Rechtssache T‑265/08
Bundesrepublik Deutschland
gegen
Europäische Kommission
„EFRE – Kürzung der finanziellen Beteiligung – Operationelles Programm Ziel 1 (1994−1999) Land Thüringen (Deutschland)“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 19. September 2012
1. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Gemeinschaftsfinanzierung zugunsten nationaler Aktionen – Grundsätze – Entscheidung über die Aussetzung, Kürzung oder Streichung eines zunächst gewährten Zuschusses wegen Unregelmäßigkeiten – Unregelmäßigkeiten ohne konkrete finanzielle Auswirkungen – Zulässigkeit – Begriff der Unregelmäßigkeit – Fehler nationaler Behörden – Einbeziehung
(Art. 10 EG und 274 EG; Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24 Abs. 1 und 2)
2. Recht der Europäischen Union – Auslegung – Grundsätze – Autonome und einheitliche Auslegung
3. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Gemeinschaftsfinanzierung zugunsten nationaler Aktionen – Entscheidung der Kommission, mit der ein Zuschuss wegen Unregelmäßigkeiten gekürzt wird – Wahl der Methode für die Festsetzung des Kürzungsbetrags – Entscheidungsspielraum der Kommission – Extrapolationsmethode zur Festlegung der Finanzkorrekturen – Zulässigkeit
(Art. 274 EG; Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24 Abs. 1 und 2)
4. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Gemeinschaftsfinanzierung zugunsten nationaler Aktionen – Entscheidung der Kommission, mit der ein Zuschuss wegen Unregelmäßigkeiten gekürzt wird – Beweislast – Verteilung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat
(Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24 Abs. 2)
5. Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Handlungen, die Rechtswirkungen entfalten sollen – Handlung, die die Absicht der Kommission erkennen lässt, sich bei der Kürzung oder Aussetzung einer finanziellen Beteiligung eines Strukturfonds in bestimmter Weise zu verhalten – Nichteinbeziehung
(Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24)
6. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Gemeinschaftsfinanzierung – Eingehende Überprüfung durch die nationalen Behörden, ob der Zuschussempfänger seinen finanziellen Verpflichtungen nachgekommen ist – Verpflichtung der Kommission, eine neue Untersuchung durchzuführen – Fehlen
(Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24 Abs. 1 und 2)
7. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Gemeinschaftsfinanzierung – Überprüfung durch die Kommission und den Rechnungshof – Organe mit unterschiedlichen Rollen und Funktionen – Verpflichtung der Kommission, ihre eigene Entscheidung auf der Grundlage der Überprüfung durch die nationalen Behörden und den Feststellungen des Rechnungshofs zu erlassen
(Art. 246 EG und 248 Abs. 1 EG; Verordnung Nr. 4253/88 des Rates, Art. 24 Abs. 1)
8. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Vertrauensschutz – Voraussetzungen
9. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verhältnismäßigkeit – Streichung einer finanziellen Beteiligung im Fall der Verletzung wesentlicher Pflichten – Zulässigkeit
1. Nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an einer Intervention kürzen oder aussetzen, wenn durch die nach Maßgabe von Art. 24 Abs. 1 erfolgte Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit vorliegt. Der Urheber der bei der Durchführung der vom Fonds finanzierten Aktion oder Maßnahme begangenen Unregelmäßigkeit wird in dieser Bestimmung jedoch nicht genannt. Die nationalen Behörden sind für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel verantwortlich und es ist ihre Sache, im Einklang mit den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich u. a. zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Die Kommission übt nämlich nur eine ergänzende Funktion aus.
Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 unterscheidet zudem weder quantitativ noch qualitativ zwischen den Unregelmäßigkeiten, die zur Kürzung einer Beteiligung führen können. Auch Unregelmäßigkeiten, die keine konkreten finanziellen Auswirkungen haben, können die finanziellen Belange der Union und die Einhaltung des Unionsrechts ernsthaft beeinträchtigen und damit die Vornahme von Finanzkorrekturen durch die Kommission rechtfertigen. So kann z. B. ein Verwaltungsfehler, der darin besteht, dass die im Finanzierungsplan vorgesehenen und die im Auszahlungsantrag angegebenen Beträge nicht übereinstimmen, eine Unregelmäßigkeit darstellen, die eine Kürzung der Beteiligung rechtfertigen kann. Dass den nationalen Behörden bei der Durchführung der Strukturfonds eine Schlüsselrolle zukommt, spricht im Übrigen für eine weite Auslegung des Begriffs der Unregelmäßigkeit. Ein ihnen unterlaufener Fehler ist nämlich im Hinblick auf die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung in Art. 274 EG und der loyalen Zusammenarbeit in Art. 10 EG, die keine Immunität der Mitgliedstaaten zulassen, und aufgrund der Tatsache, dass Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 die einzige Rechtsgrundlage für die Kürzung einer Beteiligung ist, wenn eine Intervention nicht wie zunächst vorgesehen durchgeführt wurde, als eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 anzusehen.
Infolgedessen würde eine Auslegung von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, die Fehler der nationalen Behörden vom Begriff der Unregelmäßigkeit ausschlösse, die praktische Wirksamkeit der in den genannten Bestimmungen enthaltenen Regelung beeinträchtigen. Die den nationalen Verwaltungsbehörden zuzurechnenden Verstöße gegen das Unionsrecht fallen somit unter diesen Art. 24 Abs. 2. Da den nationalen Behörden bei der Durchführung der Strukturfonds eine Schlüsselrolle zukommt, ist ein von ihnen begangener Verstoß als eine Unregelmäßigkeit im Sinne dieser Bestimmung anzusehen.
(vgl. Randnrn. 35, 37-40, 42-43)
2. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnr. 58)
3. Nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen, wenn sie nach einer kontradiktorischen Prüfung, wie sie in Art. 24 Abs. 1 vorgesehen ist, eine Unregelmäßigkeit und insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme feststellt. Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung unterscheidet weder quantitativ noch qualitativ zwischen den Unregelmäßigkeiten, die zur Kürzung einer Beteiligung führen können. Diese Vorschrift räumt der Kommission also eine Kürzungsbefugnis und einen weiten Handlungsspielraum ein, ohne sie in ihrer Wahl der Methoden für die Ermittlung des Kürzungsbetrags einzuschränken.
Bei der Ausübung der Befugnis zur Vornahme von Finanzkorrekturen muss die von der Kommission herangezogene Methode zur Ermittlung des Rückzahlungsbetrags mit dem Ziel von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 vereinbar sein. Das Ziel besteht darin, eine Finanzkorrektur zu ermöglichen, wenn die Ausgaben, deren Förderung beantragt wurde, nicht im Einklang mit den Unionsvorschriften getätigt wurden. In Anbetracht dieses Ziels ist Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 in einer Weise auszulegen, die der Kommission eine angemessene Kürzung der finanziellen Beteiligung ermöglicht. Genauer gesagt hängt die Höhe der Korrektur von dem bei der Prüfung ermittelten Verlust für den Gesamthaushalt der Union ab. Dieser Verlust muss in voller Höhe ausgeglichen werden, da insoweit jedes Versäumnis eine Verletzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellen würde, zu dessen Einhaltung sich die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß Art. 274 EG verpflichtet haben. Die Kommission muss also die finanzielle Beteiligung in einem Maß kürzen können, das die Tragweite der Unregelmäßigkeit widerspiegelt, die sie im kontradiktorischen Verfahren nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 festgestellt hat.
Die Entscheidung über die Kürzung muss die Tatsache widerspiegeln, dass es sich um systematische Unregelmäßigkeiten handelt. Die Kommission verfügt zudem nicht über Informationen zu allen Kontrollen, die der betreffende Mitgliedstaat durchgeführt hat. In einem solchen Fall stellt die Heranziehung der Extrapolationsmethode das am besten geeignete Mittel dar, um die Ziele von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 zu erreichen. Steht fest, dass es sich um systematische Unregelmäßigkeiten handelt, beruht die Kürzung der finanziellen Beteiligung somit nicht auf einer bloßen Vermutung der Kommission, sondern auf einer feststehenden Tatsache. Die Kommission bleibt jedoch verpflichtet, die sich insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Vorgaben des Unionsrechts einzuhalten.
Somit verbietet Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 der Kommission nicht, bei der Vornahme einer Finanzkorrektur die Extrapolationsmethode anzuwenden.
(vgl. Randnrn. 85-86, 89-91, 95-97)
4. Bei einer Entscheidung über die Kürzung einer finanziellen Beteiligung wegen Unregelmäßigkeiten darf sich die Kommission nicht damit begnügen, die Unregelmäßigkeiten zu vermuten, sondern muss rechtlich hinreichend nachweisen, dass sie nicht auf die von ihr untersuchten konkreten Fälle beschränkt waren. Um darzulegen, dass die Unregelmäßigkeiten nicht auf die von ihr untersuchten konkreten Fälle beschränkt sind, reicht es dabei aus, dass sie Belege beibringt, die ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit aller vom betreffenden Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen begründen. Sie ist nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit sämtlicher Kontrollen umfassend darzulegen. Diese Erleichterung der Beweislast erklärt sich daraus, dass die Verordnung Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission vorsieht, wozu sie im Übrigen materiell nicht in der Lage wäre, da sie nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erhalten. Hat die Kommission genügend Belege beigebracht, um ernsthafte und berechtigte Zweifel an allen nationalen Kontrollen zu begründen, muss der betreffende Mitgliedstaat die Fehlerhaftigkeit der Angaben der Kommission darlegen, indem er detailliertere Belege dafür beibringt, dass seine Kontrollen stattgefunden haben. Bringt der Mitgliedstaat solche Belege nicht bei, stellt die Kommission fest, dass die Unregelmäßigkeiten nicht auf die von ihr untersuchten konkreten Fälle beschränkt waren.
(vgl. Randnrn. 92-94)
5. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnrn. 107-110)
6. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnrn. 123-125)
7. Was die Aufgabe anbelangt, die Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu überprüfen, so ist zu klären, ob die Verfahrensgarantien und die praktischen Folgen der vom Rechnungshof und der von der Kommission durchgeführten Kontrollen einander entsprechen. Hinsichtlich der Verfahrensgarantien sind die beiden Arten von Kontrollen – durch die Kommission und durch den Rechnungshof – vergleichbar. In beiden Fällen sind die Verteidigungsrechte zu wahren, finden Prüfungsnormen von hohem Standard Anwendung, ist der Mitgliedstaat zu informieren, bevor eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt wird, können die Bediensteten der nationalen Behörden an den Kontrollen teilnehmen und ist der betreffende Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme zu den Ergebnissen der Kontrolle aufzufordern. Dagegen sind die vorhersehbaren praktischen Folgen der beiden Arten von Kontrollen nicht vergleichbar, denn der Bericht des Rechnungshofs ist nicht verbindlich, und auf seiner Grundlage können nicht unmittelbar Finanzkorrekturen vorgenommen werden.
Der Rechnungshof und die Kommission haben im Haushaltsverfahren der Gemeinschaft nämlich unterschiedliche Rollen. Der Rechnungshof nimmt nach Art. 246 EG die Rechnungsprüfung wahr. Nach Art. 248 Abs. 1 EG prüft er alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor. Der Rechnungshof muss also insbesondere die Verwaltung der Mittel der Gemeinschaftsfonds durch die Kommission überprüfen. Er stellt einen Sachverhalt fest und gibt Empfehlungen für die Optimierung der Verwaltung der Finanzen. Die Kommission übt eine ergänzende Funktion aus, die darin besteht, dass sie die Mittel zurückfordert, wenn Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung von Projekten festgestellt wurden.
In systematischer Hinsicht sind folglich die Rollen und Funktionen der beiden Organe nicht identisch, und die Kommission kann sich die Schlussfolgerungen des Rechnungshofs nicht automatisch zu eigen machen. Im Allgemeinen muss daher die in Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits vorgeschriebene Prüfung nicht unbedingt durch Beamte oder Bedienstete der Kommission erfolgen. Die Kommission muss aber zum einen sicherstellen, dass die Korrekturen, die sie auf der Grundlage von Kontrollen vornimmt, die ein Dritter durchgeführt hat, nicht automatisch erfolgen, sondern auf eine mit dem betreffenden Mitgliedstaat partnerschaftlich durchgeführte Analyse der Daten und Prüfungsergebnisse gestützt werden, und sie muss zum anderen ihre eigene Entscheidung auf der Grundlage dieser Kontrollen und nachfolgenden Konsultationen erlassen.
(vgl. Randnrn. 126-131)
8. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnrn. 142, 150)
9. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Rechtsakte der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist. Insbesondere kann nach diesem Grundsatz ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, deren Einhaltung für das ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschaftssystems von grundlegender Bedeutung ist, mit dem Verlust eines durch die Gemeinschaftsregelung verliehenen Anspruchs, etwa eines Anspruchs auf einen finanziellen Zuschuss, geahndet werden. Dabei kann die Kommission so weit gehen, die Übernahme sämtlicher Ausgaben durch die Fonds abzulehnen, wenn sie feststellt, dass es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt. Sie muss jedoch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Bemüht sich die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens, nicht die Finanzierung der gesamten Ausgaben abzulehnen, sondern Leitlinien aufzustellen, die nach Maßgabe dessen differenzieren sollen, welche Gefahr Kontrollmängel unterschiedlichen Grades darstellen, so muss der Mitgliedstaat belegen, dass diese Leitlinien willkürlich und unbillig sind.
(vgl. Randnrn. 152-153)