JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
L. A. GEELHOED
25 päivänä maaliskuuta 2004 (1)
Asia C-280/02
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Ranskan tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 91/271/ETY – 5 artikla – Yhdyskuntajätevesien käsittely – Haavoittumiselle alttiiden alueiden jättäminen määrittelemättä
I Johdanto
1. Komissio vaatii tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21 päivänä toukokuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/271/ETY(2) (jäljempänä direktiivi) mukaisia velvoitteitaan. Komissio moittii Ranskaa ensinnäkin siitä, että Ranskan tasavalta ei ole määritellyt tiettyjä alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi, kun on kyse Seine-Normandien, Loire-Bretagnen, Artois-Picardien ja Rhône-Méditerranée-Corsen altaista. Toiseksi komissio väittää, että Ranskan tasavalta ei ole säätänyt niiden taajamien, joiden asukasluku on suurempi kuin 10 000, yhdyskuntajätevesien päästöille tehokkaampaa käsittelyä haavoittumiselle alttiilla alueilla tai alueilla, jotka olisi pitänyt määritellä haavoittumiselle alttiiksi.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Direktiivi koskee 1 artiklan mukaan yhdyskuntajätevesien keräilyä, käsittelyä ja vesistöön johtamista sekä tiettyjen teollisuudenalojen jätevesien käsittelyä ja vesistöön johtamista. Direktiivin tarkoituksena on suojella ympäristöä edellä mainittujen jätevesien johtamisesta aiheutuvilta haitoilta.
3. Direktiivin 2 artiklan mukaan direktiivissä tarkoitetaan:
”1 ’yhdyskuntajätevedellä’ talousjätevettä tai talous- ja teollisuusjäteveden ja/tai huleveden seosta;
2 ’talousjätevedellä’ asuntojen ja laitosten jätevesiä, jotka ovat peräisin pääasiassa ihmisten aineenvaihdunnasta ja kotitalouden toimista;
3 ’teollisuusjätevedellä’ teollisuustuotantoon ja muuhun elinkeinon harjoittamiseen käytettyjen kiinteistöjen jätevettä, joka ei ole talousjätevettä tai hulevettä;
4 ’taajamalla’ aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan;
5 ’keräysjärjestelmällä’ yhdyskuntajätevesien keräämiseen ja johtamiseen käytettävää viemärijärjestelmää;
6 ’yhdellä avl:llä (asukasvastineluvulla)’ sellaista orgaanista biologisesti hajoavaa kuormitusta, jonka viiden vuorokauden biokemiallinen hapenkulutus (BOD5) on 60 grammaa happea vuorokaudessa;
– –
8 ’biologisella käsittelyllä’ yhdyskuntajätevesien käsittelyä menetelmällä, jossa on yleensä biologisessa käsittelyssä jälkiselkeytys, tai muuta menetelmää, joka täyttää liitteen I taulukossa 1 esitetyt vaatimukset;
– –
11 ’rehevöitymisellä’ sellaista ravinteiden, erityisesti typpi- tai fosforiyhdisteiden veteen rikastumista, joka aiheuttaa levien ja muiden korkeampien kasvilajien kasvua ja aiheuttaa veden eliötasapainon häiriintymistä ja veden laatuvaihteluja;
– – .”
4. Direktiivin 5 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavasti:
”1 Jäsenvaltioiden on 2 kohdan soveltamiseksi määriteltävä 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä haavoittumiselle alttiit alueet liitteessä II vahvistettujen arviointiperusteiden mukaisesti.
2 Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kaikki viemäröidyt yli 10 000 avl:n (asukasvastineluvun) taajamien jätevedet on käsiteltävä ennen niiden johtamista haavoittumiselle alttiisiin vesistöihin 4 artiklassa säädettyä tehokkaammin viimeistään 31 päivästä joulukuuta 1998 alkaen.
– –
5 Edellä 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen säännösten tulee koskea myös haavoittumiselle alttiin vesistön valuma-alueella sijaitsevia jätevedenpuhdistamoita, joiden jätevedet osaltaan aiheuttavat vesistön pilaantumista.”
5. Direktiivin liitteen II otsikko on ”Perusteet haavoittumiselle alttiiden ja kuormitusta kestävien alueiden määrittämiseksi”. Liitteen A kohdassa, ”Haavoittumiselle alttiit alueet”, säädetään, että vesistö, joka kuuluu johonkin seuraavista ryhmistä, on määriteltävä haavoittumiselle alttiiksi alueeksi:
a) luonnon makeavetiset järvet, muut sisävesistöt, suistot ja sellaiset rannikkovedet, jotka on todettu rehevöityneiksi tai jotka saattavat lähitulevaisuudessa rehevöityä, jollei suojelutoimiin ryhdytä.
Seuraavat ryhmät voidaan ottaa huomioon harkittaessa, mitä ravinnetta jäteveden käsittelyssä olisi jäteveden jatkokäsittelyn avulla vähennettävä:
i) järvet ja sellaiset joet, jotka laskevat järviin/altaisiin/suljettuihin lahtiin, joissa veden vaihtuminen on todettu vähäiseksi ja joissa voi tapahtua ravinteiden rikastumista. Näillä alueilla jäteveden käsittelyyn tulisi sisältyä fosforin poisto, ellei voida osoittaa, että fosforin poistolla ei ole vaikutusta rehevöitymiseen. Suurten taajamien jätevesien osalta voidaan harkita myös typen poistoa;
ii) suistot, merenlahdet ja muut rannikkovedet, joissa veden on todettu vaihtuvan huonosti, tai joihin johdetaan suuria ravinnemääriä. Pienistä taajamista tulevalla kuormituksella on yleensä vain vähäinen merkitys tällaisilla alueilla, mutta suurten taajamien jätevesien käsittelyyn olisi sisällytettävä fosforin ja/tai typen poisto, ellei voida osoittaa, että poistolla ei ole vaikutusta rehevöitymiseen;
b) juomaveden valmistukseen käytettävät sisävesien pintavedet, joiden nitraattipitoisuus voi olla suurempi kuin jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/440/ETY(3) asiaa koskevissa säännöksissä on vahvistettu, jollei toimenpiteitä toteuteta;
c) alueet, joilla neuvoston direktiivien noudattamiseksi tarvitaan tämän direktiivin 4 artiklassa säädettyä tehokkaampaa käsittelyä.
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
6. Komissio lähetti 22.10.1999 Ranskan hallitukselle direktiivin tulkintaa koskeneen pitkän kirjeenvaihdon jälkeen virallisen huomautuksen, jossa se mainitsi eräitä puutteita. Ranskan tasavallan vastaukset eivät tyydyttäneet komissiota. Näin ollen komissio lähetti Ranskan tasavallalle 10.4.2001 perustellun lausunnon, johon se ei myöskään sanojensa mukaan saanut riittävää vastausta. Tämän jälkeen komissio nosti 30.7.2002 esillä olevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa.
7. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdan ja liitteen II mukaisia velvoitteitaan. Erityisesti Ranska ei ole
– määritellyt tiettyjä alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi, kun on kyse Seine-Normandien, Loire-Bretagnen, Artois-Picardien ja Rhône-Méditerranée-Corsen altaista ja
– säätänyt niiden taajamien, joiden väkiluku on suurempi kuin 10 000, yhdyskuntajätevesien päästöille tehokkaampaa käsittelyä haavoittumiselle alttiilla alueilla tai alueilla, jotka olisi pitänyt määritellä haavoittumiselle alttiiksi.
8. Ranskan hallitus vaatii ensimmäisen väitteen hylkäämistä Vistre-joen määrittelyä lukuun ottamatta. Ranska vaatii myös toisen väitteen hylkäämistä lukuun ottamatta niitä haavoittumiselle alttiilla alueilla olevia taajamia, joissa tiettyihin yhdyskuntajätevesien päästöihin ei vielä sovelleta tehokkaampaa käsittelyä.
IV Riidan kohde
9. Tässä käsiteltävä kanne perustuu kahteen kanneperusteeseen. Komission ensimmäiseen kanneperusteeseen kuuluu kaksi osaa. Ensimmäinen osa koskee rehevöitymisen käsitteen tulkintaa. Sen jatkoksi toinen osa koskee haavoittumiselle alttiiden alueiden puutteellista määrittelyä. Toisen kanneperusteen mukaan Ranskan tasavalta ei ole säätänyt niiden taajamien, joiden väkiluku on suurempi kuin 10 000, yhdyskuntajätevesien päästöille tehokkaampaa käsittelyä.
V Ensimmäinen kanneperuste: rehevöitymisen käsite ja haavoittumiselle alttiiden alueiden määrittely
A Rehevöitymisen käsite
Osapuolten huomautukset
10. Direktiivin 2 artiklan 11 kohdassa kuvataan neljä elementtiä, jotka yhdessä määrittelevät rehevöitymisen käsitteen. Näiden elementtien mukaan rehevöitymisellä tarkoitetaan
1. sellaista ravinteiden, erityisesti typpi- tai fosforiyhdisteiden veteen rikastumista,
2. joka aiheuttaa levien ja muiden korkeampien kasvilajien kasvua ja
3. aiheuttaa veden eliötasapainon häiriintymistä ja
4. veden laatuvaihteluja.
11. Molemmat osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että direktiivissä määritellään syy-seuraussuhde ensimmäisen ja toisen edellytyksen ja toisaalta toisen ja kolmannen sekä neljännen ehdon välille.
12. Ranskan hallitus painottaa tässä yhteydessä, että edellytykset ovat kumulatiivisia. Pelkästään yhden tai kahden edellä mainitun elementin esiintyminen ei riitä todisteeksi rehevöitymisestä. Lisäksi on todistettava, että rehevöitymisen käsitteen eri elementtien vesistössä esiintymisen välillä on yhteys.
13. Komissio ja Ranskan hallitus eivät ole yhtä mieltä kolmannen elementin, ”aiheuttaa veden eliötasapainon häiriintymistä”, tulkinnasta. Komissio syyttää Ranskan hallitusta tämän käsitteen liian rajoittavasta tulkinnasta. Komissio katsoo, että tasapainon häiriintyminen on kyseessä silloin, kun tietyt eliölajit häviävät tai niiden määrä vähenee, mutta lisäksi myös silloin, kun yksi eliölaji lisääntyy muiden määrän pysyessä ennallaan.
14. Ranskan tasavalta väittää tätä vastoin, että kunhan veden muiden eliölajien välinen tasapaino ei häiriinny, yhden kasvilajin lisääntyminen ei riitä syyksi olettaa, että veden eliötasapaino olisi häiriintynyt. Lisäksi Ranskan tasavalta syyttää komissiota siitä, että tämä ei selitä asianmukaisesti, miksi tiettyjä ilmiöitä on pidettävä ei-toivottuina.
15. Komissio viittaa vastauksessaan kirjallisuuteen, jossa kuvataan ravinteiden veteen rikastumisen aiheuttaman rehevöitymisen synnyttämää levien ja muiden korkeampien kasvilajien nopeamman kasvun haittavaikutuksia. Haittavaikutuksia ovat esimerkiksi ekosysteemin ravintoketjujen häiriintyminen, eri eliölajien välisen tasapainon häiriintyminen ja veden sisältämän hapen määrän väheneminen. Vesikasvit voivat myös hävitä, jos vedessä on runsaasti leviä, koska valo ei enää pääse vesistön pohjaan. Lisäksi voi syntyä myrkyllisiä leväkasvustoja, jotka voivat myrkyttää äyriäisiä, mikä puolestaan voi vaarantaa ihmisten terveyden ja lisätä kalojen kuolleisuutta.
Asian arviointi
16. Ensinnäkin on huomattava, että kuten direktiivin johdanto-osasta ja 1 artiklasta käy ilmi, direktiivin tarkoituksena on suojella ympäristöä yhdyskuntajäteveden (ja teollisuusjäteveden) johtamisesta aiheutuvilta haitoilta.
17. Direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että on tarpeen vaatia haavoittumiselle alttiilla alueilla tehokkaampaa käsittelyä. Direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdasta seuraa, että jäsenvaltioiden on huolehdittava seuraavista velvollisuuksista:
– niiden on määriteltävä 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä haavoittumiselle alttiit alueet liitteessä II vahvistettujen arviointiperusteiden mukaisesti
– niiden on huolehdittava, että kaikkien viemäröityjen yli 10 000 avl:n taajamien jätevedet on käsiteltävä ennen niiden johtamista haavoittumiselle alttiisiin vesistöihin biologisesti tai vastaavalla tavalla viimeistään 31 päivästä joulukuuta 1998 alkaen.
18. Direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa kuvataan, mitä vesistöjä on pidettävä haavoittumiselle alttiina alueina:
– vesistöt, jotka on todettu rehevöityneiksi tai jotka saattavat lähitulevaisuudessa rehevöityä, jollei suojelutoimiin ryhdytä,
– juomaveden valmistukseen käytettävät sisävesien pintavedet, joiden nitraattipitoisuus on tai voi olla suurempi kuin jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/440/ETY asiaa koskevissa säännöksissä on vahvistettu, jollei toimenpiteitä toteuteta,
– alueet, joilla neuvoston direktiivien noudattamiseksi tarvitaan biologista tai vastaavaa käsittelyä tehokkaampaa käsittelyä.
19. Osapuolet eivät ole yhtä mieltä rehevöitymisen käsitteen laajuudesta. Komissio kannattaa laajaa tulkintaa, kun taas Ranskan hallituksen lähtökohtana on suppeampi tulkinta. Tämä ero käy kahdella tavalla ilmi osapuolten huomautuksista. Ranskan hallitus painottaa sen mukaan välttämätöntä syy-seurausyhteyttä rehevöitymisen käsitteen eri elementtien välillä, kun taas komissio väittää, että jo näiden neljän elementin esiintyminen riittää todisteeksi rehevöitymisestä. Lisäksi osapuolet ovat eri mieltä määritelmän kolmannen elementin tulkinnasta. Komissio on taipuvainen olettamaan Ranskan hallitusta helpommin, että veden eliötasapaino on häiriintynyt.
20. Rehevöitymisen käsite on ratkaiseva direktiivin soveltamisalan kannalta. Kuten totesin 17 ja 18 kohdassa, jäsenvaltioiden on määriteltävä haavoittumiselle alttiiksi alueiksi vesistöt, jotka on todettu rehevöityneiksi tai jotka saattavat lähitulevaisuudessa rehevöityä, jollei suojelutoimiin ryhdytä. Lisäksi yhdyskuntavesien päästöt haavoittumiselle alttiilla alueilla on käsiteltävä siten, että suuri osa päästöjen ravinteista suodatetaan pois. Puhdistamisen tarkoituksena on saada vesistö vähemmän alttiiksi rehevöitymiselle. Rehevöitymisen laajasta tulkinnasta seuraa näin ollen, että haavoittumiselle alttiiksi määriteltäviä vesistöjä on enemmän.
21. Rehevöitymisen käsitteen ja syy-seuraussuhteen sekä veden eliötasapainon häiriintymisen näkökohtien oikean tulkinnan määrittämisen lähtökohtana on pidettävä direktiivin 2 artiklan 11 kohdan lisäksi direktiivin tarkoitusta ja rakennetta.
22. Direktiivin sanamuodosta, systematiikasta ja soveltamisalasta käy ilmi, että sen tarkoituksena on suojella pintavesiä rehevöitymiseltä poistamalla talous- ja teollisuusjätevedestä peräisin olevat ravinteet siten, että ympäristön vahingoittuminen voidaan estää. Tämä tarkoitus huomioon ottaen rehevöitymisen käsitettä on tulkittava siten, että veden muuttuminen laadun heikkenemisen vuoksi käyttöön sopimattomaksi tai vähemmän sopivaksi on estettävä.
23. Lisäksi direktiivin soveltamisalasta seuraa, että rehevöitymisen käsitettä ei tule tulkita kovin suppeasti. Näin ollen haavoittumiselle alttiiksi alueiksi ei ole määriteltävä vain rehevöityneiksi todettuja vesistöjä, vaan direktiivin liitteessä II olevan A kohdan mukaan haavoittumiselle alttiiksi on määriteltävä myös vesistöt, jotka saattavat rehevöityä.
24. Direktiivin 2 artiklan 11 kohdasta käy ilmi, että rehevöitymisen käsite koostuu neljästä toisiinsa liittyvästä elementistä. Ensimmäinen elementti koskee ravinteiden, erityisesti typpi- tai fosforiyhdisteiden veteen rikastumista. Rikastuminen aiheuttaa levien ja muiden korkeampien kasvilajien kasvua, mikä on toinen elementti. Kolmas ja neljäs elementti koskevat tästä loppujen lopuksi seuraavaa haitallista tilannetta eli veden eliötasapainon häiriintymistä ja veden laatuvaihteluja.
25. Tässä määritelmässä oletetaan, että ravinteiden vesiympäristöön joutumisen ja veden laatuvaihtelujen välillä on välttämättä syy-seuraussuhde. Jätevesipäästöjen vuoksi veteen joutuu ylimääräistä typpeä ja fosfaatteja, jolloin elinympäristö muuttuu ravinteikkaaksi. Tämä ravinteikkuus on vesieliöille haitallista. Ravinteiden veteen rikastuminen aiheuttaa vesikasvien, kuten levien ja muiden mikroskooppisten kasvilajien kasvun voimistumista, jolloin veden happipitoisuus voi alentua ja eräiden anaerobisten bakteerien toiminta lisääntyä. Lisäksi suuri levämäärä voi samentaa veden, jolloin valo ei pääse tunkeutumaan syvälle veteen. Tämän vuoksi jotkin kalalajit ja muut ympäristön eliöt eivät pysty enää elämään. Tällaisessa tilanteessa tietyn vesistön lajirikkaus eli biodiversiteetti vähenee voimakkaasti.
26. Tästä lähtökohdasta tarkasteltuna vaikuttaa mielestäni siltä, että syy-seuraussuhdetta ei ole tarpeen osoittaa erikseen. Direktiivin 2 artiklan 11 kohdan rehevöitymisen käsitteen määritelmän perusteella tämän yhteyden oletetaan aina olevan olemassa.
27. Seuraavaksi on käsiteltävä kysymystä siitä, onko silloin kyseessä veden eliölajien tasapainon häiriintyminen, kun yksi eliölaji lisääntyy suhteettomasti muiden määrän pysyessä ennallaan. Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi. Totesin jo edellä, että rehevöitymisen käsitettä ei pidä tulkita liian rajoittavasti, jotta direktiivin tarkoituksen toteutuminen ei vaarantuisi. Tältä kannalta tarkasteltuna ei ole merkitystä sillä, lisääntyykö vain yksi eliölaji villisti vai kehittyykö useampi eliölaji liiallisesti. Ratkaisevaa on se, heikentävätkö ulkoiset tekijät veden laatua. Näin voi käydä myös silloin, kun vain yksi laji lisääntyy liiallisesti.
28. Selvennän kantaani esimerkin avulla. Vettä, jossa kasvaa runsaasti myrkyllisiä aineita tuottavia leviä, on pidettävä heikkolaatuisena vetenä. Myrkky voi nimittäin joutua ihmisiin ravintoketjun kautta, esimerkiksi siten, että ravinnoksi käytetään myrkkyä sisältäviä sinisimpukoita. Veden biologinen koostumus on muuttunut ja veden laatu heikentynyt, vaikka ainoastaan myrkyllisen levän kasvu on lisääntynyt hallitsemattomasti. Näin ollen kaikki rehevöitymisen käsitteen neljä elementtiä ovat läsnä ja tällainen vesistö onkin määriteltävä rehevöityneeksi.
B Haavoittumiselle alttiiden alueiden määritteleminen
29. Rehevöitymisen käsitettä koskevista tulkintaeroista osapuolten välillä seuraa, että ne eivät ole samaa mieltä haavoittumiselle alttiiden alueiden määrittelystä. Komissio moittii Ranskan hallitusta siitä, että se ei ole määritellyt tiettyjä alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi.
30. Komissio katsoo, että Ranskan tasavalta ei ole sille direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ja liitteen II mukaan kuuluvaa velvollisuutta laiminlyöden määritellyt seuraavia alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi:
– Seine-Normandiessa: Seinen lahti, Seine-joki ja sen sivujoet Andelle-joen yhtymäkohdasta alaspäin,
– Loire-Bretagnessa: Lorientin allas, Elornin suisto, Douarnenezin lahti, Concarneaun lahti, Morbihanin lahti ja Vilainen lahti,
– Artois-Picardiessa: rannikkovedet ja sisävesillä Aa-joen kanavoidun osan ja Escaut-joen välinen vesistöalue yhtäältä ja Belgian raja toisaalta, Scarpe-joki Arras-joesta alaspäin, Lensin kanava Lens-joesta alaspäin ja Somme-joki kokonaisuudessaan,
– Rhône-Méditerranée-Corsessa: Vistre-joki ja Thau-lampi.
31. Komissio pitää osoitettuna, että edellä mainituissa vesistöissä on rehevöitymisilmiöitä tai että vesistöt rehevöityvät lähitulevaisuudessa.
Seine-Normandiessa: Seinen lahti
Osapuolten huomautukset
32. Komissio katsoo, että Ranskan tasavalta on rikkonut direktiivin 5 artiklan 1 kohtaa ja liitettä II, koska se ei ole määritellyt Seinen lahden vesistöä direktiivissä tarkoitetulla tavalla rehevöityneeksi. Komissio viittaa tältä osin muun muassa ravinteiden aiheuttamaan myrkyllisen dinophysis-levän ja phaeocystis-levän liialliseen kasvuun lahdessa.
33. Komissio vahvistaa kanteessaan, ettei Seinen lahdessa ole todettu liian alhaista happipitoisuutta. Tämä johtuu siitä, että Seinen lahdelle tyypilliset voimakkaat vuorovesivirtaukset estävät lahden pohjavesiin liuenneen hapen määrän huomattavan vähenemisen. Komissio painottaa kuitenkin, ettei eliötasapainon häiriintymistä ja veden laatuvaihteluja esiinny vain silloin, kun vesistön happipitoisuus on matala. Haittavaikutukset johtuvat tässä tapauksessa sinisimpukoiden myrkyttymisestä myrkyllisen dinophysis-levän vuoksi ja aaltoliikkeen synnyttämästä vaahdosta, joka johtuu phaeocystis-levästä.
34. Ranskan hallitus puolestaan katsoo, ettei Seinen lahden vesi ole direktiivissä tarkoitetulla tavalla rehevöitynyttä. Ranskan hallitus myöntää kylläkin, että tietyillä alueilla on todettu dinophysis-leväkasvustoja, mutta niiden määrä on ollut merkityksetön. Sen mukaan komissio ei ole mitenkään osoittanut, että tästä olisi seurannut veden eliötasapainon häiriintymistä ja veden laatuvaihteluja. Seinen lahtea eivät nimittäin vaivaa levien lisääntymisestä aiheutuvat ilmiöt kuten hapenpuute. Ranskan hallitus kiistää myös syy-seuraussuhteen ravinteiden veteen rikastumisen ja levien lisääntymisen välillä.
Arviointi
35. Ensinnäkin on todettava, että Ranskan hallitus on yhteisöjen tuomioistuimeen jättämissään muistioissa myöntänyt, että Seinen lahden veteen on rikastunut ravinteita ja että sinne on kasvanut leviä ja korkeampia kasvilajeja tavanomaista nopeammin. Se kiistää kuitenkin näiden kahden elementin välisen syy-seuraussuhteen.
36. Kuten 24 kohdasta käy ilmi, rehevöitymisen käsitettä ei tule tulkita liian suppeasti. Jos veden laatu vaihtelee merkittävästi tai näin uhkaa käydä yhdyskuntajäteveden päästöjen vuoksi, alue on haavoittuva ja se on määriteltävä sellaiseksi. Myrkyllisiä aineita tuottavia leväkukintoja sisältävää vettä on pidettävä heikompilaatuisena vetenä. Koska Ranskan viranomaiset ovat tunnustaneet dinophysis-levän esiintymisen Seinen lahdessa eivätkä kuitenkaan ole pystyneet osoittamaan, että määrät olisivat merkityksettömiä, on todettava, että Ranskan tasavalta on laiminlyönyt velvollisuutensa määritellä Seinen lahden haavoittumiselle alttiiksi alueeksi.
Seine-Normandiessa: Seine-joki ja sen sivujoet Andelle-joen yhtymäkohdasta alaspäin
Osapuolten huomautukset
37. Komissio moittii Ranskan hallitusta siitä, että se ei ole määritellyt Seine-jokea ja sen sivujokia Andelle-joen yhtymäkohdasta alaspäin haavoittumiselle alttiiksi alueiksi. Komissio viittaa tältä osin muun muassa kahteen Institut français de recherche pour l’exploitation de la merin (IFREMER) tutkimukseen, joissa kuvaillaan mainittujen vesistöjen ongelmia. Näiden tutkimusten mukaan Seine-joki ja sen sivujoet kärsivät hapenpuutekriisistä, joka johtuu levien liikakasvusta. Veden laatu on heikentynyt merkittävästi aiheuttaen veden eliölajeille tunnetut haittavaikutukset.
38. Ranskan hallitus katsoo, että Seine-joen ja sen sivujokien Andelle-joen liittymäkohdasta alaspäin vesi ole direktiivissä tarkoitetulla tavalla rehevöitynyttä. Teollisuus on pyrkinyt rajoittamaan saastumista jo 1970-luvulta lähtien. Tämän seurauksena fosfaattipäästöt ovat vähentyneet 96 prosenttia. Ranskan hallituksen mukaan tämä ei kuitenkaan ole vaikuttanut merkittävästi Poses-Honfleurin alueen keskimääräiseen happipitoisuuteen, joka on noussut vain prosentin vuodessa.
39. Komissio painottaa vastauksessaan, että yhdyskuntajäteveden päästöjen käsittelyn tarkoituksena ei ole ainoastaan fosfaatin määrän vähentäminen, vaan myös nitraatin vähentäminen.
Arviointi
40. Ranskan hallitus ei ole kiistänyt levänkasvun nopeutumista Seine-joessa ja sen sivujoissa Andelle-joen liittymäkohdasta alaspäin eikä sitä, että tämän seurauksena veden happipitoisuus on liian alhainen suurissa osissa näitä vesistöjä. Ranska ei siis kiistä kyseisten vesistöjen rehevöitymistä, vaan ilmoittaa pelkästään, että fosfaatin vähentämisellä ei ole ollut merkittävää vaikutusta kyseisten vesistöjen happipitoisuuteen.
41. Kuitenkaan pelkästään se, että yhden ainoan ravinteen päästöjen vähentäminen ei vaikuta merkittävästi happipitoisuuteen, ei vapauta Ranskan hallitusta velvollisuudesta määritellä rehevöityneet vesistöt haavoittumiselle alttiiksi alueiksi. Toteamuksella voi kylläkin perustella sitä, että fosforia ei puhdisteta jätevedestä. Tämä mahdollisuus annetaan myös direktiivin liitteessä II olevassa i kohdassa. Se ei kuitenkaan kelpaa syyksi muiden direktiivissä säädettyjen velvollisuuksien laiminlyömiselle. Näin ollen Ranskan tasavalta on laiminlyönyt velvollisuutensa määritellä Seine-joen ja sen sivujoet Andelle-joen liittymäkohdasta alaspäin rehevöityneiksi ja siten haavoittumiselle alttiiksi alueeksi.
Loire-Bretagnessa: Lorientin allas, Elornin suisto, Douarnenezin lahti, Concarneaun lahti, Morbihanin lahti ja Vilainen lahti
Osapuolten huomautukset
42. Komission mukaan Lorientin allas, Elornin suisto, Douarnenezin lahti, Concarneaun lahti, Morbihanin lahti ja Vilainen lahti olisi pitänyt määritellä rehevöityneiksi tai vesistöiksi, jotka saattavat lähitulevaisuudessa rehevöityä, jollei suojelutoimiin ryhdytä. Sen kanta perustuu siihen, että yhdyskuntajätevesien päästöt näihin vesistöihin vaikuttavat merkittävästi vesistön rehevöitymiseen.
43. Komission mukaan kansallisten viranomaisten on määriteltävä vesistö haavoittuvaksi, jos yhdyskuntajätevesipäästöt maatalouden aiheuttamien nitraattipäästöjen lisäksi ”vaikuttavat huomattavasti” rehevöitymiseen. Komissio päättelee näin asiassa Standley(4) annetun tuomion perusteella, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että nitraattidirektiiviä(5) on sovellettava, jos maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt vaikuttavat huomattavasti pilaantumiseen.
44. Lorientin altaassa yhdyskuntajätevesipäästöjen määrä on noin 10 prosenttia. Päästöt vaikuttavat komission mukaan huomattavasti pilaantumiseen. Näin ollen on ryhdyttävä toimenpiteisiin yhdyskuntajätevesipäästöjen rajoittamiseksi niiden toimenpiteiden lisäksi, joita jo tällä hetkellä toteutetaan vesistön suojelemiseksi maataloudesta peräisin olevilta nitraattipäästöiltä.
45. IFREMERin raportista, jonka otsikko on ”L’eutrophisation des eaux marines et saumâtre en Europe, en particulier en France”(6) käy ilmi, että Lorientin altaassa esiintyy makroleviä. Näiden levien haittavaikutukset ovat komission mukaan varsin selvät.
46. Elornin suistossa, Douarnenezin lahdessa, Concarneaun lahdessa ja Morbihanin lahdessa yhdyskuntajätevesipäästöjen määrät ovat 21, 21, 31 ja 33 prosenttia. Myös nämä päästöt vaikuttavat komission mukaan huomattavasti näiden vesistöjen saastumiseen. Myös Vilainen lahti on rehevöitynyt. Komissio toteaa tässä yhteydessä, että myrkyllistä dinophysis-levää esiintyy liikaa ja myös kasviplanktonia on normaalia enemmän.
47. Ranskan hallituksen mukaan ei ole selvää, miksi komissio on Saint-Brieucin lahden yhdyskuntajätevesipäästöjen osalta hyväksynyt kannan, jonka mukaan päästöt eivät vaikuta huomattavasti pilaantumiseen, mutta katsoo taas Lorientin altaan osalta, että ne vaikuttavat huomattavasti. Kuitenkin näiden alueiden yhdyskuntajätevesipäästöjen määrät ovat käytännössä samat, nimittäin Saint-Brieucin lahdessa 8,9 prosenttia ja Lorientin altaassa 9,8 prosenttia. Ranskan hallitus väittää, että yhdyskuntajätevesipäästöt eivät kummassakaan paikassa vaikuta huomattavasti pilaantumiseen ja että näin ollen ravinteiden puhdistaminen päästöistä ei vaikuta näiden alueiden rehevöitymisen tilaan.
48. Ranskan hallitus lisää myös, että ranskalainen tutkimuskeskus REPHY(7) ei ole vuoden 1996 jälkeen havainnut runsaita kasviplanktonmääriä Lorientin altaassa. Näin ollen rehevöitymisen käsitteen määritelmässä kuvailtu edellytys levien ja muiden korkeampien kasvilajien kasvusta ei täyty.
49. Ranskan hallitus myöntää, että Douarnenezin lahdessa ja Concarneaun lahdessa esiintyy levien liikakasvua. Molemmissa paikoissa on vihreät vuorovedet ja liian paljon kasviplanktonia. Näiden lahtien saastuminen johtuu kuitenkin ensisijaisesti maataloudesta peräisin olevista ravinteista. Tämä on vahvistettu useissa tutkimuksissa.
50. Morbihanin lahden osalta Ranskan hallitus huomauttaa, että muun muassa IFREMERin tutkimuksista käy ilmi, että vesi ei ole juuri lainkaan sameaa eikä vihreitä vuorovesiä esiinny.
51. Ranskan hallituksen mukaan myöskään Vilainen lahtea ei ole tarpeen määritellä haavoittumiselle alttiiksi, koska sinne ei lasketa suoraan yli 10 000 asukkaan taajamien yhdyskuntajätevesiä.
Arviointi
52. Oleellisilta osin on kyse siitä, että Ranskan hallitus ja komissio eivät ole yhtä mieltä siitä, milloin on kyseessä huomattava vaikutus vesistöön, jos pilaantuminen ei aiheudu pelkästään yhdyskuntajätevesistä, vaan siihen vaikuttavat myös maatalouden aiheuttamat nitraattipäästöt.
53. Yhteisön lainsäädännössä on kaksi instrumenttia, joiden avulla on mahdollista torjua fosfaatti- ja nitraattipäästöjen aiheuttamaa rehevöitymistä. Ensimmäinen keino on yhdyskuntajätevesien käsittelystä annettu direktiivi 91/271 ja toinen vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annettu direktiivi 91/676/ETY. Molempien tarkoituksena on vesistöjen rehevöitymisen torjuminen, joko poistamalla ravinteet yhdyskuntajätevedestä tai vähentämällä maataloudesta peräisin olevia nitraattipäästöjä.
54. Kun nyt kerran on todettu, että tietyt vesistöt ovat rehevöityneitä tai saattavat lähitulevaisuudessa rehevöityä, ja rehevöitymisen syynä ovat sekä maataloudesta peräisin olevat nitraatit että yhdyskuntajätevesipäästöt, en pidä oleellisena sitä, missä suhteessa nämä päästöt ovat toisiinsa nähden. Ne vaikuttavat yhdessä vesistön rehevöitymiseen. Direktiivi 91/271 ja direktiivi 91/676 täydentävät toisiaan. Kummastakaan direktiivistä ei siis seuraa velvoitteita, jotka sulkisivat pois toisesta direktiivistä johtuvia velvoitteita. Kun yhdyskuntajätevesipäästöt aiheuttavat vesistön rehevöitymisen maataloudesta peräisin olevien nitraattien kanssa yhdessä, kansallisten viranomaisten on direktiivin 91/271 nojalla määriteltävä vesistö haavoittumiselle alttiiksi.
55. Tästä seuraa, että haavoittumiselle alttiiksi alueeksi on määriteltävä ensinnäkin Lorientin allas. Komission esittämästä tutkimuksesta käy ilmi, että kyseiseen vesistöön on kehittynyt makroleviä. Ranskan hallitus ei ole osoittanut päinvastaista, vaan se on vain kiistänyt kasviplanktonin liiallisen esiintymisen. Näin ollen on todettava, että Ranskan hallitus ei ole taistellut riittävällä tavalla Lorientin altaan rehevöitymistä vastaan.
56. Toiseksi on todettava, että Ranskan hallitus on yhteisöjen tuomioistuimeen jättämissään muistioissa myöntänyt, että Douarnenezin lahden ja Concarneaun lahden veteen on kasvanut leviä tavanomaista nopeammin. Se ei myöskään ole kiistänyt Vilainen lahden rehevöitymistä. Myös nämä alueet olisi pitänyt määritellä haavoittumiselle alttiiksi.
57. Elornin suiston ja Morbihanin lahden osalta osapuolet ovat esittäneet niin vähän tietoja, että niiden perusteella ei ole mahdollista arvioida kyseisten alueiden tilaa. Näin ollen komission väite on todettava perusteettomaksi.
Artois-Picardie: rannikkovedet ja sisävedet
Osapuolten huomautukset
58. Komissio väittää, että Ranskan hallitus on virheellisesti jättänyt määrittelemättä Artois-Picardien rannikkovedet ja sisävedet(8) haavoittumiselle alttiiksi alueiksi.
59. Edellä 45 kohdassa mainitusta IFREMERin tutkimuksesta käy komission mukaan ilmi, että Sommen lahdessa, Boulogne-sur-merissa ja Dunkerquessa vesi on ravinteiden vuoksi rehevöitynyt siten, että näissä Artois-Picardien rannikkovesissä on käytännössä vuosittain phaeocystis-levän liikakasvua. Komissio painottaa kanteessaan, että jo pelkästään tämän levän kukinta häiritsee meren eliölajien tasapainoa. Sommen lahdessa tämän levän kukinnasta on seurannut myös tiettyjen vesikerrosten hapettomuutta.
60. Ranskan hallitus katsoo, että vuodenaikavaihtelun mukaisen ravinnesyklin olemassaolo ja kasviplanktonsyklin kehittyminen eivät riitä perusteluiksi oletukselle, että kyseessä olisi syy-seuraussuhde. Ranskan hallitus viittaa myös toiseen IFREMERin tutkimukseen, jota se ei kuitenkaan ole esittänyt ja josta sen mukaan käy ilmi, että Sommen lahdessa ei esiinny äyriäisten tai kalojen kuolemia. Ranskan hallitus huomauttaa lisäksi, että pelkästään phaeocystis-levän kehittymisestä ei seuraa veden eliötasapainon häiriintymistä. Lisäksi tämä levä ei tuota myrkyllisiä aineita.
61. Komissio viittaa vastauksessaan jo aiemmin mainittuun IFREMERin(9) tutkimukseen, jossa mainitaan ravinnesyklin ja kasviplanktonsyklin välinen syy-seuraussuhde.
62. Ranskan hallitus esittää puolestaan omassa vastauksessaan vielä IFREMERin(10) tutkimuksen, josta sen mukaan käy ilmi, että Boulogne-sur-merin ja Dunkerquen merivedessä on vähemmän leviä kuin Sommen lahden vedessä.
63. Artois-Picardien sisävesien osalta Ranskan hallitus tunnustaa kylläkin kasvilajien liiallisen lisääntymisen, mutta sen mukaan on poissuljettua, että näistä häiriöistä seuraisi veden eliötasapainon häiriintyminen. Kalapopulaatio ei nimittäin ole vahingoittunut, eikä myrkyllisiä leviä ole havaittu.
Arviointi
64. Ensinnäkin on todettava, että Ranskan hallitus on tunnustanut sen, että Artois-Picardien rannikkovesissä ja sisävesissä esiintyy levien liikakasvua ja että kyseisissä vesistöissä on suuria määriä ravinteita. Esitetyistä tutkimuksista käy lisäksi ilmi, että tässä tapauksessa veden laatuvaihteluja ovat veden värin, ulkoasun ja hajun heikkeneminen sekä vaahdon muodostuminen veden pinnalle.
65. Ranskan hallitus kuitenkin kiistää eri ilmiöiden välisen syy-seuraussuhteen olemassaolon. Totesin kuitenkin jo edellä 25 kohdassa, että mikäli rehevöitymisen käsitteeseen liittyvät neljä elementtiä ovat olemassa, niiden välillä oletetaan olevan syy-seuraussuhde. Jäsenvaltion on tällaisessa tapauksessa pystyttävä osoittamaan, ettei elementtien välillä ole syy-seuraussuhdetta. Koska Ranskan hallitus ei ole tarkemmin määritellyt, miksi sen mielestä kausaalista suhdetta ei ole, katson, että komission väitettä on pidettävä perusteltuna.
66. Näin ollen Ranskan olisi pitänyt määritellä Artois-Picardien rannikkovedet ja sisävedet haavoittumiselle alttiiksi alueiksi.
Rhône-Méditerranée-Corse: Vistre-joki ja Thau-lampi
Osapuolten huomautukset
67. Komissio moittii lopuksi Ranskan hallitusta siitä, että se on laiminlyönyt Rhône-Méditerranée-Corsen alueella sijaitsevan Vistre-joen ja Thau-lammen määrittelyn haavoittumiselle alttiiksi alueiksi.
68. Vistre-joen ja Thau-lammen osalta keskustelu ei koske niinkään sitä, ovatko vesistöt rehevöityneitä, vaan pikemminkin sitä, vaikuttaisiko biologista käsittelyä tehokkaampi käsittely käytännössä vesistön kuntoon. Ranskan hallitus myöntää, että Vistre-jokeen johdettaville päästöille on tehtävä biologista käsittelyä tehokkaampi käsittely. Se ei kuitenkaan pidä tarpeellisena Thau-lampeen johdettavien päästöjen tehokkaampaa käsittelyä, koska rehevöityminen on vähentynyt 1970-luvun jälkeen.
Arviointi
69. Riippumatta siitä, mitä mieltä ollaan Ranskan hallituksen väitteistä, ettei tehokkaampi käsittely ole tarpeen, pidän tärkeämpänä ja ratkaisevana sitä, että direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot määrittelemään rehevöityneet ja lähitulevaisuudessa rehevöitymiselle alttiit vesistöt haavoittumiselle alttiiksi alueiksi. Tietyn jäteveden käsittelyn tarpeellisuutta ja tehokkuutta ei ole tarpeen käsitellä tässä yhteydessä.
70. Vistre-joen osalta Ranskan hallitus on tunnustanut rehevöitymisen, joten direktiivin perusteella tämä alue on määriteltävä haavoittumiselle alttiiksi alueeksi.
71. Myös Thau-lampi on määriteltävä haavoittumiselle alttiiksi alueeksi. Esitetyistä asiakirjoista käy ilmi, että Thau-lampi on todettu rehevöitymiselle alttiiksi jo 1970-luvulla. Ranskan perustelua siitä, että päästöjen tehokkaampi käsittely ei riitä Thau-lammen rehevöitymistilanteen parantamiseksi, ei voida hyväksyä. Direktiivissä säädetään rehevöityneiden tai lähitulevaisuudessa mahdollisesti rehevöityvien vesistöjen osalta tiukemmat suojelusäännökset. Näin ollen Ranskan hallituksen olisi pitänyt määritellä myös Thau-lampi haavoittumiselle alttiiksi alueeksi.
72. Edellä esitetty huomioon ottaen on todettava, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdan ja liitteen II mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole määritellyt tiettyjä alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi, kun on kyse Seine-Normandien, Loire-Bretagnen (Elornin suistoa ja Morbihanin lahtea lukuun ottamatta), Artois-Picardien ja Rhône-Méditerranée-Corsen altaista.
VI Toinen kanneperuste: haavoittuville alueille johdettavien yhdyskuntajätevesien tehokkaampi käsittely
Osapuolten huomautukset
73. Komissio moittii toisessa kanneperusteessaan Ranskan hallitusta siitä, että niiden taajamien yhdyskuntajätevesien päästöille, joiden asukasvastineluku (avl) on suurempi kuin 10 000, ei ole määrätty tehokkaampaa käsittelyä. Ranskan viranomaiset myönsivät, että 130 taajaman osalta yhdyskuntajätevesien käsittelylaitteet eivät olleet direktiivin edellytysten mukaisia määräpäivänä 31.12.1998.
74. Komissio antoi perustellussa lausunnossaan Ranskan hallitukselle aikaa todettujen puutteiden korjaamiseen 10.6.2001 saakka. Ranskan viranomaiset täsmentävät perusteltuun lausuntoon 19.9.2001 antamassaan vastauksessa, että näistä 130:stä taajamasta tiettyjen taajamien päästöihin sovelletaan tällaista käsittelyä, vaikka komission mukaan vain Vichyn, Aix-en-Provencen ja Mâconin taajamat voidaan todellakin vähentää mainituista 130:stä taajamasta.
75. Komission väittäessä edelleen, että tehokkaampaa käsittelyä sovelletaan tosiasiassa vain kolmessa taajamassa, Ranskan viranomaiset mainitsivat seitsemän taajamaa, joissa järjestelmä oli käytössä jo ennen 11.6.2001. Lisäksi se ilmoitti 22 taajamaa, jotka myös täyttävät direktiivin vaatimukset kesäkuusta 2001 alkaen. Ranskan mukaan 98 taajamaa ei täyttänyt direktiivin vaatimuksia.
Arviointi
76. Voin vastata lyhyesti komission toiseen väitteeseen, jonka mukaan Ranskan hallitus ei ole määrännyt tehokkaampaa käsittelyä niiden yhdyskuntajätevesien päästöille, joiden asukasvastineluku (avl) on suurempi kuin 10 000, ja näin ollen loukkaa direktiivin 5 artiklan 2 kohtaa.
77. Osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että Ranskan hallitus ei ole täyttänyt direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaista vaatimusta, sillä 130 taajaman osalta yhdyskuntajätevesien käsittelylaitteet eivät olleet direktiivin edellytysten mukaisia määräpäivänä 31.12.1998.
78. Osapuolten huomautuksista käy lisäksi ilmi, että näistä 130:stä taajamasta kymmenessä oli otettu käyttöön yhdyskuntajätevesien käsittelylaitteet ennen 10.6.2001.
79. Näin ollen Ranskan hallitus on laiminlyönyt velvoitteensa 120 taajaman osalta kesäkuun 2001 jälkeen. Mielestäni komission väite on perusteltu siltä osin, että 120 taajaman yhdyskuntajätevesien käsittelylaitteet eivät täyttäneet direktiivin vaatimuksia 10.6.2001.
VII Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21 päivänä toukokuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/271/ETY 5 artiklan 1 ja 2 kohdan ja liitteen II mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole määritellyt tiettyjä alueita rehevöitymisen vuoksi haavoittumiselle alttiiksi alueiksi, kun on kyse Seine-Normandien, Loire-Bretagnen (Elornin suistoa ja Morbihanin lahtea lukuun ottamatta), Artois-Picardien ja Rhône-Méditerranée-Corsen altaista, ja koska se ei ole säätänyt niiden taajamien, joiden asukasvastineluku (avl) on suurempi kuin 10 000, yhdyskuntajätevesien päästöille tehokkaampaa käsittelyä haavoittumiselle alttiilla alueilla tai alueilla, jotka olisi pitänyt määritellä haavoittumiselle alttiiksi,
2) velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.