Lieta T‑265/08

Vācijas Federatīvā Republika

pret

Eiropas Komisiju

ERAF – Finanšu atbalsta samazināšana – Darbības programma 1. mērķa reģionā Tīringenes federālajā zemē (Vācija) (1994.–1999. gads)

Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (trešā palāta) 2012. gada 19. septembra spriedums

1.      Ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija – Strukturālā palīdzība – Kopienas finansējums, kas piešķirts valsts pasākumiem – Principi – Lēmums pārkāpumu dēļ pārtraukt, samazināt vai atcelt sākotnēji piešķirto atbalstu – Tādu pārkāpumu ņemšana vērā, kuriem nav specifiskas finansiālas ietekmes – Pieļaujamība – Pārkāpuma jēdziens – Valsts iestāžu pieļautas kļūdas – Iekļaušana

(EKL 10. un 274. pants; Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. panta 1. un 2. punkts)

2.      Eiropas Savienības tiesības – Interpretācija – Principi – Autonoma un vienveidīga interpretācija

3.      Ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija – Strukturālā palīdzība – Kopienas finansējums, kas piešķirts valsts pasākumiem – Komisijas lēmums, ar ko pārkāpumu dēļ tiek samazināts atbalsts – Izvēlētā metode samazinājuma apmēra noteikšanai – Komisijas rīcības brīvība – Ekstrapolācijas metode ar mērķi noteikt finanšu korekcijas – Pieļaujamība

(EKL 274. pants; Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. panta 1. un 2. punkts)

4.      Ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija – Strukturālā palīdzība – Kopienas finansējums, kas piešķirts valsts pasākumiem – Komisijas lēmums, ar ko pārkāpumu dēļ tiek samazināts atbalsts – Pierādīšanas pienākums – Sadale starp Komisiju un dalībvalsti

(Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punkts)

5.      Prasība atcelt tiesību aktu – Pārsūdzami tiesību akti – Tiesību akti, kas pieņemti tiesisko seku radīšanai – Tiesību akts, ar kuru tiek īstenots Komisijas nolūks pieņemt noteiktu rīcības plānu, samazinot vai pārtraucot struktūrfonda finansiālo atbalstu – Izslēgšana

(Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. pants)

6.      Ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija – Strukturālā palīdzība – Kopienas finansējums – Padziļināta valsts iestāžu kontrole attiecībā uz atbalsta saņēmēju finansiālo saistību izpildi – Komisijas pienākums no jauna veikt izmeklēšanu – Neesamība

(Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. panta 1. un 2. punkts)

7.      Ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija – Strukturālā palīdzība – Kopienas finansējums – Komisijas un Revīzijas palātas veiktas pārbaudes – Iestādes ar atšķirīgām lomām un uzdevumiem – Nepieciešamība Komisijai pieņemt savu lēmumu, pamatojoties uz valsts iestāžu veiktajām pārbaudēm un Revīzijas palātas konstatējumiem

(EKL 246. pants un 248. panta 1. punkts; Padomes Regulas Nr. 4253/88 24. panta 1. punkts)

8.      Eiropas Savienības tiesības – Principi – Tiesiskās paļāvības aizsardzība – Nosacījumi

9.      Eiropas Savienības tiesības – Principi – Samērīgums – Finanšu atbalsta pārtraukšana galveno saistību neievērošanas gadījumā – Pieļaujamība

1.      Saskaņā ar Regulas Nr. 4253/88, ar ko paredz īstenošanas noteikumus Regulai Nr. 2052/88 attiecībā uz struktūrfondu, struktūrfondu un Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbības koordināciju, 24. panta 2. punktu Komisijai ir atļauts samazināt vai pārtraukt finanšu atbalstu darbībai, ja, veicot pārbaudi saskaņā ar šī panta 1. punktu, tiek apstiprināta pārkāpuma esamība. Tomēr šajā pantā nav aplūkots pārkāpuma, kas tiek pieļauts, īstenojot fondu finansēto darbību vai pasākumu, autors. Šajā ziņā valsts iestādes atbild par pareizu Kopienu fondu izmantošanu, un tām atbilstoši valsts normatīvajiem un administratīvajiem aktiem ir jāveic nepieciešamie pasākumi, lai tostarp nodrošinātu faktisku un pareizu fonda finansēto darījumu izpildi. Komisija faktiski pilda tikai papildu funkciju.

Turklāt Regulas Nr. 4253/88 24. pantā nekādi nav nošķirts tādu pārkāpumu kvantitatīvais vai kvalitatīvais raksturs, kuru rezultātā varētu tikt samazināts atbalsts. Pat pārkāpumi, kuriem nav specifiskas finansiālas ietekmes, var nopietni kaitēt Savienības finansiālajām interesēm un atbilstībai Savienības tiesībām, un tādēļ ir pamatoti, ka Komisija piemēro finanšu korekcijas. Tādēļ administratīva kļūda, kura ir saistīta ar atšķirībām starp summām, kas ir paredzētas finansēšanas plānā, un summām, kas paredzētas maksājuma pieteikumā, piemēram, var tikt uzskatīta par pārkāpumu, kas var attaisnot atbalsta samazināšanu. Turklāt tas, ka valsts iestādēm ir galvenā loma struktūrfondu īstenošanā, runā par labu plašai “pārkāpuma” jēdziena interpretācijai. Kļūda, kuru ir pieļāvušas valsts iestādes, ņemot vērā EKL 274. pantā ietverto pareizas finanšu pārvaldības principu un EKL 10. pantā ietverto lojālas sadarbības principu, kas neļauj dalībvalstīm noteikt imunitāti, un ņemot vērā, ka šis 24. pants ir vienīgā tiesību norma, kas ļauj samazināt atbalsta apmēru gadījumā, ja palīdzība nenorisinās, kā sākotnēji ticis paredzēts, ir jāuzskata par “pārkāpumu” minētās regulas 24. panta 2. punkta izpratnē.

Tādējādi, interpretējot Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punktu tā, ka no “pārkāpuma” jēdziena ir izslēgtas kļūdas, kuras pieļauj valsts iestādes, tiktu apdraudēta minētajā tiesību normā ietvertā noteikuma lietderīgā iedarbība. Tādējādi no tā izriet, ka Savienības tiesību pārkāpumiem, kuru veikšanā ir vainojamas valsts administratīvās iestādes, ir piemērojams šis 24. panta 2. punkts. Ņemot vērā, ka valsts iestādēm ir galvenā loma struktūrfondu īstenošanā, to veikts pārkāpums ir jāuzskata par “pārkāpumu” minētā 24. panta 2. punkta izpratnē.

(sal. ar 35., 37.–40., 42. un 43. punktu)

2.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 58. punktu)

3.      No Regulas Nr. 4253/88, ar ko paredz īstenošanas noteikumus Regulai Nr. 2052/88 attiecībā uz struktūrfondu, struktūrfondu un Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbības koordināciju, 24. panta 2. punkta formulējuma izriet, ka Komisija var samazināt finanšu atbalstu attiecīgajai darbībai vai pasākumam, ja tā, veicot 24. panta 1. punktā paredzēto uz sacīkstes principu balstīto pārbaudi, konstatē pārkāpumu, proti, būtisku grozījumu, kas ietekmē darbības vai pasākuma īstenošanas raksturu vai nosacījumus. Šīs regulas 24. panta 2. punktā nav noteiktas nekādas atšķirības starp pārkāpumu, kas var būt pamats atbalsta samazināšanai, kvantitatīvo vai kvalitatīvo kārtību. Tādējādi ar šo tiesību normu Komisijai ir piešķirtas samazināšanas pilnvaras un plaša rīcības brīvība, neminot ierobežojumus, kas būtu noteikti, izvēloties metodes, kuras Komisija var izmantot samazinājuma apmēra noteikšanai.

Šajā ziņā, izmantojot finanšu korekciju noteikšanas pilnvaras, Komisijas izmantotajai metodei atmaksājamā apmēra noteikšanai ir jāatbilst Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punkta mērķim. Šis mērķis ir atļaut veikt finanšu korekciju tad, ja izdevumi, kuru finansēšana ir lūgta, nav īstenoti atbilstoši Savienības tiesību normām. Ņemot vērā šo mērķi, minētais 24. panta 2. punkts ir jāinterpretē veidā, kas ļauj Komisijai atbilstoši samazināt atbalstu. Precīzāk, korekcijas apmērs ir atkarīgs no finanšu zaudējumiem Savienības budžetam, kurus ir noteicis audits. Šie zaudējumi ir jākoriģē pilnā apmērā, jo jebkura kļūda izpildē būtu uzskatāma par pareizas finanšu pārvaldības principa, kurš Komisijai un dalībvalstīm ir jāievēro atbilstoši EKL 274. pantam, pārkāpumu. Tādējādi Komisijai ir jābūt tiesībām samazināt atbalstu tiktāl, ciktāl tas atspoguļo pārkāpuma, kuru tā ir atklājusi, īstenojot uz sacīkstes principu balstītu procedūru atbilstoši Regulas Nr. 4253/88 24. panta 1. punktam, apmēru.

Lēmumā par samazināšanu ir jāatspoguļo pārkāpumu sistemātiskais raksturs. Turklāt Komisijas rīcībā nav informācijas par visām attiecīgās dalībvalsts veiktajām pārbaudēm. Šādā gadījumā ekstrapolācijas metodes izmantošana ir uzskatāma par piemērotāko līdzekli Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punkta mērķu nodrošināšanai. Ja pārkāpumu sistemātiskais raksturs ir pierādīts, atbalsta samazināšanas pamatā tātad nav vienkāršs Komisijas pieņēmums, bet pierādīts fakts. Komisijai tomēr joprojām ir pienākums ievērot Savienības tiesību normas, kas tostarp izriet no samērīguma principa.

Tādējādi Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punkts neliedz Komisijai izmantot ekstrapolācijas metodi, lai piemērotu finanšu korekcijas.

(sal. ar 85., 86., 89.–91. un 95.–97. punktu)

4.      Attiecībā uz lēmumu pārkāpumu dēļ samazināt finanšu atbalstu Komisijai nebūtu tikai jāpieņem pārkāpumu esamība, bet tai juridiski pietiekami ir jāpierāda, ka šie pārkāpumi nav pieļauti tikai konkrētos tās pārbaudītos gadījumos. Tādējādi, lai pierādītu, ka pārkāpumi nav pieļauti tikai konkrētos tās pārbaudītos gadījumos, ir pietiekami, ja tā iesniedz pierādījumus par nopietnām un pamatotām šaubām attiecībā uz visu attiecīgās dalībvalsts veikto pārbaužu tiesiskumu. Tai nav pienākuma izsmeļoši pierādīt visu pārbaužu nepietiekamību. Šī pierādīšanas pienākuma atvieglošana ir izskaidrojama ar faktu, ka Regulas Nr. 4253/88, ar ko paredz īstenošanas noteikumus Regulai Nr. 2052/88 attiecībā uz struktūrfondu, struktūrfondu un Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbības koordināciju, sistēmā nav paredzēta sistemātiska Komisijas veikta pārbaude, kuru tai, ņemot vērā, ka tā neatrodas pietiekami tuvu, lai saņemtu tai nepieciešamo informāciju no uzņēmējiem, fiziski nebūtu iespējams nodrošināt. Tad, kad Komisija ir iesniegusi pietiekamus pierādījumus par nopietnām un pamatotām šaubām par valsts pārbaudēm kopumā, attiecīgajai dalībvalstij ir jāpierāda kļūdas Komisijas apgalvojumos, iesniedzot detalizētākus pierādījumus par tās pārbaužu faktisko norisi. Ja dalībvalsts šādus pierādījumus neiesniedz, Komisija pierāda, ka pārkāpumi nav notikuši tikai konkrētajos tās pārbaudītajos gadījumos.

(sal. ar 92.–94. punktu)

5.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 107.–110. punktu)

6.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 123.–125. punktu)

7.      Attiecībā uz uzdevumiem pārbaudīt Kopienu fondu izlietojumu ir jāpārliecinās par to, vai Revīzijas palātas un Komisijas veikto pārbaužu procesuālās garantijas un praktiskās sekas ir līdzvērtīgas. Attiecībā uz procesuālajām garantijām ir salīdzināmas divu veidu pārbaudes – Komisijas un Revīzijas palātas veiktās. Abos gadījumos ir jāievēro tiesības uz aizstāvību un jāpiemēro paaugstināta standarta audita noteikumi, dalībvalsts iepriekš ir jābrīdina par to, ka tiks veikta pārbaude uz vietas, valsts iestāžu pārstāvji var piedalīties veiktajā pārbaudē un attiecīgā dalībvalsts jāaicina sniegt apsvērumus par pārbaudes rezultātiem. Turpretī nav salīdzināmas abu pārbaužu veidu paredzamās praktiskās sekas, jo Revīzijas palātas ziņojumam nav saistoša spēka un finanšu korekcijas nevar tikt piemērotas, pamatojoties tieši uz šo ziņojumu.

Revīzijas palātas un Komisijas lomas Kopienu budžeta pieņemšanas procedūrā atšķiras. Saskaņā ar EKL 246. pantu Revīzijas palāta veic revīziju. Saskaņā ar EKL 248. panta 1. punktu tā pārbauda visu Kopienas ieņēmumu un izdevumu pārskatus un nodod Eiropas Parlamentam un Eiropas Savienības Padomei atzinumu par pārskatu ticamību, kā arī par notikušo darījumu likumību un pareizību. No tā izriet, ka Revīzijas palātai tostarp ir jāpārbauda, kā Komisija pārvalda Kopienu fondu resursus. Revīzijas palāta konstatē situāciju un arī formulē ieteikumus, lai optimizētu finanšu pārvaldību. Komisijai ir papildu funkcija, proti, resursu atgūšana gadījumā, ja projektu īstenošanā ir konstatēti pārkāpumi.

Tādējādi, raugoties no sistēmiskā viedokļa, abu iestāžu lomas un funkcijas nav identiskas un Komisija nevar automātiski pielāgot Revīzijas palātas secinājumus. Vispārējā veidā no tā izriet, ka pārbaude, kura pieprasīta Regulas Nr. 4253/88, ar ko paredz īstenošanas noteikumus Regulai Nr. 2052/88 attiecībā uz struktūrfondu, struktūrfondu un Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbības koordināciju, 24. panta 1. punktā, obligāti nav jāveic Komisijas ierēdņiem vai darbiniekiem. Tomēr Komisijai ir pienākums, pirmkārt, nodrošināt, lai korekcijas, kuras tā veic, pamatojoties uz trešo personu veikto pārbaudi, nebūtu automātiskas, bet būtu balstītas uz pārbaužu datu un rezultātu analīzi, kas tiek veikta kopā ar attiecīgo dalībvalsti, un, otrkārt, pieņemt savu lēmumu, pamatojoties uz minētajām pārbaudēm un no tām izrietošām konsultācijām.

(sal. ar 126.–131. punktu)

8.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 142. un 150. punktu)

9.      Samērīguma princips paredz, ka Savienības iestāžu akti nedrīkst pārsniegt to, kas ir atbilstošs un nepieciešams, lai sasniegtu vēlamo mērķi. It īpaši, ņemot vērā šo principu, tādu pienākumu pārkāpšana, kuru ievērošanai ir būtiska nozīme labai Kopienu sistēmas darbībai, var tikt sodīta ar to, ka tiek zaudētas Savienības tiesiskajā regulējumā paredzētās tiesības, piemēram, tiesības saņemt finanšu atbalstu. Šajā saistībā Komisija var pat atteikties apmaksāt no fonda līdzekļiem visus radušos izdevumus, ja tā konstatē, ka nav pietiekamu kontroles mehānismu. Tomēr Komisijai ir jāievēro samērīguma princips. Ja Komisija, pildot savu uzdevumu noskaidrot grāmatojumus, tā vietā, lai atteiktu visu izdevumu finansēšanu, izdod normas, ar kurām tā ievieš atšķirīgu pieeju atkarībā no dažādām pārbaužu bezdarbības līmeņa riska pakāpēm, dalībvalstij ir jāpierāda, ka šie kritēriji ir patvaļīgi un netaisnīgi.

(sal. ar 152. un 153. punktu)