T‑265/08. sz. ügy
Németországi Szövetségi Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„ERFA – A pénzügyi támogatás csökkentése – Az 1. célkitűzésbe (1994–1999) tartozó, Türingia tartományra (Németország) vonatkozó operatív program”
Az ítélet összefoglalása – A Törvényszék ítélete (harmadik tanács) 2012. szeptember 19.
1. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Nemzeti fellépések közösségi finanszírozása – Elvek – Az eredetileg nyújtott támogatást szabálytalanságok miatt felfüggesztő, csökkentő vagy visszavonó határozat – Pontos pénzügyi hatással nem rendelkező szabálytalanságok figyelembevétele – Megengedhetőség – A szabálytalanság fogalma – A közigazgatási szervek által elkövetett hibák – Bennfoglaltság
(EK 10. cikk és EK 274. cikk; 4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk, (1) és (2) bekezdés)
2. Az Európai Unió joga – Értelmezés – Elvek – Önálló és egységes értelmezés
3. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Nemzeti fellépések közösségi finanszírozása – A támogatást a szabálytalanságok miatt csökkentő bizottsági határozat – A csökkentés összegének meghatározása során alkalmazott módszer megválasztása – A Bizottság mérlegelési mozgástere – Extrapolációs módszer alkalmazása a pénzügyi korrekciók meghatározása céljából – Megengedhetőség
(EK 274. cikk; 4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk, (1) és (2) bekezdés)
4. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Nemzeti fellépések közösségi finanszírozása – A támogatást a szabálytalanságok miatt csökkentő bizottsági határozat – Bizonyítási teher – A Bizottság és a tagállam közötti megosztás
(4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk, (2) bekezdés)
5. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Joghatások kiváltására irányuló aktusok – A Bizottság azon szándékát tükröző aktusa, hogy bizonyos irányvonalat kövessen valamely strukturális alap pénzügyi támogatásának csökkentése vagy felfüggesztése keretében – Kizártság
(4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk)
6. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Közösségi finanszírozás – A támogatás kedvezményezettjeit terhelő pénzügyi kötelezettségek tiszteletben tartásának részletes vizsgálata a nemzeti hatóságok által – A Bizottság új vizsgálat lefolytatására irányuló kötelezettsége – Hiány
(4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk, (1) és (2) bekezdés)
7. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Közösségi finanszírozás – A Bizottság és a Számvevőszék által lefolytatott ellenőrzések – Eltérő szereppel és feladattal rendelkező intézmények – Annak szükségessége, hogy a Bizottság a határozatát a tagállami hatóságok által lefolytatott ellenőrzések és a Számvevőszék megállapításai alapján fogadja el
(EK 246. cikk és EK 248. cikk, (1) bekezdés; 4253/88 tanácsi rendelet, 24. cikk, (1) bekezdés)
8. Az Európai Unió joga – Elvek – Bizalomvédelem – Feltételek
9. Az Európai Unió joga – Elvek – Arányosság – A pénzügyi támogatás felfüggesztése lényeges kötelezettségek megszegése esetén – Megengedhetőség
1. A 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a Bizottság számára a pénzügyi támogatás csökkentését vagy felfüggesztését valamely beavatkozás tekintetében, ha az e cikk (1) bekezdése szerint elvégzett vizsgálat alapján bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt. E cikk mindazonáltal nem rendelkezik az alapok által finanszírozott projekt vagy intézkedés végrehajtása során történt szabálytalanság elkövetőjéről. E tekintetben a nemzeti hatóságok felelősek a közösségi források helyes felhasználásáért, és az ő feladatuk, hogy a nemzeti jogszabályi, törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megtegyék azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek többek között ahhoz, hogy meggyőződjenek róla, hogy az alapok által finanszírozott ügyletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk szabályszerű. A Bizottság ugyanis csak kiegészítő funkciót tölt be.
A 4253/88 rendelet 24. cikke egyébiránt semmilyen mennyiségi vagy minőségi különbséget nem tesz a támogatás csökkentését eredményező szabálytalanságok között. Még a konkrét pénzügyi kihatással nem járó szabálytalanságok is komolyan érinthetik az Unió pénzügyi érdekeit és az uniós jog tiszteletben tartását, ezért indokolttá tehetik, hogy a Bizottság pénzügyi korrekciókat alkalmazzon. Ekként a finanszírozási tervben és a fizetési kérelemben szereplő összegek eltéréséhez kapcsolódó adminisztrációs hiba például a támogatás csökkentését eredményező szabálytalanságnak tekinthető. Egyebekben az, hogy a nemzeti hatóságok központi szerepet töltenek be a strukturális alapok végrehajtása során, a szabálytalanság fogalma tág értelmezésének kedvez. Ugyanis az EK 274. cikkben foglalt hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek és az EK 10. cikkben foglalt jóhiszemű együttműködés elvének fényében, amelyek nem biztosítanak immunitást a tagállamok számára, továbbá tekintettel arra, hogy az említett rendelet 24. cikke az egyetlen olyan rendelkezés, amely a támogatás összegének csökkentését lehetővé teszi olyan esetben, ha a beavatkozás nem úgy zajlott le, amint azt eredetileg tervezték, az ilyen hatóságok által elkövetett hibát a e 24. cikk (2) bekezdésének értelmében vett szabálytalanságnak kell tekinteni.
Következésképpen a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének olyan értelmezése, amely a szabálytalanság fogalma alól kizárja a nemzeti közigazgatási szervek által elkövetett hibákat, megfosztaná hatékony érvényesülésétől az említett rendelkezésben foglalt szabályt. Ebből az következik tehát, hogy az uniós jog nemzeti közigazgatási hatóságoknak felróható megsértése ezen 24. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozik. Tekintettel arra, hogy a nemzeti hatóságok központi szerepet töltenek be a strukturális alapok végrehajtása során, az általuk elkövetett jogsértést az említett 24. cikk (2) bekezdése értelmében vett szabálytalanságnak kell tekinteni.
(vö. 35., 37–40., 42., 43. pont)
2. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 58. pont)
3. A 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének szövegéből az következik, hogy a Bizottság csökkentheti az érintett projektre vagy intézkedésre nyújtott pénzügyi támogatást, amennyiben a 24. cikk (1) bekezdésében előírt kontradiktórius vizsgálatot követően megállapítást nyer, hogy szabálytalanság történt, illetve hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit jelentősen módosították. E rendelet 24. cikkének (2) bekezdése nem tesz semmiféle mennyiségi vagy minőségi különbséget a támogatás csökkentését eredményező szabálytalanságok között. E rendelkezés tehát csökkentési jogkört és széles mozgásteret biztosít a Bizottság számára, és nem tesz említést korlátozásokról azon módszerek megválasztása terén, amelyeket a Bizottság a csökkentés összegének meghatározása során alkalmazhat.
E tekintetben a Bizottság által a pénzügyi korrekció előírására vonatkozó jogköre gyakorlása során a visszafizetendő összeg meghatározása érdekében alkalmazott módszernek összhangban kell állnia a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése által követett céllal. E cél a pénzügyi korrekció lehetővé tétele, amennyiben a kiadásokat, amelyek finanszírozását kérték, nem az uniós jogszabályoknak megfelelően eszközölték. E célkitűzés fényében az említett 24. cikk (2) bekezdését olyan módon kell értelmezni, amely lehetővé teszi a Bizottság számára a támogatás megfelelő módon történő csökkentését. Pontosabban a korrekció összege az Uniós költségvetés által elszenvedett pénzügyi veszteségtől függ, amelyet a könyvvizsgálat állapít meg. E veszteség teljes egésze tekintetében korrekcióra van szükség, mivel a végrehajtás bármilyen hiányossága a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének megsértését valósítja meg, amely elvnek a Bizottságnak és a tagállamoknak az EK 274. cikk értelmében meg kell felelniük. Így a Bizottságnak lehetőséggel kell bírnia, hogy a támogatást olyan intézkedés keretében csökkentse, amely tükrözi a 4253/88 rendelet 24. cikkének (1) bekezdésében előírt kontradiktórius vizsgálat során megállapított szabálytalanság súlyát.
A csökkentésre vonatkozó határozatnak tükröznie kell a szabálytalanságok rendszeres jellegét. A Bizottság továbbá nem rendelkezik információval az érintett tagállam által lefolytatott ellenőrzések összessége tekintetében. Ilyen esetben az extrapolációs módszer alkalmazása jelenti a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése által követett célok elérésének legmegfelelőbb módját. Mivel a szabálytalanságok rendszeres jellege megállapítást nyert, a támogatás csökkentése nem a Bizottság puszta feltételezésén, hanem megállapítást nyert tényen alapul. A Bizottságnak ugyanakkor továbbra is fennáll azon, főként az arányosság elvéből eredő kötelezettsége, hogy az uniós jogszabályokat tiszteletben tartsa.
Tehát a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése nem tiltja, hogy a Bizottság extrapolációs módszert alkalmazzon a pénzügyi korrekció meghatározása céljából.
(vö. 85., 86., 89–91., 95–97. pont)
4. Ami a pénzügyi támogatás szabálytalanságok miatt történő csökkentésére vonatkozó határozatokat illeti, a Bizottság nem szorítkozhat a szabálytalanságok feltételezésére, hanem jogilag megkövetelt módon meg kell állapítania, hogy e szabálytalanságok nem az általa vizsgált konkrét esetekre korlátozódtak. Így annak bizonyításához, hogy a szabálytalanságok nem az általa vizsgált konkrét esetekre korlátozódtak, elegendő, ha a Bizottság olyan bizonyítékokat terjeszt elő, amelyek komoly és ésszerű kétséget ébresztenek az érintett tagállam által lefolytatott ellenőrzések összességének szabályossága tekintetében. A Bizottság nem köteles kimerítően bizonyítani az ellenőrzések összességének hiányosságait. A bizonyítási kötelezettség ezen könnyítése azzal magyarázható, hogy a 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88 rendelet nem ír elő rendszeres ellenőrzést a Bizottság részéről, és ráadásul ez utóbbi számára egyébként ténylegesen lehetetlen lenne annak biztosítása, mivel nincs olyan helyzetben, hogy megkapja azokat az adatokat, amelyekre a gazdasági szereplőktől szüksége van. Amennyiben a Bizottság elegendő, komoly és ésszerű kétségre okot adó bizonyítékot terjesztett elő a nemzeti ellenőrzések összessége tekintetében, az érintett tagállam feladata, hogy az ellenőrzések valós jellegére vonatkozó részletesebb bizonyítékok előterjesztésével bizonyítsa a Bizottság állításainak pontatlanságát. Ha a tagállam ilyen bizonyítékokat nem terjeszt elő, a Bizottság azt állapítja meg, hogy a szabálytalanságok nem korlátozódtak az általa vizsgált konkrét esetekre.
(vö. 92–94. pont)
5. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 107–110. pont)
6. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 123–125. pont)
7. A Bizottságnak a közösségi alapok felhasználásának ellenőrzésében álló feladatát illetően alapvető fontosságú annak vizsgálata, hogy a Számvevőszék és a Bizottság által végzett ellenőrzések eljárási garanciái és gyakorlati következményei egyenértékűek‑e. Eljárási garanciák tekintetében az ellenőrzés két típusa – a Bizottság és a Számvevőszék által végzett ellenőrzés – hasonló. Mindkét esetben tiszteletben kell tartani a védelemhez való jogot, magas szintű ellenőrzési standardokat alkalmaznak, a tagállamot tájékoztatják a helyszíni ellenőrzés elvégzését megelőzően, az ellenőrzéseken részt vehetnek a nemzeti hatóságok meghatalmazottai, és az érintett tagállamot fel kell hívni az ellenőrzés eredményeire vonatkozó észrevételeinek megtételére. Ezzel szemben az ellenőrzések két típusa esetén előrelátható gyakorlati következmények nem hasonlóak, mivel a Számvevőszék jelentése nem rendelkezik kötőerővel, és mivel közvetlenül ennek alapján nem írható elő pénzügyi korrekció.
A Számvevőszék és a Bizottság ugyanis eltérő szerepet tölt be a Közösség költségvetési eljárásában. Az EK 246. cikk értelmében a pénzügyi ellenőrzést a Számvevőszék végzi. Az EK 248. cikk (1) bekezdésének értelmében megvizsgálja a Közösség összes bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását, és az elszámolás megbízhatóságát, valamint az alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét igazoló nyilatkozatot terjeszt az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa elé. Ebből az következik, hogy a Számvevőszéknek vizsgálnia kell többek között a közösségi alapok forrásainak a Bizottság általi kezelését. A Számvevőszék megállapítja a helyzetet, és ajánlásokat is megfogalmaz a pénzügyi irányítás optimalizálása érdekében. A Bizottság kiegészítő feladatot lát el, amely a források visszaszerzésében áll olyan esetben, amikor szabálytalanságot állapítottak meg a projekt végrehajtásában.
Következésképpen rendszertani szempontból a két intézmény szerepe és feladatkörei nem azonosak, és a Bizottság nem veheti át automatikusan a Számvevőszék megállapításait. Általános szabályként ebből az következik, hogy a 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88 rendelet 24. cikkének (1) bekezdése által megkövetelt ellenőrzéseket nem kell szükségképpen a Bizottság tisztviselőinek vagy meghatalmazottainak végezniük. Mindazonáltal a Bizottság egyrészt köteles meggyőződni arról, hogy az általa, harmadik személyek ellenőrzéseinek alapján végzett korrekciók ne automatikusak legyenek, hanem az ellenőrzések adatainak és eredményeinek az érintett tagállammal együttműködve végzett elemzésén alapuljanak, és másrészt köteles a saját határozatát az említett ellenőrzések és az ezeket követő konzultációk alapján meghozni.
(vö. 126–131. pont)
8. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 142., 150. pont)
9. Az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket. Ezen elv fényében különösen azon kötelezettségek megsértése, amelyek teljesítése valamely uniós rendszer megfelelő működése tekintetében alapvető fontosságú, az uniós szabályozás által biztosított jog, például pénzügyi támogatás elvesztésével szankcionálható. E tekintetben a Bizottság teljes egészében visszautasíthatja a felmerült kiadásoknak az alapokra terhelését, amennyiben úgy találja, hogy nincsenek megfelelő ellenőrzési eljárások. A Bizottságnak azonban tiszteletben kell tartania az arányosság elvét. Ha végső elszámolási feladata keretében a Bizottság ahelyett, hogy visszautasítaná az összes kiadás finanszírozását, arra törekszik, hogy olyan szabályokat állapítson meg, amelyek különbséget tesznek aszerint, hogy a különböző szintű ellenőrzési hiányosságok milyen mértékű kockázatot jelentenek, akkor a tagállamnak kell bizonyítania, hogy ezek a kritériumok önkényesek és méltánytalanok.
(vö. 152., 153. pont)