Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 20 juni 2024 (1)
Gevoegde zaken C‑258/23 tot en met C‑260/23
IMI – Imagens Médicas Integradas SA (C‑258/23)
Synlabhealth II SA (C‑259/23)
SIBS – Sociedade Gestora de Participações Sociais SA,
SIBS, Cartões – Produção e Processamento de Cartões SA,
SIBS Processos – Serviços Interbancários de Processamento SA,
SIBS International SA,
SIBS Pagamentos SA,
SIBS Gest SA,
SIBS Forward Payment Solutions SA,
SIBS MB SA (C‑260/23)
tegen
Autoridade da Concorrência
[verzoek van de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (rechter voor mededinging, regulering en toezicht, Portugal) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Inbreuk op de mededingingsregels – Toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU door een nationale mededingingsautoriteit – Inbeslagname van e‑mails – Toestemming van het openbaar ministerie – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 7 – Schending van het recht op eerbiediging van communicatie”
I. Inleiding
1. In zijn drie verzoeken om een prejudiciële beslissing, waarop de onderhavige gevoegde zaken betrekking hebben, stelt de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (rechter voor mededinging, regulering en toezicht, Portugal) het Hof drie prejudiciële vragen over de uitlegging van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2. Deze vragen zijn gerezen in drie procedures tussen enerzijds respectievelijk IMI – Imagens Médicas Integradas SA (hierna: „IMI”), een aantal ondernemingen van de SIBS-groep (hierna gezamenlijk: „SIBS”) en Synlabhealth II SA (hierna: „Synlabhealth”) (hierna gezamenlijk: „verzoeksters in de hoofdgedingen”) en anderzijds de Autoridade da Concorrência (mededingingsautoriteit, Portugal; hierna: „AdC”) met betrekking tot de rechtmatigheid van de inbeslagname van e‑mails van werknemers van verzoeksters in de hoofdgedingen tijdens inspecties van hun ruimten in het kader van door de AdC verrichte onderzoeken van vermeende schendingen van de Portugese mededingingsregels, alsmede van artikel 101 of – naargelang van het geval – artikel 102 VWEU.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Handvest
3. Krachtens artikel 7 van het Handvest heeft „[e]enieder [...] recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie‑ en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie”.
4. Artikel 52 van het Handvest bepaalt in de leden 1 en 3:
„1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(EVRM)], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.”
5. Artikel 53 van het Handvest draagt het opschrift „Beschermingsniveau” en bepaalt dat „[g]een van de bepalingen van dit Handvest mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van of afbreuk doen aan de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden welke binnen hun respectieve toepassingsgebieden worden erkend door het recht van de Unie, het internationaal recht en de internationale overeenkomsten waarbij de Unie of alle lidstaten partij zijn, met name het [EVRM], alsmede door de grondwetten van de lidstaten”.
2. Richtlijn 2019/1
6. Richtlijn (EU) 2019/1(2) heeft tot doel bepaalde regels vast te stellen om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de nationale mededingingsautoriteiten gewaarborgd is, alsmede dat deze autoriteiten beschikken over de middelen en bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten, met het oog op de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU. In overweging 31 van deze richtlijn staat te lezen dat „[n]ationale [...] mededingingsautoriteiten [...] de bevoegdheid [dienen] te hebben om alle nodige inspecties uit te voeren van de bedrijfsruimten van ondernemingen en ondernemersverenigingen wanneer ze [...] kunnen aantonen dat er redelijke gronden zijn om een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU te vermoeden”, alsmede dat „[d]eze richtlijn [...] de lidstaten niet [mag] beletten om voor dergelijke inspecties een voorafgaande machtiging van een nationale gerechtelijke autoriteit te vereisen”. In overweging 32, in fine, van die richtlijn staat te lezen dat „[d]e bevoegdheid om boeken en bescheiden te controleren [...] alle vormen van correspondentie [moet] dekken, met inbegrip van elektronische berichten, ongeacht of ze ongelezen lijken te zijn of gewist”. In overweging 73 van richtlijn 2019/1 staat te lezen dat „[b]ewijsmateriaal [...] een belangrijk element [is] bij de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU” en dat „[nationale mededingingsautoriteiten] elektronische berichten als relevant bewijsmateriaal in aanmerking [moeten] kunnen nemen, ook als deze berichten ongelezen lijken of zijn gewist”.
7. Artikel 6 van richtlijn 2019/1, met als opschrift „Bevoegdheid om inspecties uit te voeren in bedrijfsruimten”, bepaalt in lid 1 dat de lidstaten erop moeten toezien dat nationale administratieve mededingingsautoriteiten in staat zijn om alle noodzakelijke onaangekondigde inspecties van ondernemingen en ondernemersverenigingen voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU uit te voeren en dat zij onder meer de bevoegdheid moeten hebben om „de boeken en alle andere bescheiden die verband houden met het bedrijf te controleren, ongeacht het medium waarop deze zijn opgeslagen, en recht op toegang [moeten] hebben tot alle informatie die toegankelijk is voor de entiteit die onderwerp is van de inspectie”, alsmede de bevoegdheid moeten hebben om „in welke vorm ook kopieën van of uittreksels uit boeken of bescheiden te maken of te ontvangen”. In lid 3 van dat artikel wordt gepreciseerd dat het artikel in kwestie „geldt onverminderd de vereisten uit hoofde van nationale wetgeving voor voorafgaande machtiging van dergelijke inspecties door een nationale gerechtelijke autoriteit”.
8. Artikel 32 van richtlijn 2019/1, met als opschrift „Toelaatbaarheid van bewijsmateriaal bij nationale mededingingsautoriteiten”, bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] erop [moeten toezien] dat de soorten bewijsmateriaal die bij een nationale mededingingsautoriteit toelaatbaar zijn, [...] elektronische berichten [...] omvatten”.
B. Portugees recht
9. Artikel 34, lid 1, van de Constituição da República Portuguesa (grondwet van de Portugese Republiek; hierna: „CRP”) draagt het opschrift „Onschendbaarheid van de woning en van de correspondentie” en bepaalt dat „[d]e woning en de geheimhouding van correspondentie alsmede van andere particuliere communicatiemiddelen [...] onschendbaar [zijn]”. Lid 4 van datzelfde artikel bepaalt dat „het [...] overheidsinstanties niet [is] toegestaan om zich te mengen in de correspondentie, de telecommunicatie of enig ander communicatiemiddel, anders dan in de in het wetboek van strafvordering genoemde gevallen”.
10. Lei no 19/2012 (novo regime jurídico da concorrência) (wet nr. 19/2012 houdende goedkeuring van een nieuwe juridische regeling van de mededinging) van 8 mei 2012 (hierna: „mededingingswet”), in de versie die van toepassing was tot en met 15 september 2022, bepaalde in artikel 18, lid 1, onder c), dat de AdC bij de uitoefening van haar sanctiebevoegdheden het recht had om „de ruimten, terreinen en vervoermiddelen van ondernemingen of ondernemersverenigingen te doorzoeken en er te zoeken naar uittreksels van stukken en andere documenten, deze te onderzoeken, te verzamelen en in beslag te nemen, ongeacht het medium waarop deze zijn opgeslagen, telkens wanneer dergelijke stappen noodzakelijk blijken om bewijs te vergaren”. Volgens lid 2 van datzelfde artikel was voor deze stappen „de toestemming van de bevoegde gerechtelijke autoriteit” vereist.(3)
11. Artikel 20, lid 1, van deze wet bepaalt dat de inbeslagname van documenten, ongeacht de aard of het medium waarop deze zijn opgeslagen, bij beslissing van de gerechtelijke autoriteit wordt toegestaan, bevolen of gevalideerd.
12. Artikel 21 van de mededingingswet, in de versie die van toepassing was tot en met 15 september 2022, bepaalde dat „[v]oor de goedkeuring van de in artikel 18, lid 1, onder c) en d), [...] en artikel 20 bedoelde stappen [...] het openbaar ministerie in het rechtsgebied waarvan de [AdC] gevestigd is of, indien daarin uitdrukkelijk is voorzien, de onderzoeksrechter in dat rechtsgebied bevoegd [zijn]”.(4)
13. De mededingingswet is met ingang van 16 september 2022 gewijzigd bij wet nr. 17/2022 van 17 augustus 2022, waarbij richtlijn 2019/1 is omgezet in het Portugese recht. Bij deze wet is aan artikel 18 van de mededingingswet een lid 4 toegevoegd. Volgens dit lid kan tegen de weigering van de bevoegde gerechtelijke autoriteit om de AdC de in dat artikel bedoelde toestemming te verlenen „a) in geval van een beslissing van een ambtenaar van het openbaar ministerie, beroep worden ingesteld bij diens meerdere, b) in geval van een beslissing van de onderzoeksrechter, beroep worden ingesteld bij de rechter in tweede aanleg, die in laatste aanleg uitspraak doet”.
14. Artikel 21 van de mededingingswet, zoals gewijzigd bij wet nr. 17/2022 van 17 augustus 2022, bepaalt dat „[d]e gerechtelijke autoriteit die bevoegd is voor het rechtsgebied waarin de [AdC] gevestigd is, [...] bevoegd [is] om toestemming te verlenen voor de in artikel 18, lid 1, [onder] a) tot en met d), artikel 19 en artikel 20 bedoelde stappen”.
III. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
15. Uit de prejudiciële beslissingen komt naar voren dat de AdC het in elk van de onderzoeken die betrekking hadden op verzoeksters in de hoofdgedingen(5) noodzakelijk achtte om „bewijsmateriaal te doorzoeken, te onderzoeken, te verzamelen en in beslag te nemen”. Daartoe heeft zij de bevoegde gerechtelijke autoriteit, in dit geval het openbaar ministerie, verzocht om toestemming voor dergelijke maatregelen. Deze verzoeken zijn ingewilligd en overeenkomstig de bevelen van het openbaar ministerie is toestemming gegeven voor onder meer de inbeslagname van „[k]opieën of uittreksels van stukken en andere documenten, die zijn geopend en gearchiveerd of die zijn geopend en in omloop zijn onder het personeel, in het bijzonder e‑mails en interne documenten voor de uitwisseling van informatie tussen verschillende hiërarchische niveaus en voor de voorbereiding van beslissingen over het commerciële beleid van de ondernemingen, evenals notulen van bestuurs- of directievergaderingen, al dan niet gehouden op een beveiligde locatie of een niet vrij toegankelijke plaats voor het publiek, met inbegrip van digitale opslagmedia of computers, alsook het inzien en kopiëren van de opgeslagen informatie, die rechtstreeks of indirect verband houdt met mededingingsbeperkende praktijken”.
16. Uit de ter griffie van het Hof neergelegde gerechtelijke dossiers blijkt dat de doorzoeking, verzameling en inbeslagneming in de ruimten van verzoeksters in de hoofdgedingen heeft plaatsgevonden tussen januari 2021 en maart 2022.(6) Tijdens deze handelingen zijn na het doorzoeken van de e‑mails van de werknemers van de geïnspecteerde ondernemingen duizenden computerbestanden in beslag genomen die relevant werden geacht voor de onderzoeken. In elk van de gevallen hebben verzoeksters in de hoofdgedingen bezwaar gemaakt tegen deze inbeslagnamen, met als argument dat deze onrechtmatig waren wegens schending van hun recht op geheimhouding van de correspondentie en hoe dan ook niet door de onderzoeksrechter waren toegestaan. Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn vervolgens bij de verwijzende rechter opgekomen tegen de besluiten van de AdC waarbij hun bezwaren waren afgewezen.
17. Die rechter zet uiteen dat de mededingingswet de toestemming van de onderzoeksrechter enkel vereist voor de gevallen van inbeslagname van documenten in banken, huiszoekingen en zoekacties in advocatenkantoren of dokterspraktijken. In andere situaties volstaat de toestemming van het openbaar ministerie als gerechtelijke autoriteit. Hij benadrukt dat de hoofdgedingen betrekking hebben op een administratieve overtreding, terwijl de regeling van de mededingingswet de logica van het strafrechtelijke systeem volgt. Wanneer de wijze van bewijsverkrijging de grondrechten kan schenden, moet de onderzoeksrechter dus tussenkomen, terwijl in de andere gevallen enkel de tussenkomst vereist is van het openbaar ministerie, aan wie de leiding van het onderzoek toekomt. De vraag rijst dus of, zoals verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, de omstandigheid dat de door de AdC in beslag genomen communicatie plaatsvond in het kader van functionele e‑mails van de werknemers van de betrokken ondernemingen, het op zichzelf mogelijk maakt om deze documenten aan te merken als „correspondentie”, waarvan de onschendbaarheid een grondrecht is dat een hoger niveau van bescherming geniet. De verwijzende rechter preciseert dat hij deze vraag in het verleden reeds ontkennend heeft beantwoord.
18. In deze omstandigheden heeft de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in elk van de procedures in de hoofdgedingen de volgende prejudiciële vragen(7) gesteld:
„1) Zijn de in deze zaak aan de orde zijnde, per e‑mail verzonden zakelijke documenten als correspondentie aan te merken voor de toepassing van artikel 7 van het [Handvest]?
2) Verzet artikel 7 van het [Handvest] zich ertegen dat zakelijke communicatie in het kader van e‑mailverkeer tussen leidinggevenden en werknemers van ondernemingen in beslag wordt genomen in het kader van een onderzoek naar overeenkomsten en gedragingen die verboden zijn op grond van artikel 101 VWEU (oud artikel 81 EG) [of, in zaak C‑260/23, artikel 102 VWEU (oud artikel 82 EG)]?
3) Verzet artikel 7 van het [Handvest] zich ertegen dat die zakelijke communicatie in beslag wordt genomen nadat daartoe toestemming is verleend door een gerechtelijke autoriteit, in dit geval het openbaar ministerie, dat tot taak heeft de staat te vertegenwoordigen, de bij de wet bepaalde belangen te verdedigen, op basis van het legaliteitsbeginsel strafvervolging in te stellen en, overeenkomstig hetgeen is bepaald in de grondwet, de democratische rechtsstaat te verdedigen, en dat onafhankelijk van andere organen van de centrale, regionale en lokale overheid handelt?”
19. Bij beslissing van de president van het Hof zijn de zaken C‑258/23, C‑259/23 en C‑260/23 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest. Partijen in de hoofdgedingen, de Portugese, de Tsjechische en de Griekse regering alsook de Europese Commissie hebben overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Beoordeling
20. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik mij in deze conclusie beperken tot de analyse van de derde prejudiciële vraag. Aangezien het antwoord op de derde vraag logischerwijs afhangt van de beantwoording van de eerste twee vragen, moeten zij evenwel kort worden onderzocht voordat ik op de derde vraag inga. Dit onderzoek zal worden voorafgegaan door enkele inleidende overwegingen, die betrekking hebben op de prejudiciële verwijzingen in hun geheel.
A. Inleidende overwegingen
21. Om te beginnen merk ik op dat het geen twijfel lijdt dat het Handvest van toepassing is op de hoofdgedingen, die betrekking hebben op de eerbiediging van de grondrechten tijdens inspecties door een nationale mededingingsautoriteit in het kader van onderzoeken wegens schendingen van de artikelen 101 en 102 VWEU.(8)
22. Vervolgens moeten twee opmerkingen worden gemaakt over het juridische kader van de onderhavige gevoegde zaken.
23. Wat in de eerste plaats het nationale juridische kader betreft, merk ik op dat uit de schriftelijke opmerkingen van partijen in de hoofdgedingen en van de Commissie blijkt dat de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Portugal) bij twee arresten van respectievelijk 16 maart 2023(9) en 26 mei 2023(10) de regel van artikel 18, lid 1, onder c), en artikel 20, lid 1, van de mededingingswet, op grond waarvan de AdC „open” e‑mails – dat wil zeggen berichten die als „gelezen” gemarkeerd zijn – met enkel de toestemming van het openbaar ministerie heeft doorzocht en in beslag heeft genomen, ongrondwettig heeft verklaard (hierna: „arresten van 2023”). In die arresten heeft de Tribunal Constitucional ten eerste het onderscheid afgewezen waarop de Portugese rechterlijke instanties zich hadden gebaseerd om de inbeslagname door de AdC van open/gelezen e‑mails met enkel de toestemming van het openbaar ministerie te rechtvaardigen, namelijk het onderscheid tussen open/gelezen e‑mails, die louter „documenten” vormen, en gesloten/ongelezen e‑mails, die daarentegen onder het begrip „correspondentie” vallen.(11) De Tribunal Constitucional heeft geoordeeld dat voor alle e‑mails, ongeacht of zij open dan wel gesloten zijn, de waarborgen gelden waarin artikel 34 CRP voorziet, tot het tijdstip waarop zij worden opgeslagen op een plaats waar alleen de geadresseerde toegang toe heeft.(12) Ten tweede heeft die rechter geoordeeld dat de doorzoeking en inbeslagneming van e‑mails tijdens inspecties door de AdC teneinde bewijs te vergaren in het kader van procedures wegens schendingen van de nationale mededingingsregels en de mededingingsregels van de Unie, onder de uitzondering van artikel 34, lid 4, in fine, CRP vielen, maar enkel door de onderzoeksrechter konden worden toegestaan.(13) Hoewel de verwijzende rechter geen melding heeft gemaakt van bovengenoemde arresten – waarvan alleen het eerste dateert van vóór de datum van de onderhavige prejudiciële verwijzingen(14) – blijkt met name uit de door partijen in de hoofdgedingen bij het Hof ingediende opmerkingen dat de ongrondwettigverklaring door de Tribunal Constitucional deel uitmaakt van het wettelijke en feitelijke kader dat de verwijzende rechter ertoe heeft gebracht zich tot het Hof te wenden. In dit verband wijs ik erop dat de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão in april 2024 twee nieuwe prejudiciële verwijzingen heeft ingediend, waarin in wezen dezelfde vragen aan de orde worden gesteld en waarin de arresten van 2023 en de gevolgen ervan voor de bevoegdheden van de AdC tot inspectie en inbeslagname in detail zijn uiteengezet.(15)
24. Wat in de tweede plaats het juridische kader van de Unie betreft, merk ik op dat het niet zeker is dat richtlijn 2019/1 van toepassing is op alle hoofdgedingen. Overeenkomstig artikel 36 van deze richtlijn is zij namelijk in werking getreden op 3 februari 2019 en blijkens artikel 34, lid 1, ervan moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk 4 februari 2021 aan deze richtlijn te voldoen. Zoals ik in het vervolg van mijn analyse zal uiteenzetten, is deze richtlijn hoe dan ook niet rechtstreeks relevant, althans niet voor de beantwoording van de derde prejudiciële vraag, waarop deze conclusie zich richt.
25. Dit gezegd zijnde, moet kort worden ingegaan op de argumenten die verzoeksters in de hoofdgedingen hebben aangevoerd om de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzingen te betwisten.
26. In zaak C‑258/23 betoogt IMI dat het feit dat de verwijzende rechter arrest nr. 91/2023 niet ter kennis van het Hof heeft gebracht, met zich meebrengt dat de prejudiciële verwijzing niet waarborgt dat het antwoord dat het Hof zal geven zo volledig en nuttig mogelijk zal zijn. Dienaangaande merk ik op dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ertoe strekt dat het Hof duidelijkheid verschaft over de omvang van de bescherming die artikel 7 van het Handvest biedt tegen maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn in een context die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Aan het nut van een dergelijke uitlegging voor de beslechting van het hoofdgeding kan dus niet worden afgedaan, althans niet zonder de grenzen van een eenvoudige betwisting van de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing te overschrijden en op de zaak ten gronde in te gaan.
27. In zaak C‑259/23 betoogt Synlabhealth dat verschillende feiten die essentieel zijn voor het begrip van het geschil(16) alsook de toepasselijke wettelijke bepalingen zijn weggelaten uit de verwijzingsbeslissingen. In dit verband zij eraan herinnerd dat de nationale rechter volgens vaste rechtspraak, die tot uitdrukking komt in artikel 94, onder a) en b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, een omschrijving dient te geven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen gebaseerd zijn.(17) Het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑259/23 voldoet mijns inziens aan deze vereisten. Ten eerste bevat het voldoende gegevens om het Hof in staat te stellen zowel het wettelijke en feitelijke kader van het hoofdgeding als de betekenis en strekking van de prejudiciële vragen te begrijpen. Ten tweede valt de vraag of de AdC – zoals Synlabhealth betoogt – de grenzen van de toestemming van het openbaar ministerie heeft overschreden bij het verrichten van de inspecties en inbeslagnamen in de ruimten van deze onderneming, onder de beoordeling van de feiten, zodat zij enkel behoort tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter.(18) Synlabhealth voert ook aan dat zij niet is gehoord over de prejudiciële vragen, wat in strijd is met de procedurele vereisten van het Portugese recht, en dat zij daarom beroep heeft ingesteld tegen de verwijzingsbeslissing.(19) Zij verzoekt het Hof de behandeling van de zaak te schorsen totdat op dit beroep uitspraak is gedaan. In dit verband herinner ik eraan dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU niet aan het Hof staat om, gelet op de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, na te gaan of de verwijzingsbeslissing is vastgesteld met inachtneming van de nationale regels die betrekking hebben op de rechterlijke organisatie en de procesgang. Het Hof dient zich bijgevolg te houden aan de door een rechterlijke instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken.(20) Het verzoek van Synlabhealth moet dan ook worden afgewezen. Volledigheidshalve wijs ik er ten slotte op dat Synlabhealth er in haar schriftelijke opmerkingen op heeft gewezen dat inbreuk is gemaakt op haar recht op deelname aan de procedure bij het Hof, omdat zij niet in kennis is gesteld van de beslissing van de president tot voeging van zaak C‑259/23 met de zaken C‑258/23 en C‑260/23, noch van de verzoeken om een prejudiciële beslissing in de twee laatstgenoemde zaken. In dit verband moet enkel worden onderstreept dat artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 96, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exhaustieve opsomming bevatten van de belanghebbenden die in het kader van een prejudiciële procedure opmerkingen mogen indienen. Dit recht kan dus niet worden uitgebreid tot natuurlijke of rechtspersonen die niet uitdrukkelijk in die bepalingen worden vermeld.(21) Bovendien zijn de „partijen in het hoofdgeding” volgens artikel 97, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof degenen die de verwijzende rechter overeenkomstig het nationale procesrecht als zodanig heeft aangewezen. Aangezien Synlabhealth geen partij is in de gedingen in de zaken C‑258/23 en C‑260/23, kan zij in die zaken geen opmerkingen bij het Hof indienen. Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door het feit dat het Hof overeenkomstig artikel 54 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof meerdere prejudiciële verwijzingen wegens verknochtheid heeft gevoegd.
28. In zaak C‑260/23 voert SIBS aan dat ten eerste de prejudiciële verwijzing heeft plaatsgevonden op een tijdstip waarop de feiten nog niet waren vastgesteld of besproken, en ten tweede de gestelde vragen irrelevant zijn voor het voorwerp van het geding, dat impliceert dat de rechtmatigheid van de maatregelen in kwestie moet worden getoetst aan het Portugese recht en niet aan het Handvest. Wat het eerste argument betreft, zij eraan herinnerd dat het aan de nationale rechter staat om te beslissen in welke stand van het geding hij het Hof een prejudiciële vraag dient voor te leggen.(22) Dit argument moet bijgevolg worden verworpen. Hetzelfde geldt voor het tweede argument, dat gebaseerd is op stellingen die een onderzoek ten gronde van de prejudiciële vragen impliceren.
B. Eerste twee prejudiciële vragen
29. Zoals ik heb aangekondigd, zal ik kort ingaan op de eerste twee prejudiciële vragen, die een logische voorwaarde vormen voor de derde prejudiciële vraag.
30. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of zakelijke e‑mails die via de werkmail van een onderneming worden uitgewisseld tussen werknemers en leidinggevenden, onder het begrip „communicatie”(23) in de zin van artikel 7 van het Handvest vallen. Deze vraag, die ik ondanks de tegenargumenten van IMI ontvankelijk acht(24), moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord.
31. In dit verband herinner ik eraan dat het Hof, onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM, in het arrest van 17 december 2015, WebMindLicenses(25), reeds heeft verklaard dat de inbeslagname van e‑mails tijdens huiszoekingen in de bedrijfs- of handelsruimten van een natuurlijke persoon of in de ruimten van een handelsvennootschap, inmenging in de uitoefening van het door artikel 8, lid 1, EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van de correspondentie(26) vormt, en dus – volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest – in de uitoefening van het in artikel 7 van het Handvest neergelegde overeenkomstige recht.(27) Dit geldt zowel voor inbeslagnamen in het kader van een strafprocedure als voor die in het kader van een administratieve procedure.(28) Bovendien staat de kwalificatie van e‑mails als „correspondentie” in de zin van artikel 8, lid 1, EVRM en als „communicatie” in de zin van artikel 7 van het Handvest los van de omstandigheid dat deze e‑mails reeds door de geadresseerde ervan zijn ontvangen, gelezen, niet gelezen of verwijderd, of van het feit dat de communicatie vanuit bedrijfsruimten of vanaf bedrijfsapparatuur(29) of via de werkmail is verzonden(30), of dat het adres van de afzender of de geadresseerde dat van een rechtspersoon is(31), of nog van het antwoord op de vraag of de inhoud ervan al dan niet privé is(32). Dat een e‑mail, gelet op de inhoud ervan, kan worden aangemerkt als „zakelijk”, betekent dus niet dat de in artikel 7 van het Handvest gewaarborgde bescherming voor communicatie niet geldt voor deze e‑mail. Ten slotte betreft deze bescherming niet alleen de inhoud van e‑mails, maar strekt zij zich ook uit tot de persoonsgegevens betreffende het door die e‑mails gegenereerde verkeer, die eveneens worden beschermd door artikel 8 van het Handvest.(33)
32. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 7 van het Handvest zich ertegen verzet dat een nationale mededingingsautoriteit tijdens een inspectie in de bedrijfsruimten van ondernemingen die van inbreuken op artikel 101 of artikel 102 VWEU worden verdacht, zakelijke e‑mails tussen werknemers en leidinggevenden van die ondernemingen in beslag neemt. Mijns inziens moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.
33. Ik herinner eraan dat beperkingen op de uitoefening van het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van communicatie volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest enkel mogelijk zijn indien zij bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(34)
34. Wat in casu in de eerste plaats de voorwaarde van eerbiediging van het legaliteitsbeginsel betreft, zij opgemerkt dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde maatregelen gebaseerd zijn op de artikelen 18 tot en met 21 van de mededingingswet.
35. Wat in de tweede plaats de eerbiediging van de wezenlijke inhoud van het recht op geheimhouding van communicatie betreft, wijs ik erop dat doorzoekingen en inbeslagnamen als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, impliceren dat inzage wordt genomen van de inhoud van de communicatie als zodanig.(35) In casu blijkt evenwel uit de verwijzingsbeslissingen dat deze maatregelen in beginsel enkel betrekking hebben op e‑mails die het voorwerp van het onderzoek betreffen, en wel op ad-hocbasis. Wat voorts de inmenging in het recht op eerbiediging van communicatie van de betrokken natuurlijke personen betreft, lijken deze maatregelen enkel betrekking te hebben op aspecten van hun beroepsleven en niet op hun privéleven. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een eventuele aantasting van de wezenlijke inhoud van de in artikel 7 van het Handvest neergelegde rechten veeleer kwantitatief moet worden beoordeeld.(36) Derhalve ben ik van mening dat – onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties – in casu ook aan de tweede voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest is voldaan en dat de aan de hoofdgedingen ten grondslag liggende maatregelen geen afbreuk kunnen doen aan de wezenlijke inhoud van het recht op eerbiediging van communicatie van de betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen.
36. Wat in de derde plaats de nagestreefde doelstellingen betreft, hebben inmengingen in de uitoefening van de in artikel 7 van het Handvest neergelegde rechten die voortvloeien uit inspecties en inbeslagnamen door de nationale mededingingsautoriteiten, wanneer zij overeenkomstig artikel 3, lid 1, en artikel 5 van verordening (EG) nr. 1/2003(37) de artikelen 101 en 102 VWEU toepassen, tot doel met deze bepalingen strijdige praktijken op te sporen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de artikelen 101 en 102 VWEU bepalingen van openbare orde zijn die respectievelijk ondernemersafspraken en misbruik van machtspositie verbieden en de voor de werking van de interne markt onontbeerlijke doelstelling nastreven die erin bestaat te waarborgen dat de mededinging op die markt niet wordt vervalst.(38)
37. Wat in de vierde plaats de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, herinner ik eraan dat dit beginsel vereist dat de beperkingen die kunnen worden gesteld aan in het Handvest verankerde rechten en vrijheden, niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, de maatregel moet worden gekozen die het minst bezwarend is. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door de maatregel aangetaste grondrechten, en dit via een evenwichtige afweging tussen de doelstelling van algemeen belang en de op het spel staande rechten, teneinde ervoor te zorgen dat de door die maatregel berokkende nadelen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen. Derhalve moet de mogelijkheid om een beperking van de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten te rechtvaardigen, worden beoordeeld door de ernst te bepalen van de inmenging die een dergelijke beperking met zich meebrengt en door na te gaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst.(39)
38. In casu kan het belang van de doelstelling van bescherming van een daadwerkelijke en onvervalste mededinging op de interne markt mijns inziens een zelfs ernstige inmenging in het recht op eerbiediging van communicatie van ondernemingen rechtvaardigen, mede gelet op het feit dat, zoals het EHRM en het Hof hebben erkend, de openbare inmenging tot een krachtiger ingrijpen kan leiden wanneer zij betrekking heeft op lokalen of activiteiten die worden gebruikt voor beroeps- of handelsdoeleinden.(40) Zoals de Commissie terecht benadrukt, is elektronische correspondentie in de huidige digitale context bovendien een van de belangrijkste communicatiemiddelen van ondernemingen. De verschillende vormen waarin deze correspondentie is gegoten, zoals e‑mails die via de werkmail worden uitgewisseld, zijn tegenwoordig dus vaak onvervangbaar bewijs dat er sprake is van mededingingsbeperkende praktijken.(41) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt overigens dat het doorzoeken en in beslag nemen van e‑mails door de Commissie in de uitoefening van de haar bij artikel 20 van verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheden is toegestaan(42), mits uitsluitend de relevante e‑mails in het dossier worden opgenomen(43). Evenzo blijkt uit de rechtspraak van het EHRM dat dergelijke maatregelen in het kader van administratieve procedures niet a priori zijn uitgesloten, wanneer de inmenging in het recht op eerbiediging van de correspondentie in verhouding staat tot het belang van het nagestreefde legitieme doel.(44)
39. Gelet op een en ander ben ik van mening dat artikel 7 van het Handvest zich er niet tegen verzet dat een nationale mededingingsautoriteit e‑mails doorzoekt en in beslag neemt die zijn uitgewisseld via de interne mailbox van een onderneming waarvan de bedrijfs- of handelsruimten worden geïnspecteerd in het kader van een onderzoek wegens schending van de mededingingsregels, wanneer die e‑mails relevant zijn voor het voorwerp van de inspectie.
C. Derde prejudiciële vraag
40. Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 7 van het Handvest zich ertegen verzet dat voor de inbeslagname door een nationale mededingingsautoriteit van e‑mails tussen werknemers en leidinggevenden van een onderneming, tijdens een inspectie van haar bedrijfs- of handelsruimten in het kader van een onderzoek wegens schending van artikel 101 of 102 VWEU, naar Portugees recht toestemming wordt verleend door een entiteit als het openbaar ministerie, dat tot taak heeft de staat te vertegenwoordigen en in het algemeen belang strafvervolging in te stellen alsook, overeenkomstig hetgeen is bepaald in de grondwet, de democratische rechtsstaat te verdedigen, en dat onafhankelijk is.
41. Om deze vraag te beantwoorden, moet vooral kort worden herinnerd aan de rechtspraak van het EHRM en het Hof inzake inspecties en inbeslagnamen in bedrijfsruimten, teneinde de beschermingsmaatstaven vast te stellen die respectievelijk in artikel 8 EVRM en artikel 7 van het Handvest zijn vastgelegd tegen dergelijke inmengingen in het recht op met name eerbiediging van de correspondentie van ondernemingen.
42. Wat artikel 8 EVRM betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat de door dat artikel geboden bescherming zich kan uitstrekken tot bepaalde bedrijfsruimten en dat maatregelen tot inspectie en inbeslagname in die ruimten een inmenging vormen in het recht van de betrokken ondernemingen op eerbiediging van de „woning” en de „correspondentie”.(45) Niettemin heeft het EHRM – zoals ik reeds heb opgemerkt – gepreciseerd dat de openbare inmenging in geval van lokalen of activiteiten die worden gebruikt voor beroeps- of handelsdoeleinden, tot een krachtiger ingrijpen kan leiden dan in andere gevallen.(46) Bovendien is de marge waarover de staat beschikt bij de beoordeling of een inmenging noodzakelijk is, ruimer wanneer de maatregel betrekking heeft op rechtspersonen en niet op particulieren.(47) Vervolgens zij opgemerkt dat uit een analyse van de arresten van het EHRM ter zake blijkt dat het EHRM de verenigbaarheid met artikel 8 EVRM van inspectiemaatregelen en inbeslagnamen in ondernemingsruimten onderzoekt op basis van een globale beoordeling van alle relevante juridische en feitelijke omstandigheden van het geval, zoals met name de omvang van de aan de bevoegde autoriteit toegekende bevoegdheden, de omstandigheden waarin de inmenging zich heeft voorgedaan en de verschillende waarborgen waarin het betrokken rechtsstelsel voorziet(48), waaronder de mogelijkheid van een achteraf verrichte effectieve rechterlijke toetsing(49), die door het EHRM in het bijzonder als essentiële waarborg wordt beschouwd(50). Het EHRM heeft ook benadrukt dat de inmengingen moeten worden afgewogen tegen het beschermde algemene belang.(51) In het arrest van 2 oktober 2014, Delta Pekárny a.s. tegen Tsjechië(52), heeft het EHRM met betrekking tot de inspectie van ruimten in het kader van concurrentiebeperkende praktijken uitdrukkelijk verklaard dat bij zoekacties in bedrijfsruimten het ontbreken van voorafgaande toestemming voor inspectie door een rechter kan worden gecompenseerd door een rechterlijke toetsing achteraf van de rechtmatigheid en de noodzaak van een dergelijke onderzoeksmaatregel, mits deze toetsing doeltreffend is in de specifieke omstandigheden van het geval. Dit houdt in dat de betrokkenen een effectieve rechterlijke toetsing, feitelijk en rechtens, van de litigieuze maatregel en van het verloop ervan moeten kunnen verkrijgen, alsmede dat, wanneer reeds een onregelmatig geachte handeling is verricht, het openstaande beroep of de openstaande beroepen de betrokkene een passende genoegdoening kunnen geven. Voor zover van belang voor de onderhavige zaak, blijkt uit de rechtspraak van het EHRM in het algemeen dat het grondrecht van onschendbaarheid van de woning, zoals dat wordt beschermd door artikel 8 EVRM, wat inspecties in bedrijfsruimten betreft, niet wordt geschonden door het enkele ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging, wanneer passende en voldoende waarborgen worden geboden tegen misbruik en met name wordt voorzien in een volledige rechterlijke toetsing achteraf van de maatregelen in kwestie. Hetzelfde geldt voor het recht op eerbiediging van de correspondentie, dat in dat artikel wordt gewaarborgd, aangezien de inbeslagname van de communicatie van ondernemingen in de rechtspraak van het EHRM nauw samenhangt met zoekacties in bedrijfsruimten.(53)
43. Dezelfde beginselen zijn terug te vinden in de rechtspraak van het Hof over artikel 7 van het Handvest. Zo heeft het Hof in het arrest WebMindLicenses met betrekking tot de inbeslagname van e‑mails in het kader van een strafprocedure verklaard dat, bij gebreke van een voorafgaande rechterlijke machtiging, de bescherming van individuen tegen willekeurige schendingen door de openbare macht van de door dat artikel gewaarborgde rechten een wettelijk kader en strikte beperkingen voor een dergelijke inbeslagname vereist. Het Hof heeft ten eerste gepreciseerd dat deze inbeslagname slechts met artikel 7 verenigbaar is indien de nationale wetgeving en praktijk passende en toereikende waarborgen tegen misbruik en willekeurig optreden bieden, en ten tweede dat het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging tot op zekere hoogte kan worden gecompenseerd door de mogelijkheid voor de persoon tegen wie de inbeslagname is gericht, om te verzoeken om een rechterlijke toetsing a posteriori van zowel de rechtmatigheid als de noodzaak van deze inbeslagname, waarbij deze toetsing in de bijzondere omstandigheden van het betreffende geval doeltreffend moet zijn.(54) Wat meer bepaald de verificatiebevoegdheden van de Commissie aangaat, heeft het Hof reeds gepreciseerd dat de in de Europese Unie vastgestelde regeling voldoet aan de vereisten van artikel 8 EVRM, zoals deze worden uitgelegd door het EHRM, en van artikel 7 van het Handvest, en dat het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging als zodanig niet met zich meebrengt dat een inspectiemaatregel van de Commissie onrechtmatig is. Het Hof heeft met name benadrukt dat artikel 20 van verordening nr. 1/2003 zowel voorziet in een wettelijk kader voor deze bevoegdheden als in strikte beperkingen van de uitoefening ervan, en in lid 8 uitdrukkelijk bepaalt dat het Hof bevoegd is om het door de Commissie vastgestelde inspectiebesluit op zijn legitimiteit te toetsen, waarbij alle factoren, zowel in rechte als in feite, worden beoordeeld en er dus sprake is van een volledige toetsing.(55)
44. Het niveau van bescherming dat wordt geboden door artikel 7 van het Handvest, zoals dit artikel wordt uitgelegd door het Hof, geldt duidelijk voor de uitoefening van de bevoegdheden tot inspectie en inbeslagname van de nationale mededingingsautoriteiten bij de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU.(56)
45. In het licht van hetgeen in de punten 42 en 43 van deze conclusie is uiteengezet, moet dus worden vastgesteld dat artikel 7 van het Handvest zich niet verzet tegen wetgeving van een lidstaat op grond waarvan de nationale mededingingsautoriteit zonder voorafgaande rechterlijke machtiging in het kader van een onderzoek wegens een vermeende schending van artikel 101 of 102 VWEU e‑mails kan doorzoeken en in beslag kan nemen waarvan de inhoud verband houdt met het voorwerp van de inspectie, mits voorzien is in een strikt wettelijk kader voor de bevoegdheden van die autoriteit, alsmede in passende en toereikende waarborgen tegen misbruik en willekeurig optreden, met name een volledige rechterlijke toetsing achteraf van de maatregelen in kwestie.
46. Deze gevolgtrekking volstaat echter niet om de vraag van de verwijzende rechter volledig te beantwoorden. Deze vraag moet namelijk ook vanuit een andere invalshoek worden behandeld, door na te gaan of het Unierecht zich ertegen verzet dat een lidstaat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen een nationaal niveau van bescherming van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op eerbiediging van communicatie toepast dat hoger is dan het niveau dat wordt geboden door die bepaling, zoals zij wordt uitgelegd door het Hof, met name door de nationale mededingingsautoriteit te verplichten om een voorafgaande rechterlijke machtiging te verkrijgen om inspecties en inbeslagnamen te kunnen verrichten in bedrijfsruimten.
47. Dienaangaande zij opgemerkt dat het Handvest deel uitmaakt van een stelsel van bescherming van de grondrechten in Europa dat verschillende niveaus omvat, naast ten eerste normen en verdragen van het internationale recht – waaronder met name het EVRM – en ten tweede de nationale grondwetten. In deze context beoogt artikel 53 van het Handvest te verduidelijken dat het Handvest niet kan worden gebruikt ter rechtvaardiging van een verlaging van het niveau van de door het internationale recht, het Unierecht of het recht van de lidstaten geboden bescherming van de grondrechten. De door het constitutionele recht van de lidstaten geboden bescherming van de grondrechten kan dus in beginsel naast de door het Handvest gewaarborgde bescherming bestaan en deze bescherming aanvullen.(57)
48. Het Hof heeft namelijk herhaaldelijk verklaard dat wanneer een nationale bepaling of maatregel waarmee in een situatie waarin het optreden van de lidstaten niet volledig door het Unierecht wordt bepaald, het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, de nationale autoriteiten of rechterlijke instanties nog steeds nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten kunnen toepassen, mits deze toepassing niet afdoet aan het beschermingsniveau dat wordt geboden door het Handvest, zoals het wordt uitgelegd door het Hof, noch aan de voorrang, de eenheid en de doeltreffendheid van het Unierecht.(58)
49. De toepassing van nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten op gebieden die onder de toepassing van het Handvest vallen, kent dus drie beperkingen.
50. In de eerste plaats onderstelt een dergelijke toepassing dat de betreffende situatie niet uitputtend door het Unierecht wordt geregeld. Wat meer in het bijzonder de uitvoering door de lidstaten van de bepalingen van een richtlijn betreft, is een dergelijke toepassing enkel mogelijk wanneer die richtlijn geen volledige harmonisatie bewerkstelligt.(59)
51. In casu moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 20 van verordening nr. 1/2003 uitsluitend tot doel heeft de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie te regelen, en dat noch uit de bewoordingen, noch uit de context, noch uit het doel van dat artikel blijkt dat het ook geldt voor de nationale mededingingsautoriteiten.(60) Ten tweede beoogt richtlijn 2019/1, gesteld dat zij van toepassing is op de feiten die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, geen volledige onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de bevoegdheden van de mededingingsautoriteiten op het gebied van inspecties van bedrijfsruimten en inbeslagnamen, met name wat betreft de voorwaarden voor de geldigheid van beslissingen om dergelijke maatregelen te treffen. Deze voorwaarden behoren dus tot de bevoegdheid van de lidstaten, die in beginsel vrij zijn om op de uit die maatregelen voortvloeiende inmengingen de in hun eigen rechtsorde neergelegde constitutionele waarborgen toe te passen, daaronder begrepen de noodzaak van een voorafgaande rechterlijke machtiging, mits het Unierecht wordt geëerbiedigd. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 2019/1, gelezen in het licht van overweging 31 ervan, bepaalt overigens uitdrukkelijk dat het geldt onverminderd de vereisten uit hoofde van nationale wetgeving voor voorafgaande machtiging van dergelijke inspecties door een nationale gerechtelijke autoriteit.(61)
52. In de tweede plaats mag de toepassing van nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten geen afbreuk doen aan het door het Handvest geboden beschermingsniveau. In de rechtsorde van de Unie wordt in het Handvest het minimumniveau van bescherming van de door het Handvest erkende rechten en vrijheden vastgesteld, zodat noch de instellingen, organen of instanties van de Unie, noch de lidstaten, wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, een lager beschermingsniveau kunnen bieden.
53. In casu kan een lidstaat dus bepalen dat, overeenkomstig de nationale constitutionele bepalingen die het fundamentele recht op eerbiediging van de correspondentie waarborgen, de doorzoeking en inbeslagname door de nationale mededingingsautoriteit van e‑mails tijdens inspecties in bedrijfsruimten van een onderneming in het kader van een onderzoek naar schendingen van artikel 101 of 102 VWEU vooraf moeten worden toegestaan door een gerechtelijke autoriteit, ongeacht of het gaat om het openbaar ministerie, dat belast is met het instellen van strafvorderingen in het algemeen belang, dan wel om een onderzoeksrechter, mits de waarborgen die gepaard gaan met de uit die maatregelen voortvloeiende inmengingen in dat grondrecht, daaronder begrepen de rechtsmiddelen waarover de betrokkenen beschikken, in hun geheel beschouwd een niveau van bescherming van dat recht bereiken dat ten minste gelijk is aan het niveau dat wordt gewaarborgd door artikel 7 van het Handvest, zoals dit wordt uitgelegd door het Hof.
54. In de derde plaats mag de toepassing van nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten geen afbreuk doen aan de voorrang, de eenheid en de doeltreffendheid van het Unierecht.(62) In dit verband heeft het Hof elke uitlegging van artikel 53 van het Handvest afgewezen volgens welke een lidstaat in het algemeen wordt toegestaan om het door zijn grondwet gegarandeerde hoogste niveau van bescherming van die rechten toe te passen en die bescherming in voorkomend geval in te roepen tegen de toepassing van Unierechtelijke bepalingen.(63) De mogelijkheid voor een lidstaat om zijn eigen constitutionele waarborgen toe te passen op het gebied van inspecties en inbeslagnamen in het kader van onderzoeken wegens schendingen van de artikelen 101 en 102 VWEU, die een hoger niveau van bescherming van het grondrecht op eerbiediging van de correspondentie waarborgen dan het door het Handvest gewaarborgde niveau, hangt dus met name af van de vraag of een dergelijke toepassing afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid van de bestraffing van mededingingsbeperkende praktijken binnen de Unie. In dit verband breng ik in herinnering dat het Hof herhaaldelijk heeft verklaard dat het aan de mededingingsautoriteiten en de rechters van de lidstaten staat om de artikelen 101 en 102 VWEU toe te passen wanneer de feiten binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, en om te zorgen voor de doeltreffende toepassing ervan in het algemeen belang.(64)
55. Dat de nationale mededingingsautoriteit van een lidstaat tijdens inspecties in de bedrijfsruimten van een onderneming die van mededingingsbeperkende praktijken wordt verdacht, krachtens de grondwet van die lidstaat, zoals deze wordt uitgelegd door het grondwettelijk hof van die staat, een voorafgaande machtiging van een onderzoeksrechter nodig heeft om e‑mails te doorzoeken en in beslag te nemen, ook al zijn die geopend/gelezen, doet op zichzelf geen afbreuk aan de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU. Zoals ik in punt 51 van deze conclusie reeds heb opgemerkt, komt uit richtlijn 2019/1 namelijk duidelijk naar voren dat de invoering van een mechanisme van voorafgaande machtiging door een rechterlijke autoriteit met het oog op de uitoefening van de inspectiebevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten in de gedachtegang van de Uniewetgever tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, alsmede dat deze richtlijn in artikel 6, lid 3, overigens de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om in een dergelijke machtiging te voorzien.
56. De AdC betoogt dat de uitlegging van de Tribunal Constitucional niet alleen afbreuk doet aan de mogelijkheid om de e‑mails die in beslag zijn genomen tijdens inspecties die aan de orde zijn in de hoofdgedingen, als bewijsmiddel te gebruiken, maar ook het risico met zich meebrengt dat definitieve beslissingen tot vaststelling van inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU ongeldig worden verklaard wegens de onrechtmatige verkrijging van de bewijselementen waarop die autoriteit zich heeft gebaseerd, en wel over de periode van de afgelopen tien jaar. Deze uitlegging staat dus in de weg aan een doeltreffende toepassing van de mededingingsregels van de Unie.
57. Dienaangaande merk ik op dat de verwijzende rechter het Hof op dit punt niet alleen geen vragen heeft gesteld, maar het Hof evenmin de gegevens heeft verstrekt die nodig zijn om het Hof in staat te stellen de strekking van de arresten van 2023 en de toepasselijkheid daarvan in de tijd alsook de eventuele gevolgen ervan voor definitieve besluiten van de AdC tot vaststelling van schendingen van de artikelen 101 en 102 VWEU, te kunnen beoordelen.
58. Derhalve kom ik tot de volgende overwegingen.
59. De regels inzake de voorwaarden voor bewijsverkrijging en het gebruik ervan in nationale administratieve procedures voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU behoren, bij gebreke van Unierechtelijke bepalingen ter zake, tot de bevoegdheid van de lidstaten.(65) Het staat een lidstaat dus vrij om in omstandigheden als die van de hoofdgedingen te bepalen dat bewijsmateriaal dat tijdens inspecties door de mededingingsautoriteit is verzameld zonder de voorafgaande rechterlijke machtiging die wordt vereist door de grondwet van die lidstaat, zoals die na uitvoering van die inspecties wordt uitgelegd door het grondwettelijk hof van die lidstaat, van een dergelijke procedure wordt uitgesloten.(66)
60. Hoewel de lidstaten bevoegd zijn om deze regels vast te stellen en toe te passen, moeten zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid niettemin het Unierecht en met name het doeltreffendheidsbeginsel in acht nemen. Zo mogen zij de toepassing van het Unierecht niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken en moeten zij specifiek op het gebied van het mededingingsrecht ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen en toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, die de nationale mededingingsautoriteiten in het algemene belang moeten waarborgen, onverlet laten.(67)
61. In casu staat het mijns inziens ten eerste aan de verwijzende rechter om bij de beoordeling van de uit de arresten van 2023 te trekken gevolgen rekening te houden met de noodzaak om een doeltreffende toepassing van de mededingingsregels van de Unie te waarborgen door gebruik te maken van alle door het nationale recht geboden mogelijkheden – waaronder in voorkomend geval de mogelijkheid om in omstandigheden als die van de hoofdgedingen het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging te verhelpen door middel van een rechterlijke toetsing achteraf – teneinde de bestraffing van de niet-naleving van die regels te waarborgen.
62. Ten tweede kunnen de Portugese rechters, teneinde volle werking te verlenen aan de artikelen 101 en 102 VWEU, ertoe worden gebracht een nationale regel buiten toepassing te laten die aan de in de arresten van 2023 gegeven uitlegging terugwerkende kracht verleent met als gevolg dat de aansprakelijkheid van de betrokken ondernemingen ter discussie wordt gesteld in situaties waarin de AdC definitief een schending van het mededingingsrecht van de Unie heeft vastgesteld, met het risico dat dergelijke inbreuken systematisch onbestraft blijven.(68)
V. Conclusie
63. In het licht van alle voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de derde door de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão in elk van de gevoegde zaken C‑258/23 tot en met C‑260/23 gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen wetgeving van een lidstaat op grond waarvan de nationale mededingingsautoriteit, tijdens een inspectie die in de ruimten van een onderneming wordt verricht in het kader van een onderzoek wegens schending van artikel 101 of 102 VWEU, zonder voorafgaande rechterlijke machtiging e‑mails doorzoekt en in beslag neemt waarvan de inhoud verband houdt met het voorwerp van de inspectie, mits voorzien is in een strikt wettelijk kader voor de bevoegdheden van die autoriteit, alsmede in passende en toereikende waarborgen tegen misbruik en willekeurig optreden, met name een volledige rechterlijke toetsing achteraf van de maatregelen in kwestie.”