PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
4. listopada 2018.(*)
„Povreda obveze države članice – Direktiva 2006/40/EZ – Emisije iz sustava za klimatizaciju motornih vozila – Članak 5. stavci 4. i 5. – Direktiva 2007/46/EZ – Homologacija motornih vozila – Članci 12., 29., 30. i 46. – Vozila koja ne ispunjavaju tehničke zahtjeve – Odgovornost nacionalnih tijela”
U predmetu C‑668/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 23. prosinca 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju C. Hermes, D. Kukovec i A. C. Becker, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Savezne Republike Njemačke, koju zastupaju T. Henze i D. Klebs, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, A. Rosas (izvjestitelj), C. Toader, A. Prechal i E. Jarašiūnas, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
tajnik: R. Șereș, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 11. siječnja 2018.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 11. travnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi kako je Savezna Republika Njemačka povrijedila svoje obveze na temelju Direktive 2006/40/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. svibnja 2006. o emisijama iz sustava za klimatizaciju u motornim vozilima i o izmjeni Direktive Vijeća 70/156/EEZ (SL 2006., L 161, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 102., u daljnjem tekstu: Direktiva o sustavima za klimatizaciju) i Direktive 2007/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila (Okvirna direktiva) (SL 2007., L 263, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 35., str. 103.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 371/2010 od 16. travnja 2010. (SL 2010., L 110, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 26., str. 277., u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva):
– time što nije poduzela potrebne mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti vozila tipova 246, 176 i 117 s njihovim homologiranim tipovima (članci 12. i 30. Okvirne direktive);
– time što nije poduzela potrebne mjere za provedbu sankcija (kombinacija članaka 46., 5. i 18. Okvirne direktive), i
– time što je 17. svibnja 2013. prihvatila zahtjev društva Daimler AG za proširenje homologacije postojećeg tipa vozila 245G na vozila kojima je već dodijeljena druga homologacija na koju se primjenjuju novi uvjeti iz Direktive o sustavima za klimatizaciju, što predstavlja zaobilaženje te direktive.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o sustavima za klimatizaciju
2 Direktiva o sustavima za klimatizaciju jedan je od regulatornih akata iz dijela I. Priloga IV. Okvirnoj direktivi. Člankom 5. stavcima 4. i 5. prve direktive predviđeno je:
„4. Države članice od 1. siječnja 2011. ne smiju izdavati EZ homologaciju odnosno nacionalnu homologaciju za tip vozila s ugrađenim sustavom klimatizacije oblikovanim da sadrži fluorirane stakleničke plinove potencijala globalnog zagrijavanja iznad 150.
5. Za nova vozila s ugrađenim sustavom klimatizacije oblikovanim da sadrži fluorirane stakleničke plinove potencijala globalnog zagrijavanja iznad 150, od 1. siječnja 2017. države članice su dužne:
(a) smatrati potvrde o sukladnosti u smislu članka [26. stavka 1. Okvirne direktive] nevažećima; i
(b) odbiti registraciju i zabraniti prodaju i puštanje u promet.”
Okvirna direktiva
3 Uvodne izjave 2. i 3. Okvirne direktive glase:
„(2) Zbog uspostavljanja i djelovanja unutarnjeg tržišta Zajednice primjereno je zamijeniti sustave homologacije u državama članicama postupcima homologacije Zajednice koji se temelje na načelu potpune usklađenosti.
(3) Tehničke zahtjeve za sustave, sastavne dijelove i zasebne tehničke jedinice i vozila potrebno je uskladiti i odrediti regulatornim aktima. Takvi bi regulatorni akti trebali prije svega osigurati visok stupanj cestovne sigurnosti, zaštitu zdravlja, zaštitu okoliša, učinkovito korištenje energije i zaštitu od neovlaštene uporabe.”
4 Člankom 3. Okvirne direktive određeno je:
„Za potrebe ove Direktive i regulatornih akata iz Priloga IV., osim ako nije drukčije određeno: […]
17. ‚tip vozila’ znači vozila određene kategorije koja se ne razlikuju u bitnim značajkama navedenim u odjeljku B Priloga II. Tip vozila može sadržavati varijante i izvedbe kako je određeno u odjeljku B Priloga II.;
[…]”
5 Člankom 4. stavcima 1. do 3. te direktive predviđeno je:
„1. Države članice osiguravaju da proizvođači koji zatraže odobrenje ispunjavaju sve obveze iz ove Direktive.
2. Države članice odobravaju samo takva vozila, sustave, sastavne dijelove ili zasebne tehničke jedinice koje ispunjavaju zahtjeve iz ove Direktive.
3. Države članice registriraju ili dopuštaju prodaju ili stavljanje u upotrebu takvih vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica koji ispunjavaju zahtjeve iz ove Direktive.
[…]”
6 Članak 5. stavak 1. navedene direktive glasi:
„Proizvođač je odgovoran homologacijskom tijelu za sve vidove homologacijskog postupka i za osiguravanje sukladnosti proizvodnje, neovisno o tome je li proizvođač izravno uključen u sve stupnjeve izrade vozila, sustava, sastavnog dijela ili zasebne tehničke jedinice.”
7 U stavku 6. članka 6. Okvirne direktive, naslovljenog „Postupci koje je potrebno primjenjivati kod EZ homologacije vozila”, navodi se:
„Proizvođač predaje zahtjev homologacijskom tijelu. Za određen tip vozila može se predati jedan zahtjev u samo jednoj državi članici.
Za svaki tip koji je potrebno homologirati predaje se odvojen zahtjev.”
8 Članak 12. te direktive, naslovljen „Sukladnost proizvodnje”, glasi:
„1. Država članica koja dodjeljuje EZ homologaciju poduzima potrebne mjere u skladu s Prilogom X., a prema potrebi u suradnji s homologacijskim tijelima drugih država članica, da bi potvrdila da su proizvodni postupci za vozila, sustave, sastavne dijelove ili zasebne tehničke jedinice u skladu s homologiranim tipom.
2. Država članica koja dodjeljuje EZ homologaciju poduzima potrebne mjere u skladu s Prilogom X. u odnosu na potvrdu homologacije, a prema potrebi u suradnji s homologacijskim tijelima drugih država članica, da su proizvodni postupci iz stavka 1. i dalje prikladni i da je proizvodnja vozila, sustava, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica i dalje u skladu s homologiranim tipom.
Provjera sukladnosti proizvoda s homologiranim tipom ograničava se na postupke iz Priloga X. i iz onih regulatornih akata koji sadrže posebne zahtjeve. Zbog toga homologacijsko tijelo države članice koje je dodijelilo EZ homologaciju može provoditi provjere ili ispitivanja koja su propisana u bilo kojem regulatornom aktu iz Priloga IV. ili Priloga XI. na uzorcima koji su uzeti u prostoru proizvođača, uključujući i proizvodne pogone.
3. Kada država članica koja je dodijelila EZ homologaciju utvrdi da se dogovoreni postupci iz stavka 1. ne primjenjuju, značajno odstupaju od dogovorenih uvjeta i planova provjere ili se više ne provode iako proizvodnja nije prekinuta, ta država članica poduzima potrebne mjere, uključujući povlačenje homologacije, kako bi osigurala da se postupak sukladnosti proizvodnje provodi ispravno.”
9 U poglavlju V. Okvirne direktive, naslovljenom „Izmjene EZ homologacija”, stavkom 2. članka 14. te direktive, naslovljenog „Posebne odredbe za vozila”, predviđeno je:
„Preradba se označava kao ‚proširenje’, uz odredbe iz stavka 1., i ako se:
(a) zahtijevaju daljnje provjere ili dodatna ispitivanja;
(b) promijenio bilo koji podatak iz certifikata o EZ homologaciji, osim njegovih priloga;
(c) stupaju na snagu novi zahtjevi u skladu s bilo kojim regulatornim aktom koji se primjenjuje na homologirani tip vozila.
[…]”
10 U istom poglavlju, stavkom 2. članka 15. navedene direktive, naslovljenog „Posebne odredbe koje se odnose na sustave, sastavne dijelove ili zasebne tehničke jedinice”, propisano je:
„Preradba se označava kao ‚proširenje’, uz odredbe iz stavka 1., i ako se:
(a) zahtijevaju daljnje provjere ili ispitivanja;
(b) promijenio bilo koji podatak iz certifikata o EZ homologaciji, osim njegovih priloga;
(c) stupaju na snagu novi zahtjevi u skladu s bilo kojim regulatornim aktom koji se primjenjuju na homologirani sustav, sastavni dio ili zasebnu tehničku jedinicu.
[…]”
11 Stavkom 1. članka 17. Okvirne direktive, koji se odnosi na prestanak važenja EZ homologacije za vozila, predviđeno je:
„EZ homologacija vozila prestaje vrijediti u sljedećim slučajevima:
[…]
(b) nakon trajnog dragovoljnog prestanka proizvodnje homologiranog vozila;
[…]”
12 U podstavku 1. stavku 1. članka 18. te direktive, naslovljenog „Certifikat o sukladnosti”, propisano je:
„Proizvođač u svojstvu imatelja EZ homologacije vozila dostavlja certifikat o sukladnosti za svako vozilo, neovisno je li ono potpuno, nepotpuno ili dovršeno, da je proizvedeno u skladu s homologiranim tipom vozila.”
13 Članak 29. navedene direktive glasi:
„1. Ako država članica utvrdi da nova vozila, sustavi, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice, premda usklađeni s traženim odredbama, ili propisno označeni, predstavljaju ozbiljan rizik za cestovnu sigurnost ili ozbiljno ugrožavaju okoliš ili javno zdravlje, tada takva država može za najviše šest mjeseci odbiti registrirati takvo vozilo ili dopustiti prodaju ili stavljanje u uporabu takvih vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica na svom području.
U tim slučajevima navedena država članica o tome odmah obavještava proizvođača, drugu državu članicu i Komisiju navodeći razloge za svoju odluku, posebno ako je ona rezultat:
– nedostataka u odgovarajućim regulatornim aktima, ili
– nepravilne primjene određenih zahtjeva.
2. Komisija se kod pripreme odluke što je prije moguće savjetuje sa zainteresiranim stranama, posebno s homologacijskim tijelom koje je izdalo homologaciju.
3. Kad se mjere iz stavka 1. pripisuju nedostacima u odgovarajućim regulatornim aktima, potrebno je poduzeti odgovarajuće mjere na sljedeći način:
– u pogledu zasebnih direktiva ili uredbi s popisa u dijelu 1. Priloga IV., Komisija ih izmjenjuje u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 40. stavka 2.,
– u pogledu Pravilnika UNECE‑a, Komisija predlaže potrebne nacrte njihovih izmjena u skladu s postupkom iz revidiranog Sporazuma iz 1958. godine.
4. Kad se mjere iz stavka 1. pripisuju nepravilnoj primjeni odgovarajućih zahtjeva, Komisija poduzima odgovarajuće mjere kako bi osigurala sukladnost s takvim zahtjevima.”
14 Člankom 30. Okvirne direktive, naslovljenim „Vozila, sustavi, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice koje nisu u skladu s homologiranim tipom”, određeno je:
„1. Ako država članica koja je dodijelila homologaciju ustanovi da nova vozila, sustavi, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice koje imaju certifikat o sukladnosti ili nose homologacijsku oznaku, nisu u skladu s homologiranim tipom, poduzima potrebne mjere, uključujući, prema potrebi, povlačenje homologacije kako bi osigurala da je proizvodnja vozila, sustava, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica u skladu s homologiranim tipom. Homologacijsko tijelo države članice obavještava homologacijska tijela drugih država članica o poduzetim mjerama.
[…]
3. Ako država članica dokaže da nova vozila, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice koje imaju certifikat o sukladnost ili nose homologacijsku oznaku, nisu u skladu s homologiranim tipom, može zatražiti državu članicu koja je dodijelila EZ homologaciju da potvrdi da su vozila, sustavi, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice u proizvodnji i dalje u skladu s homologiranim tipom. Po primitku takvog zahtjeva navedena država članica najranije moguće obavlja potrebnu provjeru, u svakom slučaju, najkasnije u roku od šest mjeseci od datuma primitka zahtjeva.
4. Homologacijsko tijelo zahtijeva od države članice koja je dodijelila homologaciju sustavu, sastavnom dijelu, zasebnoj tehničkoj jedinici, ili nepotpunom vozilu, da poduzme potrebne mjere kako bi osigurala da su vozila u proizvodnji ponovno u skladu s homologiranim tipom, u sljedećim slučajevima:
(a) u pogledu EZ homologacije vozila, kad je do nesukladnosti vozila došlo isključivo zbog nesukladnosti sustava, sastavnog dijela ili zasebne tehničke jedinice;
(b) u pogledu višestupanjske homologacije, kad se nesukladnost vozila pripisuje isključivo nesukladnosti sustava, sastavnog dijela ili zasebne tehničke jedinice koji su dio nepotpunog vozila ili samog nepotpunog vozila;
Po primitku takvog zahtjeva navedena država članica, najranije moguće, obavlja potrebnu provjeru, prema potrebi zajedno s državom članicom koja je uputila zahtjev, u svakom slučaju, najkasnije u roku od šest mjeseci od datuma primitka zahtjeva. Ako se utvrdi nesukladnost, homologacijsko tijelo države članice koja je sustavu, sastavnom dijelu, zasebnoj tehničkoj jedinici dodijelila EZ homologaciju, ili homologaciju nepotpunog vozila, poduzima mjere iz stavka 1.
[…]”
15 Člankom 32. stavcima 1. i 2. te direktive predviđeno je:
„1. Kad je proizvođač, kojem je bila dodijeljena homologacija u skladu s odredbama regulatornih akata ili Direktive 2001/95/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 3. prosinca 2001. o općoj sigurnosti proizvoda (SL 2002., L 11, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 12.)], dužan opozvati vozila koja su već bila prodana, registrirana ili stavljena u uporabu, kad jedan ili više sustava, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica ugrađenih u vozilo, neovisno o tome je li propisno odobren u skladu s ovom Direktivom, predstavlja ozbiljan rizik za sigurnost na cestama, javno zdravlje ili zaštitu okoliša, o tome odmah obavještava homologacijsko tijelo koje je dodijelilo homologaciju vozilu.
2. Proizvođač može predložiti homologacijskom tijelu niz određenih popravnih rješenja kako bi neutralizirao rizik iz stavka 1. Homologacijsko tijelo odmah o predloženim mjerama obavještava ostale države članice.
Nadležna tijela osiguravaju da se takve mjere učinkovito primjenjuju na njihovom prostoru.”
16 Članak 45. stavak 5. Okvirne direktive glasi:
„Ovom se Direktivom ne poništava EZ homologacija dodijeljena vozilima kategorije M1 prije 29. travnja 2009., niti se sprečava proširenje takvih homologacija.”
17 Člankom 46. te direktive, naslovljenim „Sankcije”, propisano je:
„Države članice utvrđuju sankcije koje se primjenjuju u slučaju kršenja odredbi iz ove Direktive i posebno zabrana koje sadrži članak 31. ili koje iz njega proizlaze, te regulatornih akata iz dijela I. Priloga IV. i poduzimaju potrebne mjere za njihovu primjenu. Države članice o takvim odredbama obavješćuju Komisiju najkasnije do 29. travnja 2009., te što je prije moguće o njihovim daljnjim izmjenama. Utvrđene sankcije trebaju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. Države članice o takvim odredbama obavješćuju Komisiju najkasnije do 29. travnja 2009., te što je prije moguće o njihovim daljnjim izmjenama.”
18 U točki 1. dijela A Priloga II. Okvirnoj direktivi, naslovljenog „Definicije kategorija vozila i tipova vozila”, navodi se da se kategorija M1 odnosi na „[m]otorna vozila namijenjena za prijevoz putnika koja osim sjedala za vozača imaju najviše osam sjedala”. U dijelu B tog priloga predviđeno je:
„1. Za kategoriju M1:
‚Tip’ znači vozila koja se bitno ne razlikuju s obzirom na:
– proizvođača,
– proizvođačevu oznaku tipa,
– bitne elemente tehničke izvedbe i konstrukcije:
– podvozje/podnica vozila (očite i bitne razlike),
– motor (s unutarnjim izgaranjem/električni/hibridni).
‚Varijanta’ tipa znači vozila istog tipa koja se bitno ne razlikuju s obzirom na:
– oblik nadogradnje (npr. limuzina, limuzina sa stražnjim (petim) vratima, kupe, kabriolet, karavan, višenamjensko vozilo),
– motor:
– način rada (kao u točki 3.2.1.1. Priloga III.),
– broj i raspored cilindara,
– razliku u snazi više od 30 % (najveća vrijednost je više od 1,3 puta veća od najmanje),
– razlike u radnom obujmu motora više od 20 % (najveća vrijednost je više od 1,2 puta veća od najmanje),
– pogonske osovine (broj, raspored, međusobna povezanost),
– upravljane osovine (broj i raspored).
‚Izvedba varijante’ znači vozila sastavljena od kombinacije elemenata koji se navode u opisnoj dokumentaciji i koje moraju zadovoljavati zahtjeve Priloga VIII.
[…]”
19 Prilog IV. Okvirnoj direktivi sadržava, među ostalim, popis regulatornih akata koji se moraju poštovati za EZ homologaciju vozila, među kojima se, u dijelu I., nalazi Direktiva o sustavima za klimatizaciju.
20 U Prilogu IX. Okvirnoj direktivi opisan je sadržaj EZ Certifikata o sukladnosti. U točki 0. tog priloga navedeno je:
„Potvrda o sukladnosti je izjava koju proizvođač vozila izdaje kupcu kako bi mu time zajamčio da je vozilo koje je kupio u skladu sa zakonodavstvom koje je na snazi u Europskoj uniji u vrijeme kada je vozilo proizvedeno.
Svrha potvrde o sukladnosti također omogućava nadležnim tijelima država članica da registriraju vozila kako ne bi morala od podnositelja zahtijevati dodatnu tehničku dokumentaciju.
[…]”
21 U Prilogu X. Okvirnoj direktivi opisuju se postupci za sukladnost proizvodnje, čiji je cilj osigurati da svako vozilo, sustav, sastavni dio i zasebna tehnička jedinica bude proizvedeno u skladu s homologiranim tipom. U skladu s točkom 0., drugim podstavkom tog priloga, postupci uključuju neodvojivo jedno od drugoga ocjenu sustava upravljanja kvalitetom i provjeru predmeta homologacije i odgovarajuće kontrole proizvoda.
22 Okvirna direktiva izmijenjena je, osobito, Uredbom Komisije (EU) br. 678/2011 od 14. srpnja 2011. o zamjeni Priloga II. i izmjeni priloga IV., IX. i XI. Direktivi 2007/46 (SL 2011., L 185, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 40., str. 274.).
23 Uvodne izjave 3. i 4. te uredbe glase:
„(3) Iskustvo pokazuje da su sadašnji kriteriji za određivanje treba li neki novi model vozila smatrati novim tipom odviše nejasni. Takvo pomanjkanje sigurnosti može odgoditi primjenu novih zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu [Europske unije] o novim tipovima vozila. Osim toga, iskustvo pokazuje da je moguće zaobići zakonodavstvo [Unije] za male serije tako da se tip vozila razdijeli u više podtipova u okviru različnih homologacija tipa. Stoga, broj novih vozila koji se može staviti u uporabu u Europskoj uniji na temelju režima malih serija može prelaziti dopušteni broj. Zato je važno odrediti koje se tehničke značajke vozila moraju upotrijebiti kao kriterij pri određivanju što predstavlja novi tip.
(4) U skladu s načelima koja su ugrađena u komunikacije Komisije pod nazivom Program djelovanja ‚Pojednostavljenje i poboljšanje zakonodavstva o okolišu’ i Program djelovanja za ‚Smanjenje administrativnih opterećenja u Europskoj uniji’ prikladno je ponovno razmotriti kriterije koji se koriste za definiciju varijanta i izvedbi tipa vozila kako bi se smanjila administrativna opterećenja za proizvođače vozila. Osim toga, to bi učinilo postupak homologacije tipa transparentnijim za nadležna tijela država članica.”
24 U skladu s člankom 3. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 678/2011, ona se primjenjuje na nove tipove vozila za koje će homologacija biti dodijeljena 29. listopada 2012. i nakon toga. Člankom 2. te uredbe također je predviđeno da se navedenom uredbom ne poništavaju homologacije tipa dodijeljene prije 29. listopada 2012. niti sprečavaju proširenja takvih homologacija.
Direktiva 2001/95
25 U članku 2. Direktive 2001/95 navodi se:
„Za potrebe ove direktive:
[…]
(b) ‚sigurni proizvod’ znači bilo koji proizvod koji u normalnim ili razumno predvidljivim uvjetima uporabe, uključujući trajanje i prema potrebi, stavljanje u uporabu, zahtjeve za ugradbu i održavanje, ne predstavlja nikakav rizik ili najmanji rizik spojiv s uporabom proizvoda, koji se smatra prihvatljivim i sukladnim s visokom razinom zaštite sigurnosti i zdravlja ljudi, […]
(d) ‚ozbiljan rizik’ znači svaki ozbiljan rizik, uključujući onaj čiji učinci nisu trenutačni, koji zahtijeva brzo djelovanje nadležnog tijela;
[…]”
Njemačko pravo
26 Člankom 7. stavkom 1. EG‑Fahrzeugsgenehmigungsverordnunga (Uredba EZ‑a o homologaciji vozila) od 3. veljače 2011. (BGBl. 2011. I, str. 126.), kako je izmijenjen člankom 4. Uredbe od 19. listopada 2012. (BGBl. 2012. I, str. 2232.), predviđeno je:
„EZ homologacija prestaje vrijediti kada novi zahtjevi u nekom od regulatornih akata postanu obvezujući za registraciju, prodaju ili stavljanje u promet novih vozila u smislu članka 3. stavka 1. [Okvirne direktive], te nije moguće ažurirati homologaciju. Ona prestaje vrijediti i nakon trajnog prestanka proizvodnje tipa homologiranog vozila. Proizvođač o prestanku proizvodnje mora obavijestiti Kraftfahrt‑Bundesamt [(Savezni ured za motorna vozila, u daljnjem tekstu: KBA)].”
27 Članak 25. te uredbe glasi:
„(1) Ako KBA utvrdi da vozila, sustavi, sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice nisu u skladu s homologiranim tipom, može poduzeti nužne mjere u smislu [Okvirne direktive] koje se primjenjuju ovisno o tipu kako bi se osigurala sukladnost proizvodnje s homologiranim tipom.
(2) Kako bi otklonio nedostatke i osigurao sukladnost vozila već stavljenih u promet, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica, KBA može naknadno usvojiti dodatne mjere.
(3) KBA može povući ili opozvati homologaciju, u cijelosti ili djelomično, osobito kada se ustanovi da
1. vozila koja imaju certifikat o sukladnosti ili sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice koje nose propisanu oznaku nisu u skladu s homologiranim tipom,
2. vozila koja imaju certifikat o sukladnosti ili sastavni dijelovi ili zasebne tehničke jedinice predstavljaju ozbiljan rizik za cestovnu sigurnost, javno zdravlje ili okoliš,
3. proizvođač ne raspolaže učinkovitim sustavom praćenja sukladnosti proizvodnje ili ga ne primjenjuje na predviđen način
ili
4. nositelj homologacije ne snosi terete koji se odnose na tu homologaciju.”
Činjenice iz kojih proizlazi spor i predsudski postupak
28 Tijekom 2006. donesena je Direktiva o sustavima za klimatizaciju čijim je člankom 5. stavkom 4. predviđeno da će se u sustavima za klimatizaciju svih tipova vozila homologiranih nakon 1. siječnja 2011. upotrebljavati rashladna tekućina čiji potencijal globalnog zagrijavanja ne prelazi 150.
29 Budući da su do tada upotrebljavali rashladnu tekućinu R134a, čiji je potencijal globalnog zagrijavanja oko 1300, europski proizvođači vozila su tijekom 2009., u okviru procesa međunarodne normizacije, odlučili upotrebljavati rashladnu tekućinu oznake R1234yf, čiji je potencijal globalnog zagrijavanja 4.
30 Nakon prekida opskrbe rashladnom tekućinom R1234yf zbog uništenja mjestâ proizvodnje izazvanog cunamijem u Fukushimi (Japan), Komisija je u travnju 2012. obavijestila države članice da s obzirom na izvanredne okolnosti neće pokretati postupke zbog povrede zbog nesukladnosti vozila s Direktivom o sustavima za klimatizaciju, barem dok rashladna tekućina R1234yf, jedina rashladna tekućina u skladu s tom direktivom, ne bude dostupna, ali da taj moratorij ni u kojem slučaju neće trajati dulje od 31. prosinca 2012.
31 KBA, koji djeluje kao njemačko tijelo nadležno za homologaciju, je 3. ožujka 2011., 8. lipnja 2011. i 18. listopada 2012. na Daimlerov zahtjev dodijelio homologaciju novim tipovima vozila 246, 176 i 117, čime su potvrđena kao sukladna s Direktivom o sustavima za klimatizaciju.
32 Daimler je u rujnu 2012. obavijestio njemačka tijela o sumnjama u pogledu sigurnosti upotrebe rashladne tekućine R1234yf u tipovima vozila 246, 176 i 117. Opozvao je oko 700 vozila kako bi zamijenio rashladnu tekućinu i dao do znanja da u vozilima tih tipova, i nakon isteka moratorija u siječnju 2013., namjerava upotrebljavati rashladnu tekućinu R134a umjesto rashladne tekućine R1234yf čija je upotreba bila temelj za dodjeljivanje odgovarajućih homologacija. Njemačka su tijela u studenome 2012. zatražila od Komisije neprimjenu zahtjevâ iz Direktive o sustavima za klimatizaciju s obrazloženjem da je potrebno ponovno ispitati sigurnost rashladne tekućine R1234yf.
33 Daimler je od 1. siječnja do 26. lipnja 2013. na tržište stavio 133 713 vozila tipova 246, 176 i 117 opremljenih sustavom za klimatizaciju koji funkcionira s rashladnom tekućinom R134a.
34 KBA je 3. siječnja 2013. zatražio od Daimlera da ga obavijesti o mjerama koje je poduzeo u vezi s nesukladnosti tipova vozila 246, 176 i 117. U odgovoru na taj zahtjev Daimler je 15. siječnja 2013. iznio akcijski plan za pronalazak tehničkog rješenja do 15. lipnja 2013. KBA je 4. ožujka 2013. naložio društvu Daimler poduzimanje odgovarajućih mjera radi ponovne uspostave sukladnosti, navodeći da će, ako Daimler ne sanira nesukladnost, povući odgovarajuće homologacije s datumom 30. lipnja 2013.
35 Daimler je 26. lipnja 2013. obavijestio KBA da je definitivno prekinuo proizvodnju tipova 246, 176 i 117.
36 KBA je 17. svibnja i 3. lipnja 2013. prihvatio Daimlerove zahtjeve za proširenje homologacije tipa vozila 245G, dodijeljene u 2008., odnosno prije početka primjene Direktive o sustavima za klimatizaciju, na druge varijante.
37 Komisija je 10. lipnja 2013. Saveznoj Republici Njemačkoj uputila zahtjev za pružanje informacija, a 27. siječnja 2014. i pismo opomene. Komisija je njemačkim tijelima prigovorila to što su u razdoblju između siječnja i lipnja 2013. dopustila proizvodnju i stavljanje na tržište 133 713 vozila u suprotnosti s odgovarajućom homologacijom, zaobilaženje Direktive o sustavima za klimatizaciju i to što proizvođaču nisu izrekla sankciju.
38 Savezna Republika Njemačka odgovorila je 26. ožujka 2014. Što se tiče nesukladnih vozila, ta se država članica pozvala na diskrecijsku ovlast koja je nacionalnim tijelima dodijeljena Okvirnom direktivom kao i na načelo proporcionalnosti. Navela je da se na temelju Daimlerovih navoda moglo smatrati da upotreba rashladne tekućine R1234yf predstavlja sigurnosni rizik.
39 Osim toga, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, KBA je bio obvezan prihvatiti Daimlerov zahtjev za proširenje homologacije za tip 245G.
40 Komisija je 25. rujna 2014. Saveznoj Republici Njemačkoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je ostala pri prigovorima iznesenima u pismu opomene. Pozvala je tu državu članicu na poduzimanje potrebnih mjera kako bi se uskladila s obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od primitka tog mišljenja.
41 Savezna Republika Njemačka je dopisom od 25. studenoga 2014. odgovorila na to mišljenje, u kojem je u biti ponovila argumente iznesene u svojem odgovoru na pismo opomene.
42 Budući da nije bila zadovoljna odgovorom Savezne Republike Njemačke, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
O tužbi
Prvi prigovor, koji se temelji na povredi Direktive o sustavima za klimatizaciju i Okvirne direktive, osobito članaka 12. i 30. potonje
Argumentacija stranaka
43 Svojim prvim prigovorom Komisija traži da se utvrdi povreda Direktive o sustavima za klimatizaciju i Okvirne direktive, osobito članaka 12. i 30. potonje, jer Savezna Republika Njemačka nije poduzela potrebne mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti vozila tipova 246, 176 i 117 s njihovim homologiranim tipovima.
44 Komisija podsjeća da je člancima 12. i 30. Okvirne direktive predviđeno da država članica koja je dodijelila homologaciju tipu vozila mora nadzirati sukladnost proizvedenih vozila s homologiranim tipom i, ako otkrije nesukladnost proizvodnje ili novoproizvedenih vozila, poduzeti mjere kako bi osigurala tu sukladnost te, prema potrebi, povući homologaciju kako bi osigurala da proizvedena vozila ponovno budu u skladu s homologiranim tipom. Cilj članka 12. Okvirne direktive, a osobito stavka 3. tog članka, kao i Priloga X. toj direktivi, nije samo predvidjeti odgovarajuće mjere za utvrđivanje nesukladnosti proizvodnje, nego, osobito, i zaštita sukladnosti proizvodnje osiguravanjem poduzimanja potrebnih mjera u slučaju otkrivanja nesukladnosti.
45 Prema mišljenju Komisije, iz kombinacije članka 4. stavka 2., Priloga IV. Okvirnoj direktivi i članka 5. stavka 4. Direktive o sustavima za klimatizaciju proizlazi da su tipovi vozila 246, 176 i 117 mogli dobiti EZ homologaciju samo pod uvjetom da potencijal globalnog zagrijavanja rashladne tekućine koja se upotrebljava u njihovim sustavima za klimatizaciju ne prelazi 150. Međutim, Daimler je proizveo nova vozila tipova 246, 176 i 117 u čijim je sustavima za klimatizaciju upotrijebio rashladnu tekućinu čiji potencijal globalnog zagrijavanja prelazi 150, tako da nisu bila u skladu s homologiranim tipom vozila.
46 Komisija napominje da su njemačka tijela priznala da im je bila poznata činjenica da je Daimler između 1. siječnja 2013. i 26. lipnja 2013. na tržište stavio 133 713 nesukladnih vozila.
47 Komisija tvrdi da je Daimler, osim tih 133 713 vozila, nastavio proizvoditi vozila koja odgovaraju tipovima 246, 176 i 117 na način da je na ta vozila proširio tip 245G, stari tip vozila na koji se ne primjenjuju zahtjevi iz Direktive o sustavima za klimatizaciju. U tom kontekstu Komisija tvrdi, osim činjenice da se u njihovim sustavima za klimatizaciju upotrebljava rashladna tekućina R134a, da su vozila A‑klase, B‑klase i CLA‑klase koja odgovaraju proširenju tipa vozila 245G istovjetna onima koja odgovaraju vozilima koja su homologirana kao tipovi 246, 176 i 117. Ona procjenjuje da je na taj način u razdoblju između početka 2013. i kraja 2016. na tržište stavljeno ukupno oko 800 000 vozila nesukladnih s njihovom homologacijom.
48 Komisija prigovara Saveznoj Republici Njemačkoj to što nije poduzela mjere kojima se može osigurati ponovna uspostava sukladnosti s homologiranim tipom, poput povlačenja homologacije ili povlačenja i popravka predmetnih vozila.
49 U odgovoru na argument Savezne Republike Njemačke koji se odnosi na sumnje u pogledu sigurnosti zbog upotrebe rashladne tekućine R1234yf u vozilima tipova 246, 176 i 117, Komisija tvrdi da su se te sumnje u međuvremenu pokazale neosnovanima. Osim toga, za pravnu ocjenu povreda koje joj se u ovom slučaju stavljaju na teret nije važno utvrditi jesu li njemačka tijela, na temelju informacija kojima su raspolagala, morala smatrati da upotreba te rashladne tekućine predstavlja rizik za cestovnu sigurnost i zdravlje ljudi.
50 Naime, Okvirna direktiva ne predviđa iznimke kojima se državama članicama dopušta da zanemare usklađene tehničke zahtjeve u slučaju sumnje u njihovu prikladnost, već propisuje bezuvjetnu obvezu osiguranja poštovanja svih tehničkih zahtjeva. Što se tiče, osobito, članka 30. Okvirne direktive, Komisija tvrdi da razmatranja tuženika u vezi s proporcionalnosti ga ne oslobađaju obveze poduzimanja potrebnih mjera protiv Daimlera za ponovnu uspostavu sukladnosti predmetnih vozila s homologiranim tipom.
51 Komisija naposljetku podsjeća da, ako vozila, premda usklađena s homologiranim tipom, „predstavljaju ozbiljan rizik za cestovnu sigurnost ili ozbiljno ugrožavaju okoliš ili javno zdravlje”, članak 29. Okvirne direktive u iznimnim slučajevima dopušta da dotična država članica odbije registrirati ili dopustiti prodaju ili stavljanje u upotrebu takvih vozila za najviše šest mjeseci. Međutim, Savezna Republika Njemačka nije slijedila postupak predviđen u tom pogledu.
52 Savezna Republika Njemačka objašnjava da su krajem 2012. Daimler i druge organizacije, poput Verband der Automobilindustrie i Deutsche Umwelthilfe, na temelju provedenih ispitivanja smatrali da upotreba nove rashladne tekućine R1234yf u vozilima predstavlja „utvrđeni sigurnosni rizik”. Naime, ta su ispitivanja, koja su obuhvatila i druge tipove vozila, a ne samo Daimlerova, pokazala da u određenim situacijama može doći do naglog i snažnog zapaljenja te rashladne tekućine i uzrokovati zapaljenje vozila i izloženost izrazito toksičnom fluorovodiku i karbonil fluoridu, tako da je valjalo smatrati da su putnici u vozilu i osobe koje se nalaze u njegovoj blizini izloženi neposrednoj smrtnoj opasnosti. Osim toga, drugi proizvođači automobila dijelili su isto mišljenje te su u drugoj polovici 2012. svoje homologacije za vozila u kojima se upotrebljava nova rashladna tekućina R1234yf pretvorili u starije homologacije koje dopuštaju upotrebu rashladne tekućine R134a.
53 U tim je okolnostima KBA u toj fazi morao smatrati da vozila koja sadržavaju novu rashladnu tekućinu R1234yf predstavljaju ozbiljan rizik u smislu članka 2. točke (d) Direktive 2001/95, tako da mu se ne može prigovoriti to što Daimleru nije naložio da bez odgode izvrši konverziju 133 713 vozila nesukladnih s tipovima koja su na tržište stavljena između 1. siječnja i 26. lipnja 2013. Stoga je KBA‑ova odluka o provedbi vlastitih ispitivanja kako bi mogao donijeti informiranu odluku potpuno u skladu s načelom proporcionalnosti te ju je, osim toga, nakon intenzivnog nadzora priznao i Zajednički istraživački centar (JRC) Unije. Iako rezultati njegovih ispitivanja nisu pružili dovoljno dokaza kako bi se potvrdilo postojanje ozbiljnog rizika u smislu Direktive 2001/95 i zahtijevalo hitno djelovanje, ipak su utvrđena zapaljenja i izloženost fluorovodiku, što je predstavljalo jasan pokazatelj postojećeg problema povezanog s upotrebom rashladne tekućine R1234yf u sustavima za klimatizaciju motornih vozila. Stoga je KBA zbog sigurnosnih razloga snažno preporučio provođenje daljnjih ispitivanja kako bi se točnije procijenili potencijalni rizici.
54 Savezna Republika Njemačka ističe da je KBA u sedam navrata pozvao Daimler da ponovno uspostavi sukladnost tih 133 713 vozila nesukladnih s tipovima i da za te potrebe pronađe moguća tehnička rješenja. Daimler je dopisom od 20. studenoga 2015. obavijestio KBA o sigurnosnim mjerama koje je predvidio za upotrebu nove rashladne tekućine u svojim novim vozilima te je u dopisima od 16. i 18. prosinca 2015., 7. ožujka 2016. i 23. rujna 2016. iznio tehnička rješenja za ponovnu uspostavu sukladnosti, putem konverzije, 133 713 nesukladnih vozila s homologiranim tipovima. Međutim, budući da Daimler nije obavio rekonstrukciju tih vozila pozivajući se na bojazan da neće moći osigurati zadovoljavajuću kvalitetu montaže, KBA je upravnim aktom od 23. ožujka 2017. naložio poduzimanje takve mjere rekonstrukcije. Daimler je, međutim, osporio taj nalog i upravni postupak ispitivanja tog naloga je u tijeku.
55 Savezna Republika Njemačka osporava brojku od 800 000 vozila koju je Komisija iznijela u okviru svojeg prvog prigovora jer se ona odnosi na vozila tipa 245G.
56 Savezna Republika Njemačka osporava da je povrijedila članak 12. Okvirne direktive. Prema njezinu tumačenju te odredbe, ona se ne odnosi na provjeru samih vozila, nego na provjeru postoje li odgovarajuće mjere za osiguravanje sukladnosti tih vozila s homologiranim tipom. U ovom slučaju, ništa nije upućivalo na to da nadzor kvalitete koji je provodio Daimler nije funkcionirao. Suprotno onomu što tvrdi Komisija, postojanje nesukladnosti ne uzrokuje automatski povredu provjere sustava za nadzor kvalitete. Naprotiv, KBA je bio pravovremeno obaviješten o postojanju nesukladnosti od 1. siječnja 2013. koja se sastojala u tome da se rashladna tekućina R134a i dalje upotrebljavala umjesto propisane rashladne tekućine R1234yf.
57 Savezna Republika Njemačka osporava i to da je povrijedila članak 30. Okvirne direktive. Tom je odredbom, prema mišljenju te države članice, tijelima država članica izričito dodijeljena diskrecijska ovlast. Iz izraza „poduzima potrebne mjere”, sadržanog u navedenoj odredbi, proizlazi načelo proporcionalnosti te se tim izrazom utvrđuje potreba da države članice djeluju postupno i da homologaciju povuku samo kao krajnju mjeru, kao što to proizlazi iz izraza „uključena, ako je potrebno”, sadržanog u toj istoj odredbi.
58 Ona ističe da članak 30. stavak 1. Okvirne direktive ne predviđa rok i da rok od četiri mjeseca koji je u svojem dopisu od 4. ožujka 2013. KBA dodijelio Daimleru za poduzimanje mjera potrebnih za ponovnu uspostavu sukladnosti nije bio predug, uzimajući u obzir rok od šest mjeseci predviđen tim istim člankom 30. stavcima 3. i 4.
59 Savezna Republika Njemačka tvrdi da se povlačenje homologacije, koje je u tom dopisu najavio KBA za slučaj da proizvođač ne postupi u skladu s nalogom za uspostavu sukladnosti dotičnih vozila s homologiranim tipom prije 30. lipnja 2013., nije moglo više izvršiti jer je Daimler u potpunosti prekinuo proizvodnju tih vozila prije isteka tog roka. Osim toga, Okvirnom direktivom nije propisano što se mora učiniti s vozilima koja su proizvedena i stavljena na tržište do povlačenja homologacije. Člankom 32. te direktive predviđa se opoziv vozila, ali samo kada „predstavlja[ju] ozbiljan rizik za sigurnost na cestama, javno zdravlje ili zaštitu okoliša”. Međutim, u predmetnom slučaju nije riječ o takvoj situaciji. Naime, nesukladnost ne znači veći rizik za cestovnu sigurnost i javno zdravlje i mogla bi imati samo neznatan učinak na okoliš s obzirom na prijelazne odredbe Direktive o sustavima za klimatizaciju, kojima se dopušta nastavak upotrebe stare rashladne tekućine u milijunima novih vozila do kraja prijelaznog razdoblja od šest godina, koje istječe 31. prosinca 2016., i mnogim vozilima, poput autobusa i gospodarskih vozila, koja nisu obuhvaćena područjem primjene te direktive.
60 Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, nalaganje konverzije predmetnih vozila bez odgode u praksi bi, s obzirom na nemogućnost takve konverzije u tom trenutku, dovelo do povlačenja iz upotrebe tih vozila i prouzročilo tešku ekonomsku štetu vlasnicima navedenih vozila te bi imalo posljedice na tržištu za Daimler i gospodarski povezane poduzetnike u cijeloj Uniji.
Ocjena Suda
61 Potrebno je redom ispitati djela koja se stavljaju na teret, tumačenje članka 12. Okvirne direktive, tumačenje članka 30. te direktive i, naposljetku, sredstvo obrane na koje se poziva Savezna Republika Njemačka u pogledu sigurnosti vozila.
62 Djela koja Saveznoj Republici Njemačkoj Komisija stavlja na teret odnose se osobito na 133 713 vozila nesukladnih s homologiranim tipovima 246, 176 i 117 koja je Daimler stavio na tržište između 1. siječnja i 26. lipnja 2013., datuma na koji je taj poduzetnik obavijestio KBA o konačnom prekidu proizvodnje tih vozila. Komisija u okviru prvog prigovora također prigovara zbog stavljanja na tržište oko 800 000 vozila nesukladnih s njihovom homologacijom u razdoblju od početka 2013. do kraja 2016. Kao što je to Komisija pojasnila u svojoj replici, ta brojka od otprilike 800 000 vozila sastoji se, s jedne strane, od 133 713 vozila nesukladnih s homologiranim tipovima 246, 176 i 117 i, s druge strane, od vozila koja odgovaraju tim tipovima, na koja je proširen tip 245G, stari tip vozila na koji se ne primjenjuju zahtjevi iz Direktive o sustavima za klimatizaciju. Potonja vozila su također obuhvaćena Komisijinim trećim prigovorom kojim se tuženiku prigovara zaobilaženje te Direktive.
63 U tom pogledu valja utvrditi da Komisija ne može istodobno prigovarati, u okviru prvog prigovora, zbog činjenice da navedena vozila nisu proizvedena u skladu s homologiranim tipovima 246, 176 i 117 i, u okviru trećeg prigovora, zbog činjenice da se za njihovu proizvodnju koristilo proširenjem tipa 245G.
64 Budući da Komisija nije osporila to da je proizvodnja vozila homologiranih tipova 246, 176 i 117 konačno prekinuta 26. lipnja 2013., kao što je to Daimler obavijestio KBA, u okviru ovog prigovora valja uzeti u obzir samo 133 713 vozila nesukladnih s tim homologiranim tipovima koja je Daimler stavio na tržište do tog datuma.
65 Savezna Republika Njemačka ne osporava da tih 133 713 vozila nije sukladno s tipovima 246, 176 i 117, koji su homologirani nakon 1. siječnja 2011., zato što nisu opremljena rashladnom tekućinom R1234yf prijavljenom za te homologirane tipove, nego rashladnom tekućinom čiji je potencijal globalnog zagrijavanja veći od 150, referentne razine predviđene člankom 5. stavkom 4. Direktive o sustavima za klimatizaciju. Međutim, ona tvrdi da nije povrijedila ni obveze koje ima na temelju članka 12. ni one koje ima na temelju članka 30. Okvirne direktive jer je, s jedne strane, KBA bio obaviješten o nesukladnosti krajem 2012., što upućuje na učinkovito funkcioniranje sustava nadzora kvalitete predviđenog tom prvom odredbom i jer se, s druge strane, tom drugom odredbom državama članicama dodjeljuje diskrecijska ovlast. U ovom je slučaju KBA postupio na proporcionalan način, u skladu s tekstom te odredbe i potrebom da se osigura sigurnost i zdravlje ljudi kao i zaštita okoliša.
66 Što se tiče članka 12. Okvirne direktive, prvi se Komisijin prigovor uglavnom odnosi na stavak 3. tog članka, koji se odnosi na mjere koje države članice moraju poduzeti u slučaju nesukladnosti proizvodnje vozila s homologiranim tipom, a ne na stavak 1. navedenog članka, koji se odnosi na nadzor mjera koje poduzimaju poduzetnici radi osiguranja sukladnosti vozilâ s homologiranim tipom.
67 Naime, Saveznoj Republici Njemačkoj se ne prigovara da je povrijedila obvezu provjere postojanja nesukladnosti proizvodnje, nego da nije donijela mjere potrebne za ponovnu uspostavu sukladnosti te proizvodnje s obzirom na to da u skladu s navedenim stavkom 3., kada država članica koja je dodijelila EZ homologaciju utvrdi da se dogovoreni postupci za sukladnost proizvodnje ne primjenjuju, da značajno odstupaju od dogovorenih uvjeta ili da se više ne provode iako proizvodnja nije prekinuta, ta država članica „poduzima potrebne mjere, uključujući povlačenje homologacije”, kako bi osigurala da se postupak sukladnosti proizvodnje provodi ispravno.
68 Što se tiče članka 30. stavka 1. Okvirne direktive, valja navesti da se njime također predviđa da, ako država članica koja je dodijelila homologaciju ustanovi da nova vozila koja imaju certifikat o sukladnosti nisu u skladu s homologiranim tipom, „poduzima potrebne mjere, uključujući, prema potrebi, povlačenje homologacije” kako bi osigurala da je proizvodnja vozila u skladu s homologiranim tipom.
69 U tom pogledu, iz teksta tih odredbi proizlazi da se njima državama članicama ostavlja margina prosudbe za određivanje mjera koje su potrebne kako bi se osiguralo da su vozila u skladu s homologiranim tipom.
70 Osim toga, iz Okvirne direktive proizlazi da se ne može isključiti mogućnost da homologirani tip predstavlja ozbiljan rizik koji je otkriven tek nakon homologacije. Tako je člankom 29. te direktive predviđeno da država članica može odbiti registrirati, dopustiti prodaju ili stavljanje u uporabu, na svojem državnom području, novih vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica kada smatra da predstavljaju ozbiljan rizik za cestovnu sigurnost ili ozbiljno ugrožavaju okoliš ili javno zdravlje, premda su usklađeni s traženim odredbama. Isto tako, članak 32. Okvirne direktive odnosi se na opoziv vozila koja su već prodana, registrirana ili stavljena u uporabu, kad jedan ili više sustava, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica ugrađenih u vozilo, neovisno o tome je li propisno odobren u skladu s Okvirnom direktivom, predstavlja ozbiljan rizik za sigurnost na cestama, javno zdravlje ili zaštitu okoliša.
71 Analogijom, u skladu s člancima 12. i 30. Okvirne direktive, kada je, kao u ovom slučaju, proizvođač vozila o kojima je riječ obavijestio nadležna tijela dotične države članice o postojanju nesukladnosti s homologiranim tipom i kada je tu nesukladnost taj proizvođač opravdao iznošenjem vjerodostojnih i ozbiljnih objektivnih elemenata kojima se dokazuje da u slučaju ispunjavanja primjenjivih zahtjeva postoji ozbiljan rizik za zdravlje, sigurnost ljudi ili okoliš, ta nadležna tijela nisu dužna bez odgode naložiti opoziv i konverziju dotičnih vozila odnosno bez odgode povući dotičnu homologaciju, već mogu provesti vlastitu procjenu tih rizika prije donošenja odluke o nalaganju tog opoziva i te konverzije odnosno tog povlačenja.
72 Kao što je to predviđeno člancima 29. i 32. Okvirne direktive, na toj je državi članici međutim da odmah obavijesti Komisiju i druge države članice o postojanju ozbiljnog rizika o kojem je obaviještena kao i, po potrebi, o mjerama koje je proizvođač predložio za neutralizaciju predmetnog rizika.
73 Međutim, ako rezultati te procjene pokažu da ozbiljan rizik na koji se poziva nije dokazan, tada je na toj državi članici da što je prije moguće poduzme potrebne mjere kako bi osigurala ponovnu uspostavu sukladnosti predmetnih vozila s homologiranim tipom.
74 Naime, budući da se postupak homologacije utvrđen Okvirnom direktivom temelji na načelu potpune usklađenosti, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 2., margina prosudbe koja je državama članicama dodijeljena člancima 12. i 30. Okvirne direktive ne dopušta im da same procjenjuju potrebu postizanja tog cilja sukladnosti.
75 Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 67. svojeg mišljenja, dopuštanje državama članicama da same procjenjuju potrebu ostvarivanja tog cilja sukladnosti lišilo bi jedinstveni sustav homologacije koji je definiran Okvirnom direktivom i regulatornim aktima svakog korisnog učinka.
76 U tom se pogledu može ponovno istaknuti, za primjer, da je člankom 30. stavkom 3. Okvirne direktive predviđeno da je, u slučaju zahtjeva za provjeru sukladnosti koji je podnijela država članica, država članica koja je dodijelila EZ homologaciju dužna obaviti potrebnu provjeru, u svakom slučaju, najkasnije u roku od šest mjeseci od datuma primitka tog zahtjeva. Također je člankom 30. stavkom 4. Okvirne direktive, pod uvjetima iz te odredbe, predviđena primjena istog roka od najviše šest mjeseci.
77 U ovom slučaju, iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da su njemačka tijela bila u stalnom kontaktu s Komisijom.
78 Međutim, potrebno je istaknuti da su ta tijela kasno reagirala na nesukladnost vozila tipova 246, 176 i 117 s njihovim homologiranim tipovima. Naime, Daimlerove sumnje u pogledu sigurnosti rashladne tekućine R1234yf bile su im poznate od rujna 2012., Komisija je zatražila pojašnjenja 10. lipnja 2013. i poslala pismo opomene 27. siječnja 2014., a obrazloženo mišljenje 25. rujna 2014. Međutim, iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da su njemačka tijela od 8. listopada 2013., nakon prve faze ispitivanja, smatrala da ne postoji znatna vjerojatnost da će se ostvariti ozbiljni rizici za zdravlje, sigurnost ljudi i okoliš na koje se pozvao Daimler. Osim toga, ta tijela priznaju da je Daimler u dopisu od 20. studenoga 2015. potvrdio da je pronašao sigurnosne mjere za upotrebu nove rashladne tekućine u svojim novim vozilima i da je u prosincu 2015. iznio tehnička rješenja za ponovnu uspostavu sukladnosti s homologiranim tipovima, putem konverzije, 133 713 nesukladnih vozila. Međutim, KBA je tek 23. ožujka 2017. upravnim aktom naložio proizvođaču Daimler da uskladi, putem konverzije, tih 133 713 vozila, što je više od dvije godine nakon isteka roka od dva mjeseca iz tog obrazloženog mišljenja.
79 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što u roku utvrđenom u obrazloženom mišljenju nije poduzela mjere potrebne za ponovnu uspostavu sukladnosti s njihovim homologiranim tipovima 133 713 vozila tipova 246, 176 i 117 koja je Daimler stavio na tržište između 1. siječnja i 26. lipnja 2013. s obzirom na to da nisu bila opremljena rashladnom tekućinom R1234yf prijavljenom za te homologirane tipove, već rashladnom tekućinom čiji je potencijal globalnog zagrijavanja veći od 150, čime se krši gornja granica predviđena člankom 5. stavkom 4. Direktive o sustavima za klimatizaciju, povrijedila obveze koje ima na temelju potonje direktive i članaka 12. i 30. Okvirne direktive.
Drugi prigovor, koji se temelji na povredi Direktive o sustavima za klimatizaciju i Okvirne direktive, osobito članaka 46., 5. i 18. potonje
Argumentacija stranaka
80 Svojim drugim prigovorom Komisija traži da se utvrdi povreda Direktive o sustavima za klimatizaciju i Okvirne direktive, osobito članaka 46., 5. i 18. potonje, jer Savezna Republika Njemačka nije poduzela potrebne mjere za provedbu sankcija.
81 Komisija u svojoj tužbi tvrdi da Daimler nije poštovao članak 5. stavak 1. Okvirne direktive, u skladu s kojim je proizvođač dužan osigurati da se stalno poštuju svi zahtjevi u vezi s homologacijom odgovarajućeg tipa vozila. Naime, Daimler je od siječnja 2013. proizvodio i stavljao na tržište vozila tipova 246, 176 i 117 čiji sustavi za klimatizaciju, nesukladni s homologacijom njihovih tipova, funkcioniraju s rashladnom tekućinom čiji je potencijal globalnog zagrijavanja iznad maksimalne vrijednosti dopuštene člankom 5. stavkom 4. Direktive o sustavima za klimatizaciju.
82 Daimler je povrijedio i članak 18. Okvirne direktive, u vezi s njezinim Prilogom IX. toj direktivi, u skladu s kojim su proizvođači obvezni dostaviti certifikat o sukladnosti za svako vozilo da je proizvedeno u skladu s homologiranim tipom vozila, pri čemu je takav certifikat, kao što to proizlazi iz Priloga IX. Okvirnoj direktivi, izjava koju proizvođač vozila izdaje kupcu kako bi mu time zajamčio da je vozilo koje je kupio u skladu sa zakonodavstvom Unije koje je bilo na snazi u vrijeme kada je vozilo proizvedeno. Naime, budući da se od siječnja 2013. tipovi 246, 176 i 117 više nisu proizvodili u skladu s homologacijom njihova tipa, Daimlerova izjava iz certifikata o sukladnosti više nije odgovarala stvarnom stanju.
83 Budući da nije sankcionirala Daimler, Savezna Republika Njemačka je povrijedila članak 46. Okvirne direktive kojim je predviđeno da su države članice u svojem nacionalnom pravu dužne utvrđivati učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije koje se primjenjuju u slučaju kršenja odredbi te direktive od strane proizvođača.
84 U svojem odgovoru na tužbu Savezna Republika Njemačka tvrdi da bi sankcije bilo moguće odrediti samo u slučaju kada bi se naložila rekonstrukcija dotičnih vozila i kada Daimler ne bi postupio u skladu s tim nalogom. Savezna Republika Njemačka je na raspravi pojasnila da je KBA tijekom 2017. naložio mjeru rekonstrukcije, da je Daimler osporio taj nalog i da je upravni postupak za ispitivanje tog naloga u tijeku. Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke ne postoji nikakva povreda članka 46. Okvirne direktive jer nikakva sankcija nije moguća prije okončanja tog upravnog postupka.
Ocjena Suda
85 Savezna Republika Njemačka ne osporava to da je Daimler povrijedio svoje obveze koje proizlaze iz odredbi članaka 5. i 18. Okvirne direktive. Ona međutim smatra da se to Daimlerovo neispunjenje obveza ne smije sankcionirati samostalno, nego samo kao posljedica činjenice da mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti na temelju članaka 12. i 30. Okvirne direktive nisu provedene.
86 U tom pogledu, dok se člancima 12. i 30. Okvirne direktive utvrđuju obveze država članica kako bi se osigurala sukladnost vozilâ, sustavâ, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica s homologiranim tipovima, članci 5. i 18. te direktive odnose se na obveze proizvođača. Oni su naime odgovorni, među ostalim, za sve vidove postupka sukladnosti proizvodnje kao i izdavanje certifikata o sukladnosti za svako vozilo da je proizvedeno u skladu s homologiranim tipom vozila. Što se tiče članka 46. Okvirne direktive, njime je predviđeno da države članice utvrđuju sankcije koje se primjenjuju u slučaju kršenja odredbi direktive i poduzimaju potrebne mjere za njihovu primjenu putem učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija.
87 Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 95. svojeg mišljenja, članak 46. Okvirne direktive ima ciljeve različite od onih kojima teže članci 12. i 30. te direktive. Naime, potonjima se štiti poštovanje tehničkih zahtjeva iz regulatornih akata, dok navedeni članak 46. primarno teži uspostavljanju i funkcioniranju unutarnjeg tržišta koje karakterizira pošteno tržišno natjecanje među proizvođačima. Osim tog cilja, sankcije predviđene člankom 46. Okvirne direktive također moraju osigurati da kupac vozila ima važeći certifikat o sukladnosti koji mu omogućuje, u skladu s Prilogom IX. toj direktivi, da ga registrira u bilo kojoj državi članici bez dodatne tehničke dokumentacije.
88 U svakom slučaju, kao što je to ustanovljeno u točki 79. ove presude, utvrđeno je da je Savezna Republika Njemačka, time što nije poduzela potrebne mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti vozila tipova 246, 176 i 117 s njihovim homologiranim tipovima u roku predviđenom u obrazloženom mišljenju, povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 12. i 30. Okvirne direktive.
89 Stoga valja prihvatiti drugi Komisijin prigovor i utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što nije poduzela potrebne mjere za provedbu sankcija iz članka 46. Okvirne direktive u roku predviđenom u obrazloženom mišljenju, kako bi osigurala da proizvođači poštuju članke 5. i 18. te direktive koji se odnose na sukladnost proizvodnje i izdavanje certifikata o sukladnosti, povrijedila Direktivu o sustavima za klimatizaciju i članke 46., 5. i 18. Okvirne direktive.
Treći prigovor, koji se temelji na povredi Direktive o sustavima za klimatizaciju i Okvirne direktive te, osobito, na zaobilaženju Direktive o sustavima za klimatizaciju
Argumentacija stranaka
90 Svojim trećim prigovorom Komisija traži da se utvrdi povreda Direktive o sustavima za klimatizaciju jer je Savezna Republika Njemačka zaobišla tu direktivu na način da je 17. svibnja 2013. prihvatila Daimlerov zahtjev za proširenje homologacije postojećeg tipa vozila 245G na vozila kojima je već dodijeljena druga homologacija na koju se primjenjuju novi uvjeti iz te Direktive.
91 Ona objašnjava da se, u skladu s člankom 14. Okvirne direktive, homologirani tip može proširiti na druga vozila koja se razlikuju od originalnog homologiranog tipa kada ta vozila, s jedne strane, ispunjavaju pravne uvjete koji su bili na snazi za dodjeljivanje originalne homologacije i, s druge strane, ako su slična originalnom homologiranom tipu tako da se na temelju kriterija iz dijela B Priloga II. Okvirnoj direktivi može smatrati da pripadaju tom tipu.
92 Prema Komisijinu mišljenju, u ovom slučaju nije riječ o takvom proširenju tipa 245G. Naime, tip 245G, homologiran u 2008., odnosno u vrijeme kada se Direktiva o sustavima za klimatizaciju nije primjenjivala, proširen je na vozila koja su već bila homologirana i proizvedena kao tipovi 246, 176 i 117, odnosno u vrijeme kada se ta direktiva primjenjivala. Međutim, člankom 6. stavkom 6. Okvirne direktive predviđeno je da se već homologirani tip ne može ponovno homologirati. Stoga zamjena homologiranih tipova 246, 176 i 117, pod krinkom proširenja tipa 245G, predstavlja zaobilaženje prava Unije.
93 Savezna Republika Njemačka ističe da je valjanost homologacija tipova 246, 176 i 117 istekla kad je poduzetnik 26. lipnja 2013. prekinuo proizvodnju spornih tipova. Tip vozila 245G je od svibnja 2013. proširen, unutar granica zakonitosti, na druge varijante u kojima se upotrebljava stara rashladna tekućina.
94 Ona tvrdi da je Okvirnom direktivom dana fleksibilna definicija „tipa vozila”. Ističe da je Prilogom II. Okvirnoj direktivi proizvođaču izričito dopušteno da sam odredi doseg tipa vozila, a time i doseg homologacije, u granicama značajki kojima je definiran svaki tip. Svoju argumentaciju potkrepljuje pozivanjem na Uredbu br. 678/2011, koja je, kako bi se riješile nejasnoće u pogledu kriterija Okvirne direktive, izmijenila tu direktivu kako bi se iznova definirali pojmovi „homologacija” i „proširenje” te pojasnili kriteriji za utvrđenje treba li neki novi model vozila smatrati novim tipom.
95 Ta država članica smatra da Komisija pojednostavljeno i pogrešno izjednačava pojam „serija” ili „klasa”, odnosno, među ostalim, A‑klasu, B‑klasu i novu B‑klasu, pojmove koji se upotrebljavaju u marketingu, s homologacijom. Vozila klasa A‑klase, B‑klase i CLA‑klase proizvedena od 26. lipnja 2013. na temelju tipa vozila 245G razlikuju se od starih tipova 246, 176 i 117 ne samo po njihovoj oznaci tipa, nego i po različitim tehničkim pojedinostima i po homologacijama za sustave.
96 Što se tiče poštovanja Direktive o sustavima za klimatizaciju, Savezna Republika Njemačka podsjeća na to da ta direktiva izričito predviđa prijelazno razdoblje do 1. siječnja 2017., tijekom kojeg se nove registracije vozila u kojima se upotrebljava stara rashladna tekućina mogu obavljati na temelju proširenih starih homologacija. Savezna Republika Njemačka zaključuje da se predmetni slučaj ne može okvalificirati kao nezakonito zaobilaženje Direktive o sustavima za klimatizaciju.
Ocjena Suda
97 Svojim trećim prigovorom Komisija u biti prigovara Saveznoj Republici Njemačkoj da je zaobišla zahtjeve iz Direktive o sustavima za klimatizaciju i povrijedila odredbe Okvirne direktive kada je 17. svibnja 2013. prihvatila Daimlerov zahtjev za proširenje homologacije postojećeg tipa vozila 245G na vozila koja su, prema mišljenju te institucije, već prethodno homologirana kao tipovi 246, 176 i 117. Savezna Republika Njemačka tvrdi da ta vozila nisu istovjetna.
98 U tom pogledu, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 112. svojeg mišljenja, Komisija upućuje samo na trgovačke oznake vozila koja je proizveo Daimler. Osim toga, ona u svojoj tužbi nije pružila nikakav dokaz kojim se dokazuje da su tehničke značajke vozila za koja je dodijeljeno proširenje tipa 245G i koja su proizvedena nakon 26. lipnja 2013. istovjetne tipovima 246, 176 i 117.
99 Osim toga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 113. i 114. svojega mišljenja, propis koji je primjenjiv u ovom slučaju proizvođaču daje određenu diskreciju. Naime, iz teksta Okvirne direktive i, konkretnije, njezina Priloga II., proizlazi da proizvođač može sam odrediti doseg tipa vozila. Osim toga, kao što to proizlazi iz poglavlja V. te direktive, njome se dopušta proširenje starih homologacija. Široko tumačenje Okvirne direktive potvrđuje uvodna izjava 3. Uredbe br. 678/2011, kojom je ta direktiva izmijenjena, prema kojoj „[i]skustvo pokazuje da su sadašnji kriteriji za određivanje treba li neki novi model vozila smatrati novim tipom odviše nejasni”.
100 Iz tih elemenata proizlazi da Komisija u tom pogledu nije pružila dostatne dokaze u prilog svojem trećem prigovoru.
101 Osim toga, Komisija u biti tvrdi da se cilj proširenja predviđenog člankom 14. stavkom 2. Okvirne direktive protivi tomu da proizvođač izbjegne primjenu pravnih odredbi koje su na snazi za vozila novih homologiranih tipova koristeći se, u pogledu novoregistriranih vozila, proširenjem nekog drugog tipa vozila homologiranog prije stupanja navedenih odredbi na snagu. Takvo proširenje je u suprotnosti s ciljem Okvirne direktive da se novoregistriranim vozilima osigurava visok stupanj sigurnosti i zaštite okoliša.
102 U tom pogledu, valja istaknuti da iz članka 14. stavka 2. Okvirne direktive proizlazi da je riječ o proširenju homologiranog tipa vozila ako se zahtijevaju daljnje provjere ili dodatna ispitivanja, ako se promijenio bilo koji podatak iz certifikata o EZ homologaciji i ako stupaju na snagu novi usklađeni tehnički zahtjevi koji se primjenjuju na predmetna homologirana vozila.
103 Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 121. svojeg mišljenja, ni iz članka 14. ni iz bilo koje druge odredbe predmetnog jedinstvenog sustava ne proizlazi da zatraženo proširenje mora biti predodređeno za tehnički napredak u pogledu ciljeva sigurnosti i zaštite okoliša iz Okvirne direktive.
104 Osim toga, člankom 5. stavkom 5. Direktive o sustavima za klimatizaciju izričito je predviđeno prijelazno razdoblje do 1. siječnja 2017. tijekom kojeg se nove registracije vozila u kojima se upotrebljava stara rashladna tekućina mogu i dalje obavljati na temelju proširenih starih homologacija, dok su dotični tehnički zahtjevi za nove homologacije bili na snazi već od 1. siječnja 2011. Stoga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 123. svojeg mišljenja, tom se direktivom propisuje postupan pristup.
105 Iz prethodno navedenog se dakle ne može zaključiti da proširenje homologacije koje je zatražio Daimler i koje mu je dodijelio KBA nije u skladu s Okvirnom direktivom ni s Direktivom o sustavima za klimatizaciju.
106 Stoga Komisija nije dokazala da je Savezna Republika Njemačka povrijedila odredbe Okvirne direktive ni da je Daimleru omogućila zaobilaženje Direktive o sustavima za klimatizaciju.
107 Iz navedenog proizlazi da treći Komisijin prigovor nije osnovan.
108 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima:
– na temelju Direktive o sustavima za klimatizaciju i članaka 12. i 30. Okvirne direktive, time što u roku utvrđenom u obrazloženom mišljenju nije poduzela potrebne mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti s njihovim homologiranim tipovima 133 713 vozila tipova 246, 176 i 117 koja je od 1. siječnja do 26. lipnja 2013. na tržište stavilo društvo Daimler s obzirom na to da nisu bila opremljena rashladnom tekućinom R1234yf prijavljenom za te homologirane tipove, nego rashladnom tekućinom čiji je potencijal globalnog zagrijavanja veći od 150, čime se krši gornja granica predviđena člankom 5. stavkom 4. Direktive o sustavima za klimatizaciju, i
– na temelju Direktive o sustavima za klimatizaciju i kombinacije članaka 46., 5. i 18. Okvirne direktive, time što nije poduzela potrebne mjere za provedbu sankcija iz članka 46. potonje direktive u roku utvrđenom u obrazloženom mišljenju kako bi se osiguralo da proizvođači postupaju u skladu s člancima 5. i 18. navedene direktive, koji se odnose na sukladnost proizvodnje i izdavanje certifikata o sukladnosti.
109 U preostalom dijelu tužbu treba odbiti.
Troškovi
110 Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
111 U ovom slučaju Komisija i Savezna Republika Njemačka zatražile su da se drugoj stranci u postupku naloži snošenje troškova.
112 Članak 138. stavak 3. navedenog poslovnika propisuje da, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke. U skladu s tom odredbom, u ovom slučaju valja odlučiti da se Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže snošenje vlastitih troškova kao i polovice Komisijinih troškova.
113 Komisiji se nalaže snošenje polovice vlastitih troškova.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Savezna Republika Njemačka povrijedila je obveze koje ima:
– na temelju Direktive 2006/40/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. svibnja 2006. o emisijama iz sustava za klimatizaciju u motornim vozilima i o izmjeni Direktive Vijeća 70/156/EEZ i članaka 12. i 30. Direktive 2007/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila (Okvirna direktiva), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 371/2010 od 16. travnja 2010., time što u roku utvrđenom u obrazloženom mišljenju nije poduzela potrebne mjere za ponovnu uspostavu sukladnosti s njihovim homologiranim tipovima 133 713 vozila tipova 246, 176 i 117 koja je od 1. siječnja do 26. lipnja 2013. na tržište stavilo društvo Daimler AG s obzirom na to da nisu bila opremljena rashladnom tekućinom R1234yf prijavljenom za te homologirane tipove, nego rashladnom tekućinom čiji je potencijal globalnog zagrijavanja veći od 150, čime se krši gornja granica predviđena člankom 5. stavkom 4. Direktive 2006/40, i
– na temelju Direktive 2006/40 i kombinacije članaka 46., 5. i 18. Direktive 2007/46, kako je izmijenjena Uredbom br. 371/2010, time što nije poduzela potrebne mjere za provedbu sankcija iz članka 46. potonje direktive u roku utvrđenom u obrazloženom mišljenju kako bi se osiguralo da proizvođači postupaju u skladu s člancima 5. i 18. navedene direktive, koji se odnose na sukladnost proizvodnje i izdavanje certifikata o sukladnosti.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje vlastitih troškova kao i polovice Komisijinih troškova.
4. Europskoj komisiji nalaže se snošenje polovice vlastitih troškova.
Potpisi