PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
11. srpnja 2013. (*)
„Kohezijski fond – Uredba (EZ) br. 1164/94 – Projekt zbrinjavanja otpadnih voda u Zaragozi – Djelomično ukidanje financijske potpore – Javna nabava – Pojam posla – Članak 14. stavci 10. i 13. Direktive 93/38/EEZ – Podjela nabave – Legitimna očekivanja – Obveza obrazlaganja – Rok za donošenje odluke – Određivanje financijskih ispravaka – Članak H stavak 2. Priloga II. Uredbi br. 1164/94 – Proporcionalnost – Zastara“
U predmetu T‑358/08,
Kraljevina Španjolska, koju je početno zastupao J. Rodríguez Cárcamo, a potom A. Rubio González, abogados del Estado,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju G. Valero Jordana i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za poništenje Odluke Komisije C (2008) 3249 od 25. lipnja 2008. o smanjenju pomoći iz Kohezijskog fonda, dodijeljene Kraljevini Španjolskoj za projekt br. 96/11/61/018 – „Saneamiento de Zaragoza“, Odlukom Komisije C (96) 2095 od 26. srpnja 1996.,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: L. Truchot, predsjednik, M. E. Martins Ribeiro i A. Popescu (izvjestitelj), suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. studenog 2012.,
donosi sljedeću
Presudu(1)
Činjenična osnova spora
1 Odlukom C (96) 2095 od 26. srpnja 1996. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 1996.), Komisija Europskih zajednica odobrila je iz Kohezijskog fonda financijsku potporu u iznosu od 8.850.689 eura za projekt br. 96/11/61/018 – „Saneamiento de Zaragoza“ (u daljnjem tekstu: Projekt zbrinjavanja otpadnih voda u Zaragozi). Taj projekt, čiji je cilj poboljšanje i nadogradnja instalacija za zbrinjavanje i pročišćavanje otpadnih voda grada Zaragoze (Španjolska), obuhvaćao je dvije grupe radova. Prva grupa radova, nazvana „Plan zamjene kanalizacijskih cijevi“ (u daljnjem tekstu: faza FIMMA 96), predviđala je zamjenu kanalizacijskih cijevi u pojedinim četvrtima grada. Druga grupa radova, nazvana „Program zbrinjavanja otpadnih voda zapadnog dijela aglomeracije (spremnik postrojenja za pročišćavanje Almozara)“ (u daljnjem tekstu: faza SPWS), posebice je uključivala izgradnju kolektorâ, sekundarne mreže kolektorâ i jednog ispusta za kišnicu. Grad Zaragoza bio je krajnji korisnik financijske potpore i zadužen za upravljanje projektom čija je provedba bila predviđena tijekom razdoblja od 1. svibnja 1996. do 31. prosinca 1998.
2 Na zahtjev Kraljevine Španjolske Odluka iz 1996. izmijenjena je i dopunjena Odlukom C (97) 2601 Komisije od 29. srpnja 1997. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 1997.) kako bi se u nju uvrstilo osam dodatnih radova ( u daljnjem tekstu: faza FIMMA 97). Sedam se radova odnosilo na zamjenu, preinake i izgradnju kolektora, a jedan na izgradnju postrojenja za isušivanje mulja. Rok za završetak radova produljen je do 31. prosinca 1999.
[omissis]
Pobijana odluka
13 Komisija je u pobijanoj odluci utvrdila nepravilnosti u osam nabava iz faze SPWS i posebice u četiri nabave iz faze FIMMA 97.
14 Osam nabava iz faze SPWS odnosile su se na:
– odvodni kolektor za rijeku Ebro;
– kolektor za četvrt Los Palos;
– kolektor za područje Martín Arpal;
– kolektor Valles Verdes;
– kolektor za San Lamberto – Vistabella;
– kolektor uz cestu za Madrid;
– sekundarnu mrežu kolektora;
– kolektor za uže gradsko područje.
15 Četiri nabave iz faze FIMMA 97 odnosile su se na:
– kolektor na desnoj obali rijeke Huerve;
– postrojenje za isušivanje mulja;
– kolektore za rijeku Gállego;
– spojni kolektor postrojenja za pročišćavanje Almozare.
16 U uvodnoj izjavi 20. pobijane odluke Komisija je procijenila da, na temelju članka 4. stavka 2. i članka 14. stavaka 1., 10. i 13. Direktive 93/38/EEZ, sporne nabave predstavljaju grupe istog posla jednog te istog naručitelja te da su one trebale biti provedene u skladu s odredbama spomenute Direktive. Komisija smatra da su spomenute nabave bile podijeljene, što predstavlja povredu odredaba te Direktive, a posebice odredaba o pragu vrijednosti, objavi i jednakosti postupanja prema ponuditeljima.
[omissis]
18 Na prvom mjestu, Komisija je, kako bi utvrdila postojanje nepravilnosti u smislu članka H Priloga II. Uredbi br. 1164/94, najprije podsjetila na odredbe članka 1. stavka 4. točke (b), članka 4. stavka 2. i članka 14. stavaka 1., 10. i 13. Direktive 93/38/EEZ (uvodne izjave 19., 21. do 23. pobijane odluke).
19 Komisija je potom, u uvodnoj izjavi 24. pobijane odluke, istaknula da je u svim pozivima na nadmetanje, objavljenim u Boletín Oficial de Aragón i lokalnim medijima, naručitelj kojem je trebalo uputiti ponude bilo gradsko vijeće Zaragoze. Ona je također istaknula sličnost u opisu radova koje je bilo potrebno provesti na sustavu za kanalizaciju i obradu otpadnih voda te je procijenila da su ti radovi trebali ispuniti jednu te istu gospodarsku i tehničku funkciju. Ona je smatrala da se u predmetnom slučaju radilo o nizu posebnih radova na održavanju, širenju i rekonstrukciji već postojećeg sustava za kanalizaciju i obradu otpadnih voda, čiji bi rezultat nakon dovršetka radova trebalo biti opće poboljšanje sustava za krajnje korisnike. Komisija je precizirala da su se radovi odnosili na kolektore za otpadne vode, odvodne kolektore za kišnicu, postrojenje za isušivanje mulja i kolektor za otpadne vode između dvaju postrojenja za pročišćavanje u području Almozare i Cartuje. Procijenila je da je razlika između različitih vrsta radova bila funkcionalna, a ne tehnička ili gospodarska te da, slijedom navedenog, za njihovu realizaciju nije bilo potrebno posebno tehničko znanje. Na kraju je istaknula da, s ekonomske točke gledišta, krajnji korisnici pružatelju usluga trebaju plaćati prema korištenju usluga.
20 Kao prvo, što se tiče osam projekata iz faze SPWS, Komisija je u uvodnoj izjavi 24. točki (a) pobijane odluke procijenila da su radovi imali sličan cilj, a jedina je razlika bila u tome što su provedeni u zemljopisno različitim sektorima. Ona je smatrala da je glavni cilj radova bila izgradnja ili obnova kanalizacijskog sustava u različitim sektorima, uključujući i postavljanje kolektora za otpadne vode i ispustâ.
21 Kao drugo, kad je riječ o četiri projekta iz faze FIMMA 97, navedena u točki 15. ove presude, glede kojih se nije moguće pozivati na odstupanje od članka 14. stavka 10. Direktive 93/38/EEZ, Komisija je, u uvodnoj izjavi 24. točki (b) pobijane odluke, procijenila da radovi imaju sličan cilj, a jedina razlika odnosila se na njihovu provedbu u zemljopisno različitim sektorima. Ona je smatrala da je glavni cilj radova postavljanje kolektora uz rijeke Huervu i Gállego kako bi se obuhvatila područja iz kojih se otpadne vode još uvijek izravno izlijevaju u rijeke i obnova dvaju postrojenja za obradu otpadnih voda prema kojima su otpadne vode bile usmjerene.
22 U uvodnoj izjavi 25. pobijane odluke Komisija je istaknula da bi se, u pogledu povrede članka 4. stavka 2. i članka 14. stavka 10. Direktive 93/38, ugovori trebali smatrati ugovorima namijenjenim ostvarivanju jednog jedinstvenog posla onda kad su povezani na takav način da ih, kao u predmetnom slučaju, poduzetnik sa sjedištem u Zajednici može smatrati jedinstvenim ekonomskim projektom i dostaviti ponudu za taj projekt kao cjelinu . Komisija je navela da je ovo tumačenje bilo u skladu s ciljem Direktive 93/38/EEZ, a taj je osigurati da poduzetnici iz drugih država članica mogu odgovoriti na pozive na dostavu ponuda, ukoliko za to, zbog objektivnih razloga koji se tiču vrijednosti nabave, imaju interesa. Takav poduzetnik mogao bi zatražiti da bude informiran o vrijednosti svih grupa radova jedne nabave čak i ako ih ono samo ne bi bilo u mogućnosti sve obaviti. Komisija je dodala da je to bila jedina mogućnost procjene točnog dosega nabave i prilagodbe cijena prema broju grupa za koje se namjeravalo podnijeti ponude.
23 U uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke Komisija je zaključila da je osam projekata iz faze SPWS, uzeti kao cjelina, i četiri projekta iz faze FIMMA 97, uzeti kao cjelina, ispunjavalo jednu gospodarsku i tehničku funkciju i da su stoga španjolske vlasti umjetno podijelile radove na održavanju, proširenju i rekonstrukciji već postojećeg sustava za kanalizaciju i obradu otpadnih voda. Istaknula je da se taj zaključak zasnivao na sličnoj prirodi opisa radova i sličnostima u pozivima na nadmetanje, provedbi postupka i općoj koordinaciji od strane istog naručitelja kao i na činjenici da su radovi izvedeni na istom zemljopisnom području.
[omissis]
Postupak i tužbeni zahtjevi stranaka
28 Ovaj postupak pokrenula je Kraljevina Španjolska podnošenjem tužbe tajništvu Općeg suda 3. rujna 2008.
29 Ovaj predmet dodijeljen je 30. studenog 2010. novom sucu izvjestitelju koji je član drugog vijeća. Budući da je sastav vijećâ Općeg suda bio izmijenjen, sudac izvjestitelj raspoređen je u osmo vijeće kojem je, slijedom navedenog, ovaj predmet dodijeljen.
30 Opći sud (osmo vijeće) odlučio je, na temelju izvještaja suca izvjestitelja, otvoriti usmeni postupak. Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je Opći sud postavio na ročištu za raspravu održanom 28. studenog 2012.
31 Kraljevina Španjolska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
32 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu u cijelosti;
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
O pravu
[omissis]
1. 1.1. Prvi tužbeni razlog: povreda prava i očite pogreške pri procjeni u okviru primjene članka H Priloga II. o financijskim ispravcima Uredbe br. 1164/94 u vezi s člankom 14. stavkom 13. Direktive 93/38/EEZ.
[omissis]
35 Najprije valja istaknuti da je Kraljevina Španjolska na ročištu za raspravu, odgovarajući na pitanje Općeg suda, naglasila da je svojim prvim tužbenim razlogom istaknula povredu članka 14. stavka 13. Direktive 93/38/EEZ, u vezi s člankom 14. stavkom 10 Direktive 93/38/EEZ. To je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
36 Kraljevina Španjolska među ostalim tvrdi da je Komisija u pobijanoj odluci, ističući postojanje povrede odredaba Direktive 93/38/EEZ, povrijedila pravo i počinila tešku pogrešku pri procjeni. Iako je teret dokaza na Komisiji, Kraljevina Španjolska ističe svrsishodnost provedbe kratke analize nabava koje su predmet ovog spora, prema kriterijima koje je definirao Sud, a kako bi se dokazalo da nije bio ispunjen nijedan uvjet za izvođenje zaključka o postojanju jednog jedinstvenog posla. Treba konstatirati da Kraljevina Španjolska predmetnom tužbom osporava kako definiciju uvjeta za primjenu članka 14. stavka 10. prvog podstavka i članka 14. stavka 13. Direktive 93/38/EEZ, iznesenu od strane Komisije, tako i njihovu primjenu na predmetne nabave u pobijanoj odluci. Prema tome, bit će potrebno ispitati je li Komisija u pobijanoj odluci pogrešno izvela zaključak o povredi gore navedenih odredaba, a što će Kraljevina Španjolska morati dokazati pred Općim sudom.
[omissis]
Prvi dio tužbenog razloga: pogreška Komisije pri procjeni u odnosu na pojam posla
38 Prema Kraljevini Španjolskoj, Komisija je pogrešno zaključila da je grad Zaragoza povrijedio odredbe Direktive 93/38/EEZ time što je podijelio nabave o kojima je riječ i time što nije objavio poziv na nadmetanje u Službenom listu. Kraljevina Španjolska neutemeljenima smatra navode Komisije istaknute u uvodnoj izjavi 8. drugom podstavku, u uvodnoj izjavi 9., u uvodnoj izjavi 23. točki (b) i u uvodnoj izjavi 24. pobijane odluke.
39 Kraljevina Španjolska na prvom mjestu ističe da je za procjenu o tome može li jedan određeni projekt obuhvaćati više različitih poslova potrebno – u skladu s tekstom Direktive 93/38/EEZ i sudskom praksom Suda - provesti analizu iz trostrukog kuta gledanja: tehničko‑gospodarskog, zemljopisnog i vremenskog.
40 Kraljevina Španjolska na drugom mjestu ističe pogrešan način primjene ovih kriterija u predmetnom slučaju. Komisija, prema njoj, uopće nije provela objektivnu analizu poslova iz ovog „trostrukog kuta gledanja“, ali se čini da je primjenjivala pomalo neuobičajene kriterije kako bi utvrdila povredu počinjenu od strane španjolskih vlasti, poput kapaciteta potencijalnih ponuditelja ili isplativosti istovremenog sudjelovanja u pojedinim ili svim nabavama za ponuditelje (uvodna izjava 9. pobijane odluke). Osim toga, tehničko‑gospodarska analiza nije sadržavala potrebnu tehničku preciznost.
41 Komisija je u pobijanoj odluci utvrdila da su španjolske vlasti povrijedile članak 14. stavak 13. Direktive 93/38/EEZ, u vezi sa stavcima 1. i 10. tog članka, time što su podijelile, s jedne strane, osam nabave iz faze SPWS i, s druge, četiri nabave iz faze FIMMA 97. Nakon što je u uvodnoj izjavi 23. točki (b) pobijane odluke podsjetila na definiciju posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ, Komisija je, u uvodnim izjavama od 24. do 26. pobijane odluke, tu definiciju primijenila na sporne nabave.
[omissis]
O pojmu posla, u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ , u pobijanoj odluci
43 U skladu s člankom 14. stavkom 1. točkom (c) Direktive 93/38/EEZ, spomenuta Direktiva primjenjuje se na nabave čija je procijenjena vrijednost bez PDV‑a jednaka ili veća od pet milijuna eura kad je riječ o ugovorima o javnim radovima. U skladu s člankom 14. stavkom 13. Direktive 93/38/EEZ, [„naručitelji ne smiju zaobilaziti primjenu ove Direktive na način da podijele nabavu ili se koriste posebnim modalitetima izračuna vrijednosti nabave“.] (nesl. prij.)
44 Osim toga, na temelju članka 14. stavka 10. Direktive 93/38/EEZ, [„izračun vrijednosti ugovora o javnim radovima u svrhu primjene stavka 1. mora se zasnivati na ukupnoj vrijednosti posla“] (nesl. prij.), pri čemu je posao, u prvom podstavku te odredbe, definiran kao [„rezultat visokogradnje ili svih ostalih građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni gospodarsku i tehničku funkciju“.] (nesl. prij.)
45 Na prvom mjestu valja istaknuti, poput Kraljevine Španjolske i Komisije, da je Sud tumačenje članka 14. stavaka 10. i 13. Direktive 93/38/EEZ dao u presudi od 5. listopada 2000. Komisija protiv Francuske (C‑16/98, Zb., str. I‑8315.). U toj presudi Sud je smatrao da članak 14. stavak 13. Direktive 93/38/EEZ „na konkretan način izražava obveze koje za naručitelje proizlaze iz članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive [93/38/EEZ] i da stoga, pri odlučivanju o postojanju podjele posla, mora biti [uzet] u razmatranje zajedno sa zadnje navedenom odredbom“ (točka 31.). Uostalom, prema mišljenju Suda „iz definicije posla, navedene u članku 14. stavku 10. prvom podstavku drugoj rečenici Direktive [93/38/EEZ], proizlazi da se postojanje jednog posla treba procjenjivati u odnosu na gospodarsku i tehničku funkciju rezultata radova o kojima se radi“ (točka 36).
46 Iz ove presude proizlazi da je Sud, kako bi procijenio jesu li ovi radovi bili međusobno povezani na način da ih se - u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ - trebalo smatrati jednim jedinstvenim poslom, usvojio funkcionalni pristup (s tim u svezi vidjeti presudu Suda od 15. ožujka 2012., Komisija protiv Njemačke, C‑574/10, točka 37.). Sud je primijenio dva kriterija, a to su kriterij gospodarske funkcije i kriterij tehničke funkcije rezultata radova.
47 Valja utvrditi da je, u skladu s ranije navedenom presudom Komisija protiv Francuske, Komisija u pobijanoj odluci istaknula kako je bilo potrebno primijeniti kriterije gospodarske funkcije i tehničke funkcije rezultata radova u svrhu definiranja posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ (uvodne izjave 23. i 24.). Nakon što je u uvodnoj izjavi 23. pobijane odluke podsjetila na tekst te odredbe, Komisija je u uvodnoj izjavi 24. utvrdila da „je opis radova koje je trebalo provesti na sustavu za kanalizaciju i obradu otpadnih voda sličan i da su radovi trebali ispuniti istu gospodarsku i tehničku funkciju“ te da „se predmetni slučaj odnosi na niz posebnih radova na održavanju, proširenju i rekonstrukciji već postojećeg sustava za kanalizaciju i obradu otpadnih voda čiji bi rezultat, nakon dovršetka radova, trebalo biti opće poboljšanje sustava za konačne korisnike“ kao i da „razlika između različitih vrsta radova [nije] tehnička ili gospodarska“.
48 Međutim, budući da nije bilo potrebno odlučivati o pitanju Komisije o tome jesu li kriterij gospodarske funkcije i kriterij tehničke funkcije rezultata radova, u svrhu definiranja posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38 EZZ, kumulativno postavljeni kriteriji, valja utvrditi da Komisija, protivno navodima Kraljevine Španjolske, u pobijanoj odluci nije počinila pogrešku time što je odredila da se kriterij gospodarske funkcije i kriterij tehničke funkcije rezultata radova trebaju primijeniti u svrhu definiranja posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ.
49 Na drugom mjestu, Kraljevina Španjolska tvrdi da su se pri analizi spornih nabava također trebali primijeniti zemljopisni i vremenski kriteriji.
50 S tim u svezi, potrebno je istaknuti da je Sud, u ranije navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, primjenjivao kriterije tehničke funkcije i gospodarske funkcije rezultata radova pri definiranju jednog jedinstvenog posla (točke od 49. do 56.). Sud je potom u točci 65. precizirao da „se svaki pojedinačni slučaj provedbe postupka javne nabave mora procjenjivati u svom kontekstu i prema vlastitim posebnostima“. Sud je dodao da su u situaciji povodom koje je donesena ta presuda „[postojali] važni elementi, poput istovremenosti pokretanja spornih nabava, sličnosti poziva na nadmetanje, jedinstva zemljopisnog okvira unutar kojega su ove javne nabave bile pokrenute i koordinacije koju je osiguravalo tijelo koje je okupljalo zajednice općina osnovane s ciljem elektrifikacije na razini okruga, a koje se zalagalo za spajanje navedenih nabava na toj razini.“
51 Sud je, u gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, uzeo u obzir zemljopisni element kako bi provjerio jedinstvenost karaktera tehničke i gospodarske funkcije radova koji su obavljani na različitim lokalnim mrežama - bilo za distribuciju električne energije (točke 64. i 65.) ili javnu rasvjetu (točke 69. i 70.) - na jednom širem zemljopisnom području i kako bi provjerio jesu li te lokalne mreže stoga mogle biti spojene u jedinstvenu mrežu, a što se temeljilo na mogućnosti međusobnog povezivanja tih lokalnih mreža.
52 Što se vremenskog aspekta tiče, Sud je, u gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, spomenuo „istovremenost pokretanja spornih nabava“ (točka 65.).
53 Potrebno je uzeti u obzir da zemljopisni i vremenski aspekti ne predstavljaju kriterije namijenjene definiranju posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ, ali predstavljaju elemente koji su potrebni da bi se potvrdilo postojanje jednog takvog posla jer se samo oni radovi koji se obavljaju unutar određenog zemljopisnog i vremenskog okvira mogu smatrati jednim jedinstvenim poslom.
54 Potrebno je istaknuti da se Komisija u pobijanoj odluci pozivala na zemljopisni element (uvodne izjave 24. i 26. pobijane odluke) i na vremenski element i to temeljem spajanja nabava za projekte iz iste faze, bilo da se radilo o fazi SPWS ili fazi FIMMA 97. Prema tome, Komisija nije počinila pogrešku time što je pristupila analizi spornih nabava primjenjujući zemljopisne i vremenske elemente, a da ih nije uzela u obzir kao funkcionalne kriterije kako bi definirala poslove u predmetnom slučaju.
55 Na trećem mjestu, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, čini se da je Komisija primjenjivala pomalo neuobičajene kriterije kako bi utvrdila povredu počinjenu od strane španjolskih vlasti, kao što su kapacitet potencijalnih ponuditelja ili isplativost istovremenog sudjelovanja u pojedinim ili svim nabavama za ponuditelje (uvodna izjava 9. pobijane odluke).
56 Komisija je u pobijanoj odluci doista spomenula određene elemente koji se tiču potencijalnih ponuditelja i to u onom dijelu koji se odnosi na uvodnu procjenu (uvodna izjava 9.)
57 S tim u svezi, u gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, Sud je smatrao da prema definiciji posla, sadržanoj u članku 14. stavku 10. prvom podstavku Direktive 93/38/EEZ, postojanje posla ne ovisi o elementima kao što su broj naručitelja ili mogućnost izvršenja svih radova od strane jednog poduzetnika (točka 43.). Sud je istaknuo da, iako postojanje jednog te istog naručitelja i mogućnost za poduzetnika Unije da izvrši sve radove obuhvaćene predmetnim nabavama, ovisno o okolnostima, mogu predstavljati naznake koje potvrđuju postojanje jednog posla u smislu Direktive, to isto naprotiv ne može predstavljati odlučujuće kriterije u tom pogledu. Sud je dodao da „višebrojnost naručitelja i nemogućnost izvršavanja svih predmetnih radova od strane jednog poduzetnika nisu [bili] takve naravi da bi u pitanje doveli postojanje jednog posla ako se takav zaključak nametao primjenom funkcionalnih kriterija definiranih u članku 14. stavku 10. prvom podstavku drugoj rečenici Direktive“ (točka 42.).
58 Slijedom navedenog, iz gore spomenute presude Komisija protiv Francuske proizlazi da je moguće uzimati u obzir određene elemente, a posebno one koji se odnose na potencijalne ponuditelje, ali ti elementi ne mogu biti ni odlučujući niti mogu dovoditi u pitanje zaključak o postojanju posla koji se zasniva na povezivanju kriterijâ tehničke funkcije i gospodarske funkcije rezultata radova.
59 Stoga je potrebno ispitati primjenu ovih kriterija na predmetne nabave u pobijanoj odluci i procijeniti je li ih Komisija s pravom smatrala ispunjenima u cilju izvođenja zaključka o postojanju dvaju poslova. Potom će biti potrebno ispitati u kojom su mjeri drugi elementi bili uzeti u razmatranje.
O primjeni pojma „posao“ u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ, na sporne nabave u pobijanoj odluci
60 Kraljevina Španjolska ističe izostanak objektivne analize poslova iz tehničko‑gospodarskog, zemljopisnog i vremenskog kuta gledanja, pogrešan način primjene ovih kriterija u predmetnom slučaju kao i primjenu pojedinačnih kriterija.
61 Komisija je u pobijanoj odluci procijenila da su bile formirane dvije grupe poslova koje su se sastojale od osam projekata iz faze SPWS [(uvodna izjava 24. točka (a)], s jedne strane, i od četiri projekta iz faze FIMMA 97 [(uvodna izjava 24. točka (b)], s druge strane. Stoga je potrebno sukcesivno analizirati svaku od ove dvije grupe.
– O osam spornih nabava iz faze SPWS
62 Kraljevina Španjolska ističe nedostatak preciznosti na strani Komisije prilikom tehničko‑gospodarskog ispitivanja i sama provodi analizu, na tehničkom i gospodarskom planu, osam spornih nabava iz faze SPWS koje su spomenute u točci 14. gore, a u vezi sa šest kolektora za otpadne vode, jednim ispustom za kišnicu i sekundarnom mrežom kolektora, koji su činili zasebne projekte.
63 Na prvom mjestu, u vezi s tehničkom funkcijom tih radova, Kraljevina Španjolska ističe da je ta funkcija različita kod svakog od predmetnih projekata.
64 Međutim, analiza Komisije nije se sastojala od neovisnog ispitivanja i procjene tehničke funkcije različitih radova koji su obuhvaćeni spornim nabavama, kao što to zagovara Kraljevina Španjolska, već je Komisija, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 45. ove presude, ispitivala je li rezultat radova imao istu tehničku funkciju.
65 Komisija je tako utvrdila da je riječ o radovima čiji je rezultat bio opće poboljšanje sustava za zbrinjavanje otpadnih voda i da su ti radovi trebali ispuniti istu tehničku funkciju (uvodna izjava 24. pobijane odluke).
66 S jedne je strane potrebno istaknuti da, kad je riječ o šest kolektora i sekundarnoj mreži kolektora, svi oni primaju otpadne vode radi njihovog usmjeravanja u okviru sustava za zbrinjavanje otpadnih voda.
67 S druge strane, što se ispusta za kišnicu tiče, Kraljevina Španjolska tvrdi da on ima drugačiju tehničku funkciju koja se ne sastoji u usmjeravanju ili obradi otpadnih voda već u izbjegavanju nastanka poplava u slučaju velikih kiša. Međutim, ona ne tvrdi da, u predmetnom slučaju, navedeni ispust ne sudjeluje, zajedno s kolektorima i sekundarnom mrežom kolektora, u ispunjavanju tehničke funkcije sustava za zbrinjavanje otpadnih voda. Kao što Komisija s pravom tvrdi, taj ispust služi izbjegavanju nepotrebnog povećanja količine vode koju postrojenje za pročišćavanje treba obraditi i ograničavanju onečišćenja vodenih tokova koji primaju višak vode nakon obilnih kiša te na taj način pridonosi boljem upravljanju otpadnim vodama. Nadalje, Kraljevina Španjolska ističe da predmetni ispust ne obrađuje otpadne vode, ali ne tvrdi da on ne odvodi otpadne vode. Kraljevina Španjolska pojašnjava da nije moguće provesti strogo odvajanje kišnice koja prolazi kroz predmetni ispust od otpadnih voda koje prolaze kroz kolektore. Valja utvrditi da navedeni ispust odvodi kišnicu i otpadne vode u cilju smanjivanja opterećenja kolektorâ za otpadne vode i omogućavanja boljeg funkcioniranja sustava za zbrinjavanje otpadnih voda.
68 S tim u svezi, valja istaknuti da su španjolske vlasti, odgovarajući na upitnik uz zahtjev za financijsku potporu koji je podnesen 1996., navele da se cilj projekta zbrinjavanja otpadnih voda sastojao od izgradnje niza kolektora namijenjenih obuhvatu cijelog područja iz kojeg bi se otpadne vode usmjeravale u postrojenje za pročišćavanje Almozare. Također su spomenule da je predviđena izgradnja sustava koji bi u rijeku Ebro prelijevao kišnicu koju kolektor ne bi mogao prihvatiti i to isključivo u vrijeme jakih kiša i uz odgovarajuću razinu razrjeđivanja otpadnih voda. Napokon, pojašnjeno je da je glavni cilj svih projekata bio „sanirati postojeće zastarjele strukture i popraviti nedostatke sustava, osiguravši time gradu kanalizacijsku mrežu koja je u stanju usmjeriti otpadne vode prema glavnim kolektorima i na taj način izbjeći poplave, izljeve u podzemne vode i nekontrolirana istjecanja otpadnih voda“. Isti opis toga glavnog cilja preuzet je u odluci iz 1996., u priloženom sažetku kojim se rezimira cijeli projekt. Iz toga proizlazi, kao što to navodi i sama Kraljevina Španjolska, da u okviru sustava za zbrinjavanje otpadnih voda postoji veza između transporta otpadnih voda i činjenice izbjegavanja poplava pomoću ispusta.
69 Potrebno je zaključiti da osam projekata nisu neovisni projekti, kao što tvrdi Kraljevina Španjolska, već su dio jednog te istog projekta koji se odnosi na sustav za zbrinjavanje otpadnih voda i koji se, prema upitniku uz zahtjev za financijsku potporu podnesenom 1996. i prema sažetku priloženom uz odluku iz 1996., sastoji od uspostave kanalizacijske mreže koja je u stanju usmjeravati otpadne vode prema glavnim kolektorima i na taj način izbjeći poplave, izljeve u podzemne vode i nekontrolirana istjecanja otpadnih voda. Kako je Komisija s pravom procijenila, radovi iz faze SPWS imali su sličan cilj koji se sastojao u izgradnji ili obnovi kanalizacijskog sustava u različitim sektorima, uključujući i postavljanje kolektora za otpadne vode i ispustâ [uvodna izjava 24. točka (a) pobijane odluke]. Oni dakle doista predstavljaju niz radova čiji je rezultat opće poboljšanje sustava za zbrinjavanje otpadnih voda za krajnje korisnike (uvodna izjava 24. pobijane odluke). U skladu s člankom 14. stavkom 10. prvim podstavkom Direktive 93/38/EEZ i s gore navedenom presudom Komisija protiv Francuske, rezultat tog niza radova sam je po sebi namijenjen ispunjavanju tehničke funkcije, a ta je zbrinjavanje otpadnih voda.
70 Ovaj se zaključak ne dovodi u pitanje argumentom Kraljevine Španjolske prema kojem se Direktiva 93/38/EEZ ne može primijeniti na ispuste s obzirom na to da oni nisu namijenjeni uklanjanju otpadnih voda. S jedne je strane, kao što je to već i bilo istaknuto (vidi točku 67. ove presude), pogrešno tvrditi da ispust o kojem se radi uklanja samo kišnicu. S druge je strane, kako to s pravom ističe Komisija, potrebno utvrditi činjenicu da područje primjene članka 6. stavka 2. točke (b) Direktive 93/38/EEZ nije ograničeno samo na uređaje koji izravno uklanjaju ili obrađuju otpadne vode već se ta odredba primjenjuje na nabave koje „su povezane s odvodnjom ili obradom otpadnih voda“, što uključuje i ispuste.
71 Uostalom, potrebno je odbaciti argument koji je, s ciljem osporavanja argumentacije Komisije, iznijela Kraljevina Španjolska, a prema kojem je povezivanje niza aktivnosti vezanih za različite vrste kolektora komunalnih otpadnih voda u jedan posao omogućeno Direktivom Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (SL L 135, str. 40.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 15., svezak 1., str. 5.). Doista, ta se Direktiva posebice odnosi na prikupljanje, pročišćavanje i ispuštanje komunalnih otpadnih voda koje u svom članku 2. stavku 1. definira na način da one uključuju i oborinske vode. Uostalom, čak i pod pretpostavkom da Direktiva individualizira režim primjenjiv na postrojenja za pročišćavanje voda, Kraljevina Španjolska ne pojašnjava koji je zaključak iz toga potrebno izvući glede predmetnih projekata od kojih se ni jedan ne odnosi na postrojenje za pročišćavanje voda.
72 Na drugom mjestu, Kraljevina Španjolska osporava istovjetnost gospodarskih funkcija predmetnih projekata. Posebna pristojba za usluge zbrinjavanja otpadnih voda koju je ubirao grad Zaragoza nije se odnosila na kišnicu. Stoga se pristojba ili individualizirani porez ne bi mogao ubirati s osnova ispusta za kišnicu. Uostalom, u svom odgovoru Komisiji, Kraljevina Španjolska tvrdi da takva posebna pristojba, čak i ako je namijenjena financiranju troškova korištenja sustava, ostaje nedostatna i iziskuje potporu iz proračuna grada. To bi impliciralo da bi, iako su troškovi upravljanja otpadnim vodama doista djelomično pokriveni prihodima od pristojbe, infrastruktura sustava namijenjenog prikupljanju i obradi kišnice morala biti financirana iz javnih sredstava. Postojala bi bitna razlika između pristojbe za pročišćavanja otpadnih voda i plaćanja javne usluge koju pružaju ispusti za kišnicu, a što bi se očitovalo nedostatkom bilo kakve istovjetnosti glede gospodarske osnove. Pristojba za pročišćavanje otpadnih voda bila bi zapravo određena prema stvarnoj količini otpada iz svakog kućanstva, to jest kao individualizirana pristojba određena prema osobnoj potrošnji svakog obveznika, dok bi plaćanje javne usluge koju pružaju ispusti za kišnicu eventualno moglo biti određeno kao obveza svih građana, ali bez usklađivanja iznosâ koji se zahtijevaju prema koristi koju ostvaruju osobe na koje se to odnosi.
73 U pobijanoj odluci Komisija je utvrdila da su, što se gospodarske osnove tiče, „krajnji korisnici pružatelju usluga [trebali] platiti za ono što su koristili“ (uvodna izjava 24.).
[omissis]
75 Na prvom mjestu, odgovarajući na pitanje Općeg Suda tijekom ročišta za raspravu, Kraljevina Španjolska potvrdila je da je posebna pristojba za usluge zbrinjavanja otpadnih voda koju ubire grad Zaragoza i na koju se ona poziva u tužbi, bila predviđena člankom 2. poglavlja 2. Poreznog akta br. 24.25 grada Zaragoze o pristojbi za usluge opskrbe pitkom vodom i zbrinjavanje otpadnih voda, naslovljenim „Usluga pročišćavanja otpadnih voda“, a koji je članak Komisija citirala u svojim podnescima. Na temelju te odredbe „osnova za određivanje pristojbe jest pružanje usluge zbrinjavanja otpadnih voda kad je riječ o kišnici i/ili otpadnim vodama koje primaju kolektori i kanalizacija koji su u vlasništvu grada ili koje grad održava jer grad Zaragoza preuzima upravljanje tim vodama, uključujući tu i troškove njihovog transporta, obrade i ispuštanja u prirodne vodotoke pod uvjetima propisanim Odobrenjem za ispuštanje koje je donio Hidrografski zavod za rijeku Ebro“. Iz te odredbe proizlazi da ona ne pravi razliku između otpadnih voda i kišnice.
76 Na drugom mjestu, valja utvrditi da navod Kraljevine Španjolske o financiranju infrastrukture sustava namijenjenog prikupljanju i obradi kišnice nije poduprt argumentima jer se Kraljevina Španjolska ograničila na tvrdnju da navedena infrastruktura mora biti financirana iz javnih sredstava. Uostalom, Kraljevina Španjolska nije iznijela elemente na temelju kojih bi mogla dokazati da ova infrastruktura nije, barem jednim dijelom, financirana kroz posebnu pristojbu za zbrinjavanje otpadnih voda.
77 Slijedom navedenog, može se zaključiti da predmetni radovi iz faze SPWS čine dijelove jedne cjeline čiji rezultat sam po sebi ima za svrhu ispunjavanje jedne gospodarske funkcije.
78 S obzirom na sve prethodno navedeno, valja utvrditi da Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija počinila pogrešku zaključivši, u uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke, da su predmetni radovi iz faze SPWS trebali ispuniti istu tehničku i gospodarsku funkciju u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ.
– O četiri sporne nabave iz faze FIMMA 97
79 Kraljevina Španjolska ističe nedostatak preciznosti na strani Komisije prilikom tehničko‑gospodarskog ispitivanja i sama pristupa analizi, na tehničkom i gospodarskom planu, četiriju spornih javnih nabava iz faze FIMMA 97, koje su spomenute u točci 15. ove presude, a tiču se postrojenja za isušivanje mulja, spojnog kolektora i kolektorâ, među kojima su oni za rijeku Gállego. Kraljevina Španjolska potom pristupa analizi nabava iz navedene faze i zaključuje da se svaki projekt treba smatrati nezavisnim od ostalih i da objava poziva na nadmetanje u Službenom listu nije bila potrebna.
80 Na prvom mjestu, vezano za tehničku funkciju projekata iz faze FIMMA 97, Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da ta četiri projekta čine samo jedan posao, a što Kraljevina Španjolska osporava.
81 U skladu s upitnikom uz zahtjev za financijsku potporu koji je podnesen 1997., projekti iz faze FIMMA 97 imali su tri različita cilja. Međutim, valja istaknuti, poput Komisije, da su četiri sporna projekta iz navedene faze, koja su imala isti cilj, tj. „sprječavanje ispuštanja nepročišćenih otpadnih voda“, pripadala jednoj te istoj grupi.
82 Što se spojnog kolektora tiče, Kraljevina Španjolska zastupa stav da „se njegova funkcija za razliku od drugih kolektora ne sastoji u primanju i transportu, ovisno o konkretnom slučaju, otpadnih voda ili kišnice prema postrojenjima za pročišćavanje ili ispustima“, nego ukazuje na to da se tim spojnim kolektorom „pokušava ublažiti neravnotežu u sustavima za zbrinjavanje otpadnih voda do koje je došlo zbog neujednačenog rasta grada Zaragoze“. Protivno navodima Kraljevine Španjolske, nije točno da je spojni kolektor između dvaju postrojenja za pročišćavanje „infrastruktura koja je potpuno neovisna o drugim kolektorima“ s obzirom na to da je spomenuti kolektor integriran u sustav za pročišćavanje grada Zaragoze. Kraljevina Španjolska razlikuje dakle tehničku funkciju svakog pojedinog projekta, ne uzimajući u obzir činjenicu da se radi o radovima koji čine jednu cjelinu, čiji je rezultat opće poboljšanje sustava za zbrinjavanje otpadnih voda za krajnje korisnike (uvodna izjava 24. pobijane odluke) i koja je sama po sebi namijenjena ispunjavanju tehničke funkcije, a ta je zbrinjavanje otpadnih voda.
83 Naime, kad je riječ o postrojenju za isušivanje mulja, Kraljevina Španjolska ističe da postrojenje, za razliku od kolektora, nema funkciju transporta kišnice ili otpadnih voda već funkciju sprječavanja izlijevanja u rijeku Huerva mulja koji je nusproizvod postupka dobivanja pitke vode za osobnu, komercijalnu ili industrijsku uporabu cijelog grada. Međutim, ovdje nije riječ o utvrđivanju činjenice ima li postrojenje za isušivanje otpada samo po sebi različitu tehničku funkciju od kolektora već o procjeni pripadaju li, s obzirom na članak 14. stavak 10. prvim podstavak Direktive 93/38/EEZ, kolektori i postrojenje za isušivanje mulja jednom te istom nizu radova, čiji rezultat ima zajedničku tehničku funkciju, a ta je zbrinjavanje otpadnih voda. Kraljevina Španjolska doduše ne poriče da postrojenja za isušivanje mulja pridonose zbrinjavanju otpadnih voda grada Zaragoze.
84 Osim toga, argument Kraljevine Španjolske prema kojem je profil ponuditelja za nabavu kolektora potpuno različit od profila ponuditelja za nabavu postrojenja za isušivanje otpada mora biti odbačen s obzirom da nije riječ o jednom od kriterija za procjenu radi li se o poslu u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ.
85 Na kraju, Kraljevina Španjolska osporava argument Komisije prema kojem na tehničkom planu postoji jednakost između kolektorâ i postrojenjâ za isušivanje mulja, koja su postrojenjâ akcesorna u odnosu na djelatnost pročišćavanja otpadnih voda. Kraljevina Španjolska s tim u svezi ističe da se u predmetnom slučaju radi o postrojenju za isušivanje mulja koje je dio sustava za dobivanje pitke vode, a ne dio postrojenja za pročišćavanje vode. Međutim, valja utvrditi da Kraljevina Španjolska ne pojašnjava razlog zbog kojeg bi činjenica da se radi o takvoj vrsti postrojenja za isušivanje mulja implicirala da ono, na akcesoran način, ne sudjeluje u pročišćavanju otpadnih voda s obzirom na to da to postrojenje ispunjava cilj sprječavanja ispuštanja nepročišćenih otpadnih voda, kao što to precizira i upitnik uz zahtjev za financiranje koje je podnesen 1997.
[omissis]
87 Valja utvrditi da četiri projekta nisu zasebni projekti, kao što to tvrdi Kraljevina Španjolska, već svi pripadaju istom projektu koji se odnosi na sustav za zbrinjavanje otpadnih voda. Kao što je Komisija s pravom procijenila, predmetni radovi iz faze FIMMA 97 imali su sličan cilj, a to je postavljanje kolektora duž rijeka Huerve i Gállego kako bi se opskrbila područja iz kojih se otpadne vode još uvijek izravno izlijevaju u rijeke i popravila dva postrojenja za obradu otpadnih voda prema kojima su te vode bile usmjerene [uvodna izjava 24. točka (b) pobijane odluke]. Ti projekti doista tvore niz radova čiji je rezultat opće poboljšanje sustava za zbrinjavanje otpadnih voda za krajnje korisnike (uvodna izjava 24. pobijane odluke). U skladu s člankom 14. stavkom 10. prvim podstavkom Direktive 93/38/EEZ i s gore navedenom presudom Komisija protiv Francuske, rezultat tog niza radova sam je po sebi namijenjen ispunjavanju tehničke funkcije, a ta je zbrinjavanje otpadnih voda.
[omissis]
89 S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija počinila pogrešku time što je, u uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke, utvrdila da su predmetni radovi iz faze FIMMA 97 morali ispunjavati istu tehničku i gospodarsku funkciju u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ.
– Zaključak
90 Prema tome, u odnosu na predmetne projekte iz faza SPWS i FIMMA 97, Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija, u uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke, pogrešno zaključila da su navedeni projekti, za svaku od dviju faza, činili umjetno podijeljeni posao u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka i stavka 13. Direktive 93/38/EEZ. Slično činjeničnom stanju na temelju kojeg je donesena gore navedena presuda Komisija protiv Francuske, predmetni se projekti doista sastoje od dva niza pojedinačnih radova na postojećem sustavu za zbrinjavanje otpadnih voda i čiji rezultat, nakon dovršetka radova, čini sastavni dio one funkcije koju navedeni sustav ispunjava.
91 Ovaj se zaključak ne dovodi u pitanje argumentima Kraljevine Španjolske o drugim kriterijima koje ona navodi, naime zemljopisnim i vremenskim elementima ili onima kojima se Komisija navodno na pogrešan način koristila u pobijanoj odluci.
92 Na prvom mjestu, kad je riječ o zemljopisnim i vremenskim aspektima, potrebno je podsjetiti da se, u skladu s člankom 14. stavkom 10. prvim podstavkom Direktive 93/38/EEZ i tumačenjem tog članka od strane Suda u gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, ne radi o kriterijima koji sami po sebi proizlaze iz teksta odredbe, ili iz sudske prakse (vidi točku 53. gore).
93 Kao prvo, kad je riječ o zemljopisnom aspektu, Komisija je, u uvodnoj izjavi 24. pobijane odluke, naznačila da „što se osam projekata [iz faze] SPWS ticalo, […], jedina razlika [bila] je u tome što [su radovi bili] izvršeni u zemljopisno različitim sektorima“ i da je, „što se četiriju projekata [iz faze FIMMA 97] ticalo, jedina razlika [bila] u tome što su [radovi bili izvršeni] u zemljopisno različitim sektorima.“ Komisija je u uvodnoj izjavi 26. dodala da su „radovi bili izvedeni na istom zemljopisnom području.“
94 S tim u svezi, Kraljevina Španjolska navodi postojanje jedne proturječnosti u pobijanoj odluci, koja se pripisuje činjenici da je Komisija, na paradoksalan način, istovremeno tvrdila da postoji i zemljopisna raspršenost i jedno te isto zemljopisno područje. Valja međutim utvrditi da i Kraljevina Španjolska iznosi tu istu tvrdnju kada ističe da su „usprkos tome što se [predmetni poslovi] odnose na jedno te isto područje, [oni] znatno udaljeni jedni od drugih te nisu međusobno povezani kada se promatra iz zemljopisne točke gledišta.“
95 Kraljevina Španjolska doista navodi nepostojanje fizičke povezanosti između radova predviđenih u okviru predmetnih projekata, a što je trebalo onemogućiti Komisiju u izvođenju zaključka o postojanju dvaju poslova. Međutim, i uz pretpostavku da uspostavljena fizička poveznica nije postojala, činjenica je da različiti radovi ipak čine sastavni dio funkcije koju sustav za zbrinjavanje otpadnih voda grada Zaragoze ispunjava, a što dopušta zaključak da su ti radovi dio istog posla. Prema tome, nije važna činjenica da su navedeni radovi raspršeni unutar mreže i nisu fizički izravno povezani jer se oni, kao što to ističe Komisija, a Kraljevina Španjolska ne osporava, nalaze unutar područja pokrivenog sustavom za kanalizaciju i kolektore kojim upravlja grad Zaragoza. Slijedom navedenog, kao što je to Komisija u pobijanoj odluci spomenula, čak i ako se „izvršavaju u zemljopisno različitim sektorima“, oni se nalaze „u jednom zemljopisnom području.“ Stoga nije mogla imati uspjeha argumentacija Kraljevine Španjolske o navodnoj proturječnosti u pobijanoj odluci s tim u svezi.
96 Argument Kraljevine Španjolske kojim se povlači paralela s činjeničnim stanjem ispitanim u gore citiranoj presudi Komisija protiv Francuske mora biti odbijen. Kraljevina Španjolska nije iznijela nijedan dokaz na temelju kojega bi se moglo utvrditi da su se sporne nabave odnosile na različite sustave zbrinjavanja otpadnih voda za koje bi bilo prikladno ispitati jesu li se oni mogli povezati.
97 Napokon, odgovarajući na argument iz podnesaka Komisije prema kojem Direktiva 91/271/EEZ primjenjuje aglomeraciju kao referentan zemljopisni okvir, Kraljevina Španjolska tvrdi da takvo pozivanje uopće nije mjerodavno za definiranje posla u smislu propisa koji se odnose na javnu nabavu. Činjenica da ova Direktiva koristi aglomeraciju kao referentan zemljopisni okvir imala bi smisla u okviru poslova obrade otpadnih voda i zaštite javnog zdravlja. Budući da rezultat različitih radova čini sastavni dio funkcije koju sustav za zbrinjavanje otpadnih voda grada Zaragoze ispunjava, s time u svezi potrebno je zaključiti da je upravo obuhvat tog sustava taj koje određuje relevantno zemljopisno područje – neovisno o tome je li riječ o području povezanom s gradskom aglomeracijom ili s užim gradskim područjem.
98 Potrebno je stoga zaključiti da argumentacija Kraljevine Španjolske o primjeni navodnog zemljopisnog kriterija, koja je Komisiju trebala navesti da, u pobijanoj odluci, donese zaključak da predmetni projekti ne predstavljaju dva posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ, ne može imati uspjeha.
99 Kao drugo, kad je riječ o vremenskom aspektu, Komisija je u pobijanoj odluci odredila dvije grupe projekata, jednu za fazu SPWS i drugu za fazu FIMMA 97.
100 S tim u svezi, i pod pretpostavkom da je Kraljevina Španjolska imala interes osporavati ovu podjelu na dvije odluke, njena argumentacija prema kojoj nije bilo moguće definirati dvije grupe samo s obzirom na činjenicu da su projekti bili odobreni u dvije različite odluke, mora biti odbačena. Naime, kao što to ističe Komisija, činjenica da je ona izdvojila dvije grupe projekata proizlazi iz primjene elementa vremena jer je podjela radova na grupe bila povezana s njihovim pripadanjem dvjema, vremenski različitim, fazama plana zbrinjavanja otpadnih voda Zaragoze.
101 Uostalom, Kraljevina Španjolska osporava činjenicu da se sporni projekti mogu smatrati istovremenim projektima unutar svake od dviju faza. Ona osporava naknadnu analizu Komisije koja tijekom upravnog postupka navodno nije oborila argument Kraljevine Španjolske prema kojem su ugovori bili sklopljeni za razdoblje od 14 mjeseci za fazu SPWS i 20 mjeseci za fazu FIMMA 97.
102 Kako je već navedeno (vidi točke 50., 52. i 53. ove presude), u gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske, Sud nije definirao vremenski kriterij, ali je razmotrio aspekt vremena kao jedan od elemenata procjene. Treba istaknuti da Sud ne ukazuje na postojanje jedne vremenske jedinice već „istovremenost pokretanja nabava“, dok se, kako to tvrdi Komisija, nezavisni odvjetnik Jacobs u svom prijedlogu odluke za gore navedenu presudu Komisija protiv Francuske (Zb., str. I‑8341., I‑8318.) poziva na jedno „određeno razdoblje“ (točka 72.).
103 U predmetnom slučaju, kao što to Komisija s pravom ističe, pozivi na dostavu ponuda za svaku od grupa predmetnih projekata objavljeni su tijekom istog razdoblja. Tako je od osam nabava iz faze SPWS sedam objavljeno unutar pet mjeseci, između 29. srpnja 1997. i 17. prosinca 1997., od kojih je pet objavljeno na dva različita datuma a jedna je objavljena 24. srpnja 1998., ali uz provedbeni rok od četiri mjeseca. Što se tiče četiriju nabava iz faze FIMMA 97, pozivi na dostavu ponuda objavljeni su unutar sedam mjeseci, između 13. studenog 1998. i 9. lipnja 1999.
[omissis]
107 Zaključno, argumentacija Kraljevine Španjolske o postojanju navodnog vremenskog kriterija čija bi primjena u predmetnom slučaju omogućila ocjenu da je Komisija u pobijanoj odluci pogrešno zaključila o postojanju dvaju poslova, ne može imati uspjeha.
108 Na drugom mjestu, Kraljevina Španjolska tvrdi da se Komisija u pobijanoj odluci oslanjala na pomalo neuobičajene kriterije kako bi utvrdila povrede počinjene od strane španjolskih vlasti, kao što su kapacitet potencijalnih ponuditelja ili isplativost istovremenog sudjelovanja u pojedinim ili svim nabavama za ponuditelje (uvodna izjava 9. pobijane odluke).
109 Komisija je u pobijanoj odluci doista spomenula određene elemente koji se tiču potencijalnih ponuditelja i to u dijelu odluke koji se odnosi na uvodnu procjenu (uvodna izjava 9.). Ona ih je također spomenula u završnoj procjeni (uvodna izjava 25.) te je pritom koristila drugačiju formulaciju.
110 Iz uvodnih izjava 24. i 26. pobijane odluke proizlazi da je Komisija, zbog povezanosti kriterija tehničke i gospodarske funkcije, donijela zaključak o postojanju dvaju poslova u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ. Prema tome, elementi spomenuti u uvodnoj izjavi 25. pobijane odluke služe samo kao potvrda zaključku utemeljenom na ovim funkcionalnim kriterijima. Slijedom navedenog, isticanje tih elemenata nema utjecaja na zakonitost pobijane odluke.
111 Što se upućivanja na potencijalne ponuditelje u uvodnoj izjavi 25. pobijane odluke tiče, podredno je potrebno istaknuti da je Sud, u točci 42. gore navedene presude u predmetu Komisija protiv Francuske, utvrdio da „mogućnost za poduzetnika Zajednice da izvrši sve radove obuhvaćene predmetnom nabavom“ može predstavljati naznaku koja potvrđuje postojanje jednog posla u smislu Direktive 93/38/EEZ.
112 Uostalom, Komisija je u uvodnoj izjavi 25. pobijane odluke spomenula članak 4. stavak 2. Direktive 93/38/EEZ. Međutim, ta odredba zabranjuje svaki oblik diskriminacije ponuditelja te također štiti i one ponuditelje koji su odvraćeni od podnošenja ponude zbog toga što su bili stavljeni u nepovoljniji položaj slijedom postupka koji je primjenjivao naručitelj (gore navedena presuda Komisija protiv Francuske, točka 109.). Elementi u uvodnoj izjavi 25. pobijane odluke koji se odnose na potencijalne ponuditelje stoga su također spomenuti s obzirom na članak 4. stavak 2. Direktive 93/38/EEZ.
113 S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija u pobijanoj odluci pogriješila kad je riječ o definiranju kriterija za određivanje posla u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ kao ni kad je riječ o primjeni istih u predmetnom slučaju. Naime, predmetni radovi sastoje se od dva niza pojedinačnih radova na sustavu za zbrinjavanje otpadnih voda Zaragoze i čiji rezultat, nakon dovršetka tih radova, čini sastavni dio funkcije koju sustav ispunjava. Prema tome, Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija pogrešno zaključila o postojanju dvaju poslova, jednog za fazu SPWS i drugog za fazu FIMMA 97.
114 Slijedom navedenog, valja odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio tužbenog razloga: očita pogreška Komisije pri procjeni postojanja namjere
115 Kraljevina Španjolska u bitnome tvrdi da povreda članka 14. stavka 13. Direktive 93/38/EEZ pretpostavlja postupanje s namjerom, a što je Komisija dužna dokazati. S tim u svezi bilo bi potrebno uzeti u obzir jedino propise o javnoj nabavi, a ne i Uredbu br. 1164/94. Komisija međutim navodno nije dokazala postupanje s namjerom. U svakom slučaju, Kraljevina Španjolska tvrdi da je tijekom cijelog postupka postupala transparentno kao i u dobroj vjeri i potpunoj suradnji s Komisijom.
116 U predmetnom slučaju Komisija je pobijanom odlukom procijenila da su španjolske vlasti prekršile članak 14. stavak 13. Direktive 93/38/EEZ te je, u skladu s člankom H Priloga II. Uredbi br. 1164/94, naložila financijski ispravak Kraljevini Španjolskoj.
117 Kao što to Kraljevina Španjolska s pravom ističe, nezavisni odvjetnik Jacobs je, u svom prijedlogu odluke za gore navedenu presudu Komisija protiv Francuske, ustvrdio da tekst članka 14. stavka 13. Direktive 93/38/EEZ podrazumijeva postojanje određenog stupnja namjere u postupanju (točke 37. do 39.).
118 Sud je međutim, u svojoj gore navedenoj presudi Komisija protiv Francuske (točka 31.), zaključio da je članak 14. stavak 13. Direktive 93/38/EEZ na konkretan način izražavao obveze naručitelja koje su za njih proizlazile iz članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ te je stoga, zajedno sa zadnje navedenim člankom, morao biti uzet u obzir kako bi moglo procijeniti postojanje podjele posla. Sud nije utvrđivao jesu li naručitelji namjerno podijelili jedan jedinstveni posao u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ.
119 Slijedom navedenog, potrebno je zaključiti da Komisija u predmetnom slučaju, a s obzirom na članak 14. stavak 13. Direktive 93/38/EEZ, nije bila dužna dokazati postojanje namjere u postupanju španjolskih vlasti da jedan jedinstveni posao, u smislu članka 14. stavka 10. prvog podstavka Direktive 93/38/EEZ, podijele na različite nabave. Slijedom navedenog, nikakav teret dokaza s tim u svezi nije bio na Komisiji te joj se u danom slučaju ne može predbacivati da nije dokazala takvu namjeru.
120 Ovaj se zaključak ne dovodi u pitanje argumentima Kraljevine Španjolske prema kojima su španjolske vlasti lojalno surađivale s Komisijom te su postupale transparentno i u dobroj vjeri. Naime, za utvrđivanje povrede članka 14. stavka 13. Direktive 93/38/EEZ nije bio potreban nikakav element namjere u postupanju vlasti o kojima se radi pa stoga razmatranja o načinu postupanja španjolskih vlasti u predmetnom slučaju uopće nisu mjerodavna u svrhu dokazivanje da je Komisija pogrešno zaključila o postojanju povrede te odredbe.
[omissis]
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Objavljena na javnoj raspravi u Luxembourgu 11. srpnja 2013.
Potpisi