Causa T‑265/08

Repubblica federale di Germania

contro

Commissione europea

«FESR — Riduzione del contributo finanziario — Programma operativo dell’obiettivo n. 1 (1994-1999), relativo al Land di Turingia (Germania)»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 19 settembre 2012

1.      Coesione economica, sociale e territoriale — Interventi strutturali — Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali — Principi — Decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione, a causa di irregolarità, di un contributo inizialmente concesso — Presa in considerazione di irregolarità senza un preciso impatto finanziario — Ammissibilità — Nozione di irregolarità — Errori commessi dalle amministrazioni nazionali — Inclusione

(Artt. 10 CE e 274 CE; regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, §§ 1 e 2)

2.      Diritto dell’Unione europea — Interpretazione — Principi — Interpretazione autonoma e uniforme

3.      Coesione economica, sociale e territoriale — Interventi strutturali — Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali — Decisione della Commissione che riduce un contributo a causa di irregolarità — Scelta del metodo per determinare l’importo della riduzione — Margine di discrezionalità della Commissione — Metodo di estrapolazione per stabilire rettifiche finanziarie — Ammissibilità

(Art. 274 CE; regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, §§ 1 e 2)

4.      Coesione economica, sociale e territoriale — Interventi strutturali — Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali — Decisione della Commissione che riduce un contributo a causa di irregolarità — Onere della prova — Ripartizione tra la Commissione e lo Stato membro

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, § 2)

5.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti destinati a produrre effetti giuridici — Atto nel quale si manifesta l’intenzione della Commissione di seguire una determinata linea di condotta nell’ambito della riduzione o della sospensione del contributo finanziario di un Fondo strutturale — Esclusione

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24)

6.      Coesione economica, sociale e territoriale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Controllo approfondito da parte delle autorità nazionali del rispetto degli obblighi finanziari dei beneficiari di un contributo — Obbligo della Commissione di procedere a una nuova indagine — Insussistenza

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, §§ 1 e 2)

7.      Coesione economica, sociale e territoriale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Verifiche eseguite dalla Commissione e dalla Corte dei conti — Istituzioni con ruoli e funzioni diversi — Necessità per la Commissione di adottare la propria decisione in base alle verifiche eseguite dalle autorità nazionali e alla constatazioni della Corte dei conti

(Artt. 246 CE e 248, § 1, CE; regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, § 1)

8.      Diritto dell’Unione europea — Principi — Tutela del legittimo affidamento — Presupposti

9.      Diritto dell’Unione europea — Principi — Proporzionalità — Soppressione di un contributo finanziario in caso di violazione di obblighi essenziali — Ammissibilità

1.      Ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, la Commissione è autorizzata a ridurre o a sospendere il contributo finanziario per un intervento se l’esistenza di un’irregolarità è confermata dall’esame effettuato ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo. Tuttavia tale articolo non si occupa dell’autore dell’irregolarità commessa al momento dell’attuazione dell’azione o della misura finanziata dai Fondi. A tale riguardo, le autorità nazionali sono considerate responsabili del corretto utilizzo dei fondi comunitari e spetta loro adottare, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare, fra l’altro, l’effettività e la regolarità delle operazioni finanziate dal Fondo. La Commissione svolge, infatti, una funzione meramente complementare.

Peraltro l’articolo 24 del regolamento n. 4253/88 non opera alcuna distinzione di ordine quantitativo o qualitativo circa le irregolarità che possono dar luogo alla riduzione di un contributo. Anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione nonché al rispetto del diritto dell’Unione e giustificare, pertanto, l’applicazione di rettifiche finanziarie ad opera della Commissione. Così, un errore amministrativo connesso alla mancata coincidenza tra gli importi previsti nel piano di finanziamento e quelli della domanda di pagamento può, ad esempio, costituire un’irregolarità idonea a giustificare la riduzione del contributo. D’altronde, il fatto che le autorità nazionali svolgano un ruolo centrale nell’attuazione dei Fondi strutturali depone a favore di un’interpretazione estensiva della nozione di irregolarità. Infatti un errore commesso da queste ultime dev’essere considerato un’irregolarità ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, del suddetto regolamento, alla luce dei principi della buona gestione finanziaria, di cui all’articolo 274 CE, e di leale cooperazione, di cui all’articolo 10 CE, i quali non autorizzano un’immunità degli Stati membri, e tenuto conto della circostanza che l’articolo 24 è l’unica disposizione che consente la riduzione dell’importo di un contributo nel caso in cui l’intervento non si sia sviluppato come inizialmente previsto.

Di conseguenza, un’interpretazione dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88 che escluda dalla nozione di irregolarità gli errori commessi dalle amministrazioni nazionali pregiudicherebbe l’effetto utile della norma enunciata da detta disposizione. Ne risulta pertanto che le violazioni del diritto dell’Unione imputabili ad autorità amministrative nazionali rientrano nell’articolo 24, paragrafo 2. Dato che le autorità nazionali svolgono un ruolo centrale nell’attuazione dei Fondi strutturali, una violazione commessa da queste ultime dev’essere considerata un’irregolarità ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2.

(v. punti 35, 37-40, 42-43)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punto 58)

3.      Dal testo dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, risulta che la Commissione può ridurre il contributo finanziario per l’azione o la misura interessata qualora, in seguito ad un esame in contraddittorio previsto dall’articolo 24, paragrafo 1, individui un’irregolarità e, in particolare, una modifica rilevante relativa alla natura o alle condizioni di attuazione dell’azione o della misura. L’articolo 24, paragrafo 2, di tale regolamento non opera alcuna distinzione di ordine quantitativo o qualitativo per quanto concerne le irregolarità che possono dar luogo alla riduzione del contributo. Tale disposizione conferisce pertanto alla Commissione un potere di riduzione ed un ampio margine di manovra, senza indicare limiti relativi alla scelta dei metodi che la Commissione può utilizzare al fine di determinare l’importo della riduzione.

A tale riguardo, nell’esercizio del suo potere di imporre rettifiche finanziarie, la Commissione, per determinare l’importo da restituire, utilizza un metodo che dev’essere conforme all’obiettivo perseguito dall’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88. Tale obiettivo è quello di consentire una rettifica finanziaria qualora le spese il cui finanziamento è stato richiesto non siano state effettuate conformemente alle norme del diritto dell’Unione. Tenuto conto di tale obiettivo, l’articolo 24, paragrafo 2, dev’essere interpretato in modo tale da consentire alla Commissione di ridurre il contributo adeguatamente. Più precisamente, l’importo della rettifica dipende dalle perdite finanziarie subite dal bilancio dell’Unione e accertate dall’audit. Tali perdite devono essere rettificate integralmente, poiché qualsiasi mancata esecuzione costituirebbe una violazione del principio della buona gestione finanziaria, cui la Commissione e gli Stati membri si devono conformare ai sensi dell’articolo 274 CE. In tal senso, la Commissione deve poter essere in grado di ridurre il contributo in misura che rifletta la portata dell’irregolarità che essa ha accertato nell’ambito della procedura in contraddittorio ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento n. 4253/88.

La decisione di riduzione deve riflettere la portata sistemica delle irregolarità. Inoltre la Commissione non dispone di informazioni su tutti i controlli effettuati dallo Stato membro interessato. In un caso del genere, l’utilizzo del metodo dell’estrapolazione rappresenta il mezzo più adeguato per garantire gli obiettivi perseguiti dall’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88. Una volta accertata la portata sistemica delle irregolarità, la riduzione del contributo non si basa dunque su una semplice presunzione della Commissione, bensì su un dato di fatto assodato. La Commissione resta tuttavia soggetta all’obbligo di rispettare le norme del diritto dell’Unione risultanti, in particolare, dal principio di proporzionalità.

In tal senso, l’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 4253/88 non vieta alla Commissione di utilizzare il metodo dell’estrapolazione al fine di disporre una rettifica finanziaria.

(v. punti 85-86, 89-91, 95-97)

4.      Nel caso di una decisione di ridurre un contributo finanziario a causa di irregolarità, la Commissione non può limitarsi a presumere le irregolarità, ma deve dimostrare adeguatamente che tali irregolarità non erano circoscritte ai casi concreti che essa ha esaminato. In tal senso, per dimostrare che le irregolarità non sono circoscritte ai casi concreti che ha esaminato, è sufficiente che essa presenti elementi probatori che diano adito a dubbi seri e ragionevoli sulla regolarità dell’insieme dei controlli effettuati dallo Stato membro interessato. Essa non è obbligata a dimostrare esaurientemente l’insufficienza di tutti i controlli. Tale alleggerimento dell’onere della prova si spiega con il fatto che il sistema del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, non prevede un controllo sistematico da parte della Commissione, che quest’ultima non sarebbe d’altronde materialmente in grado di garantire mancandole la vicinanza necessaria per ottenere le informazioni di cui ha bisogno da parte degli operatori economici. Una volta che la Commissione ha presentato elementi sufficienti per dare adito a dubbi seri e ragionevoli sull’insieme dei controlli nazionali, spetta allo Stato membro interessato dimostrare l’inesattezza delle affermazioni della Commissione, presentando elementi di prova più dettagliati relativi all’effettività dei suoi controlli. Se lo Stato membro non presenta tali elementi, la Commissione stabilisce che le irregolarità non erano limitate ai casi concreti da essa esaminati.

(v. punti 92-94)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 107-110)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 123-125)

7.      Per quanto concerne le missioni di controllo dell’utilizzo dei fondi comunitari, è necessario verificare se le garanzie procedurali e le conseguenze pratiche dei controlli effettuati dalla Corte dei conti e dalla Commissione siano equivalenti. Per quanto riguarda le garanzie procedurali, i due tipi di controlli — effettuati dalla Commissione e dalla Corte dei conti — sono comparabili. In entrambi i casi devono essere rispettati i diritti della difesa, sono applicati standard di audit di un livello elevato, lo Stato membro dev’essere informato prima che venga effettuato un controllo in loco, gli agenti delle autorità nazionali possono partecipare ai controlli e lo Stato membro interessato dev’essere invitato a presentare le proprie osservazioni relative ai risultati del controllo. Per contro, le conseguenze pratiche prevedibili dei due tipi di controllo non sono comparabili, in quanto il rapporto della Corte dei conti non ha carattere vincolante e le rettifiche finanziarie non possono essere imposte direttamente sulla sua base.

La Corte dei conti e la Commissione hanno infatti un ruolo separato nella procedura relativa al bilancio della Comunità. A termini dell’articolo 246 CE, la Corte dei conti assicura il controllo dei conti. Ai sensi dell’articolo 248, paragrafo 1, CE, essa esamina tutte le entrate e le spese della Comunità e presenta al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea una dichiarazione in cui attesta l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni. Ne consegue che la Corte dei conti deve, in particolare, verificare la gestione da parte della Commissione delle risorse dei fondi comunitari. La Corte dei conti constata la situazione e formula altresì raccomandazioni al fine di ottimizzare la gestione delle finanze. La Commissione ha una funzione complementare, vale a dire il recupero delle risorse nel caso in cui siano state constatate irregolarità nell’attuazione dei progetti.

Di conseguenza, dal punto di vista sistemico, i ruoli e le funzioni delle due istituzioni non sono identici e la Commissione non può far proprie automaticamente le conclusioni della Corte dei conti. Come norma generale, ne risulta che il controllo richiesto dall’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, non dev’essere necessariamente effettuato da funzionari o agenti della Commissione. La Commissione è tuttavia obbligata, da un lato, ad assicurarsi che le rettifiche che essa realizza in base ai controlli effettuati da un terzo non siano automatiche, bensì fondate sull’analisi, con la compartecipazione dello Stato membro interessato, dei dati e dei risultati dei controlli e, dall’altro, ad adottare la propria decisione sulla scorta di detti controlli e delle successive consultazioni.

(v. punti 126-131)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 142, 150)

9.      Il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato. In particolare, alla luce di tale principio, la violazione degli obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa dell’Unione, come il diritto ad un contributo finanziario. Al riguardo, la Commissione può giungere a rifiutare la presa in carico da parte dei Fondi di tutte le spese sostenute, se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti. Tuttavia, la Commissione deve rispettare il principio di proporzionalità. Qualora, nell’ambito del proprio compito di liquidazione dei conti, la Commissione, anziché rifiutare il finanziamento della totalità delle spese, cerchi di stabilire regole intese a operare una distinzione in funzione dell’entità del rischio che i vari livelli di carenza di controllo presentano, lo Stato membro deve dimostrare che questi criteri sono arbitrari e contrari all’equità.

(v. punti 152-153)