Дело C‑270/12
Обединено кралство Великобритания
и
Северна Ирландия
срещу
Европейски парламент
и
Съвет на Европейския съюз
„Регламент (ЕС) №°236/2012 — Къси продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение — Член 28 — Валидност — Правно основание — Правомощия на Европейския орган за ценни книжа и пазари за намеса при извънредни обстоятелства“
Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 22 януари 2014 г.
1. Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Делегиране — Условия — Делегиране на правомощия за вземане на решения на Европейския орган за ценни книжа и пазари — Прецизно определяне на правомощията въз основа на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол — Допустимост
(член 263, първа алинея ДФЕС и член 277 ДФЕС; член 9, параграф 5 от Регламент № 1095/2010 на Европейския парламент и на Съвета и член 28 от Регламент № 236/2012 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Делегиране — Предоставяне на правомощия във финансовата област на Европейския орган за ценни книжа и пазари — Делегиращ акт извън уредбата на режима на делегиране, предвиден в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС — Допустимост
(членове 263 ДФЕС, 265 ДФЕС, 267 ДФЕС, 277 ДФЕС, 290 ДФЕС и 291 ДФЕС; Регламенти на Европейския парламент и на Съвета № 1092/2010 и № 1095/2010, и член 28 от Регламент № 236/2012 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Сближаване на законодателствата — Мерки за подобряване на функционирането на вътрешния пазар във финансовия сектор — Регулиране на късите продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение — Член 28 от Регламент № 236/2012 — Оправомощаване на орган на Съюза да приема мерки и решения с индивидуален характер — Правно основание — Член 114 ДФЕС
(член 114 ДФЕС; съображение 2 и член 28 от Регламент № 236/2012 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Последиците от делегирането на правомощия са много различни според това дали то се отнася, от една страна, до ясно определени изпълнителни правомощия, чието упражняване поради това подлежи на строг контрол от гледна точка на обективни критерии, определени от делегиращия орган, или, от друга страна, до дискреционно правомощие, предполагащо широка свобода на преценка, което може в зависимост от неговото упражняване да представлява изпълнение на същинска икономическа политика. Делегирането от първия вид не може чувствително да измени последиците от упражняването на правомощията, за които то се отнася, докато делегирането от втория вид осъществява същинско изместване на отговорността, като заменя преценките на делегиращия орган с тези на оправомощения орган.
С оглед на тези критерии делегирането на правомощия на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) по силата на член 28 от Регламент № 236/2012 относно късите продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение, е съвместимо с Договора за функционирането на ЕС, доколкото тези правомощия са формулирани прецизно и подлежат на съдебен контрол от гледна точка на целите, определени от делегиращия орган. Всъщност, най-напред, посоченият член 28 не предоставя никакво самостоятелно правомощие на ЕОЦКП, надхвърлящо установената с Регламент №°1095/2010 за създаване на посочения орган регулаторна рамка. На следващо място, упражняването на правомощията по посочения член 28 се ръководи от различни критерии и условия, определящи обхвата на дейност на ЕОЦКП, който, преди да вземе каквото и да било решение, трябва да разгледа значителен брой фактори, посочени в параграфи 2 и 3 от тази разпоредба, като тези условия имат кумулативен характер. Също така, двата вида мерки, които ЕОЦКП може да взема по силата на член 28, параграф 1 от Регламент № 236/2012, са стриктно ограничени до мерките, посочени в член 9, параграф 5 от Регламент № 1095/2010. Освен това съгласно член 28, параграфи 4 и 5 от Регламент № 236/2012 свободата на преценка на ЕОЦКП е ограничена както от задължението за консултиране с Европейския съвет за системен риск и по целесъобразност, с други органи, така и от задължението за уведомяване на компетентните национални органи за мярката, която планира да вземе, и също от временния характер на разрешените мерки, които — определени на базата на съществуващите най-добри практики в областта на надзора и въз основа на достатъчно данни, са взети в отговор на заплаха, изискваща намеса на равнището на Съюза.
На последно място, щом като създадената с Договора за функционирането на ЕС институционална рамка, и по-специално член 263, първа алинея ДФЕС и член 277 ДФЕС, позволява изрично на органите, службите или агенциите на Съюза да приемат актове с общо приложение, делегирането на правомощия на субект като ЕОЦКП не се урежда от условия, различни от изложените по-горе.
(вж. точки 41, 42, 44, 45, 48—50, 53, 65 и 66)
2. Макар да е вярно, че Договорите не включват никакви разпоредби, предвиждащи предоставянето на правомощия на орган, служба или агенция на Съюза, при все това няколко разпоредби от Договора за функционирането на ЕС предполагат, че такава възможност съществува. Всъщност съгласно член 263 ДФЕС образуванията на Съюза, върху чиито актове Съдът упражнява съдебен контрол, включват органите и службите или агенциите на Съюза. Правилата относно иска за установяване на неправомерно бездействие се прилагат спрямо тях в съответствие с член 265 ДФЕС. Съгласно член 267 ДФЕС съдилищата на държавите членки могат да отправят преюдициални запитвания до Съда относно валидността и тълкуването на актовете на тези образувания. Срещу тези актове може също така да бъде повдигано възражение за незаконосъобразност на основание член 277 ДФЕС. Тези механизми за съдебен контрол се прилагат за създадените от законодателя на Съюза органи, служби или агенции, на които са били възложени правомощия за приемането на правно обвързващи актове по отношение на физически или юридически лица в конкретни области, като Европейската агенция по химикалите, Европейската агенция по лекарствата, Службата за хармонизация във вътрешния пазар (марки, дизайни и модели), Службата на Общността за сортовете растения, както и Европейската агенция за авиационна безопасност.
В това отношение на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) са предоставени, по силата на член 28 от Регламент № 236/2012 относно късите продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение, определени правомощия за вземане на решения в област, изискваща проявата на специална професионална и техническа компетентност.
Въпреки че това предоставяне на правомощия не съответства на никоя от хипотезите, определени в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС, член 28 от Регламент № 236/2012 се вписва в определена правна уредба, която освен този регламент включва Регламент № 1092/2010 за пруденциалния надзор върху финансовата система на Европейския съюз на макроравнище и за създаване на Европейски съвет за системен риск и Регламент № 1095/2010 за създаване на Европейски надзорен орган. Тези регламенти са част от пакет регулативни инструменти, приети от законодателя на Съюза, за да може последният, предвид интеграцията на международните финансови пазари и риска от разпространение на финансовите кризи, да работи в полза на международната финансовата стабилност.
Следователно член 28 от Регламент № 236/2012 трябва да се разбира като част от пакет от норми, които имат за цел да снабдят компетентните национални органи и ЕОЦКП с правомощия за намеса в отговор на неблагоприятни тенденции, заплашващи финансовата стабилност в рамките на Съюза и доверието на пазарите. За тази цел тези органи трябва да бъдат в състояние да налагат временни ограничения на късите продажби на определени ценни книжа или на сключването на суапи за кредитно неизпълнение или на други сделки, за да се предотвратят безредни спадове на цените на тези инструменти. Тези органи разполагат с висока степен на професионална компетентност и си сътрудничат тясно в преследването на целта за финансова стабилност в рамките на Съюза.
Поради това не може да се счита, че член 28 от Регламент № 236/2012 поставя под въпрос режима на делегиране, предвиден в споменатите член 290 ДФЕС и член 291 ДФЕС.
(вж. точки 79—86)
3. Член 28 от Регламент № 236/2012 относно късите продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение, който предоставя на Европейския орган за ценни книжа и пазари определени правомощия за вземане на решения във финансовия сектор, отговаря на двете условия, посочени в член 114 ДФЕС.
Всъщност, на първо място, със съдържащия се в член 114 ДФЕС израз „мерки за сближаване“ създателите на Договора за функционирането на ЕС са искали да предоставят на законодателя на Съюза свобода на преценка относно техниката на сближаване, която в зависимост от общия контекст и конкретните обстоятелства по материята, обект на хармонизиране, е най-подходяща за постигане на желания резултат, особено в области, характеризиращи се със сложни технически особености.
Освен това законодателят на Съюза при избора си на техниката на сближаване и предвид свободата на преценка, с която се ползва относно мерките, посочени в член 114 ДФЕС, може да делегира на орган, служба или агенция на Съюза правомощия за изпълнението на целената хармонизация. Такъв е именно случаят, когато мерките, които следва да се вземат, трябва да се основават на особена професионална и техническа компетентност, както и на способност за реагиране от страна на такова образувание.
Възможно е обаче в определени области сближаването само на общите правила да не е достатъчно, за да гарантира единството на пазара. Поради това понятието „мерки за сближаване“ трябва да се тълкува като обхващащо правомощието на законодателя на Съюза да установява мерки, свързани с конкретен продукт или клас продукти, и ако е необходимо — индивидуални мерки относно тези продукти. В това отношение нищо в текста на член 114 ДФЕС не позволява да се направи извод, че мерките, приети от законодателя на Съюза на основание на този член, трябва да се ограничат по отношение на техните адресати само до държавите членки.
В този контекст с член 28 от Регламент № 236/2012 законодателят на Съюза е имал за цел да предвиди, пред сериозната заплаха за правилното функциониране и за интегритета на финансовите пазари или за стабилността на финансовата система на Съюза, подходящ механизъм, който позволява — като крайна мярка и при много ограничени обстоятелства — приемането на мерки, приложими в целия Съюз, които при необходимост могат да приемат формата на решения, адресирани до определени участници на посочените пазари. Тази разпоредба действително има за цел сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки за надзора върху някои ценни книжа и за контрола в определени ситуации на някои търговски сделки с предмет посочените ценни книжа, а именно нетните къси позиции по отношение на определен финансов инструмент или на клас финансови инструменти.
На второ място, що се отнася до условието, посочено в член 114 ДФЕС, че мерките за сближаване, приети от законодателя на Съюза, трябва да имат за цел създаването и функционирането на вътрешния пазар, както следва от съображение 2 от Регламент № 236/2012, законодателят на Съюза е приел за целесъобразно да се създаде обща регулаторна рамка за изискванията и правомощията по отношение на късите продажби и суапите за кредитно неизпълнение и да се гарантира по-тясна координация и съгласуваност между държавите членки, когато трябва да се вземат мерки при извънредни обстоятелства. Поради това хармонизацията на правилата за тези сделки има за цел да предотврати създаването на пречки пред правилното функциониране на вътрешния пазар и продължаващото прилагане на различни мерки от държавите членки. Ето защо правомощията, предвидени в член 28 от Регламент № 236/2012, действително имат за цел подобряването на условията за създаването и функционирането на вътрешния пазар във финансовия сектор.
(вж. точки 102, 105—108, 112—114, 116 и 117)