczyła swój wniosek o przedstawienie odpowiedzi przez władze włoskie do wniosku złożonego przed wspomnianym ponownym wnioskiem (zob. pkt 10 tiret drugie powyżej).
12 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
13 Republika Włoska wnosi o oddalenie skargi.
Co do prawa
14 Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy zasadniczo naruszenia art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i obowiązku uzasadnienia. Zarzut drugi dotyczy w istocie naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie w związku z art. 4 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia, obowiązku starannej oceny i obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego zasadniczo naruszenia art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i obowiązku uzasadnienia
15 Skarżąca podnosi, po pierwsze, że ze względu na sprzeczność między, z jednej strony, wstępną odpowiedzią, która nie zawiera żadnego odniesienia do art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i sprzeciwu władz włoskich, na który zezwala ten przepis, a z drugiej strony zaskarżoną decyzją, w której wskazano na ten przepis oraz na ów sprzeciw, nie jest ona w stanie ustalić, jaka procedura została zastosowana i czy została ona zastosowana prawidłowo. Skarżąca wyjaśnia w replice, że zarzuca Komisji nie tyle różnicę między odpowiedzią wstępną a zaskarżoną decyzją, ile nieprawidłowość zaskarżonej decyzji ze względu na to, iż błędnie wskazano w niej, iż odpowiedź wstępna opierała się na przepisach art. 4 ust. 4 w związku z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
16 Skarżąca wywodzi z tego, po drugie, że w zakresie, w jakim z postępowania przed Komisją nie wynika, iż władze włoskie złożyły wcześniejsze oświadczenie woli, wymagana jest wyczerpująca ocena wniosku o udzielenie dostępu, w odróżnieniu od przypadku faktycznego sprzeciwu państwa członkowskiego, w ramach którego orzecznictwo dopuszcza badanie prima facie sprzeciwu przez Komisję. Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie przeprowadziła wymaganego pogłębionego badania i nie dokonała wymaganej niezależnej oceny w braku skorzystania przez władze włoskie z możliwości przewidzianej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
17 W pierwszej kolejności w odniesieniu do zarzutu naruszenia obowiązku uzasadnienia należy zauważyć, że skarżąca ogranicza się w rzeczywistości do zakwestionowania zasadności oparcia się przez Komisję na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
18 Obowiązek uzasadnienia stanowi bowiem istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii zasadności podstaw uzasadnienia, która wchodzi w zakres zgodności z prawem materialnym spornego aktu (wyroki: z dnia 22 marca 2001 r., Francja/Komisja, C‑17/99, EU:C:2001:178, pkt 35; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T‑796/14, EU:T:2016:483, pkt 28). Aktem niewystarczająco uzasadnionym w rozumieniu obowiązku formalnego uzasadnienia jest akt, który nie pozwala zrozumieć, dlaczego, na jakiej podstawie lub z jakiej przyczyny został on wydany, podczas gdy podstawy aktu, którymi są jego powody i uzasadnienie, mogą być wystarczająco znane i zrozumiałe, lecz niewystarczające do uzasadnienia owego aktu z prawnego punktu widzenia, ponieważ nie są one poparte dowodami, istotne lub zgodne z obowiązującymi przepisami.
19 Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca wyjaśniła swoją argumentację w replice, uściślając, że nie zarzuca Komisji różnicy między wstępną odpowiedzią a zaskarżoną decyzją uniemożliwiającej jej poznanie, zrozumienie, a tym samym zakwestionowanie podstaw tej decyzji, co odpowiada kwestionowaniu pod względem formalnym, lecz że kwestionuje błędne oparcie się na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w braku rzeczywistego sprzeciwu wobec ujawnienia przez władze włoskie, w szczególności przed udzieleniem odpowiedzi wstępnej (zob. pkt 15 powyżej). Skarżąca kwestionuje zatem niezgodność zaskarżonej decyzji z mającymi zastosowanie przepisami.
20 W każdym razie w niniejszej sprawie można uznać, że zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim wskazano w niej art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala skarżącej na zapoznanie się z jej podstawami, a Sądowi na kontrolę jego zgodności z prawem, jak tego wymaga orzecznictwo dotyczące przestrzegania obowiązku uzasadnienia (zob. wyrok z dnia 24 maja 2011 r., NLG/Komisja, T‑109/05 i T‑444/05, EU:T:2011:235, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo). Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że skonsultowano się z władzami włoskimi na podstawie art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia i że wyraziły one sprzeciw wobec ujawnienia ich pisma z dnia 17 października 2019 r. na podstawie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia. W szczególności we wprowadzającej części (pkt 1) tej decyzji Komisja wskazuje, że udzieliła wstępnej odpowiedzi odmawiającej ujawnienia po konsultacji z władzami włoskimi na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia, a pewną część zaskarżonej decyzji (pkt 2.1) poświęciła podstawom sprzeciwu władz włoskich.
21 Prawdą jest, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 nie został wskazany we wstępnej odpowiedzi. Jednakże okoliczność ta nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja jest niewystarczająco uzasadniona. Z jednej strony bowiem, nawet bez przytoczenia tego przepisu, we wstępnej odpowiedzi wyraźnie odniesiono się do sprzeciwu władz włoskich wobec ujawnienia ich pisma z dnia 17 października 2019 r. Z drugiej strony, kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, należy z pewnością oceniać w świetle jego kontekstu, niemniej należy ją oceniać przede wszystkim w świetle jego brzmienia, które jest jasne w niniejszej sprawie (zob. pkt 20 powyżej), a także całości przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T‑796/14, EU:T:2016:483, pkt 29). Tymczasem w niniejszej sprawie, jak podkreślają Komisja i Republika Włoska, art. 7 i 8 wspomnianego rozporządzenia przewidują dwuetapową procedurę pozwalającą danej instytucji na szybsze rozpoznanie wniosków wstępnych przed zajęciem w razie potrzeby, w przypadku ponownego wniosku, szczegółowego, a tym samym pełniejszego stanowiska w sprawie odmowy uwzględnienia tego wniosku (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 54; z dnia 11 grudnia 2018 r., Arca Capital Bohemia/Komisja, T‑440/17, EU:T:2018:898, pkt 18). Z braku wzmianki o art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 we wstępnej odpowiedzi nie można zatem doszukiwać się wątpliwości co do rzeczywistego oparcia się zaskarżonej decyzji na przytoczonym w niej przepisie.
22 Taka wątpliwość jest tym mniej dopuszczalna, że z pism procesowych skarżącej wynika, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwiło jej zrozumienie, iż decyzja ta została oparta na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ kwestionuje ona ponadto oparcie się na tym przepisie w niniejszej sprawie na tej podstawie, że władze włoskie nie skorzystały z możliwości przewidzianej w tym przepisie.
23 Konkretnie, co się tyczy, w drugiej kolejności, podnoszonego niezgodnego z prawem oparcia zaskarżonej decyzji na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, orzeczono, że ani z tego przepisu, ani z orzecznictwa nie wynika, iż aby móc wnieść sprzeciw, konieczne jest, aby państwo członkowskie będące autorem odnośnego dokumentu złożyło uprzednio formalny szczególny wniosek do danej instytucji i nie jest również wymagane, aby państwo członkowskie powołało się wyraźnie na wspomniany przepis. Nic w treści tej dyrektywy, która jest przepisem o charakterze proceduralnym poświęconym procesowi przyjmowania decyzji Unii (wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 78, 81; z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 53), nie wskazuje na to, by państwo członkowskie musiało złożyć formalny wniosek, bez którego wyrażony przez nie sprzeciw nie mógłby zostać uwzględniony przy przyjmowaniu tej decyzji (wyrok z dnia 8 lutego 2018 r., POA/Komisja, T‑74/16, niepublikowany, EU:T:2018:75, pkt 32–34). Zatem wbrew temu, co twierdzi skarżąca, państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przeprowadzenia dwuetapowego postępowania w celu sprzeciwienia się ujawnieniu jednego ze swoich dokumentów, najpierw poprzez zwrócenie się do Komisji o nieujawnianie odnośnego dokumentu bez jego uprzedniej zgody, a następnie poprzez odmowę udzielenia takiej zgody.
24 Wynika z tego również, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, okoliczność, iż z zainteresowanym państwem członkowskim przeprowadza się konsultacje na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, nie wyklucza późniejszego zastosowania art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia. Tych dwóch przepisów nie należy uznawać za wzajemnie wykluczające się, lecz raczej, jak wynika z prac przygotowawczych nad tym rozporządzeniem (zob. zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. 2001, 240 E, s. 165, pkt 2.4), za przepis dotyczący ogólnie osób trzecich (ust. 4) oraz przepis mający zastosowanie do szczególnych osób trzecich, którymi są państwa członkowskie, i zawierający deklarację nr 35 załączoną do traktatu z Amsterdamu (ust. 5) (zob. podobnie wyrok z dnia 3 maja 2018 r., Malta/Komisja, T‑653/16, EU:T:2018:241, pkt 98, 99; opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:433, pkt 48).
25 Ponadto w celu zapewnienia skutecznego stosowania art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności poprzez umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu wymagania uprzedniej zgody na ujawnienie dokumentu, którego jest ono autorem, konieczne jest jeszcze, aby państwo to zostało poinformowane o wniosku o udzielenie dostępu do tego dokumentu, co jest właśnie przedmiotem konsultacji przewidzianej w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia.
26 W niniejszej sprawie można zatem uznać, że zastrzeżenia wyrażone przez władze włoskie wobec ujawnienia ich pisma z dnia 17 października 2019 r. w następstwie przeprowadzenia konsultacji z nimi i wynikające z wiadomości elektronicznych wysłanych do Komisji w dniach 31 marca, 5 kwietnia i 6 maja 2022 r. odzwierciedlają odmowę ujawnienia przez te organy wspomnianego pisma bez ich uprzedniej zgody, a także ich późniejszy sprzeciw wobec tego ujawnienia na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. Dokładniej rzecz ujmując, wspomniane władze wskazały w dniu 31 marca 2022 r., że w oczekiwaniu na uzyskanie wymaganych dowodów nie mogą zezwolić na dostęp do tego pisma. W dniu 5 kwietnia 2022 r. potwierdziły one odmowę dostępu, a w dniu 6 maja 2022 r. przedstawiły wyjaśnienia dotyczące tej odmowy. Wynika z tego, że władze włoskie rzeczywiście złożyły oświadczenie woli, w niniejszym przypadku poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, sprzeciwienia się ujawnieniu, co jest wystarczające, w braku szczególnego wymogu czasowego określonego w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, innego niż wymóg „uprzedniej” zgody przed ujawnieniem.
27 Nie jest zatem istotne, że Komisja nie wykazała, jak twierdzi w zaskarżonej decyzji, co nie zostało potwierdzone przez Republikę Włoską w uwagach interwenienta, że władze włoskie wyraziły swój sprzeciw jeszcze przed wysłaniem wstępnej odpowiedzi.
28 Wynika stąd, że Komisja słusznie oparła się na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i że zgodnie z kontrolą powodów nieujawniania przedstawionych przez zainteresowane państwo członkowskie w tym przepisie (zob. pkt 40 poniżej) nie należało do niej dokonanie wyczerpującej oceny powodów wydania przez władze włoskie decyzji w sprawie sprzeciwu.
29 Zarzut pierwszy należy zatem oddalić, bez konieczności żądania od Komisji przedstawienia korespondencji z władzami włoskimi poprzedzającej wysłanie wstępnej odpowiedzi.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego w istocie naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie w związku z art. 4 ust. 5 rozporządzenia, obowiązku starannej oceny i obowiązku uzasadnienia
30 Skarżąca zarzuca Komisji naruszenie ciążącego na niej obowiązku, który pozostaje w mocy nawet w przypadku oceny prima facie sprzeciwu wobec ujawnienia, sprawdzenia i wyjaśnienia, w jaki sposób dostęp do żądanego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu, w niniejszym przypadku interesu opartego na ochronie postępowań sądowych na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Opiera się ona w tym względzie na konieczności ścisłej wykładni wyjątków od prawa publicznego dostępu do dokumentów, a także na hipotetycznych sformułowaniach użytych w zaskarżonej decyzji, na wskazaniu tylko jednego toczącego się postępowania sądowego przed sądem krajowym, które nie zostało zresztą sprecyzowane, oraz na braku wyjaśnienia dotyczącego naruszenia równości broni przed sądem w stosunku do niej samej, wnoszącej o dostęp do dokumentów w niniejszej sprawie. W swoich uwagach do uwag interwenienta Komisja podkreśla, że powód dotyczący szczególnego prawdopodobieństwa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym w ramach rozpatrywanych krajowych postępowań sądowych, który został podniesiony przez władze włoskie w celu uzasadnienia odmowy dostępu, jest niewystarczający. Ponadto podstawy przedstawione w zaskarżonej decyzji są zdaniem Komisji niewystarczające, niejasne i pozbawione jakiejkolwiek treści.
31 Skarżąca podkreśla w replice, opierając się na orzecznictwie, konieczność istnienia rzeczywistego związku między żądanym dostępem a naruszeniem równowagi proceduralnej w ramach jasno określonego sporu, podczas gdy w niniejszej sprawie jedyne postępowanie, w którym była ona stroną, zostało ostatecznie zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podnosi ona ponadto, że wbrew temu, co twierdzi Komisja w ramach niniejszego postępowania, ostrzegła ona władze włoskie o konieczności wyjaśnienia, w jaki sposób ujawnienie żądanego dokumentu miałoby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie omawianego chronionego interesu, tym bardziej że zgodnie z jej własną oceną dokument ten mógł zostać ujawniony. Skarżąca dodaje, że w każdym razie Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi zbadania, czy państwo członkowskie należycie uzasadniło swoje stanowisko, upewniając się o istnieniu takiego uzasadnienia i przedstawiając je w zaskarżonej decyzji.
32 Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazuje jego motyw 4 i art. 1, zapewnić możliwie jak najszerszy publiczny dostęp do dokumentów instytucji (zob. wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 33; z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑669/11, EU:T:2014:814, pkt 40). Na podstawie art. 2 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia prawo to obejmuje nie tylko dokumenty sporządzane przez te instytucje, ale również dokumenty otrzymywane przez nie od osób trzecich, wśród których znajdują się także państwa członkowskie, o czym stanowi wprost art. 3 lit. b) tego rozporządzenia.
33 Owo prawo do dostępu podlega jednak pewnym ograniczeniom opartym na względach interesu publicznego lub prywatnego (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 62; z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑669/11, EU:T:2014:814, pkt 41). W szczególności art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że państwo członkowskie może zażądać od instytucji, by nie ujawniała pochodzącego od niego dokumentu bez jego uprzedniej zgody.
34 W niniejszej sprawie, jak wynika z analizy zarzutu pierwszego, Republika Włoska skorzystała z uprawnienia przyznanego jej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i zwróciła się do Komisji o nieujawnianie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r.
35 Korzystanie z uprawnienia przysługującego danemu państwu członkowskiemu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jest objęte ramami wyjątków przedmiotowych wyliczonych w ust. 1–3 tego artykułu, przy czym państwo członkowskie ma w tym względzie jedynie prawo uczestniczenia w podejmowaniu decyzji instytucji Unii. Uprzednia zgoda państwa członkowskiego, o której mowa w art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, jest podobna nie tyle do dyskrecjonalnego prawa weta, ile do pewnego rodzaju opinii potwierdzającej brak podstaw do zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3. Tak ustanowiony w art. 4 ust. 5 proces decyzyjny wymaga więc, aby instytucja i dane państwo członkowskie przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w omawianym art. 4 ust. 1–3 (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Ponieważ wykonywanie zasad prawa Unii jest w ten sposób powierzone wspólnie instytucji i państwu członkowskiemu, które skorzystało z przyznanego mu w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 uprawnienia, przez co wykonywanie to zależy od dialogu, jaki powinien zostać nawiązany między nimi, są one zobowiązane, w myśl obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, do działania i współpracy ze sobą w taki sposób, aby zasady te mogły zostać skutecznie zastosowane (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 85).
37 Jednakże ingerencja danego państwa członkowskiego nie ma dla wnioskodawcy wpływu na charakter decyzji wydanej następnie przez instytucję w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, który złożył on w odniesieniu do dokumentu będącego w jej posiadaniu jako aktu Unii (wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 94; z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 60).
38 Z orzecznictwa przedstawionego w pkt 32–37 powyżej wynika, po pierwsze, że dane państwo członkowskie, które na zakończenie dialogu nawiązanego z instytucją sprzeciwiłoby się ujawnieniu danego dokumentu, ma obowiązek uzasadnienia tego sprzeciwu w świetle wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucja nie może bowiem nadać dalszego biegu sprzeciwowi zgłoszonemu przez państwo członkowskie wobec ujawnienia wydanego przez nie dokumentu, jeśli sprzeciw ten jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia bądź jeśli przedstawione uzasadnienie nie zawiera odniesienia do tych wyjątków. Jeśli mimo wyraźnego wezwania o tej treści przesłanego państwu członkowskiemu przez instytucję państwo to nadal nie dostarczy takiego uzasadnienia, w przypadku gdy instytucja uważa osobiście, iż żaden z tych wyjątków nie znajduje zastosowania, musi ona udzielić dostępu do dokumentu będącego przedmiotem wniosku (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 87, 88).
39 Ponadto, jak wynika w szczególności z art. 7 i 8 rozporządzenia nr 1049/2001, sama instytucja ma obowiązek uzasadnienia decyzji odmownej wydanej autorowi wniosku o udzielenie dostępu. Obowiązek ten oznacza, że instytucja musi poinformować w swej decyzji nie tylko o sprzeciwie zgłoszonym przez dane państwo członkowskie wobec ujawnienia żądanego dokumentu, ale również o przyczynach przywołanych przez to państwo członkowskie, prowadzących do zastosowania jednego z wyjątków od prawa dostępu do dokumentów przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia. Informacje te mogą bowiem umożliwić wnioskodawcy zrozumienie przyczyn i podstaw wydanej mu odmowy, zaś właściwemu sądowi przeprowadzenie w odpowiednim przypadku pozostającej w jego gestii kontroli (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 89).
40 Wynika z tego, po drugie, że w przypadku odmowy ujawnienia dokumentu instytucja nie ma obowiązku dokonywać wyczerpującej oceny podstaw sprzeciwu, na które powołało się państwo członkowskie na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 65; z dnia 5 kwietnia 2017 r., Francja/Komisja, T‑344/15, EU:T:2017:250, pkt 45). Tym samym obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania, który wynika z zasady przejrzystości, nie ma zastosowania, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑669/11, EU:T:2014:814, pkt 81; z dnia 8 lutego 2018 r., POA/Komisja, T‑74/16, niepublikowany, EU:T:2018:75, pkt 61). Ustanowienie wymogu dokonywania tego rodzaju wyczerpującej oceny mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której po dokonaniu owej oceny instytucja rozpatrująca sprawę mogłaby błędnie przekazać dany dokument wnioskodawcy wbrew należycie uzasadnionemu sprzeciwowi państwa członkowskiego, od którego pochodzi ów dokument (wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 64).
41 Natomiast obowiązek starannej oceny przez instytucję powinien prowadzić do weryfikacji tego, czy wyjaśnienia udzielone przez państwo członkowskie mogą się sprzeciwiać ujawnieniu jej dokumentów, które to wyjaśnienia mogą wydawać się prima facie uzasadnione. Do instytucji należy weryfikacja tego, czy z uwagi na okoliczności danej sprawy oraz właściwe przepisy podstawy przedstawione przez państwo członkowskie na poparcie jego sprzeciwu były w stanie uzasadniać taką odmowę, a tym samym, tego, czy podstawy te pozwalały wspomnianej instytucji na przyjęcie odpowiedzialności przyznanej jej przez art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001. Chodzi o uniknięcie wydania przez instytucję decyzji, którą uznaje ona za niemożliwą do obrony wówczas, gdy jest ona jej autorem, a zatem jest odpowiedzialna za jej zgodność z prawem (wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja (T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 W ramach niniejszego zarzutu skarżąca kwestionuje właśnie zarówno przestrzeganie obowiązku uzasadnienia (pierwszy zarzut szczegółowy), jak i obowiązku starannej oceny (drugi zarzut szczegółowy) oraz wynik tej oceny (trzeci zarzut szczegółowy).
43 Co się tyczy w pierwszej kolejności przestrzegania w niniejszej sprawie obowiązku uzasadnienia, należy zauważyć, że w pkt 2.1 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, iż władze włoskie, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, oparły odmowę ujawnienia na naruszeniu rzetelności toczących się postępowań sądowych w sprawie zwrotu VAT, których numery referencyjne przedstawiły, a także na naruszeniu równości broni w przypadku dostępu drugiej strony wspomnianych postępowań do ich pisma z dnia 17 października 2019 r., które zostało przekazane organom Unii jako poufne w ramach postępowania EU Pilot dotyczącego zwrotu VAT nienależnie pobranego od opłaty TIAI. Komisja wspomniała również o ewentualnym skierowaniu do Trybunału odesłań prejudycjalnych, na co powołały się władze włoskie, opierając się na okoliczności, że VAT będący przedmiotem rozpatrywanych postępowań krajowych podlega zharmonizowanym przepisom europejskim.
44 Można z tego wywnioskować, że Komisja upewniła się co do istnienia uzasadnienia sprzeciwu władz włoskich i wskazała na istnienie w zaskarżonej decyzji podstaw powołanych w tym względzie. Pozwoliła ona zatem skarżącej zrozumieć podstawy odmowy ujawnienia pisma wspomnianych władz z dnia 17 października 2019 r.
45 W związku z tym pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia, należy oddalić.
46 Co się tyczy w drugiej kolejności przestrzegania przez Komisję ciążącego na niej obowiązku starannej oceny odmowy ujawnienia przez władze włoskie, należy stwierdzić, że w pkt 2.2 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Ocena prima facie dokonana przez Komisję”, po przypomnieniu mających zastosowanie przepisów, w szczególności art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, a także odpowiedniego orzecznictwa, Komisja przypomniała, iż władze te podkreśliły, że ich pismo z dnia 17 października 2019 r. zawierało ich stanowisko w kwestii zwrotu VAT nienależnie pobranego od opłaty TIAI, że kwestia ta była przedmiotem spraw zawisłych przed sądami włoskimi, których numery referencyjne zostały przekazane, oraz że istniało duże prawdopodobieństwo zwrócenia się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Komisja uznała następnie, że ujawnienie tego pisma postawiłoby te władze w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do pozostałych stron, ponieważ mogłyby one zapoznać się wcześniej ze stanowiskiem tych władz i mogłyby dostosować i wyostrzyć swoje argumenty, co stanowiłoby dla nich systemową korzyść. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że istnieje rzeczywiste, a nie hipotetyczne ryzyko zagrożenia i poważnego utrudnienia postępowań sądowych toczących się we Włoszech na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
47 Taka analiza odpowiada ocenie prima facie wymaganej przez orzecznictwo przytoczone w pkt 40 i 41 powyżej.
48 Zadaniem Komisji jest jedynie sprawdzenie, czy dowody przedstawione przez władze włoskie w wiarygodny sposób świadczą o naruszeniu ochrony postępowań sądowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Taka kontrola wiarygodności oznacza ze swej natury użycie terminów, które nie są wyraźnie potwierdzające, co nie może być zatem zarzucane Komisji.
49 Zadaniem Komisji nie jest upewnienie się, czy doszło do konkretnego i faktycznego naruszenia ochrony postępowań sądowych we Włoszech. W tym względzie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przypominając władzom włoskim o konieczności wyjaśnienia, w jaki sposób ujawnienie żądanego dokumentu miałoby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie omawianego chronionego interesu, Komisja ograniczyła się do przypomnienia tym władzom o ich obowiązku przeprowadzenia takiej kontroli, lecz nie uznała, że powinna sama przeprowadzić tę kontrolę.
50 Wreszcie okoliczność, że po złożeniu ponownego wniosku Komisja poinformowała władze włoskie, iż jej zdaniem ich pismo z dnia 17 października 2019 r. mogło zostać ujawnione, świadczy również o starannej ocenie przeprowadzonej w niniejszej sprawie, ponieważ do informacji tej dołączono wniosek o dodatkowe wyjaśnienia i przypomnienie wynikających z orzecznictwa kryteriów umożliwiających ochronę rozpatrywanego interesu, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 41 powyżej i dialogiem, jaki należy nawiązać między Komisją a danym państwem członkowskim na mocy obowiązku lojalnej współpracy (zob. pkt 36 powyżej).
51 Wynika z tego, że drugi zarzut szczegółowy, dotyczący nieprzestrzegania przez Komisję ciążącego na niej obowiązku starannej oceny sprzeciwu władz włoskich, również należy oddalić.
52 Co się tyczy w trzeciej kolejności zasadności odmowy ujawnienia pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. ze względu na ochronę postępowań sądowych na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, należy na wstępie przypomnieć, że w przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia i wskazuje podstawy odmowy wymienione w ust. 1–3 tego artykułu, do właściwości sądu Unii należy dokonanie kontroli, na wniosek zainteresowanego, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu i ochrony sądowej, czy owa odmowa mogła zostać skutecznie wydana na podstawie tych wyjątków i czy wynika ona z dokonania oceny tych wyjątków przez samą instytucję lub przez dane państwo członkowskie (wyroki: z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 72; z dnia 24 maja 2011 r., Batchelor/Komisja, T‑250/08, EU:T:2011:236, pkt 67). W sytuacji gdy odmawia się dostępu na podstawie art. 4 ust. 5 omawianego rozporządzenia, sąd Unii sprawuje zatem pełną kontrolę decyzji odmownej Komisji, która opiera się na dokonanej przez państwo członkowskie materialnoprawnej ocenie stosowania wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia, nawet jeśli Komisja odmówiła dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego po stwierdzeniu na podstawie kontroli prima facie, że jej zdaniem uzasadnienie sprzeciwu przedstawione przez wspomniane państwo członkowskie nie zostało wskazane w oczywiście nieodpowiedni sposób (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 70–72).
53 Należy również przypomnieć, że na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go mogłoby naruszać ochronę postępowania sądowego, chyba że za ujawnieniem spornego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
54 Ochrona postępowania sądowego oznacza w szczególności, że zapewnione jest zarówno poszanowanie zasady równości broni, jak i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości oraz rzetelność postępowania sądowego (wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja, T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 38).
55 Z jednej strony, jeżeli chodzi o przestrzeganie zasady równości broni, należy zauważyć, że gdyby treść dokumentów przedstawiających stanowisko instytucji lub państwa członkowskiego w sporze miała być przedmiotem debaty publicznej, ich krytyka mogłaby w nieuzasadniony sposób wpłynąć na stanowisko bronione przez instytucję lub państwo członkowskie przed danymi sądami. Ponadto dostęp drugiej strony do dokumentów dotyczących stanowiska instytucji lub państwa członkowskiego w toczącym się postępowaniu sądowym mógłby zakłócić niezbędną równowagę między stronami postępowania, która leży u podstaw zasady równości broni, ponieważ tylko instytucja lub dane państwo członkowskie, których dotyczy wniosek o dostęp do dokumentów, a nie wszystkie strony postępowania, podlegałyby obowiązkowi ujawnienia. Poszanowanie zasady równości broni jest jednak niezbędne, ponieważ jest konsekwencją samego pojęcia „rzetelnego procesu” (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 86, 87 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 132).
56 Z drugiej strony, odnosząc się do prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i do rzetelności postępowania sądowego, należy przypomnieć, że wyłączenie działalności sądowniczej z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów jest uzasadnione ze względu na potrzebę zagwarantowania w trakcie całego postępowania sądowego, aby dyskusje między stronami i narady danego sądu w toczącej się sprawie odbywały się w sposób niezakłócony, bez zewnętrznych nacisków na działalność sądowniczą. Otóż ujawnienie dokumentów przedstawiających stanowisko bronione przez instytucję w toczącym się postępowaniu sądowym umożliwiłoby wywieranie, choćby tylko w odczuciu opinii publicznej, zewnętrznych nacisków na działalność orzeczniczą oraz naruszyłoby niezakłócony przebieg dyskusji (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 92, 93).
57 Tym samym na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 interes publiczny sprzeciwia się ujawnieniu treści dokumentów sporządzonych wyłącznie dla celów konkretnego postępowania sądowego. Dokumenty te obejmują pisma procesowe lub dokumenty złożone w toku postępowania sądowego, dokumenty wewnętrzne dotyczące przebiegu postępowania, korespondencję dotyczącą sprawy pomiędzy daną dyrekcją generalną a służbą prawną lub kancelarią adwokacką (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja (T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 Artykuł 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 sprzeciwia się również ujawnieniu dokumentów, które nie zostały sporządzone wyłącznie na potrzeby konkretnego postępowania, lecz których ujawnienie może zagrozić w ramach konkretnego postępowania zasadzie równości broni. Jednakże, aby można było zastosować ten wyjątek, wnioskowane dokumenty powinny w chwili wydania decyzji o odmowie dostępu do nich mieć istotny związek z toczącym się postępowaniem sądowym. W tym przypadku, mimo że wskazane dokumenty nie zostały sporządzone w ramach toczącego się postępowania sądowego, rzetelność danego postępowania sądowego oraz równość broni pomiędzy stronami mogłyby zostać poważnie osłabione, gdyby strony korzystały z uprzywilejowanego dostępu do wewnętrznych informacji strony przeciwnej pozostających w ścisłym związku z prawnymi kwestiami zawisłego lub potencjalnego, lecz nieuchronnego sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja, T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
59 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że pismo władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. nie zostało sporządzone wyłącznie na potrzeby konkretnego sporu. Chodzi o odpowiedź tych władz na żądanie udzielenia informacji wystosowane przez Komisję w ramach postępowania EU Pilot wszczętego przeciwko nim w następstwie skarg dotyczących zasad zwrotu VAT nienależnie pobranego od opłaty TIAI. Należy przypomnieć, że celem postępowania EU Pilot jest zbadanie, czy prawo Unii jest przestrzegane i prawidłowo stosowane w państwach członkowskich (zob. pkt 3 powyżej). Aby tego dokonać, Komisja kieruje zwykle do właściwych państw członkowskich, a także do zainteresowanych obywateli i przedsiębiorstw, żądania przedstawienia informacji i wyjaśnień (wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑669/11, EU:T:2014:814, pkt 64). Chodzi zatem o postępowanie o charakterze administracyjnym, które może prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja postanowiła nie wszczynać takiego postępowania (zob. pkt 5 powyżej).
60 Władze włoskie podniosły jednak przed Komisją, że ujawnienie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. mogłoby naruszyć pozycję właściwych organów administracji jako stron w szeregu skarg zawisłych przed sądami włoskimi, przedstawiając tabelę podsumowującą wszystkie odnośne postępowania sądowe (zwaną dalej „tabelą”), którą to tabelę Komisja przedstawiła w załączniku do odpowiedzi na skargę.
61 Należy przede wszystkim zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, z tabeli wynika, iż zawisłych jest kilka postępowań, a nie tylko jedno. Biorąc pod uwagę tabelę i kilkakrotne odniesienie w zaskarżonej decyzji do szeregu postępowań przed sądami krajowymi (pkt 2.1 akapity czwarty, ósmy i dziewiąty, z których jeden odnosi się do tabeli, a także pkt 2.2 akapity dwunasty i czternasty), odniesienie do tylko jednego postępowania w dwóch ostatnich akapitach pkt 2.2 zaskarżonej decyzji można uznać za błąd pisarski. Można dodać, że w każdym razie wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych może uzasadniać odmowę ujawnienia, nawet jeśli chodzi o tylko jedno postępowanie sądowe (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T‑796/14, EU:T:2016:483, pkt 98).
62 Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca opiera się na okoliczności, że ona sama jest stroną tylko jednego z postępowań wskazanych w tabeli, które ponadto zostało zakończone w chwili wydania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie dostępu, można zauważyć, iż ujawnienie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. mogłoby zapewnić jej bardzo szerokie upublicznienie, umożliwiając w szczególności stronom innych zawisłych jeszcze postępowań powołanie się na nie przeciwko władzom włoskim w ramach rzeczonych postępowań (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja (T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 56).
63 Następnie należy ustalić, czy pismo władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. wykazuje istotny związek z postępowaniami przed sądami krajowymi wskazanymi w tabeli, innymi niż postępowanie, w którym skarżąca była stroną i które było zakończone w chwili podejmowania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie dostępu.
64 Jak wynika z tabeli, spośród dwunastu wspomnianych postępowań, z wyjątkiem postępowania wszczętego przez skarżącą, w chwili podejmowania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie dostępu dziewięć postępowań było zawisłych, jak wymaga tego orzecznictwo dotyczące art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja, T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo), i dotyczyły one skarg wniesionych przez włoski organ podatkowy lub przeciwko niemu w przedmiocie zwrotu VAT od opłaty TIAI na podstawie art. 30b ust. 2 decreto n. 633 del Presidente della Repubblica – Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto (dekretu prezydenta republiki nr 633 ustanawiającego i regulującego VAT) z dnia 26 października 1972 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 292 z dnia 11 listopada 1972 r.).
65 Istnieje zatem oczywisty związek między tymi postępowaniami, które dotyczą sporów między włoskimi organami podatkowymi a podatnikami dotyczącymi zwrotu VAT od opłaty TIAI, a pismem władz włoskich z dnia 17 października 2019 r., złożonym w wykonaniu środka dowodowego, który, jak wynika z jego brzmienia, stanowi zajęcie przez włoskie organy ministerialne stanowiska w sprawie zasad tego zwrotu. Pismo to ujawnia bowiem stanowisko władz włoskich w spornej kwestii podniesionej w postępowaniach toczących się przed sądami włoskimi, wykazując w ten sposób istotny i ścisły związek z prawnymi kwestiami toczących się sporów, jak wymaga tego orzecznictwo (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lipca 2023 r., Troy Chemical Company/Komisja, T‑662/21, niepublikowany, EU:T:2023:442, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
66 Tymczasem, po pierwsze, równość broni między stronami mogłaby zostać poważnie osłabiona, gdyby strony korzystały z uprzywilejowanego dostępu do tych informacji drugiej strony, które pozostają wprawdzie w ścisłym związku z prawnymi aspektami zawisłych sporów, niemniej zostały przekazane Komisji jako poufne w ramach postępowania EU Pilot (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 2022 r., Leino-Sandberg/Parlament, T‑421/17 RENV, niepublikowany, EU:T:2022:592, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto ujawnienie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. mogłoby w rzeczywistości zobowiązywać władze włoskie do obrony przed zarzutami podniesionymi przez strony przeciwne przeciwko twierdzeniom zawartym w tym piśmie, na które nie powołały się one w celu obrony przed sądami włoskimi, a tym samym mogłoby zaszkodzić skuteczności ich obrony, podczas gdy inne strony omawianych postępowań nie zostałyby poddane takiemu obowiązkowi (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 2022 r., Leino-Sandberg/Parlament, T‑421/17 RENV, niepublikowany, EU:T:2022:592, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak bowiem podkreśla Republika Włoska, z uwagi na odmienny charakter, z jednej strony, postępowania EU Pilot mającego na celu usunięcie ewentualnego naruszenia prawa Unii, a z drugiej strony, rozpatrywanych toczących się postępowań sądowych między włoskimi organami podatkowymi a podatnikami, informacje wskazane przez władze włoskie Komisji i sądom krajowym niekoniecznie mają taki sam charakter.
67 Po drugie, ujawnienie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r. przedstawiającego stanowisko bronione przez te władze w kwestii stanowiącej sedno szeregu toczących się sporów umożliwiłoby wywieranie, choćby tylko w odczuciu opinii publicznej, zewnętrznych nacisków na działalność orzeczniczą oraz naruszyłoby niezakłócony przebieg dyskusji (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 92, 93). Wyłączenie działalności sądowniczej z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów jest zaś uzasadnione ze względu na potrzebę zagwarantowania w trakcie całego postępowania sądowego, aby dyskusje między stronami i narady danego sądu w toczącej się sprawie odbywały się w sposób niezakłócony, bez zewnętrznych nacisków na działalność sądowniczą (zob. wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisja, T‑485/18, EU:T:2020:35, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 Rozważań tych nie podważa argument skarżącej, zgodnie z którym samo stwierdzenie szczególnego prawdopodobieństwa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym przez odnośne sądy włoskie nie wystarcza do uzasadnienia odmowy ujawnienia pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r.
69 Prawdą jest, że orzeczono, iż aby wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 mógł mieć zastosowanie do dokumentów, które nie zostały sporządzone w ramach konkretnego postępowania sądowego, wnioskowane dokumenty powinny w chwili wydania decyzji o odmowie dostępu do nich mieć istotny związek albo z postępowaniem sądowym toczącym się przed sądem Unii, w odniesieniu do którego dana instytucja powołuje się na wyjątek, albo z postępowaniem toczącym się przed sądem krajowym, pod warunkiem że w postępowaniu tym powstaje kwestia wykładni lub ważności aktu prawa Unii, przez co z uwagi na kontekst sprawy odesłanie prejudycjalne wydaje się szczególnie prawdopodobne (wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T‑796/14, EU:T:2016:483, pkt 88, 89; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑852/16, EU:T:2018:71, pkt 67).
70 Jednakże wyroki wymienione w pkt 69 powyżej zostały wydane w sprawach dotyczących dokumentów sporządzonych przez same instytucje, a nie, jak w niniejszej sprawie, dokumentów pochodzących od państw członkowskich i przekazanych instytucji. Jeśli chodzi bowiem o dokument sporządzony przez instytucję, naruszenie zasady równości broni i możliwości obrony danej instytucji może mieć miejsce jedynie w postępowaniach, w których bierze ona udział, to znaczy w postępowaniach, które co do zasady toczą się przed sądami Unii.
71 Natomiast w przypadku dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego i związanego z postępowaniami toczącymi się przed sądami krajowymi, których stroną jest państwo, tak jak w niniejszej sprawie, uwzględnia się gwarancję równości broni w postępowaniach krajowych. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia kwestia, czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez sądy włoskie, przed którymi toczą się odnośne postępowania krajowe, był szczególnie prawdopodobny (zob. podobnie postanowienie z dnia 27 marca 2014 r., Ecologistas en Acción/Komisja, T‑603/11, niepublikowane, EU:T:2014:182, pkt 56–65).
72 Należy zatem oddalić trzeci zarzut szczegółowy, dotyczący braku naruszenia ochrony postępowań sądowych poprzez ujawnienie pisma władz włoskich z dnia 17 października 2019 r.
73 Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi należy oddalić, podobnie jak należy oddalić skargę w całości, bez konieczności zarządzenia innych środków dowodowych.
W przedmiocie kosztów
74 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji ją kosztami postępowania.
75 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Włoska ponosi zatem koszty własne.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Włoska pokrywa własne koszty.
da Silva Passos | Gervasoni | Półtorak |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 24 stycznia 2024 r.
Podpisy