Zaak T‑265/08

Bondsrepubliek Duitsland

tegen

Europese Commissie

„EFRO – Vermindering van financiële bijstand – Operationeel programma van doelstelling 1 (1994‑1999) inzake deelstaat Thüringen (Duitsland)”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 19 september 2012

1.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering van nationale acties – Beginselen – Beschikking tot vermindering, opschorting of intrekking wegens onregelmatigheden van aanvankelijk toegekende bijstand – Inaanmerkingneming van onregelmatigheden zonder welomschreven financiële weerslag – Toelaatbaarheid – Begrip onregelmatigheid – Fouten van nationale overheidsdiensten – Daaronder begrepen

(Art. 10 EG en 274 EG; verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24, leden 1 en 2)

2.      Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Beginselen – Autonome en uniforme uitlegging

3.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering van nationale acties – Beschikking van de Commissie houdende vermindering van bijstand wegens onregelmatigheden – Keuze van methode ter bepaling van bedrag van vermindering – Beoordelingsmarge van de Commissie – Extrapolatiemethode ter vaststelling van financiële correcties – Toelaatbaarheid

(Art. 274 EG; verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24, leden 1 en 2)

4.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering van nationale acties – Beschikking van de Commissie houdende vermindering van bijstand wegens onregelmatigheden – Bewijslast – Verdeling onder de Commissie en lidstaat

(Verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24, lid 2)

5.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Handelingen die rechtsgevolgen beogen te sorteren – Handeling waarbij voornemen van de Commissie tot uitdrukking wordt gebracht om bepaalde gedragslijn te volgen in kader van vermindering of opschorting van financiële bijstand van het Structuurfonds – Daarvan uitgesloten

(Verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24)

6.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering – Grondige controle door nationale autoriteiten van nakoming van financiële verplichtingen van ontvangers van bijstand – Verplichting van de Commissie om nieuw onderzoek in te stellen – Geen

(Verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24, leden 1 en 2)

7.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering – Controles door de Commissie en de Rekenkamer – Instellingen met verschillende rol en functie – Noodzaak voor de Commissie om haar eigen besluit te nemen op basis van door nationale autoriteiten verrichte controles en bevindingen van de Rekenkamer

(Art. 246 EG en 248, lid 1, EG; verordening nr. 4253/88 van de Raad, art. 24, lid 1)

8.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Voorwaarden

9.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Intrekking van financiële bijstand in geval van niet-nakoming van wezenlijke verplichtingen – Toelaatbaarheid

1.      Ingevolge artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, mag de Commissie financiële bijstand verminderen of opschorten indien het onderzoek op grond van lid 1 van dit artikel een onregelmatigheid bevestigt. Dit artikel heeft echter geen betrekking op de persoon of de instantie die de onregelmatigheid heeft begaan bij de uitvoering van de door de Fondsen gefinancierde actie of maatregel. Dienaangaande worden de nationale autoriteiten verantwoordelijk geacht voor het correcte gebruik van de communautaire fondsen, en het staat aan hen om overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen te treffen om, onder meer, zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk en op regelmatige wijze zijn uitgevoerd. De Commissie speelt immers slechts een bijrol.

Bovendien maakt artikel 24 van verordening nr. 4253/88 geen kwantitatief of kwalitatief onderscheid aangaande de onregelmatigheden die tot een vermindering van de bijstand kunnen leiden. Zelfs onregelmatigheden die geen welomschreven financiële weerslag hebben, kunnen ernstig afdoen aan de financiële belangen van de Unie en de eerbiediging van het Unierecht en derhalve de toepassing van financiële correcties door de Commissie rechtvaardigen. Zo kan een administratieve fout met betrekking tot de omstandigheid dat de bedragen in het financieringsplan niet overeenstemmen met die in het verzoek om betaling bijvoorbeeld een onregelmatigheid vormen die een vermindering van de bijstand kan rechtvaardigen. Voorts pleit het feit dat de nationale autoriteiten een centrale rol vervullen bij de uitvoering van de Structuurfondsen voor een ruime uitlegging van het begrip onregelmatigheid. Een fout van deze autoriteiten moet immers als een onregelmatigheid in de zin van artikel 24, lid 2, van die verordening worden aangemerkt, gelet op het in artikel 274 EG opgenomen beginsel van goed financieel beheer en het in artikel 10 EG opgenomen beginsel van loyale samenwerking, die geen immuniteit van de lidstaten toestaan, en rekening houdend met het feit dat dit artikel 24 de enige bepaling is op grond waarvan een steunbedrag mag worden verminderd indien de bijstandsverlening niet zoals oorspronkelijk gepland is verlopen.

Bijgevolg zou een uitlegging van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 waarbij fouten van nationale overheidsdiensten van het begrip onregelmatigheid worden uitgesloten, afbreuk doen aan het nuttig effect van de in deze bepaling vervatte regel. Hieruit volgt derhalve dat aan nationale administratieve autoriteiten toerekenbare schendingen van het Unierecht onder dat artikel 24, lid 2, vallen. Aangezien de nationale autoriteiten een centrale rol vervullen bij de uitvoering van de Structuurfondsen, moet een schending door deze autoriteiten worden aangemerkt als een onregelmatigheid in de zin van dat artikel 24, lid 2.

(cf. punten 35, 37‑40, 42, 43)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 58)

3.      Uit de bewoordingen van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, blijkt dat de Commissie de financiële bijstand voor de betrokken actie of maatregel kan verminderen, indien zij na een contradictoir onderzoek als bedoeld in artikel 24, lid 1, een onregelmatigheid, met name een belangrijke wijziging, vaststelt die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel. Artikel 24, lid 2, van die verordening maakt geen kwantitatief of kwalitatief onderscheid aangaande de onregelmatigheden die tot een vermindering van de bijstand kunnen leiden. Deze bepaling verleent de Commissie dus een bevoegdheid tot vermindering en een grote speelruimte, zonder beperkingen te noemen met betrekking tot de keuze van de methoden die de Commissie kan toepassen om het bedrag van de vermindering te bepalen.

Dienaangaande moet de Commissie bij de uitoefening van de bevoegdheid om financiële correcties op te leggen een methode ter bepaling van het terug te betalen bedrag gebruiken die in overeenstemming is met het door artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 nagestreefde doel. Dat doel bestaat erin een financiële correctie mogelijk te maken wanneer de uitgaven waarvoor financiële bijstand is gevraagd, niet overeenkomstig de regels van het Unierecht zijn gedaan. Gelet op dat doel moet dat artikel 24, lid 2, aldus worden uitgelegd dat de Commissie de bijstand op passende wijze kan verminderen. Meer bepaald hangt het bedrag van de correctie af van de door de Uniebegroting geleden financiële verliezen die bij de audit worden vastgesteld. Die verliezen moeten volledig worden gecorrigeerd, aangezien elke niet‑uitvoering in strijd is met het beginsel van goed financieel beheer, dat de Commissie en de lidstaten moeten eerbiedigen op grond van artikel 274 EG. Derhalve moet de Commissie de bijstand kunnen verminderen in een mate die een afspiegeling is van de omvang van de onregelmatigheid die zij heeft vastgesteld in het kader van de contradictoire procedure op grond van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88.

De beschikking tot vermindering moet de systemische dimensie van de onregelmatigheden weergeven. Voorts heeft de Commissie niet over alle door de betrokken lidstaat verrichte controles informatie. In een dergelijk geval is de toepassing van de extrapolatiemethode het meest geschikte middel om de doelstellingen van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 te realiseren. Aangezien de systemische dimensie van de onregelmatigheden is vastgesteld, berust de vermindering van de bijstand dus niet op een eenvoudig vermoeden van de Commissie, maar op een bewezen feit. De Commissie blijft echter gehouden tot naleving van de regels van het Unierecht die met name voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel.

Derhalve verbiedt artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 de Commissie niet om de extrapolatiemethode toe te passen ter vaststelling van een financiële correctie.

(cf. punten 85, 86, 89‑91, 95‑97)

4.      Aangaande een beschikking tot vermindering van financiële bijstand wegens onregelmatigheden mag de Commissie zich niet ertoe beperken de onregelmatigheden te vermoeden, maar moet zij rechtens genoegzaam aantonen dat deze onregelmatigheden niet beperkt waren tot de door haar onderzochte concrete gevallen. Ten bewijze dat de onregelmatigheden niet beperkt zijn tot de door haar onderzochte concrete gevallen, volstaat het derhalve dat zij bewijs levert dat ernstige en redelijke twijfel laat bestaan over de regelmatigheid van alle door de betrokken lidstaat verrichte controles. Zij hoeft de ontoereikendheid van alle controles niet uitputtend aan te tonen. Deze verlichting van de bewijslast is te verklaren door het feit dat de regeling van verordening nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, niet voorziet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten, aangezien voor haar de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen. Indien de Commissie voldoende gegevens heeft verstrekt om ernstige en redelijke twijfel te laten bestaan over alle nationale controles, moet de betrokken lidstaat de ongegrondheid van de beweringen van de Commissie aantonen door gedetailleerder te bewijzen dat zijn controles reëel zijn. Indien de lidstaat geen dergelijke gegevens verstrekt, toont de Commissie aan dat de onregelmatigheden niet waren beperkt tot de door haar onderzochte concrete gevallen.

(cf. punten 92‑94)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 107‑110)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 123‑125)

7.      Aangaande de taak van toezicht op het gebruik van de communautaire fondsen moet worden nagegaan of de procedurele waarborgen en de praktische gevolgen van de door de Rekenkamer en door de Commissie verrichte controles vergelijkbaar zijn. Wat de procedurele waarborgen betreft, zijn beide soorten controles – door de Commissie en door de Rekenkamer – vergelijkbaar. In beide gevallen moeten de rechten van de verdediging worden geëerbiedigd, worden auditnormen van hoog niveau toegepast, moet de lidstaat op de hoogte worden gebracht alvorens een controle ter plaatse wordt verricht, kunnen de ambtenaren van de nationale autoriteiten aan de controle deelnemen en moet de betrokken lidstaat worden verzocht om zijn opmerkingen over de resultaten van de controle. De te verwachten praktische gevolgen van beide soorten controles zijn daarentegen niet vergelijkbaar, aangezien het verslag van de Rekenkamer niet bindend is en de financiële correcties niet rechtstreeks op basis van dit verslag kunnen worden opgelegd.

De Rekenkamer en de Commissie spelen immers een afzonderlijke rol in de communautaire begrotingsprocedure. Volgens artikel 246 EG verricht de Rekenkamer de controle van de rekeningen. Krachtens artikel 248, lid 1, EG onderzoekt zij alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap en legt zij het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie een verklaring voor waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd. Bijgevolg moet de Rekenkamer met name toezicht uitoefenen op het beheer door de Commissie van de middelen van de communautaire fondsen. De Rekenkamer stelt de situatie vast en doet ook aanbevelingen ter optimalisatie van het beheer van de financiën. De Commissie heeft een aanvullende functie, die erin bestaat de middelen terug te vorderen ingeval onregelmatigheden zijn vastgesteld in de uitvoering van de projecten.

Bijgevolg zijn de rol en de functie van de twee instellingen systemisch niet identiek en de Commissie mag niet automatisch de conclusie van de Rekenkamer als haar eigen conclusie overnemen. In de regel moet de controle die is vereist ingevolge artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, derhalve niet noodzakelijkerwijs door ambtenaren of personeelsleden van de Commissie worden verricht. De Commissie is echter verplicht om zich ervan te vergewissen dat de correcties die zij toepast op basis van de door een derde verrichte controles, niet automatisch zijn maar berusten op de analyse, in partnerschap met de betrokken lidstaat, van de gegevens en de resultaten van de controles, en voorts om haar eigen beschikking te geven op basis van deze controles en de opeenvolgende besprekingen.

(cf. punten 126‑131)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 142, 150)

9.      Het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel. In het licht van dit beginsel kan met name schending van de verplichtingen waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor de goede werking van een communautaire regeling, worden bestraft met het verlies van een aan Unierechtelijke bepalingen ontleend recht, zoals het recht op financiële bijstand. Dienaangaande mag de Commissie zelfs alle uitgaven van financiering door de Fondsen uitsluiten wanneer zij vaststelt dat er geen toereikende controlemechanismen bestaan. De Commissie moet echter het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Indien de Commissie in het kader van haar taak de rekeningen goed te keuren, in plaats van de financiering van alle uitgaven te weigeren, probeert regels op te stellen om een onderscheid te maken naargelang van de mate van risico die verschillende niveaus van lacunes in het toezicht opleveren, moet de lidstaat bewijzen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn.

(cf. punten 152, 153)