Υπόθεση T‑265/08
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«ΕΤΠΑ — Μείωση της χρηματοδοτικής συνδρομής — Λειτουργικό πρόγραμμα στην περιοχή του στόχου 1 (1994-1999) του ομόσπονδου κράτους της Θουριγγίας (Γερμανία)»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα)
της 19ης Σεπτεμβρίου 2012
1. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Κοινοτικές χρηματοδοτήσεις χορηγούμενες για εθνικές δράσεις — Αρχές — Απόφαση αναστολής, μειώσεως ή καταργήσεως αρχικώς χορηγηθείσας συνδρομής λόγω διαπιστώσεως παρατυπιών — Συνεκτίμηση παρατυπιών χωρίς συγκεκριμένο χρηματοοικονομικό αντίκτυπο — Επιτρέπεται — Έννοια της παρατυπίας — Σφάλματα των εθνικών διοικήσεων — Περιλαμβάνονται
(Άρθρα 10 ΕΚ και 274 ΕΚ· κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24 §§ 1 και 2)
2. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Ερμηνεία — Αρχές — Αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία
3. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Κοινοτικές χρηματοδοτήσεις χορηγούμενες για εθνικές δράσεις — Απόφαση της Επιτροπής περί μειώσεως συνδρομής λόγω παρατυπιών — Επιλογή της μεθόδου καθορισμού του ποσού της μειώσεως — Περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής — Μέθοδος της προβολής για την απόδειξη των δημοσιονομικών διορθώσεων — Επιτρέπεται
(Άρθρο 274 ΕΚ· κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24 §§ 1 και 2)
4. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Κοινοτικές χρηματοδοτήσεις χορηγούμενες για εθνικές δράσεις — Απόφαση της Επιτροπής περί μειώσεως συνδρομής λόγω παρατυπιών — Βάρος αποδείξεως — Κατανομή μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους
(Κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24 § 2)
5. Προσφυγή ακυρώσεως — Πράξεις δεκτικές προσφυγής — Πράξεις που προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα — Πράξη απηχούσα την πρόθεση της Επιτροπής να ακολουθήσει συγκεκριμένη γραμμή συμπεριφοράς στο πλαίσιο της μειώσεως ή της αναστολής χρηματοδοτικής συνδρομής εκ μέρους διαρθρωτικού ταμείου — Αποκλείεται
(Κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24)
6. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Κοινοτική χρηματοδότηση — Ενδελεχής έλεγχος εκ μέρους των εθνικών αρχών της τηρήσεως των χρηματοδοτικών υποχρεώσεων των δικαιούχων συνδρομής — Υποχρέωση της Επιτροπής να προβεί σε νέο έλεγχο — Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24 §§ 1 και 2)
7. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Κοινοτική χρηματοδότηση — Έλεγχοι τους οποίους πραγματοποίησαν η Επιτροπή και το Ελεγκτικό Συνέδριο — Όργανα που έχουν διαφορετικούς ρόλους και καθήκοντα — Αναγκαιότητα εκδόσεως της αποφάσεως της Επιτροπής βάσει των ελέγχων που πραγματοποιούν οι εθνικές αρχές και βάσει των διαπιστώσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου
(Άρθρα 246 ΕΚ και 248 § 1 ΕΚ· κανονισμός 4253/88 του Συμβουλίου, άρθρο 24 § 1)
8. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Αρχές — Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης — Προϋποθέσεις
9. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Αρχές — Αναλογικότητα — Κατάργηση χρηματοδοτικής συνδρομής σε περίπτωση μη τηρήσεως ουσιωδών υποχρεώσεων — Επιτρέπεται
1. Δυνάμει του άρθρου 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά, αφενός, τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και, αφετέρου, με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να μειώσει ή να αναστείλει τη χρηματοδοτική συνδρομή για ορισμένη παρέμβαση αν επιβεβαιωθεί η ύπαρξη παρατυπίας κατόπιν της εξετάσεως που προβλέπει η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού. Εντούτοις, το άρθρο αυτό δεν ορίζει τον υπαίτιο της παρατυπίας κατά την εκτέλεση της ενέργειας ή του μέτρου που χρηματοδοτείται από τα Ταμεία. Συναφώς, οι εθνικές αρχές ευθύνονται για την ορθή χρήση των κοινοτικών ταμείων και έχουν την υποχρέωση να λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές εθνικές διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίζουν, μεταξύ άλλων, την πραγματική και νομότυπη εκτέλεση των πράξεων που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο. Η Επιτροπή επιτελεί συμπληρωματική απλώς λειτουργία.
Περαιτέρω, με το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88, δεν γίνεται καμία ποσοτικής ή ποιοτικής φύσεως διάκριση μεταξύ των παρατυπιών που μπορούν να επιφέρουν μείωση της συνδρομής. Ακόμη και παρατυπίες χωρίς συγκεκριμένο οικονομικό αντίκτυπο μπορούν να πλήξουν σοβαρά τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και να διακυβεύσουν τη συμμόρφωση προς το δίκαιο της Ένωσης και, για τον λόγο αυτό, να δικαιολογήσουν την εφαρμογή δημοσιονομικών διορθώσεων εκ μέρους της Επιτροπής. Συνεπώς, διοικητικό σφάλμα το οποίο συνίσταται στο ότι τα προβλεπόμενα από το σχέδιο χρηματοδοτήσεως ποσά δεν συμπίπτουν με τα ποσά της αιτήσεως πληρωμής μπορεί, για παράδειγμα, να αποτελεί παρατυπία δυνάμενη να δικαιολογήσει τη μείωση της συνδρομής. Εξάλλου, το γεγονός ότι οι εθνικές αρχές έχουν κεντρικό ρόλο στην εφαρμογή των μέτρων των διαρθρωτικών ταμείων συνηγορεί υπέρ μιας διασταλτικής ερμηνείας του όρου «παρατυπία». Πράγματι, ένα σφάλμα των αρχών αυτών συνιστά παρατυπία, κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού, βάσει της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως που προβλέπει το άρθρο 274 ΕΚ και της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπει το άρθρο 10 ΕΚ, τα οποία δεν παρέχουν ασυλία στα κράτη μέλη, και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι το εν λόγω άρθρο 24 είναι η μόνη διάταξη που επιτρέπει τη μείωση του ποσού της συνδρομής, αν η παρέμβαση δεν εξελιχθεί όπως είχε αρχικώς προβλεφθεί.
Ως εκ τούτου, η ερμηνεία του άρθρου 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88 κατά τρόπο που να αποκλείει από την έννοια της «παρατυπίας» τα σφάλματα των εθνικών διοικήσεων θα περιόριζε την πρακτική αποτελεσματικότητα του κανόνα που θεσπίζει η εν λόγω διάταξη. Κατά συνέπεια, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι οι καταλογιστέες σε εθνικές διοικητικές αρχές παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου 24, παράγραφος 2. Δεδομένου ότι ο ρόλος των εθνικών αρχών είναι καθοριστικός για την εφαρμογή των μέτρων των διαρθρωτικών ταμείων, οποιαδήποτε εκ μέρους τους παράβαση πρέπει να θεωρείται ως «παρατυπία» κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 24, παράγραφος 2.
(βλ. σκέψεις 35, 37-40, 42-43)
2. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 58)
3. Από το γράμμα του άρθρου 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά, αφενός, τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και, αφετέρου, με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων προκύπτει ότι η Επιτροπή μπορεί να μειώσει τη χρηματοδοτική συνδρομή για την οικεία ενέργεια ή για το οικείο μέτρο, όταν διαπιστώνει, κατόπιν της κατ’ αντιμωλίαν εξετάσεως που προβλέπει το άρθρο 24, παράγραφος 1, ορισμένη παρατυπία όπως μια σημαντική τροποποίηση που επηρεάζει τη φύση ή τις προϋποθέσεις εφαρμογής της ενέργειας ή του μέτρου. Το άρθρο 24, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού δεν διακρίνει ποσοτικώς ή ποιοτικώς τις παρατυπίες που μπορούν να επισύρουν τη μείωση μιας συνδρομής. Η διάταξη αυτή παρέχει, συνεπώς, στην Επιτροπή την εξουσία μειώσεως και μεγάλη ευχέρεια εκτιμήσεως, χωρίς να θέτει όρια ως προς την επιλογή των μεθόδων που μπορεί να χρησιμοποιήσει η Επιτροπή για τον καθορισμό του ποσού της μειώσεως.
Συναφώς, κατά την άσκηση της εξουσίας επιβολής δημοσιονομικών διορθώσεων, η μέθοδος που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για τον καθορισμό του αποδοτέου ποσού πρέπει να συνάδει προς τον σκοπό που επιδιώκει το άρθρο 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88. Σκοπός της ανωτέρω διατάξεως είναι η παροχή της δυνατότητας δημοσιονομικής διορθώσεως, όταν οι δαπάνες για τις οποίες ζητήθηκε χρηματοδότηση δεν έχουν πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης. Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού αυτού, το εν λόγω άρθρο 24, παράγραφος 2, πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο που να παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα επαρκούς μειώσεως της συνδρομής. Ειδικότερα, το ποσό της διορθώσεως εξαρτάται από την οικονομική ζημία που έχει υποστεί ο προϋπολογισμός της Ένωσης, όπως αυτή προκύπτει από τον έλεγχο. Η ζημία αυτή πρέπει να διορθωθεί στο σύνολό της, διότι τυχόν μη εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως συνιστά παραβίαση της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως, την οποία οφείλουν να τηρούν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 274 ΕΚ. Συνεπώς, η Επιτροπή πρέπει να έχει τη δυνατότητα μειώσεως της συνδρομής, στο μέτρο που τούτο αντανακλά την έκταση της παρατυπίας που διαπίστωσε στο πλαίσιο της κατ’ αντιμωλία διαδικασίας, δυνάμει του άρθρου 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
Η απόφαση περί μειώσεως πρέπει να αντανακλά τη συστηματική διάσταση των παρατυπιών. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή δεν έχει στη διάθεσή της πληροφορίες για το σύνολο των ελέγχων που έχει διενεργήσει το οικείο κράτος μέλος. Σε μια τέτοια περίπτωση, η χρησιμοποίηση της μεθόδου της προβολής αποτελεί το επαρκέστερο μέσο για τη διασφάλιση των σκοπών που επιδιώκει το άρθρο 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88. Εφόσον αποδεικνύεται η συστηματική διάσταση των παρατυπιών, η μείωση της συνδρομής δεν στηρίζεται, κατά συνέπεια, σε απλή υπόθεση της Επιτροπής, αλλά σε αποδεδειγμένο γεγονός. Η Επιτροπή εξακολουθεί, πάντως, να οφείλει να τηρεί τους κανόνες δικαίου της Ένωσης που απορρέουν ιδίως από την αρχή της αναλογικότητας.
Συνεπώς, το άρθρο 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 4253/88 δεν απαγορεύει την εκ μέρους της Επιτροπής χρησιμοποίηση της μεθόδου της προβολής για τη θεμελίωση δημοσιονομικής διορθώσεως.
(βλ. σκέψεις 85-86, 89-91, 95-97)
4. Όσον αφορά μια απόφαση περί μειώσεως χρηματοδοτικής συνδρομής λόγω παρατυπιών, η Επιτροπή δεν μπορεί να περιοριστεί σε υποθέσεις σχετικά με τις παρατυπίες, αλλά οφείλει να αποδείξει επαρκώς κατά νόμο ότι οι παρατυπίες αυτές δεν περιορίζονται μόνο στις συγκεκριμένες περιπτώσεις που εξέτασε. Προκειμένου δε να αποδείξει ότι οι παρατυπίες δεν περιορίζονται στις συγκεκριμένες περιπτώσεις που εξέτασε, αρκεί να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία ως προς τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί έναντι όλων των ελέγχων που πραγματοποίησε το οικείο κράτος μέλος. Δεν οφείλει να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό την ανεπάρκεια όλων των ελέγχων. Αυτή η ελάφρυνση του βάρους αποδείξεως εξηγείται από το γεγονός ότι το καθεστώς του κανονισμού 4253/88 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων δεν προβλέπει συστηματικό έλεγχο εκ μέρους της Επιτροπής, τον οποίο δεν είναι, εξάλλου, κατ’ ουσία σε θέση να διασφαλίσει η Επιτροπή, διότι στερείται της αναγκαίας εγγύτητας για τη λήψη των αναγκαίων πληροφοριών από τους επιχειρηματίες. Οσάκις η Επιτροπή προσκομίζει επαρκή στοιχεία που να εγείρουν σοβαρές και εύλογες αμφιβολίες για το σύνολο των εθνικών ελέγχων, εναπόκειται στο οικείο κράτος μέλος να αποδείξει την ανακρίβεια αυτών που υποστηρίζει η Επιτροπή, προσκομίζοντας λεπτομερέστερα αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τα πραγματικά αποτελέσματα των ελέγχων. Αν το κράτος μέλος δεν προσκομίσει τέτοια στοιχεία, η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει ότι οι παρατυπίες δεν περιορίζονταν μόνο στις συγκεκριμένες περιπτώσεις που εξέτασε.
(βλ. σκέψεις 92-94)
5. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 107-110)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 123-125)
7. Όσον αφορά την αποστολή του ελέγχου της χρήσεως των κοινοτικών πόρων, είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί αν είναι ισοδύναμες οι δικονομικές εγγυήσεις και οι πρακτικές συνέπειες των ελέγχων που πραγματοποίησαν το Ελεγκτικό Συνέδριο και η Επιτροπή. Όσον αφορά τις δικονομικές εγγυήσεις, είναι συγκρίσιμοι οι δύο ειδών έλεγχοι που πραγματοποίησαν η Επιτροπή και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Στις εν λόγω δύο περιπτώσεις, πρέπει να τηρούνται τα δικαιώματα άμυνας, να εφαρμόζονται κανόνες ελέγχου υψηλού επιπέδου, το κράτος μέλος πρέπει να ενημερώνεται πριν από την πραγματοποίηση επιτόπιου ελέγχου, οι εκπρόσωποι των εθνικών αρχών μπορούν να συμμετέχουν στον έλεγχο και το οικείο κράτος μέλος πρέπει να καλείται να υποβάλει τις παρατηρήσεις του επί των αποτελεσμάτων του ελέγχου. Αντιθέτως, οι προβλέψιμες πρακτικές συνέπειες των δύο ειδών ελέγχων δεν είναι συγκρίσιμες, καθόσον η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν έχει δεσμευτική ισχύ και οι δημοσιονομικές διορθώσεις δεν μπορούν να επιβληθούν αμέσως βάσει αυτής.
Πράγματι, το Ελεγκτικό Συνέδριο και η Επιτροπή έχουν διακριτό ρόλο στη διαδικασία του κοινοτικού προϋπολογισμού. Κατά το άρθρο 246 ΕΚ, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξασφαλίζει τον έλεγχο των λογαριασμών. Κατά το άρθρο 248, παράγραφος 1, ΕΚ, ελέγχει το σύνολο των εσόδων και των εξόδων της Κοινότητας και εγχειρίζει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δήλωση που βεβαιώνει την ακρίβεια των λογαριασμών και τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων. Συνεπώς, το Ελεγκτικό Συνέδριο οφείλει, μεταξύ άλλων, να ελέγχει την εκ μέρους της Επιτροπής διαχείριση των πόρων των κοινοτικών ταμείων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπιστώνει την υφιστάμενη κατάσταση και υποβάλλει συστάσεις για τη βέλτιστη διαχείριση των κεφαλαίων. Η Επιτροπή έχει συμπληρωματικό ρόλο, ο οποίος συνίσταται στην ανάκτηση των πόρων, όταν διαπιστώνονται παρατυπίες κατά την εφαρμογή των σχεδίων.
Ως εκ τούτου, από συστηματικής απόψεως, δεν ταυτίζονται οι ρόλοι και τα καθήκοντα των δύο οργάνων και η Επιτροπή δεν μπορεί να υιοθετεί αυτομάτως τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Κατά κανόνα συνάγεται ότι ο έλεγχος που απαιτείται από το άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων δεν είναι απαραίτητο να διενεργείται από μονίμους ή εκτάκτους υπαλλήλους της Επιτροπής. Η Επιτροπή οφείλει εντούτοις, αφενός, να διασφαλίζει ότι οι διορθώσεις που πραγματοποιεί, βάσει των ελέγχων που διενεργούν τρίτοι, δεν είναι αυτόματες, αλλά στηρίζονται στην ανάλυση των δεδομένων και των αποτελεσμάτων των ελέγχων σε συνεργασία με το οικείο κράτος μέλος και, αφετέρου, να εκδίδει την απόφασή της βάσει των εν λόγω ελέγχων και διαδοχικών διαβουλεύσεων.
(βλ. σκέψεις 126-131)
8. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 142, 150)
9. Η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει οι πράξεις των οργάνων της Ένωσης να μη βαίνουν πέραν των ορίων του πρόσφορου και αναγκαίου για την πραγματοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού. Συγκεκριμένα, βάσει της αρχής αυτής, σε περίπτωση παραβάσεως υποχρεώσεως της οποίας η τήρηση έχει θεμελιώδη σημασία για την εύρυθμη λειτουργία ενός κοινοτικού συστήματος, η επιβαλλόμενη κύρωση μπορεί να είναι η απώλεια δικαιώματος προβλεπομένου από τη νομοθεσία της Ένωσης, όπως είναι το δικαίωμα χρηματοδοτικής συνδρομής. Συναφώς, η Επιτροπή μπορεί ακόμη και να αρνηθεί την επιβάρυνση των ταμείων με το σύνολο των δαπανών, αν διαπιστώσει ότι δεν υφίστανται επαρκείς μηχανισμοί ελέγχου. Εντούτοις, η Επιτροπή οφείλει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας. Αν, στο πλαίσιο της αποστολής της που συνίσταται στην εκκαθάριση των λογαριασμών, η Επιτροπή, αντί να αρνηθεί τη χρηματοδότηση του συνόλου των δαπανών, προσπαθεί να θεσπίσει κανόνες που σκοπούν να επιφέρουν διαφοροποιήσεις ανάλογα με τον βαθμό κινδύνου που συνιστούν για το ΕΓΤΠΕ οι διάφορες διαβαθμίσεις της ελλείψεως ελέγχου, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι τα κριτήρια αυτά είναι αυθαίρετα και άδικα.
(βλ. σκέψεις 152-153)