Asunto T‑265/08

República Federal de Alemania

contra

Comisión Europea

«FEDER — Reducción de la ayuda financiera — Programa operativo del objetivo nº 1 (1994-1999) del Land de Thüringen (Alemania)»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 19 de septiembre de 2012

1.      Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria de acciones nacionales — Principios — Decisión de suspender, reducir o suprimir por irregularidades una ayuda inicialmente concedida — Toma en consideración de irregularidades que no tienen un impacto financiero preciso — Procedencia — Concepto de irregularidad — Errores cometidos por las administraciones nacionales — Inclusión

[Arts. 10 CE y 274 CE; Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24, aps. 1 y 2]

2.      Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Principios — Interpretación autónoma y uniforme

3.      Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria de acciones nacionales — Decisión de la Comisión por la que se reduce una ayuda debido a irregularidades — Elección del método para determinar el importe de la reducción — Margen de apreciación de la Comisión — Método de extrapolación que tiene por objeto determinar las correcciones financieras — Procedencia

[Art. 274 CE; Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24, aps. 1 y 2]

4.      Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria de acciones nacionales — Decisión de la Comisión por la que se reduce una ayuda debido a irregularidades — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro

[Reglamento (CE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24, ap. 2]

5.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos destinados a producir efectos jurídicos — Acto que refleja la intención de la Comisión de adoptar cierta línea de conducta en el marco de la reducción o de la supresión de una ayuda financiera de un Fondo estructural — Exclusión

[Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24]

6.      Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Control exhaustivo por las autoridades nacionales del cumplimiento por el beneficiario de una ayuda de sus obligaciones financieras — Obligación de la Comisión de realizar una nueva investigación — Inexistencia

[Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24, aps. 1 y 2]

7.      Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Controles efectuados por la Comisión y el Tribunal de Cuentas — Instituciones que tienen roles y funciones diferentes — Necesidad de que la Comisión adopte su decisión sobre la base de los controles efectuados por las autoridades nacionales y las comprobaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas

[Arts. 246 CE y 248 CE, ap. 1; Reglamento (CE) nº 4253/88 del Consejo, art. 24, ap. 1]

8.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos

9.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Proporcionalidad — Supresión de una ayuda financiera a causa de incumplimiento de obligaciones esenciales — Procedencia

1.      En virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, la Comisión está autorizada a reducir o suspender la ayuda para una intervención si el examen efectuado en virtud del apartado 1 de dicho artículo confirma la existencia de una irregularidad. Sin embargo, dicho artículo no aborda la cuestión relativa al autor de la irregularidad cometida al ejecutar la acción o la medida financiada por los Fondos. A este respecto, las autoridades nacionales son responsables del uso correcto de los Fondos comunitarios, y les incumbe adoptar, con arreglo a las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para, entre otras cuestiones, asegurarse de la realidad y la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo. En efecto, la Comisión desarrolla únicamente una función complementaria.

Por otro lado, el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 no establece ninguna diferencia de orden cuantitativo ni cualitativo en lo que se refiere a las irregularidades que pueden dar lugar a la reducción de una ayuda. Incluso las irregularidades que no tienen un impacto financiero preciso pueden menoscabar seriamente los intereses financieros de la Unión, así como el respeto del Derecho de la Unión, y pueden justificar, por tanto, que la Comisión lleve a cabo correcciones financieras. De este modo, por ejemplo, un error administrativo vinculado a la divergencia entre los importes previstos por el plan de financiación y los de la solicitud de pago puede constituir una irregularidad que justifique la reducción de la ayuda. Además, el que las autoridades nacionales desempeñen un papel central en la ejecución de los Fondos estructurales milita en favor de una interpretación amplia del concepto de irregularidad. En efecto, un error cometido por éstas debe considerarse una irregularidad, en el sentido del artículo 24, apartado 2, de este Reglamento, habida cuenta de los principios de buena gestión financiera, que figura en el artículo 274 CE, y de cooperación leal, recogido en el artículo 10 CE, que no permiten la inmunidad de los Estados miembros, y tomando en consideración que dicho artículo 24 es la única disposición que permite la reducción del importe de la ayuda en el supuesto de que la intervención no se lleve a cabo como se había previsto inicialmente.

Por consiguiente, una interpretación del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 que excluya del concepto de irregularidad los errores cometidos por las Administraciones nacionales menoscabaría el efecto útil de la regla que enuncia dicha disposición. Así, se desprende de ello que las infracciones del Derecho de la Unión imputables a las autoridades administrativas nacionales están incluidas en el ámbito de aplicación de dicho artículo 24, apartado 2. Dado que las autoridades nacionales desempeñan un papel central en la ejecución de los Fondos estructurales, una infracción cometida por éstas debe considerarse una irregularidad, en el sentido del mencionado artículo 24, apartado 2.

(véanse los apartados 35, 37 a 40, 42 y 43)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 58)

3.      Se desprende del tenor del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, que la Comisión puede reducir la ayuda para la acción o la medida de que se trate cuando demuestre, tras el examen contradictorio previsto en el artículo 24, apartado 1, la existencia de una irregularidad, y, en particular, de una modificación importante que afecte a la naturaleza o a los requisitos de la ejecución de la acción o de la medida. El artículo 24, apartado 2, de este Reglamento no lleva a cabo distinción alguna de carácter cuantitativo o cualitativo en relación con las irregularidades que pueden dar lugar a la reducción de la ayuda. Por tanto, esta disposición confiere un poder de reducción y un amplio margen de maniobra a la Comisión, sin mencionar límites relativos a la elección de los métodos que la Comisión puede utilizar para determinar el importe de la reducción.

A este respecto, en el ejercicio de su facultad de imponer correcciones financieras, el método empleado por la Comisión para determinar el importe que se ha de devolver debe ser conforme al objetivo perseguido por el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. Este objetivo consiste en permitir una corrección financiera cuando los gastos para los cuales se solicitó financiación no se realizaron conforme al Derecho de la Unión. Habida cuenta de este objetivo, el mencionado artículo 24, apartado 2, debe interpretarse de modo que permita a la Comisión reducir la ayuda de manera apropiada. Más concretamente, el importe de la corrección depende de las pérdidas financieras sufridas por el presupuesto de la Unión, establecidas por la auditoría. Estas pérdidas deben corregirse en su totalidad porque toda falta de ejecución constituye una infracción del principio de buena gestión financiera, que la Comisión y los Estados miembros deben respetar en virtud del artículo 274 CE. De este modo, la Comisión debe poder reducir la ayuda en una medida que refleje la dimensión de la irregularidad cuya existencia ha demostrado en el marco del procedimiento contradictorio con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88.

La decisión de reducción debe reflejar la dimensión sistemática de las irregularidades. Además, la Comisión no dispone de información acerca de la totalidad de controles efectuados por el Estado miembro afectado. En tal caso, el uso del método de extrapolación representa el medio más adecuado para garantizar el cumplimiento de los objetivos perseguidos por el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. Por tanto, al haberse demostrado la dimensión sistemática de las irregularidades, la reducción de la ayuda no se basa en una mera presunción de la Comisión, sino en un hecho probado. No obstante, la Comisión sigue estando sometida a la obligación de respetar las normas del Derecho de la Unión que se derivan, en particular, del principio de proporcionalidad.

De este modo, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 no prohíbe a la Comisión emplear el método de extrapolación para aplicar una corrección financiera.

(véanse los apartados 85, 86, 89 a 91 y 95 a 97)

4.      En relación con una decisión de reducción de una ayuda financiera debido a la existencia de irregularidades, la Comisión no puede limitarse a presumir la existencia de las irregularidades, sino que debe demostrar de modo suficientemente fundado en Derecho que estas irregularidades no se limitaban a los casos concretos que ha examinado. Así, para demostrar que las irregularidades no se limitan a los casos concretos que ha examinado, basta con que presente elementos de prueba que permitan albergar una duda seria y razonable en cuanto a la regularidad del conjunto de los controles efectuados por el Estado miembro de que se trate. No está obligada a demostrar de manera exhaustiva la deficiencia del conjunto de controles. Este aligeramiento de la carga de la prueba se explica por el hecho de que el régimen del Reglamento nº 4253/88, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, no prevé la existencia de controles sistemáticos por parte de la Comisión, la cual, a su vez, al carecer de la proximidad necesaria para obtener de los agentes económicos la información que necesita, además se vería materialmente en la imposibilidad de garantizar. Cuando la Comisión ha presentado suficientes elementos para suscitar una duda seria y razonable sobre el conjunto de controles nacionales, incumbe al Estado miembro afectado demostrar la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión presentando elementos de prueba más detallados relativos a la realidad de sus controles. Si el Estado miembro no presenta tales elementos, la Comisión demuestra que las irregularidades no se limitaban a los casos concretos que examinó.

(véanse los apartados 92 a 94)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 107 a 110)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 123 a 125)

7.      En relación con las misiones de control de la utilización de los fondos comunitarios, es necesario comprobar si las garantías procesales y las consecuencias prácticas de los controles llevados a cabo por el Tribunal de Cuentas y la Comisión son equivalentes. En cuanto a las garantías procedimentales, procede señalar que los dos tipos de controles —efectuados por la Comisión y por el Tribunal de Cuentas— son comparables. En ambos casos, el derecho de defensa debe respetarse, se aplican normas de auditoría de un estándar elevado, el Estado miembro debe ser informado antes de que se lleve a cabo un control in situ, los agentes de las autoridades nacionales pueden participar en los controles y debe invitarse al Estado miembro afectado a presentar sus observaciones sobre sus resultados. Por el contrario, las consecuencias prácticas previsibles de ambos tipos de control no son comparables, en la medida en que el informe del Tribunal de Cuentas no es vinculante y en que no pueden aplicarse directamente correcciones financieras basadas en él.

En efecto, el Tribunal de Cuentas y la Comisión desempeñan un papel separado en el procedimiento presupuestario de la Comunidad. Según el artículo 246 CE, el Tribunal de Cuentas efectúa la fiscalización, o control de las cuentas. En virtud del artículo 248 CE, apartado 1, presentará al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes. De ello se deriva que el Tribunal de Cuentas debe, en particular, comprobar la gestión realizada por la Comisión de los recursos procedentes de fondos comunitarios. El Tribunal de Cuentas aprecia la situación y formula asimismo recomendaciones para optimizar la gestión financiera. La Comisión posee una función complementaria, la recuperación de los recursos en caso de que las irregularidades observadas se refieran a la ejecución de proyectos.

Por consiguiente, desde el punto de vista sistemático, los roles y las funciones de las dos instituciones no son idénticos, y la Comisión no puede hacer suyas automáticamente las conclusiones del Tribunal de Cuentas. Con carácter general, de ello se desprende que el control exigido por el artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, no debe ser necesariamente efectuado por funcionarios o agentes de la Comisión. Sin embargo, la Comisión está obligada, por un lado, a asegurarse de que las correcciones que realiza sobre la base de controles efectuados por un tercero no sean automáticas, sino que estén basadas en el análisis, en colaboración con el Estado miembro de que se trate, de los datos y los resultados de los controles, y, por otro, a adoptar su propia decisión sobre la base de dichos controles y de las consiguientes consultas.

(véanse los apartados 126 a 131)

8.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 142 y 150)

9.      El principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido. En particular, a la luz de dicho principio, la falta de ejecución de las obligaciones cuyo cumplimiento tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento del sistema comunitario puede sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa de la Unión, como el derecho a una ayuda económica. A este respecto, la Comisión puede incluso llegar a rechazar correr con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes. Sin embargo, la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad. Si, en el desempeño de su función de liquidación de cuentas, la Comisión, en lugar de denegar la financiación de la totalidad de los gastos, se esfuerza por establecer las normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control, el Estado miembro debe demostrar que estos criterios resultan arbitrarios y contrarios a la equidad.

(véanse los apartados 152 y 153)