Sag T-265/08

Forbundsrepublikken Tyskland

mod

Europa-Kommissionen

»EFRU – nedsættelse af økonomisk støtte – operationelt program i mål nr. 1 (1994-1999) vedrørende regionen Land Thüringen (Tyskland)«

Sammendrag – Rettens dom (Tredje Afdeling) af 19. september 2012

1.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering ydet til nationale aktioner – principper – afgørelse om suspension, nedsættelse eller ophævelse på grund af uregelmæssigheder af en oprindeligt ydet støtte – hensyntagen til uregelmæssigheder, der ikke har nogen præcis økonomisk virkning – lovlig – begrebet uregelmæssigheder – fejl begået af nationale myndigheder – omfattet

(Art. 10 EF og 274 EF; Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24, stk. 1 og 2)

2.      EU-ret – fortolkning – principper – selvstændig og ensartet fortolkning

3.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering ydet til nationale aktioner – Kommissionens beslutning om at nedsætte en støtte på grund af uregelmæssigheder – valg af beregningsmetode til at fastlægge nedsættelsens størrelse – Kommissionens skønsmargen – ekstrapoleringsmetode med henblik på at foretage finansielle korrektioner – lovlig

(Art. 274 EF; Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24, stk. 1 og 2)

4.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering ydet til nationale aktioner – Kommissionens beslutning om at nedsætte en støtte på grund af uregelmæssigheder – bevisbyrde – fordeling mellem Kommissionen og medlemsstaten

(Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24, stk. 2)

5.      Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – akter, der tilsigter at skabe retsvirkninger – akt, der giver udtryk for Kommissionens hensigt om at følge visse retningslinjer i forbindelse med nedsættelse eller suspension af finansiel støtte fra en strukturfond – ikke omfattet

(Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24)

6.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsstøtte – de nationale myndigheders tilbundsgående kontrol af, om støttemodtagerne har overholdt deres finansielle forpligtelser – pligt for Kommissionen til at foretage en ny undersøgelse – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24, stk. 1 og 2)

7.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsstøtte – revisioner foretaget af Kommissionen og Revisionsretten – institutioner med forskellige roller og funktioner – nødvendigt for Kommissionen at træffe sin egen beslutning på grundlag af kontroller foretaget af nationale myndigheder og Revisionsrettens konstateringer

(Art. 246 EF og 248, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 4253/88, art. 24, stk. 1)

8.      EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser

9.      EU-ret – principper – proportionalitet – ophævelse af en finansiel støtte i tilfælde af tilsidesættelse af væsentlige forpligtelser – lovlig

1.      I henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter har Kommissionen beføjelse til at nedsætte eller suspendere økonomisk støtte til en intervention, hvis den undersøgelse, der udføres i henhold til stk. 1 i denne bestemmelse, bekræfter en uregelmæssighed. Denne artikel omhandler dog ikke ophavsmanden til den uregelmæssighed, der er begået ved gennemførelsen af den aktion eller foranstaltning, der er blevet finansieret af fondene. De nationale myndigheder er i den henseende ansvarlige for korrekt anvendelse af fællesskabsmidler, og det er dem, det påhviler i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser at træffe de fornødne foranstaltninger for bl.a. at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde. Kommissionen udøver faktisk kun en supplerende funktion.

I artikel 24 i forordning nr. 4253/88 foretages der i øvrigt ikke en kvantitativ eller kvalitativ sondring i relation til, hvilke uregelmæssigheder der kan give anledning til en nedsættelse af støtten. Selv uregelmæssigheder uden nogen bestemt finansiel betydning kan have alvorlige konsekvenser for Den Europæiske Unions finansielle interesser og for overholdelsen af EU-retten og kan derfor begrunde Kommissionens anvendelse af finansielle korrektioner. Således kan en administrativ fejl knyttet til manglende overensstemmelse mellem de i finansieringsplanen fastsatte beløb og de beløb, der blev anmodet udbetalt, f.eks. medføre en uregelmæssighed, der kan begrunde nedsættelse af støtten. I øvrigt taler den omstændighed, at de nationale myndigheder har en central rolle i gennemførelsen af strukturfondene, for en bred fortolkning af begrebet uregelmæssighed. En fejl begået af sidstnævnte skal således betragtes som en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i denne forordning, henset til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning i artikel 274 EF og princippet om loyalt samarbejde i artikel 10 EF, som ikke giver medlemsstaterne immunitet, og henset til, at artikel 24 er den eneste bestemmelse, der tillader en nedsættelse af støtte i tilfælde, hvor interventionen ikke er foregået som oprindeligt planlagt.

Følgelig er en fortolkning af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som fra begrebet uregelmæssighed udelukker fejl begået af nationale myndigheder, i strid med den effektive virkning af den regel, der er fastsat i nævnte bestemmelse. Det fremgår således heraf, at tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilskrives nationale administrative myndigheder, er omfattet af artikel 24, stk. 2. Idet nationale myndigheder har en central rolle i gennemførelsen af strukturfondene, skal en tilsidesættelse begået af sidstnævnte betragtes som en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 24, stk. 2.

(jf. præmis 35, 37-40, 42 og 43)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 58)

3.      Det fremgår af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, at Kommissionen kan nedsætte fællesskabsstøtte til den pågældende aktion eller foranstaltning, når det efter en kontradiktorisk undersøgelse af sagen i henhold til artikel 24, stk. 1, bekræftes, at der foreligger en uregelmæssighed og bl.a. en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår. Forordningens artikel 24, stk. 2, foretager ikke en kvantitativ eller kvalitativ sondring i relation til, hvilke uregelmæssigheder der kan give anledning til en nedsættelse af støtten. Denne bestemmelse giver således Kommissionen en beføjelse til nedsættelse og en stor skønsmargen uden at nævne grænserne for valget af de metoder, som Kommissionen kan benytte til at fastsætte nedsættelsens størrelse.

Under udøvelsen af beføjelsen til at foretage finansielle korrektioner skal den metode, som Kommissionen benytter for at fastsætte det beløb, der skal tilbagebetales, herved være i overensstemmelse med formålet med artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88. Dette formål er at tillade en finansiel korrektion, når de udgifter, for hvilke der er anmodet om finansiering, ikke er afholdt i overensstemmelse med bestemmelser i EU-retten. Med dette formål for øje skal artikel 24, stk. 2, fortolkes på en måde, som giver Kommissionen mulighed for at nedsætte støtten på en passende måde. Mere præcist afhænger korrektionen af de økonomiske tab, som Unionens budget har lidt, og som er fastslået ved revisionen. Disse tab skal rettes i deres helhed, idet enhver mangelfuld gennemførelse ville udgøre en tilsidesættelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, som Kommissionen og medlemsstaterne skal overholde i henhold til artikel 274 EF. Kommissionen skal således kunne nedsætte støtten i et omfang, der svarer til omfanget af den uregelmæssighed, som den har fastslået inden for rammerne af den kontradiktoriske procedure i henhold til artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 4253/88.

Beslutningen om nedsættelse skal afspejle uregelmæssighedernes systemiske dimension. Kommissionen har i øvrigt ikke oplysninger om samtlige kontrolforanstaltninger, som den pågældende medlemsstat har gennemført. I et sådant tilfælde er benyttelsen af metoden for ekstrapolering det mest passende middel til at sikre, at formålet med artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 opfyldes. Når uregelmæssighedernes systemiske dimension er fastslået, hviler nedsættelsen af støtten således ikke på Kommissionens blotte antagelse, men på et fastslået forhold. Kommissionen er dog underlagt en forpligtelse til at overholde EU-rettens regler, herunder proportionalitetsprincippet.

Artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 er således ikke til hinder for, at Kommissionen kan benytte ekstrapoleringsmetoden med henblik på at fastsætte en finansiel korrektion

(jf. præmis 85, 86, 89-91 og 95-97)

4.      For så vidt angår en beslutning om nedsættelse af økonomisk støtte på grundlag af uregelmæssigheder kan Kommissionen ikke nøjes med at antage, at uregelmæssighederne findes, men skal i tilstrækkeligt omfang godtgøre, at disse uregelmæssigheder ikke var begrænset til de konkrete sager, som den har undersøgt. For at godtgøre, at uregelmæssighederne ikke var begrænset til de konkrete sager, som den har undersøgt, er det således tilstrækkeligt, at den fremlægger beviser for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til regelmæssigheden af samtlige de kontrolforanstaltninger, som den pågældende medlemsstat har foretaget. Den er ikke forpligtet til udtømmende at godtgøre, at samtlige kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige. Denne lettelse af bevisbyrden kan forklares ved, at ordningen i forordning nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter ikke fastlægger en systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i øvrigt ville være fysisk umulig at gennemføre, idet den ikke er tilstrækkelig nær på forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for. Når Kommissionen har fremlagt tilstrækkelige beviser for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til regelmæssigheden af samtlige de nationale kontrolforanstaltninger, påhviler det den pågældende medlemsstat at godtgøre, at Kommissionens antagelser er ukorrekte, ved at fremlægge mere detaljerede beviser for sine kontrolforanstaltninger. Hvis medlemsstaten ikke fremlægger sådanne beviser, fastslår Kommissionen, at uregelmæssighederne ikke var begrænset til de konkrete sager, som den har undersøgt.

(jf. præmis 92-94)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 107-110)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 123-125)

7.      For så vidt angår kontrollen med fællesskabsfonde er det nødvendigt at undersøge, om de proceduremæssige garantier og de praktiske konsekvenser af den kontrol, som er gennemført af Revisionsretten og Kommissionen, er sammenlignelige. For så vidt angår de proceduremæssige garantier er de to typer kontroller – foretaget af Kommissionen og af Revisionsretten – sammenlignelige. I begge tilfælde skal retten til forsvar respekteres, der anvendes revisionsstandarder af højt niveau, medlemsstaten skal informeres, før en kontrol på stedet finder sted, repræsentanter for de nationale myndigheder kan deltage i kontrollen, og den pågældende medlemsstat skal have mulighed for at fremsætte sine bemærkninger om kontrollens resultater. Til gengæld er de forudsigelige praktiske konsekvenser af de to typer kontroller ikke sammenlignelige, idet Revisionsrettens rapport ikke er bindende, og idet finansielle korrektioner ikke kan foretages direkte på grundlag af denne.

Revisionsretten og Kommissionen har nemlig separate roller i Fællesskabets budgetprocedure. Ifølge artikel 246 EF varetager Revisionsretten revisionen af regnskaberne. I henhold til artikel 248, stk. 1, EF reviderer den regnskaberne over samtlige Fællesskabets indtægter og udgifter og afgiver en erklæring til Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Det følger heraf, at Revisionsretten navnlig skal undersøge Kommissionens forvaltning af midler fra fællesskabsfondene. Revisionsretten konstaterer situationen og formulerer ligeledes anbefalinger for at forbedre forvaltningen af finanserne. Kommissionen varetager en supplerende funktion, som er tilbagesøgning af ressourcer i tilfælde, hvor der er konstateret uregelmæssigheder under gennemførelsen af projekter.

Det følger heraf, at de to institutioners roller ud fra et systemisk synspunkt ikke er identiske, og at Kommissionen ikke automatisk kan gøre Revisionsrettens konklusioner til sine egne. Som regel følger det heraf, at den kontrol, der er påkrævet i artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, ikke nødvendigvis skal udføres af tjenestemænd eller andre ansatte i Kommissionen. Kommissionen er dog forpligtet til dels at sikre sig, at de korrektioner, som den foretager på grundlag af kontroller, der er gennemført af tredjemand, ikke er automatiske, men baseret på en analyse i samarbejde med den pågældende medlemsstat af faktiske oplysninger og resultater af kontroller, dels at træffe sin egen beslutning på grundlag af disse kontroller og de efterfølgende konsultationer.

(jf. præmis 126-131)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 142 og 150)

9.      Proportionalitetsprincippet indebærer, at Unionens institutioners retsakter ikke må gå ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål. Under hensyn til dette princip kan navnlig tilsidesættelsen af forpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for en fællesskabsordnings rette funktion, pålægges en sanktion i form af fortabelse af en rettighed, som er indført i kraft af EU-reglerne, f.eks. retten til støtte. I den henseende kan Kommissionen for så vidt angår størrelsen af den finansielle korrektion gå så vidt som til at nægte at lade fondene overtage samtlige de afholdte udgifter, hvis den konstaterer, at der ikke findes tilstrækkelige kontrolmekanismer. Kommissionen skal dog respektere proportionalitetsprincippet. Hvis Kommissionen som et led i løsningen af sin opgave med afslutning af regnskaberne i stedet for at afslå finansiering af samtlige udgifter udfolder bestræbelser på at opstille regler, hvorved der kan opnås en sondring på grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstrækkelig kontrol repræsenterer, skal medlemsstaten godtgøre, at de kriterier, som Kommissionen i den forbindelse benytter, er vilkårlige og urimelige.

(jf. præmis 152 og 153)