ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 24ης Ιανουαρίου 2019 (1)(i)
Υπόθεση C‑43/18
Compagnie d’entreprises CFE SA
κατά
Région de Bruxelles-Capitale
[αίτηση του Conseil d’État
(Συμβουλίου της Επικρατείας, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Υπόθεση C‑321/18
Terre wallonne ASBL
κατά
Région wallonne
[αίτηση του Conseil d’État
(Συμβουλίου της Επικρατείας, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2001/42/ΕΚ – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Μέτρα για τη διαχείριση ζωνών διατηρήσεως – Χαρακτηρισμός ειδικής ζώνης διατηρήσεως – Έννοια των σχεδίων και προγραμμάτων – Υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων – Καθορισμός των στόχων διατηρήσεως στη Région wallonne (Περιφέρεια της Βαλλονίας, Βέλγιο)»
I. Εισαγωγή
1. Πώς συνδέονται μεταξύ τους η οδηγία ΣΕΠΕ (ΣΕΠΕ σημαίνει Στρατηγική Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων) (2) και η οδηγία για τους οικοτόπους (3); Το ανωτέρω ζήτημα εγείρεται από αμφότερες τις υποβληθείσες από το βελγικό Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, τις οποίες συνεξετάζω στις παρούσες προτάσεις.
2. Οι υπό εξέταση υποθέσεις εντάσσονται στο ευρύτερο πλαίσιο των διαφόρων περιπτώσεων εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων οι οποίες προβλέπονται στο δίκαιο της Ένωσης, όπως είναι εν προκειμένω ειδικότερα η ρυθμιζόμενη από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους εκτίμηση των επιπτώσεων των σχεδίων που μπορούν να επηρεάσουν τόπους Natura 2000 και η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και προγραμμάτων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ. Αντιθέτως, στην προκειμένη περίπτωση δεν ασκεί ιδιαιτέρως επιρροή η γνωστότερη περίπτωση εκτιμήσεως, ήτοι η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων έργων, βάσει της οδηγίας ΕΠΕ (4).
3. Συγκεκριμένα, η υπόθεση CFE έχει ως αντικείμενο μια περίπτωση εθνικού χαρακτηρισμού μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως, κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας για τους οικοτόπους, που συνεπιφέρει την έκδοση διαφόρων προστατευτικών ρυθμίσεων, ενώ η υπόθεση Terre wallonne έχει ως αντικείμενο τον καθορισμό στόχων διατηρήσεως για όλους τους τόπους Natura 2000 της Région wallonne (Περιφέρειας της Βαλλονίας), στο πλαίσιο του οποίου χρήζει επίσης εφαρμογής η οδηγία για τους οικοτόπους. Έναντι αμφότερων των ανωτέρω νομικών πράξεων προβάλλεται η αιτίαση ότι έπρεπε, πριν από την έκδοσή τους, να έχει πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ.
4. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει ειδικότερα να διευκρινισθεί αν τα μέτρα που συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση τόπων Natura 2000 ή είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτό, όπως εν προκειμένω ο χαρακτηρισμός μιας ζώνης διατηρήσεως και ο καθορισμός στόχων διατηρήσεως, εξαιρούνται κατά κανόνα από το πεδίο εφαρμογής της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων που προβλέπεται στην οδηγία ΣΕΠΕ. Υπέρ της καταφατικής απαντήσεως υποστηρίζεται πρωτίστως ότι συνηγορεί το ότι τα μέτρα αυτού του είδους ρητώς εξαιρούνται από την εκτίμηση επιπτώσεων που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ωστόσο, τι σημαίνει τούτο όσον αφορά την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ;
5. Παράλληλα, χρήζει διερευνήσεως το ζήτημα αν τα προμνησθέντα μέτρα πληρούν συγκεκριμένα τις προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει πρωτίστως να διευκρινισθεί αν τα μέτρα αυτά καθορίζουν το πλαίσιο για τη μεταγενέστερη έγκριση έργων.
6. Πρέπει να τονισθεί η πρακτική σημασία της παρούσας διαδικασίας. Στο δίκτυο Natura 2000 εντάσσεται περίπου το 18 % του χερσαίου εδάφους και το 6 % της θαλάσσιας επιφάνειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με τις εκτάσεις αυτές να είναι διάσπαρτες σε πολλές χιλιάδες επιμέρους τόπους. Καθότι τα μέτρα διαχειρίσεως λαμβάνονταν μέχρι τούδε προδήλως χωρίς την πραγματοποίηση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τυχόν υποχρέωση υποβολής των μέτρων για τη διαχείριση τόπων Natura 2000 σε τέτοια εκτίμηση είναι δυνατόν να διακυβεύσει το δίκτυο αυτό.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία ΣΕΠΕ
7. Οι σκοποί της οδηγίας ΣΕΠΕ καθορίζονται, ειδικότερα, στο άρθρο 1 ως εξής:
«Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλίζοντας ότι, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
8. Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ ορίζει τα σχέδια και προγράμματα ως εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
α) ως “σχέδια και προγράμματα” νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, καθώς και οι τροποποιήσεις τους:
– που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και
– που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων.»
9. Κρίσιμη για τις υποθέσεις της κύριας δίκης είναι ιδίως η υποχρέωση πραγματοποιήσεως στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφοι 1 έως 5, της οδηγίας ΣΕΠΕ, το οποίο έχει ως εξής:
«1. Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
2. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α) τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της [της οδηγίας ΕΠΕ], ή
β) για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της [οδηγίας περί οικοτόπων].
3. Τα αναφερόμενα στην παράγραφο 2 σχέδια και προγράμματα που καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο και οι ήσσονες τροποποιήσεις των αναφερόμενων στην παράγραφο 2 σχεδίων και προγραμμάτων υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων μόνον όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
4. Τα κράτη μέλη αποφασίζουν εάν τα σχέδια και προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στην παράγραφο 2, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
5. Τα κράτη μέλη αποφασίζουν κατά πόσον τα σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις ανωτέρω παραγράφους 3 και 4, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον είτε εξετάζοντας χωριστά κάθε περίπτωση είτε καθορίζοντας συγκεκριμένους τύπους σχεδίων και προγραμμάτων είτε συνδυάζοντας τις δύο αυτές προσεγγίσεις. Προς το σκοπό αυτό τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη σε κάθε περίπτωση τα κατάλληλα κριτήρια που εκτίθενται στο παράρτημα ΙΙ προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον καλύπτονται από την παρούσα οδηγία.»
2. Η οδηγία για τους οικοτόπους
10. Το Natura 2000, ήτοι το δίκτυο ευρωπαϊκών ζωνών διατηρήσεως, ορίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους ως εξής:
«Συνίσταται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο “Natura 2000”. Το δίκτυο αυτό, που αποτελείται από τους τόπους όπου ευρίσκονται τύποι φυσικών οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα I και τους οικότοπους των ειδών που εμφαίνονται στο παράρτημα II, πρέπει να διασφαλίζει την διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών.
[…]»
11. Το άρθρο 4 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει τις ακόλουθες ειδικότερες ρυθμίσεις σχετικά με τον χαρακτηρισμό τόπων:
«1. Κάθε κράτος μέλος, βασιζόμενο στα κριτήρια που ορίζονται στο παράρτημα III (στάδιο 1) και στις σχετικές επιστημονικές πληροφορίες, προτείνει έναν κατάλογο τόπων, όπου υποδεικνύεται ποιοι τύποι φυσικών οικοτόπων από τους αναφερόμενους στο παράρτημα I και ποια τοπικά είδη από τα απαριθμούμενα στο παράρτημα II, απαντώνται στους εν λόγω τόπους. […]
[…]
2. Η Επιτροπή, βασιζόμενη στα κριτήρια του παραρτήματος III (στάδιο 2) και στα πλαίσια μιας από τις πέντε βιογεωγραφικές περιοχές που αναφέρονται στο στοιχείο γ) σημείο iii) του άρθρου 1 και του συνόλου του εδάφους που αναφέρεται στο άρθρο 2 παράγραφος 1, καταρτίζει, σε συμφωνία με καθένα από τα κράτη μέλη και βάσει των καταλόγων των κρατών μελών, σχέδιο καταλόγου τόπων κοινοτικής σημασίας […]
[…]
Ο κατάλογος των τόπων των επιλεγμένων ως τόπων κοινοτικής σημασίας, στον οποίο καταδεικνύονται οι τόποι όπου απαντώνται ένας ή περισσότεροι τύποι φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας ή ένα ή περισσότερα είδη προτεραιότητας καταρτίζεται από την Επιτροπή με την διαδικασία του άρθρου 21.
3. […]
4. Όταν ένας τόπος κοινοτικής σημασίας, υπ’ αυτή του την ιδιότητα, επιλέχθηκε δυνάμει της διαδικασίας της παραγράφου 2, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τον εν λόγω τόπο ως ειδική ζώνη διατήρησης το ταχύτερο δυνατόν και, το αργότερο, μέσα σε μια εξαετία, καθορίζοντας τις προτεραιότητες σε συνάρτηση με τη σημασία των τόπων για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, ενός τύπου φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II και για τη συνεκτικότητα του Natura 2000, καθώς και σε συνάρτηση με τους κινδύνους υποβάθμισης ή καταστροφής που επαπειλούν τους εν λόγω τόπους.
5. Μόλις ένας τόπος εγγραφεί στον κατάλογο του τρίτου εδαφίου της δεύτερης παραγράφου, υπόκειται στις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6.»
12. Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους ρυθμίζει την προστασία των τόπων ως εξής:
«1. Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντώνται στους τόπους.
2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.»
2. Το εθνικό δίκαιο
1. Η απόφαση χαρακτηρισμού την οποία εξέδωσε η RégiondeBruxelles-Capitale (Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης, Βέλγιο) για τον τόπο ForêtdeSoignes
13. Αντικείμενο της διαδικασίας που προηγήθηκε της υποθέσεως CFE αποτελεί η Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001: «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe» du 14 avril 2016 (απόφαση της Κυβερνήσεως της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, της 14ης Απριλίου 2016, σχετικά με τον χαρακτηρισμό του τόπου Natura 2000 – BE1000001 «Δάσος του Soignes, συμπεριλαμβανομένων των άκρων ορίων του δάσους και των όμορων δασικών περιοχών, και κοιλάδα της Woluwe – Σύμπλεγμα του δάσους του Soignes – Κοιλάδα της Woluwe») (5).
14. Η ανωτέρω απόφαση ορίζει κατ’ ουσίαν ποιες εκτάσεις ανήκουν στην ειδική ζώνη διατηρήσεως, ποιοι τύποι οικοτόπων και ποια είδη υπάρχουν εκεί, σε ποια κατάσταση διατηρήσεως βρίσκονταν κατά τον χαρακτηρισμό του εν λόγω τόπου, ποια κατάσταση διατηρήσεως σκοπείται να επιτευχθεί και γιατί προστατεύεται ο τόπος αυτός.
15. Το άρθρο 15 της αποφάσεως περιλαμβάνει συγκεκριμένες απαγορεύσεις, οι οποίες αποβλέπουν στην προστασία του εν λόγω τόπου και έχουν ως εξής:
«1) Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 47, παράγραφος 2, της [κανονιστικής πράξεως της 1ης Μαρτίου 2012 για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος], το παρόν άρθρο επιβάλλει γενικές απαγορεύσεις όσον αφορά τον χαρακτηριζόμενο με την παρούσα απόφαση τόπο Natura 2000.
2) Με την επιφύλαξη ειδικότερων διατάξεων που επιτρέπουν απαλλαγή ή παρέκκλιση, απαγορεύεται η τέλεση των ακόλουθων πράξεων στο πλαίσιο έργων που δεν υπόκεινται ούτε σε άδεια ούτε σε έγκριση κατά την έννοια του άρθρου 47, παράγραφος 2, της [κανονιστικής πράξεως για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος της 1ης Μαρτίου 2012]:
1. η αφαίρεση, εκρίζωση, βλάβη ή καταστροφή αυτόχθονων ειδών βλαστήσεως, συμπεριλαμβανομένων των βρύων, των μυκήτων και των λειχήνων, και η καταστροφή, χειροτέρευση ή μεταβολή της υπάρχουσας φυτοκάλυψης·
2. […]».
2. Ο καθορισμός των στόχων διατηρήσεως στη Région wallonne
16. Αντικείμενο της κύριας δίκης στην υπόθεση Terre wallonne αποτελεί η απόφαση της Κυβερνήσεως της Βαλλονίας, της 1ης Δεκεμβρίου 2016, σχετικά με τον καθορισμό των στόχων διατηρήσεως για το δίκτυο Natura 2000 (6). Με την απόφαση αυτή καθορίστηκαν ποσοτικοί και ποιοτικοί στόχοι διατηρήσεως για τύπους οικοτόπων και είδη στο σύνολο της περιφέρειας.
17. Η απόφαση βασίστηκε στο άρθρο 25bisτου νόμου της 12ης Ιουλίου 1973 για τη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος, το οποίο έχει ως εξής:
«Άρθρο 25bis
1. Η Κυβέρνηση καθορίζει, για ολόκληρη την Περιφέρεια της Βαλλονίας, τους στόχους διατηρήσεως για κάθε τύπο φυσικού οικοτόπου και για κάθε τύπο είδους για τα οποία πρέπει να χαρακτηρισθούν οι σχετικοί τόποι.
Οι στόχοι διατηρήσεως καθορίζονται βάσει της καταστάσεως διατηρήσεως, στην Περιφέρεια της Βαλλονίας, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των ειδών για τα οποία πρέπει να χαρακτηρισθούν τόποι και έχουν ως σκοπό τη διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των ειδών για τα οποία πρέπει να χαρακτηρισθούν τόποι.
Οι ως άνω στόχοι διατηρήσεως είναι ενδεικτικοί.
2. Επί τη βάσει των στόχων διατηρήσεως που αναφέρονται στην παράγραφο 1, η Κυβέρνηση καθορίζει τους στόχους διατηρήσεως που εφαρμόζονται σε επίπεδο τόπων Natura 2000.
Οι στόχοι αυτοί διατηρήσεως έχουν κανονιστική ισχύ. Ερμηνεύονται λαμβανομένων υπόψη των δεδομένων που αναφέρονται στο άρθρο 26, παράγραφος 1, σημεία 2, 2° και 3°.»
18. Στις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεως παρατίθενται οι επιδιωκόμενοι σκοποί, ειδικότερα, ως εξής:
«[…]
σύμφωνα με τα άρθρα 1bis και 21bis, και του άρθρου 25bis, παράγραφος 1, σημείο 1, του νόμου [της 12ης Ιουλίου 1973 για τη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος], πρέπει να καθοριστούν στόχοι διατηρήσεως στο σύνολο του εδάφους της Βαλλονίας (και όχι αποκλειστικά για το δίκτυο Natura 2000), έτσι ώστε να υπάρξει συνολική εικόνα των τόπων που πρέπει να διατηρηθούν ή, ενδεχομένως, που πρέπει να αποκατασταθούν στην Περιφέρεια της Βαλλονίας, προς τον σκοπό να διατηρηθούν ή να αποκατασταθούν σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως οι οικότοποι και τα είδη για τα οποία έχει δημιουργηθεί το δίκτυο Natura 2000· ότι οι στόχοι αυτοί είναι ενδεικτικοί·
οι στόχοι διατηρήσεως σε επίπεδο τόπων πρέπει να καθοριστούν βάσει των στόχων διατηρήσεως που έχουν καθοριστεί στο έδαφος της Βαλλονίας· ότι οι στόχοι αυτοί έχουν κανονιστική ισχύ· […]
[…]
οι στόχοι αυτοί ισχύουν για συγκεκριμένο τόπο Natura 2000 μόνον εφόσον ο τόπος αυτός έχει χαρακτηριστεί για αυτό το είδος ή αυτό τον οικότοπο.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά και οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως
1. Η υπόθεση C‑43/18 – CFE
19. Η ανώνυμη εταιρία C.F.E. (στο εξής: CFE) είναι, από το 1983, κυρία ενός γηπέδου που καλύπτει το μεγαλύτερο μέρος του Plateau de la Foresterie στο Watermael-Boitsfort, ενός δήμου νοτίως της Région de Bruxelles-Capitale [Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης] στο Βέλγιο.
20. Στις 7 Δεκεμβρίου 2004 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε, κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας για τους οικοτόπους, τον πρώτο κατάλογο τόπων κοινοτικής σημασίας για την ατλαντική βιογεωγραφική περιοχή, στον οποίο περιλαμβανόταν ο τόπος Natura 2000 – BE 1000001 «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe» (Δάσος του Soignes, συμπεριλαμβανομένων των άκρων ορίων του δάσους και των όμορων δασικών περιοχών, και κοιλάδα της Woluwe – Σύμπλεγμα του δάσους του Soignes – Κοιλάδα της Woluwe) (7). Το γήπεδο της CFE ανήκει στον εν λόγω τόπο.
21. Η CFE άσκησε κατά της ανωτέρω αποφάσεως της Επιτροπής προσφυγή ακυρώσεως, η οποία απορρίφθηκε ως απαράδεκτη με διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 19ης Σεπτεμβρίου 2006 (8).
22. Η CFE υποστηρίζει ότι πληροφορήθηκε το πρώτον στις 9 Οκτωβρίου 2007 ότι σημαντικό τμήμα του γηπέδου της χρησιμοποιείτο από τον δήμο του Watermael-Boitsfort, από το 1937 μέχρι το 1987, ως παράνομος χώρος ταφής απορριμμάτων. Συγκεκριμένα, την ανωτέρω ημερομηνία, το I.B.G.E. (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement – Ινστιτούτο των Βρυξελλών για τη διαχείριση του περιβάλλοντος, Βέλγιο) της απηύθυνε προειδοποίηση, καλώντας την να υποβάλει σχέδιο αποκαταστάσεως του γηπέδου της.
23. Στις 9 Ιουλίου 2015 η Κυβέρνηση της Région de Bruxelles-Capitale (Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης) ενέκρινε σε πρώτη ανάγνωση το προσχέδιο αποφάσεως χαρακτηρισμού του προμνησθέντος τόπου Natura 2000. Από τις 24 Σεπτεμβρίου έως τις 7 Νοεμβρίου 2015 πραγματοποιήθηκε δημόσια διαβούλευση σχετικά με το εν λόγω προσχέδιο αποφάσεως. Υποβλήθηκαν 202 ενστάσεις, μεταξύ των οποίων και εκείνη της CFE. Εντούτοις, η κυβέρνηση εξέδωσε την απόφαση χαρακτηρισμού του τόπου Natura 2000 στις 14 Απριλίου 2016.
24. Με αίτηση ακυρώσεως που κατατέθηκε στις 12 Ιουλίου 2016, η CFE ζητεί τώρα την ακύρωση της αποφάσεως της 14ης Απριλίου 2016. Με την αίτηση αυτή προβάλλει, ειδικότερα, την αιτίαση ότι δεν έχει πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ.
25. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) έχει υποβάλει, κατόπιν τούτων, στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας ΣΕΠΕ απόφαση με την οποία όργανο κράτους μέλους χαρακτηρίζει μια ειδική ζώνη διατηρήσεως, σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, και η οποία περιλαμβάνει στόχους διατηρήσεως και γενικά προληπτικά μέτρα κανονιστικού χαρακτήρα;
2) Ειδικότερα, θεωρείται τέτοια απόφαση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ, σχέδιο ή πρόγραμμα το οποίο καθορίζει το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να πρέπει να αποφασίσουν κατά πόσον αυτό ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον σύμφωνα με την παράγραφο 5;
3) Έχει το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ την έννοια ότι η ως άνω απόφαση χαρακτηρισμού εξαιρείται από την εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 4, της ίδιας οδηγίας;»
26. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Compagnie d’entreprises CFE, η Région de Bruxelles-Capitale, η Ιρλανδία, η Τσεχική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
2. Η υπόθεση C‑321/18– Terre wallonne
27. Στις 8 Νοεμβρίου 2012 ξεκίνησε η διαδικασία εκδόσεως αποφάσεως για τον καθορισμό των στόχων διατηρήσεως για το δίκτυο Natura 2000 της Région wallonne. Από τις 10 Δεκεμβρίου 2012 έως τις 8 Φεβρουαρίου 2013 διεξήχθη δημόσια έρευνα στους 218 δήμους τους οποίους αφορά το δίκτυο Natura 2000. Την 1η Δεκεμβρίου 2016 η Κυβέρνηση της Βαλλονίας εξέδωσε την απόφαση.
28. Με αίτηση ακυρώσεως που κατατέθηκε στις 9 Φεβρουαρίου 2017, η ένωση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (A.S.B.L.) Terre wallonne ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως της 1ης Δεκεμβρίου 2016.
29. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) έχει υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αποτελεί η απόφαση με την οποία όργανο κράτους μέλους καθορίζει τους στόχους διατηρήσεως για το δίκτυο Natura 2000, σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας ΣΕΠΕ και, ειδικότερα, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ή κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρέπει να υποβληθεί μια τέτοια απόφαση σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με την οδηγία ΣΕΠΕ παρά το γεγονός ότι μια τέτοια εκτίμηση επιπτώσεων δεν απαιτείται δυνάμει της οδηγίας για τους οικοτόπους βάσει της οποίας εξεδόθη η απόφαση αυτή;»
30. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Terre wallonne, το Βασίλειο του Βελγίου, η Ιρλανδία, η Τσεχική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
3. Κοινή επ’ ακροατηρίου συζήτηση
31. Το Δικαστήριο διεξήγαγε στις 13 Δεκεμβρίου 2018 κοινή επ’ ακροατηρίου συζήτηση, στην οποία μετείχαν η CFE, η Région de Bruxelles-Capitale, το Βέλγιο και η Επιτροπή.
IV. Νομική εκτίμηση
32. Οι δυο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκαν προκειμένου να διευκρινισθεί αν μέτρα τα οποία συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση τόπων Natura 2000 ή είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτό, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους, χρήζουν εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων, ως σχέδια ή προγράμματα, βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ.
33. Συγκεκριμένα, η υπόθεση CFE έχει ως αντικείμενο μια νομική πράξη με την οποία καθιερώνεται ειδικό εθνικό καθεστώς προστασίας για έναν ήδη προσωρινώς προστατευόμενο τόπο και η υπόθεση Terre wallonne αφορά ένα μέτρο με το οποίο συνοψίζονται οι στόχοι διατηρήσεως για όλους τους τόπους Natura 2000 της Région wallonne.
34. Το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) εκτιμά ορθώς ότι τα μέτρα αυτά συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση τόπων Natura 2000 ή είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτό. Με τον χαρακτηρισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως καθιερώνεται εθνικό καθεστώς προστασίας του συγκεκριμένου τόπου και καθορίζεται το πλαίσιο για τη διαχείριση του τόπου. Η σύνοψη των στόχων διατηρήσεως όλων των τόπων Natura 2000 της Région wallonne θέτει το εκάστοτε τοπικό πλαίσιο σε μια ευρύτερη συνάφεια.
35. Δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους ότι τα δύο αυτά μέτρα πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Αμφότερα εγκρίθηκαν από αρχές σε περιφερειακό επίπεδο και απαιτούντο βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων, ήτοι βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους και της εκάστοτε νομοθεσίας για τη μεταφορά της εν λόγω οδηγίας στην εθνική νομοθεσία.
36. Τα ερωτήματα του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας) αφορούν εν προκειμένω δυο άλλα πεδία προβληματισμού, ήτοι πρωτίστως το ζήτημα αν τα μέτρα για την προστασία και τη διαχείριση τόπων Natura 2000 εξαιρούνται σε κάθε περίπτωση από την υποχρέωση υποβολής σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ και, σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, αν αυτά πληρούν τις λοιπές προϋποθέσεις υποβολής σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ’ άρθρον 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ, ιδίως αν καθορίζουν το πλαίσιο για τη μεταγενέστερη έγκριση έργων.
1. Η στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των μέτρων για τη διαχείριση τόπων Natura 2000
37. Οι Βρυξέλλες, το Βέλγο, η Ιρλανδία και η Επιτροπή θεωρούν ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ και η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους σχετικά με τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων περιορίζουν τη στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε συνάρτηση με τόπους Natura 2000 στην εκτίμηση μόνον των σχεδίων και έργων τα οποία υπόκεινται επίσης σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ως εκ τούτου, τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων Natura 2000 ουδέποτε απαιτείται να υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
38. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πραγματοποιείται για όλα τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Στο πλαίσιο της εκτιμήσεως αυτής πρέπει να εκτίθενται όλες οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις του εκάστοτε μέτρου, χωρίς όμως η οδηγία ΣΕΠΕ να συναρτά τις επιπτώσεις αυτές με έννομες συνέπειες.
39. Ωστόσο, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους εξαιρεί από την εκεί προβλεπόμενη εκτίμηση επιπτώσεων τα σχέδια που συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση τόπου ή που είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτό. Αντιθέτως, οι αρμόδιες εθνικές αρχές δύνανται να επιτρέπουν όλα τα άλλα σχέδια μόνον εφόσον από την εκτίμηση των επιπτώσεών τους προκύπτει ότι δεν παραβλάπτουν την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται.
40. Καθότι τα επίμαχα μέτρα συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση τόπων Natura 2000, δεν υπόκεινται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους και, ως εκ τούτου, δεν απαιτείται να υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων ούτε βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
41. Ωστόσο, από τα ανωτέρω δεν προκύπτει αν αποκλείεται η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ή του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
42. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πραγματοποιείται για όλα τα σχέδια και προγράμματα τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας ΕΠΕ.
43. Οι αμφιβολίες που εκφράζουν διάφοροι μετέχοντες στη διαδικασία ως προς το αν ο χαρακτηρισμός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως ή ο καθορισμός στόχων διατηρήσεως για τους τόπους Natura 2000 μιας περιφέρειας μπορεί να υπαχθεί σε κάποιον από τους ανωτέρω τομείς είναι σαφώς εύλογες.
44. Ωστόσο, παρέλκει η εμβάθυνση στο ζήτημα αυτό, καθότι, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ, τα κράτη μέλη αποφασίζουν επίσης εάν σχέδια και προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στην παράγραφο 2, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για τη μελλοντική έγκριση (άλλων) έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (9). Αν συντρέχει τέτοια περίπτωση, πρέπει επίσης να πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
45. Οι προμνησθέντες μετέχοντες στη διαδικασία τονίζουν μεν ορθώς ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έχει περιλάβει στο άρθρο 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ μνεία περί των μέτρων για τη διαχείριση τόπων. Εντούτοις, ούτε εκτίθεται σε κάποια από τις προμνησθείσες διατάξεις ρητώς ότι τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων εξαιρούνται από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
46. Σε περίπτωση όμως που θεωρηθεί ότι η εξαίρεση της διαχειρίσεως τόπων δεν ισχύει ομοίως για την οδηγία ΣΕΠΕ, θα μπορούσε εκ πρώτης όψεως να προκύψει αξιολογική αντινομία μεταξύ των δύο οδηγιών. Για ποιον λόγο να εξαιρέσει ο νομοθέτης της Ένωσης ρητώς τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων από την εκτίμηση επιπτώσεων βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά ταυτοχρόνως να προβλέψει υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ;
47. Στην πραγματικότητα όμως δεν υφίσταται τέτοια αντινομία, καθότι οι δυο περιπτώσεις εκτιμήσεως επιτελούν διαφορετική λειτουργία.
48. Η εκτίμηση επιπτώσεων βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει σκοπό να διευκρινισθεί αν ένα σχέδιο ή έργο μπορεί να εγκριθεί βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, ή παράγραφος 4. Πράγματι, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εγκρίνουν σχέδιο ή πρόγραμμα βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, μόνον εάν η εκτίμηση των επιπτώσεων περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ως προς τις επιπτώσεις των εργασιών που θα μπορούσαν να επηρεάσουν την οικεία ζώνη διατηρήσεως (10). Η δε παρέκκλιση από τις αυστηρές αυτές προϋποθέσεις η οποία εισάγεται με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους μπορεί να εφαρμόζεται μόνον εφόσον έχει προηγηθεί εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή έργου σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας (11).
49. Ιδίως οι απαιτήσεις που τίθενται για τη συμφωνία των αρχών δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους αποκλείουν την εφαρμογή της διατάξεως επί των μέτρων για τη διαχείριση τόπων. Τούτο διότι στις περιπτώσεις διαχειρίσεως τόπων θα είναι συχνά αδύνατον να διαμορφωθούν τα εκάστοτε μέτρα κατά τέτοιον τρόπο ώστε να μπορεί να αρθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι ενδέχεται να επηρεασθούν οι στόχοι διατηρήσεως. Ειδικά όσον αφορά τον χαρακτηρισμό ειδικών ζωνών προστασίας, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιτάσσει μάλιστα ρητώς ότι οι αρμόδιες αρχές πρέπει, ιδιαίτερα κατά τον χαρακτηρισμό ενός τόπου, να θέτουν προτεραιότητες, ήτοι να παρέχουν σε ορισμένους στόχους το προβάδισμα έναντι άλλων (12).
50. Επί παραδείγματι, για την προστασία των μη δασικού χαρακτήρα τύπων οικοτόπων, ήτοι ιδίως των λιβαδιών, απαιτείται κατά κανόνα η απομάκρυνση θάμνων ή δένδρων που θα μπορούσαν επίσης να αποτελούν οικοτόπους για προστατευόμενα είδη ή να εξελιχθούν σε άλλους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων.
51. Επιπλέον, συχνά θα παρίσταται ανάγκη λήψεως ορισμένων μέτρων για την προστασία τύπων οικοτόπων και ειδών, καίτοι δεν θα μπορεί να αποκλεισθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ως προς τις επακόλουθες δυσμενείς επιπτώσεις για τους στόχους διατηρήσεως του οικείου τόπου. Επί παραδείγματι, γίνεται δεκτό ότι πολλοί τύποι οικοτόπων εξαρτώνται από συγκεκριμένες μορφές καλλιέργειας (13), χωρίς όμως να μπορούν να αποκλεισθούν, σε κάθε περίπτωση, τυχόν δυσμενείς επιπτώσεις από τις εν λόγω μορφές καλλιέργειας.
52. Σε αντίθεση προς την οδηγία για τους οικοτόπους, η οδηγία ΣΕΠΕ δεν περιλαμβάνει, η ίδια, ουσιαστικού δικαίου απαιτήσεις όσον αφορά την έγκριση των σχεδίων έργων (14). Ο πρωταρχικός της σκοπός είναι να διασφαλισθεί ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις των σχεδίων και προγραμμάτων λαμβάνονται υπόψη κατά την έγκρισή τους.
53. Η συνεκτίμηση αυτή πρέπει μεν να περιλαμβάνει σε κάθε περίπτωση την τήρηση των επιτακτικών κανόνων της νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος, ωστόσο οι κανόνες αυτοί μπορούν να προέρχονται μόνον από άλλες νομικές πράξεις, αντί της οδηγίας ΣΕΠΕ, όπως επί παραδείγματι από την οδηγία για τους οικοτόπους ή την οδηγία 2000/60/ΕΚ (15).
54. Εντούτοις, ειδικά η Ιρλανδία και η Επιτροπή στηρίζονται στο επιχείρημα ότι τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων Natura 2000, από τη φύση τους, δεν έχουν δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις, ενώ η οδηγία ΣΕΠΕ έχει σκοπό να εντοπίζονται και να λαμβάνονται υπόψη τέτοιες επιπτώσεις.
55. Πράγματι, η στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποτελεί, κατά την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας ΣΕΠΕ, μέσο για την ενσωμάτωση της προστασίας του περιβάλλοντος σε άλλες δραστηριότητες. Αντιθέτως, δεν έχει ως πρωταρχικό σκοπό την υποβολή των μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους.
56. Ωστόσο, όπως εκτέθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί, με την απόφαση Terre wallonne το 2010 (16), ότι η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μπορεί να απαιτείται ακόμη και για μέτρο για την προστασία του περιβάλλοντος. Αντικείμενο της υποθέσεως αυτής αποτελούσε πρόγραμμα δράσεως της Région wallonne με σκοπό την εφαρμογή της οδηγίας για τη νιτρορύπανση(17)
57. Όσον αφορά τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων Natura 2000, καταδεικνύεται από τη δυνατότητα και μόνο συγκρούσεως μεταξύ των επιδιωκόμενων στόχων κατά τη λήψη μέτρων για τη διαχείριση τόπων ότι οι στόχοι αυτοί δεν προστατεύουν ή βελτιώνουν κατ’ ανάγκην το περιβάλλον, αλλά μπορούν επίσης να το παραβλάψουν.
58. Επιπλέον, υπάρχει ο κίνδυνος τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων να έχουν διαμορφωθεί κατά τρόπο πλημμελή ή ανεπαρκή και, ως εκ τούτου, είτε να παραβλάπτουν, τα ίδια τα μέτρα, τους τόπους είτε να μην εμποδίζουν επαπειλούμενες δυσμενείς επιπτώσεις. Εξάλλου, η αποτελεσματικότητα των μέτρων για τη διαχείριση τόπων συχνά δεν είναι σαφής πέραν κάθε αμφιβολίας.
59. Τέτοιες αμφιβολίες όσον αφορά την ποιότητα της αποφάσεως της Région wallonne εικάζεται ότι παρώθησαν την περιβαλλοντική οργάνωση Terre wallonne να προσβάλει την απόφαση αυτή στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
60. Κατά συνέπεια, ο αφηρημένος στόχος των μέτρων για τη διαχείριση τόπων, ο οποίος συνίσταται στην υλοποίηση της προστασίας των τόπων σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι τα μέτρα αυτά δεν μπορούν να έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον.
61. Με βάση τα ανωτέρω, αξιολογική αντινομία ενυπάρχει μάλλον στην ίδια την οδηγία για τους οικοτόπους. Η οδηγία αυτή υποβάλλει την έγκριση σχεδίων σε συνάρτηση με τόπους Natura 2000 σε αυστηρή εκτίμηση των επιπτώσεών τους, η οποία πρέπει να πραγματοποιείται επί τη βάσει των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων (18). Αντιθέτως, η διαχείριση τόπων δεν απαιτεί –τουλάχιστον κατά το γράμμα της οδηγίας για τους οικοτόπους– επιστημονική θεμελίωση.
62. Ούτε όμως από την αντινομία αυτή μπορεί να συναχθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης είχε τη βούληση να αποκλείσει, σε κάθε περίπτωση, την υποβολή της διαχειρίσεως τόπων σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Αντιθέτως, η εν λόγω αντινομία καταδεικνύει πρωτίστως ότι, κατά την έκδοση της οδηγίας για τους οικοτόπους, ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι δεν παρίστατο ανάγκη οριστικής και αναλυτικής ρυθμίσεως του εν λόγω ζητήματος. Θεώρησε προδήλως ότι τα κράτη μέλη θα ελάμβαναν τα αναγκαία μέτρα με δική τους ευθύνη.
63. Τέτοια μέτρα είναι αναγκαία, καθότι η διαχείριση τόπων μπορεί ομοίως να επηρεάσει σημαντικά τους στόχους διατηρήσεως των τόπων και πρέπει, ως εκ τούτου, να θωρακίζεται, από επιστημονικής απόψεως, τουλάχιστον εξίσου αποτελεσματικά, όπως οι αποφάσεις που αφορούν άλλα σχέδια (19). Το γεγονός ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες κίνησαν διαδικασία δημόσιας διαβουλεύσεως κατά την έκδοση των επίμαχων μέτρων επιβεβαιώνει εξάλλου την εκτίμηση αυτή.
64. Ακόμη όμως και αν ο νομοθέτης έκρινε, κατά την έκδοση της οδηγίας για τους οικοτόπους, ότι η θέσπιση ρυθμίσεων για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και τη δημόσια διαβούλευση σε συνάρτηση με τη διαχείριση τόπων δεν ήταν αναγκαία, τούτο δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι κατά τη μεταγενέστερη έκδοση γενικών κανόνων για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων είχε τη βούληση να εξαιρέσει τη διαχείριση τόπων Natura 2000.
65. Αντιθέτως, η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ, η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον βάσει της οδηγίας ΕΠΕ ή, στις λοιπές περιπτώσεις, η δημόσια διαβούλευση από κοινού με εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της Συμβάσεως του Ώρχους (20) μπορούν να συμπληρώσουν επωφελώς τους διέποντες τη διαχείριση τόπων κανόνες της οδηγίας για τους οικοτόπους όσον αφορά την εκτίμηση των πιθανών περιβαλλοντικών επιπτώσεων και τη δημόσια διαβούλευση.
66. Τέλος, οι ανωτέρω εκτιμήσεις μπορούν να αντιπαραβληθούν στο επιχείρημα ότι η εφαρμογή της οδηγίας ΣΕΠΕ μπορεί να καθυστερήσει αφόρητα την εφαρμογή της οδηγίας για τους οικοτόπους. Τούτο διότι ενέχει μεγάλους κινδύνους το να θυσιάζονται μέτρα για τη διασφάλιση της ποιότητας στον βωμό της αποτελεσματικότητας. Ποιο όφελος έχει το Natura 2000, αν οι τόποι καθορίζονται μεν ταχέως από τυπικής απόψεως, αλλά η πραγματική προστασία των ειδών και των τύπων οικοτόπων είναι ανεπαρκής, επειδή τα επιμέρους μέτρα έχουν ληφθεί χωρίς επαρκή θεμελίωση και δημόσια διαβούλευση;
67. Επομένως, η ερμηνεία ότι απαιτείται η υποβολή σε στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν αντιβαίνει στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ και στην εξαίρεση κατ’ άρθρον 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους όσον αφορά τα μέτρα για τη διαχείριση τόπων.
2. Επί των εννοιών «σχέδιο και πρόγραμμα» κατ’ άρθρον 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ
68. Από την ανωτέρω ανάλυση συνάγεται ότι ο χαρακτηρισμός μιας ειδικής ζώνης προστασίας και ο καθορισμός στόχων διατηρήσεως για τους τόπους Natura 2000 μιας περιφέρειας δεν απαιτείται να υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Ωστόσο, όπως καταδείχθηκε προηγουμένως, στα σημεία 42 και 44 των παρουσών προτάσεων, η υποχρέωση πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι απορρέει ειδικότερα από το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
69. Η υποχρέωση αυτή –όπως ακριβώς η υποχρέωση πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ– εξαρτάται από το αν το εκάστοτε σχέδιο ή πρόγραμμα καθορίζει το πλαίσιο για τη μελλοντική έγκριση σχεδίων έργων.
70. Το Δικαστήριο έχει κρίνει σχετικώς ότι η έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» αφορά κάθε πράξη η οποία καθορίζει, θεσπίζοντας κανόνες και διαδικασίες ελέγχου που έχουν εφαρμογή στον οικείο τομέα, ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εφαρμογή ενός ή περισσότερων σχεδίων έργων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (21). Συναφώς, η έννοια «σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων» πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο ποιοτικό και όχι ποσοτικό. Συγκεκριμένα, πρέπει να αποτρέπονται πιθανές μεθοδεύσεις για την καταστρατήγηση των υποχρεώσεων που προβλέπει η οδηγία ΣΕΠΕ, ενδεχομένως μέσω του κατακερματισμού των μέτρων, με αποτέλεσμα τη μείωση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας αυτής (22).
1. Επί του χαρακτηρισμού μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως
71. Ο χαρακτηρισμός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως, όπως στην περίπτωση που αποτελεί αντικείμενο της υποθέσεως CFE, μπορεί να καθορίζει ένα πλαίσιο κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ή παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ με διττό τρόπο. Πρώτον, ο καθορισμός μιας ζώνης διατηρήσεως με συγκεκριμένους στόχους διατηρήσεως μπορεί αφ’ εαυτού να καθορίζει ένα πλαίσιο για την έγκριση σχεδίων και, δεύτερον, ο χαρακτηρισμός μπορεί να συνδυάζεται με τη θέσπιση ειδικών προστατευτικών ρυθμίσεων που περιλαμβάνουν ένα τέτοιο πλαίσιο.
1) Επί του καθορισμού μιας ζώνης διατηρήσεως με συγκεκριμένους στόχους διατηρήσεως
i) Ο χαρακτηρισμός αφ’ εαυτού
72. Κατά τον καθορισμό μιας ζώνης διατηρήσεως με συγκεκριμένους στόχους διατηρήσεως καθορίζεται αναμφίβολα ένα αυστηρό πλαίσιο για την έγκριση σχεδίων έργων εντός της ζώνης διατηρήσεως και στον περιβάλλοντα αυτής χώρο. Τούτο διότι τέτοια σχέδια –ανεξαρτήτως του αν υπόκεινται ή όχι στην οδηγία ΕΠΕ (23) – μπορούν να εγκρίνονται μόνο βάσει του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Κριτήριο για την αναγκαία εκτίμηση επιπτώσεων αποτελούν οι καθοριζόμενοι για τη ζώνη αυτή στόχοι διατηρήσεως.
73. Τα σχέδια εντός του ανωτέρω πλαισίου αποτελούν μεν ήδη αντικείμενο του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Πλην όμως, τούτο δεν αποκλείει ακόμη και την ερμηνεία ότι ο καθορισμός του πλαισίου εμπίπτει στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας.
74. Επομένως, από τον καθορισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως προκύπτει, σε συνδυασμό με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, ένα ποιοτικά σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εφαρμογή ενός ή περισσότερων σχεδίων έργων.
75. Ωστόσο, το πλαίσιο αυτό δεν προκύπτει κατ’ ανάγκην το πρώτον με τον χαρακτηρισμό της ειδικής ζώνης διατηρήσεως. Καίτοι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους εφαρμόζεται, εάν ερμηνευθεί μεμονωμένα, μόνον επί ειδικών ζωνών διατηρήσεως, ωστόσο το άρθρο 4, παράγραφος 5, προβλέπει ότι ένας τόπος υπόκειται στις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6, μόλις εγγραφεί στον κατάλογο του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο. Στον κατάλογο αυτόν η Επιτροπή εγγράφει, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους, τους τόπους που επιλέγει μεταξύ των τόπων που προτείνονται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1. Τα κράτη μέλη οφείλουν μεν να χαρακτηρίζουν ως ειδικές ζώνες διατηρήσεως τους τόπους που έχουν εγγραφεί στον κατάλογο, αλλά, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 4, έχουν στη διάθεσή τους μέχρι έξι έτη για τον σκοπό αυτό. Συνεπώς, η απορρέουσα από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, προστασία καλύπτει τους τόπους Natura 2000 κατά κανόνα πολύ πριν αυτοί υπαχθούν σε καθεστώς ειδικής ζώνης διατηρήσεως.
76. Καίτοι κατά τον χρόνο εγγραφής στον κοινοτικό κατάλογο δεν καθορίζονται ακόμα ρητώς συγκεκριμένοι στόχοι διατηρήσεως, ωστόσο αυτοί προκύπτουν από το σύνολο των οικοτόπων και των ειδών για την προστασία των οποίων καταχωρίσθηκε ο τόπος, με βάση τα στοιχεία που υπέβαλε το κράτος μέλος, όταν αυτό πρότεινε τον τόπο (24). Συνεπώς, το πλαίσιο για την έγκριση έργων που καθορίζεται μέσω του καθορισμού της ειδικής ζώνης διατηρήσεως προκύπτει κατά κανόνα πολύ πριν από τον χαρακτηρισμό της ειδικής ζώνης διατηρήσεως. Εφόσον, επομένως, ο χαρακτηρισμός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως απλώς επιβεβαιώνει το πλαίσιο αυτό, δεν γεννά υποχρέωση πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
ii) Τροποποίηση των στόχων διατηρήσεως στο πλαίσιο του χαρακτηρισμού
77. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων απαιτείται κατά τον χαρακτηρισμό τόπου, επειδή πρόκειται για τροποποίηση σχεδίου ή προγράμματος.
78. Κατά το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, ο όρος «σχέδια και προγράμματα» περιλαμβάνει και τις τροποποιήσεις τους. Όπως καταδεικνύει το άρθρο 3, παράγραφος 3, κρίσιμο για τη γέννηση υποχρεώσεως εκτιμήσεως είναι επίσης το αν οι τροποποιήσεις ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
79. Ο χαρακτηρισμός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως μπορεί να επηρεάσει ιδίως τους στόχους διατηρήσεως της εν λόγω ζώνης. Επί παραδείγματι, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους απαιτεί να τίθενται προτεραιότητες κατά τον χαρακτηρισμό. Επιπλέον, υπάρχει η πιθανότητα τροποποιήσεως του καταλόγου των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και ειδών ή της εδαφικής εκτάσεως της ζώνης κατά τον χαρακτηρισμό.
80. Μέτρο συγκρίσεως ως προς το αν υπάρχουν τροποποιήσεις αποτελούν οι οικότοποι και τα είδη για τα οποία ο οικείος τόπος τέθηκε υπό προστασία κατά την εγγραφή του στον κοινοτικό κατάλογο, καθώς και οι αρχικώς περιλαμβανόμενες στον εν λόγω τόπο εκτάσεις, σε περίπτωση που οι οικότοποι, τα είδη και οι εκτάσεις δεν έχουν εν τω μεταξύ ήδη τροποποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους (25).
81. Η τροποποίηση των στόχων διατηρήσεως τροποποιεί το καθοριζόμενο από τη ζώνη διατηρήσεως πλαίσιο για τα σχέδια έργων. Όταν ορισμένοι τύποι οικοτόπων, είδη ή και εκτάσεις τίθενται υπό καθεστώς προστασίας ή εξαιρούνται από αυτό, τροποποιούνται κατ’ ανάγκην οι όροι για την έγκριση των σχεδίων που μπορούν να έχουν επιπτώσεις στον τόπο.
82. Στην υπόθεση CFE πρέπει, ειδικότερα, να εξετασθεί αν η ένταξη τύπων οικοτόπων και ειδών περιφερειακού ενδιαφέροντος στο καθεστώς προστασίας του οικείου τόπου δυνάμει των άρθρων 8 και 9 και του παραρτήματος 4 της αποφάσεως έχει αρκούντως τροποποιήσει το πλαίσιο για την έγκριση σχεδίων έργων. Η προστασία τους δεν απορρέει από την οδηγία για τους οικοτόπους, αλλά μόνον από το δίκαιο της Région de Bruxelles-Capitale. Επίσης, η οικεία χλωρίδα και πανίδα δεν ασκεί επιρροή όσον αφορά την εγγραφή του τόπου στον κοινοτικό κατάλογο. Συνεπώς, δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι, πριν από τον χαρακτηρισμό της ειδικής ζώνης διατηρήσεως, η αντίστοιχη πρόταση του εν λόγω τόπου δεν περιλάμβανε ακόμα την προστασία των εν λόγω τύπων οικοτόπων και ειδών.
iii) Τελολογική συστολή της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων όσον αφορά το πλαίσιο που καθορίζεται από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4;
83. Θα μπορούσε να τεθεί το ερώτημα, ειδικά όσον αφορά το πλαίσιο που καθορίζεται από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, αν, βάσει των σκοπών της οδηγίας ΣΕΠΕ, απαιτείται πράγματι εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Ωστόσο, ούτε από την εκτίμηση αυτή συνάγεται συμπέρασμα ότι δεν απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
84. Πέραν του προμνησθέντος σκοπού της ενσωματώσεως περιβαλλοντικών ζητημάτων στην απόφαση, πρέπει να μνημονευθεί ένας διαρθρωτικός σκοπός της οδηγίας ΣΕΠΕ ο οποίος απορρέει από το ότι η εν λόγω οδηγία συμπληρώνει την ισχύουσα από δεκαετίας και πλέον οδηγία ΕΠΕ, της οποίας το αντικείμενο είναι η συνεκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά την έγκριση ορισμένων σχεδίων έργων. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της εφαρμογής της οδηγίας ΕΠΕ διαπιστώθηκε ότι, κατά τον χρόνο της εκτιμήσεως ορισμένων σχεδίων έργων, η πρόκληση σημαντικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι συχνά βέβαιη λόγω προγενέστερων μέτρων σχεδιασμού (26). Ως εκ τούτου, οι επιπτώσεις αυτές μπορούν να εξετασθούν μεν στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πλην όμως δεν μπορούν πλέον να ληφθούν εκτενώς υπόψη κατά την έγκριση του σχεδίου. Για τον λόγο αυτόν, είναι σκόπιμο τέτοιου είδους περιβαλλοντικές επιπτώσεις να εκτιμώνται ήδη στο πλαίσιο προπαρασκευαστικών μέτρων και να λαμβάνονται υπόψη στη συνάφεια αυτή (27).
85. Από τους προπαρατεθέντες σκοπούς είναι δυνατόν να συναχθεί ότι δεν είναι αναγκαία η πραγματοποίηση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, όταν όλες οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις μπορούν να εκτιμηθούν στο πλαίσιο της εγκρίσεως ενός σχεδίου έργου και να ληφθούν, στο πλαίσιο αυτό, εκτενώς υπόψη. Πράγματι, κατά βάση, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους απαιτεί να λαμβάνονται εκτενώς υπόψη οι επιπτώσεις που έχουν τα σχέδια επί των στόχων διατηρήσεως των εκάστοτε τόπων.
86. Ωστόσο, ο κίνδυνος δυσμενών περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά τον καθορισμό τόπων Natura 2000 και κατά την τροποποίηση της εκτάσεως προστασίας έγκειται ακριβώς στον καθορισμό ανεπαρκών στόχων διατηρήσεως. Σε μεταγενέστερο στάδιο, κατά την έγκριση των σχεδίων, ο κίνδυνος αυτός δεν μπορεί πλέον να αντιμετωπισθεί επαρκώς.
iv) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
87. Επομένως, κατά τον χαρακτηρισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 3, ή βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ, εφόσον ο χαρακτηρισμός αυτός συναρτάται με τροποποιήσεις της εκτάσεως προστασίας της οικείας ζώνης διατηρήσεως, ιδίως δε τροποποιήσεις των στόχων διατηρήσεως ή των προστατευόμενων εκτάσεων, οι οποίες άπτονται της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους ή περαιτέρω εκτεινόμενων εθνικών προστατευτικών διατάξεων, εφόσον οι τροποποιήσεις αυτές μπορούν να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις.
2) Επί της θεσπίσεως ειδικών προστατευτικών ρυθμίσεων κατά τον χαρακτηρισμό ενός τόπου
88. Πέραν των προστατευτικών διατάξεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, είναι δυνατόν, κατά τον χαρακτηρισμό ενός τόπου, να θεσπισθούν και ειδικές προστατευτικές ρυθμίσεις, προκειμένου επί παραδείγματι να αντιμετωπισθούν ιδιαίτεροι κίνδυνοι που απειλούν τον τόπο.
89. Επί παραδείγματι, το άρθρο 15 της αποφάσεως που αποτελεί αντικείμενο της διαδικασίας C‑43/18 περιλαμβάνει ορισμένες απαγορεύσεις, π.χ. στην παράγραφο 2, σημείο 1, την απαγόρευση αφαιρέσεως, εκριζώσεως, φθοράς ή καταστροφής των αυτόχθονων ειδών βλαστήσεως, συμπεριλαμβανομένων των βρύων, των μυκήτων και των λειχήνων, καθώς και της καταστροφής, χειροτερεύσεως ή μεταβολής της υπάρχουσας φυτοκάλυψης.
90. Κατά βάση, τέτοιες απαγορεύσεις μπορούν, επιπλέον των κανόνων που τίθενται με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, να περιλαμβάνουν ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εφαρμογή ενός ή περισσότερων σχεδίων έργων, που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ήτοι να καθορίζουν ένα πλαίσιο κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ή παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
91. Ωστόσο, βάσει του γράμματος του άρθρου 15 της αποφάσεως, οι εκεί επιβαλλόμενες απαγορεύσεις δεν φαίνεται να έχουν τέτοιο αποτέλεσμα, καθότι ισχύον μάλλον μόνο για δραστηριότητες για τις οποίες δεν απαιτείται έγκριση. Αντιθέτως, για την εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ή παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ πρέπει το πλαίσιο να ισχύει για την έγκριση σχεδίων έργων.
92. Άλλες απαγορεύσεις που θα πρέπει να ληφθούν υπόψη σε συνάρτηση με εγκρίσεις δεν φαίνεται όμως να ισχύουν.
93. Επομένως, κατά τον χαρακτηρισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 3, ή βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ, εφόσον στο πλαίσιο αυτό θεσπίζονται ειδικές προστατευτικές ρυθμίσεις οι οποίες εφαρμόζονται παράλληλα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, καθορίζουν ένα πλαίσιο για την έγκριση σχεδίων έργων και ενδέχεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις.
2. Επί του καθορισμού των περιφερειακών στόχων διατηρήσεως
94. Η απόφαση της Κυβερνήσεως της Βαλλονίας, της 1ης Δεκεμβρίου 2016, σχετικά με τον καθορισμό των στόχων διατηρήσεως για το δίκτυο Natura 2000, ήτοι η νομική πράξη που αποτελεί αντικείμενο της υποθέσεως Terre wallonne, αφορά μεν την εφαρμογή της οδηγίας για τους οικοτόπους, ωστόσο έχει εντελώς διαφορετική λειτουργία και αποτελέσματα από τον χαρακτηρισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως. Δεν καθορίζει τους στόχους διατηρήσεως για συγκεκριμένους τόπους, αλλά τους συνοψίζει τρόπον τινά για το σύνολο της Région wallonne. Συγκεκριμένα, αθροίζει τις ήδη υφιστάμενες εκτάσεις συγκεκριμένων τύπων οικοτόπων στο σύνολο της περιφέρειας και στους διάφορους τόπους Natura 2000 και καθορίζει το αν πρέπει οι ευρισκόμενες στους τόπους Natura 2000 εκτάσεις των εν λόγω τύπων οικοτόπων να διατηρήσουν το εδαφικό τους εύρος ή να διευρυνθούν. Η απόφαση δεν περιέχει όμως κανόνες όσον αφορά το πώς και σε ποιους τόπους της περιφέρειας πρέπει να υλοποιηθούν οι εν λόγω στόχοι διατηρήσεως.
95. Ως εκ τούτου, η απόφαση θέτει αναμφίβολα, υπό μη τεχνική έννοια, το πλαίσιο για όλα τα σχέδια που είναι δυνατόν να επηρεάσουν οποιονδήποτε τόπο του δικτύου Natura 2000.
96. Ωστόσο, η οδηγία για τους οικοτόπους δεν προβλέπει περιφερειακούς στόχους διατηρήσεως, αλλά αποκλειστικά στόχους διατηρήσεως για τους επιμέρους τόπους.
97. Επομένως, οι περιφερειακοί στόχοι διατηρήσεως κατ’ άρθρον 25bis, παράγραφος 1, του νόμου της 12ης Ιουλίου 1973 αποτελούν απλώς τιμές αναφοράς. Μόνον οι στόχοι διατηρήσεως που καθορίζονται για τους επιμέρους τόπους έχουν, βάσει του άρθρου 25bis, παράγραφος 2, κανονιστικό χαρακτήρα.
98. Με την όγδοη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως επεξηγείται η λειτουργία των περιφερειακών στόχων διατηρήσεως υπό την έννοια ότι αυτοί προορίζονται να καταστήσουν δυνατή την καθολική επισκόπηση όσον αφορά το τι χρήζει διατηρήσεως ή τι ενδεχομένως χρήζει αποκαταστάσεως στη Région wallonne, ούτως ώστε οι οικότοποι και τα είδη για την προστασία των οποίων δημιουργείται το δίκτυο Natura 2000 να παραμείνουν σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως ή να αποκατασταθεί η κατάσταση αυτή.
99. Επομένως, οι περιφερειακοί στόχοι διατηρήσεως της αποφάσεως επιτελούν πρωτίστως ενημερωτική και συντονιστική λειτουργία για τη διαχείριση των τόπων Natura 2000 στην περιφέρεια. Δεν περιλαμβάνουν όμως σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εφαρμογή ενός ή περισσότερων σχεδίων έργων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
100. Συνεπώς, η απόφαση με την οποία όργανο κράτους μέλους καθορίζει, σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, τους στόχους διατηρήσεως συνολικά για το δίκτυο Natura 2000 στο πεδίο αρμοδιότητάς του, αλλά όχι για μεμονωμένους τόπους Natura 2000, χωρίς να θέτει επομένως κανόνες για την έγκριση σχεδίων έργων, δεν αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας ΣΕΠΕ.
3. Καταληκτική παρατήρηση
101. Εν κατακλείδι, επισημαίνεται ότι από την εκτιθέμενη στις παρούσες προτάσεις ανάλυση προκύπτει ότι ο καθορισμός ενός τόπου Natura 2000 και/ή η επέλευση ορισμένων τροποποιήσεων ως προς τους στόχους διατηρήσεως ή την έκτασή του πρέπει κατά κανόνα να υποβάλλονται σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεών, εφόσον ενδέχεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις.
102. Πρέπει μεν να γίνει δεκτό ότι η εγγραφή πολλών τόπων σε έναν κοινοτικό κατάλογο και ενδεχομένως επίσης ορισμένες ενδιάμεσες τροποποιήσεις της εκτάσεως προστασίας τους δεν εμπίπτουν ακόμα ratione tempore στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ΣΕΠΕ. Πλην όμως, μπορεί επίσης να υπάρχει εν τω μεταξύ μεγάλος αριθμός καθορισμών τόπων και τροποποιήσεων που έχρηζαν κατά βάση υποβολής σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, χωρίς όμως να υποβληθούν σε τέτοια εκτίμηση. Εφόσον οι εν λόγω καθορισμοί και τροποποιήσεις δεν έχουν ακόμα καταστεί αμετάκλητοι/-ες, ήτοι απρόσβλητοι/-ες, υπάρχει επομένως κίνδυνος να προσβληθούν δικαστικώς.
103. Εντούτοις, το ενδεχόμενο δικαστικής προσβολής λόγω μη πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν πρέπει να συνεπάγεται τον περιορισμό της εκτάσεως προστασίας των τόπων Natura 2000. Αντιθέτως, σε τέτοιες περιπτώσεις προβάλλει αναγκαίο να διατηρείται η ισχύς της κοινοποιήσεως στην Επιτροπή μέχρι να θεραπευθεί το ελάττωμα (28). Μόνο στις περιπτώσεις τροποποιήσεων που έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της προστασίας ενός τόπου τίθεται ζήτημα ακυρώσεως ή αναστολής μέχρι τη θεραπεία του ελαττώματος.
104. Κατά τα λοιπά, θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να εξετάζεται μήπως έχουν μολαταύτα πληρωθεί οι απαιτήσεις της οδηγίας ΣΕΠΕ (29). Επί παραδείγματι, στις υπό εξέταση υποθέσεις διεξήχθη τουλάχιστον δημόσια διαβούλευση. Αντιθέτως, από τον φάκελο των υποθέσεων δεν προκύπτει αν έχουν επίσης υποβληθεί περιβαλλοντικές εκθέσεις ή ισοδύναμα έγγραφα.
V. Πρόταση
105. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί, στην υπόθεση C‑43/18, CFE, ως εξής:
Κατά τον χαρακτηρισμό μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 3, ή βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ,
– εφόσον ο χαρακτηρισμός αυτός συναρτάται με τροποποιήσεις της εκτάσεως προστασίας της οικείας ζώνης διατηρήσεως, ιδίως δε τροποποιήσεις των στόχων διατηρήσεως ή των προστατευόμενων εκτάσεων, οι οποίες άπτονται της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους ή περαιτέρω εκτεινόμενων εθνικών προστατευτικών διατάξεων, εφόσον οι τροποποιήσεις αυτές μπορούν να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις ή
– εφόσον στο πλαίσιο αυτό θεσπίζονται ειδικές προστατευτικές ρυθμίσεις οι οποίες εφαρμόζονται παράλληλα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους και καθορίζουν ένα πλαίσιο για την έγκριση σχεδίων έργων, τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις.
106. Στην υπόθεση C‑321/18, Terre wallonne, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής:
Απόφαση με την οποία όργανο κράτους μέλους καθορίζει, σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, τους στόχους διατηρήσεως συνολικά για το δίκτυο Natura 2000 στο πεδίο αρμοδιότητάς του, αλλά όχι για μεμονωμένους τόπους Natura 2000, χωρίς να θέτει επομένως κανόνες για την έγκριση σχεδίων έργων, δεν αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας ΣΕΠΕ.
i Στα σημεία 15, 17, 18, 25 και 89 και στις λέξεις-κλειδιά του παρόντος κειμένου επήλθαν τροποποιήσεις γλωσσικής φύσεως, μετά την ανάρτησή του στην ψηφιακή Συλλογή Νομολογίας.