Cauza T‑265/08

Republica Federală Germania

împotriva

Comisiei Europene

„FEDR – Reducerea contribuției financiare – Program operațional care intră sub incidența obiectivului nr. 1 (1994-1999) privind landul Turingia (Germania)”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 19 septembrie 2012

1.      Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțări comunitare acordate pentru acțiuni naționale – Principii – Decizie de suspendare, de reducere sau de desființare a unei contribuții acordate inițial, ca urmare a unor neregularități – Luarea în considerare a unor nereguli care nu au un impact financiar precis – Admisibilitate – Noțiunea de neregulă – Erori săvârșite de administrația națională – Includere

[art. 10 CE și 274 CE; Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24 alin. (1) și (2)]

2.      Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Principii – Interpretare autonomă și uniformă

3.      Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțări comunitare acordate pentru acțiuni naționale – Decizie a Comisiei de reducere a unei contribuții ca urmare a unor neregularități – Alegerea metodei de determinare a cuantumului reducerii – Marja de apreciere a Comisiei – Metodă de extrapolare prin care se urmărește stabilirea corecțiilor financiare – Admisibilitate

[art. 274 CE; Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24 alin. (1) și (2)]

4.      Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțări comunitare acordate pentru acțiuni naționale – Decizie a Comisiei de reducere a unei contribuții ca urmare a unor neregularități – Sarcina probei – Repartizare între Comisie și statul membru

[Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24 alin. (2)]

5.      Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Acte destinate să producă efecte juridice – Act care exprimă intenția Comisiei de a adopta o anumită linie de conduită în cadrul reducerii sau al suspendării unei contribuții financiare dintr‑un fond structural – Excludere

(Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24)

6.      Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțare comunitară – Control aprofundat de către autoritățile naționale al respectării obligațiilor financiare ale beneficiarilor unei contribuții – Obligația Comisiei de a realiza o nouă anchetă – Inexistență

[Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24 alin. (1) și (2)]

7.      Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțare comunitară – Controale efectuate de Comisie și de Curtea de Conturi – Instituții care au roluri și funcții diferite – Necesitatea adoptării de către Comisie a propriei decizii pe baza controalelor efectuate de autoritățile naționale și a constatărilor Curții de Conturi

[art. 246 CE și art. 248 alin. (1) CE; Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului, art. 24 alin. (1)]

8.      Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Condiții

9.      Dreptul Uniunii Europene – Principii – Proporționalitate – Desființarea unei contribuții financiare în cazul încălcării unor obligații esențiale – Admisibilitate

1.      În temeiul articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 privind coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, Comisia este autorizată să reducă sau să suspende contribuția financiară pentru o intervenție dacă existența unei neregularități este confirmată de examinarea efectuată în temeiul alineatului (1) al acestui articol. Articolul menționat nu face însă referire la autorul neregularității comise cu ocazia punerii în aplicare a acțiunii sau a măsurii finanțate din fonduri. În această privință, autoritățile naționale răspund de utilizarea corectă a fondurilor comunitare, iar acestora le revine obligația de a lua, în conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative naționale, măsurile necesare pentru ca, printre altele, să garanteze executarea reală și corectitudinea operațiunilor finanțate din fond. Astfel, Comisia nu exercită decât o funcție complementară.

Pe de altă parte, articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 nu operează nicio distincție de ordin cantitativ sau calitativ în ceea ce privește neregularitățile care pot genera reducerea contribuției. Chiar și neregularități care nu au un impact financiar precis pot afecta serios interesele financiare ale Uniunii, precum și respectarea dreptului Uniunii și să justifice, în consecință, aplicarea de către Comisie a unor corecții financiare. Astfel, o eroare administrativă legată de inexistența unei suprapuneri între cuantumurile prevăzute în planul de finanțare și cele din cererea de plată este, de exemplu, susceptibilă să constituie o neregularitate care poate justifica reducerea contribuției. De altfel, faptul că autoritățile naționale au un rol central în punerea în aplicare a fondurilor structurale pledează în favoarea unei interpretări largi a noțiunii de neregularitate. Astfel, o eroare comisă de acestea din urmă trebuie considerată o neregularitate în sensul articolului 24 alineatul (2) din regulamentul menționat, în lumina principiilor bunei gestiuni financiare, care figurează la articolul 274 CE, și a cooperării loiale, care figurează la articolul 10 CE, care nu permit imunitatea a statelor membre, dat fiind că acest articol 24 este singura dispoziție care permite reducerea cuantumului unei contribuții în cazul în care intervenția nu s‑a derulat astfel cum s‑a prevăzut inițial.

În consecință, o interpretare a articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 care exclude din conținutul noțiunii de neregularitate erorile comise de administrațiile naționale ar aduce atingere efectului util al normei prevăzute de dispoziția menționată. Astfel, rezultă că încălcările dreptului Uniunii imputabile autorităților administrative naționale intră în sfera de aplicare a acestui articol 24 alineatul (2). Dat fiind că autoritățile naționale au un rol central în punerea în aplicare a fondurilor structurale, o încălcare comisă de acestea din urmă trebuie considerată o neregularitate în sensul articolului 24 alineatul (2) menționat.

(a se vedea punctele 35, 37-40, 42 și 43)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 58)

3.      Din modul de redactare a articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 privind coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, reiese că Comisia poate reduce contribuția financiară pentru acțiunea sau pentru măsura în cauză atunci când stabilește, în urma unei examinări în contradictoriu prevăzute la articolul 24 alineatul (1), o neregularitate și în special o modificare importantă care afectează natura sau condițiile de punere în aplicare a acțiunii sau a măsurii. Articolul 24 alineatul (2) din acest regulament nu operează nicio distincție de ordin cantitativ sau calitativ în ceea ce privește neregularitățile care pot genera reducerea contribuției. Această dispoziție conferă, așadar, Comisiei o putere de reducere și o marjă largă de manevră, fără a menționa limite în ceea ce privește metodele pe care Comisia le poate utiliza pentru a stabili cuantumul reducerii.

În această privință, în exercitarea puterii de a impune corecții financiare, metoda utilizată de Comisie pentru a stabili suma care urmează a fi restituită trebuie să fie conformă cu obiectivul urmărit de articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88. Acest obiectiv este de a permite o corecție financiară atunci când cheltuielile pentru care s-a solicitat finanțarea nu au fost efectuate în conformitate cu normele dreptului Uniunii. Având în vedere acest obiectiv, articolul 24 alineatul (2) menționat trebuie interpretat astfel încât să permită Comisiei să reducă în mod corespunzător contribuția. Mai precis, cuantumul corecției depinde de pierderile financiare suferite de bugetul Uniunii, stabilite prin audit. Aceste pierderi trebuie corectate în integralitatea lor, întrucât orice neexecutare ar constitui o încălcare a principiului bunei gestiuni financiare, căruia trebuie să i se conformeze Comisia și statele membre în temeiul articolului 274 CE. Astfel, Comisia trebuie să poată reduce contribuția într‑o măsură care să reflecte dimensiunea neregularității pe care a stabilit‑o în cadrul procedurii în contradictoriu în temeiul articolului 24 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4253/88.

Decizia de reducere trebuie să reflecte dimensiunea sistemică a neregularităților. În plus, Comisia nu dispune de informații cu privire la toate controalele efectuate de statul membru în cauză. Într‑un astfel de caz, utilizarea metodei extrapolării reprezintă mijlocul cel mai adecvat pentru a garanta obiectivele urmărite de articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88. De vreme ce dimensiunea sistemică a neregularităților a fost deja dovedită, reducerea contribuției nu se întemeiază, așadar, pe o simplă prezumție a Comisiei, ci pe un fapt dovedit. Comisia rămâne însă supusă obligației de a respecta normele dreptului Uniunii care rezultă în special din principiul proporționalității.

Astfel, articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 nu interzice Comisiei să utilizeze metoda extrapolării pentru a dispune o corecție financiară.

(a se vedea punctele 85, 86, 89-91 și 95-97)

4.      În ceea ce privește o decizie de reducere a unei contribuții financiare ca urmare a unor neregularități, Comisia nu se poate limita la a prezuma neregularitățile, ci trebuie să dovedească corespunzător cerințelor legale că aceste neregularități nu erau circumscrise numai de cazurile concrete pe care le‑a examinat. Astfel, pentru a demonstra că neregularitățile nu se limitează la faptele concrete pe care le‑a examinat, este suficient ca aceasta să prezinte elemente de probă care lasă să planeze o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește corectitudinea tuturor controalelor efectuate de statul membru în cauză. Comisia nu este obligată să demonstreze în mod exhaustiv caracterul insuficient al tuturor controalelor. Această simplificare a sarcinii probei se explică prin faptul că regimul prevăzut de Regulamentul nr. 4253/88 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 privind coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, nu prevede un control sistematic din partea Comisiei, pe care aceasta s‑ar afla de altfel în imposibilitate materială de a‑l realiza, întrucât nu beneficiază de proximitatea necesară pentru a obține informațiile de care are nevoie de la agenții economici. În cazul în care Comisia a prezentat suficiente elemente pentru a lăsa să planeze o îndoială serioasă și rezonabilă asupra tuturor controalelor naționale, revine statului membru în cauză obligația de a demonstra inexactitatea afirmațiilor Comisiei prin prezentarea unor elemente de probă mai detaliate în ceea ce privește caracterul real al controalelor sale. Dacă statul membru nu prezintă astfel de elemente, Comisia dovedește că neregularitățile nu erau limitate la cazurile concrete pe care le‑a examinat.

(a se vedea punctele 92-94)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 107-110)

6.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 123-125)

7.      În ceea ce privește misiunile de control al utilizării fondurilor comunitare, este necesar să se verifice dacă garanțiile procedurale și consecințele practice ale controalelor efectuate de Curtea de Conturi și de Comisie sunt echivalente. În ceea ce privește garanțiile procedurale, cele două tipuri de controale – efectuate de Comisie și de Curtea de Conturi – sunt comparabile. În ambele cazuri, dreptul la apărare trebuie respectat, sunt aplicate norme de audit de un nivel ridicat, statul membru trebuie informat înainte de efectuarea unui control la fața locului, agenții autorităților naționale pot participa la controale, iar statul membru în cauză trebuie invitat să își prezinte observațiile cu privire la rezultatele controlului. Dimpotrivă, consecințele practice previzibile ale celor două tipuri de controale nu sunt comparabile, întrucât raportul Curții de Conturi nu are forță obligatorie, iar corecțiile financiare nu pot fi impuse direct pe baza acestuia.

Astfel, Curtea de Conturi și Comisia au un rol separat în procedura bugetară a Comunității. Potrivit articolului 246 CE, Curtea de Conturi asigură controlul conturilor. În temeiul articolului 248 alineatul (1) CE, aceasta examinează totalitatea veniturilor și cheltuielilor Comunității și furnizează Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene o declarație de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precum și legalitatea și corectitudinea operațiunilor subsecvente. În consecință, Curtea de Conturi trebuie să verifice în special gestionarea de către Comisie a resurselor fondurilor comunitare. Curtea de Conturi constată situația și formulează de asemenea recomandări pentru a optimiza gestiunea finanțelor. Comisia deține o funcție complementară, care constă în recuperarea resurselor în cazul în care au fost constatate neregularități în punerea în aplicare a proiectelor.

În consecință, din punct de vedere sistemic, rolurile și funcțiile celor două instituții nu sunt identice, iar Comisia nu își poate însuși în mod automat concluziile Curții de Conturi. Rezultă, ca regulă generală, că controlul impus de articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4253/88 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 privind coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, nu trebuie efectuat în mod necesar de funcționari sau de agenți ai Comisiei. Comisia este însă obligată, pe de o parte, să se asigure că corecțiile pe care le realizează pe baza controalelor efectuate de un terț nu sunt automate, ci întemeiate pe analiza, în parteneriat cu statul membru în cauză, a datelor și a rezultatelor controalelor și, pe de altă parte, că adoptă propria decizie pe baza controalelor menționate și a consultațiilor ulterioare.

(a se vedea punctele 126-131)

8.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 142 și 150)

9.      Principiul proporționalității impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru atingerea scopului urmărit. Mai exact, din perspectiva acestui principiu, încălcarea obligațiilor a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem comunitar poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii, precum dreptul la o contribuție financiară. În această privință, Comisia poate merge până la a refuza suportarea de către fonduri a integralității cheltuielilor efectuate în ipoteza în care constată că nu există mecanisme de control suficiente. Comisia trebuie să respecte însă principiul proporționalității. Dacă, în cadrul misiunii sale de închidere a conturilor, în loc să refuze finanțarea tuturor cheltuielilor, Comisia încearcă să stabilească reguli care vizează efectuarea unei diferențieri în funcție de gradul de risc pe care îl reprezintă diferitele niveluri de carență a controlului, statul membru trebuie să demonstreze că aceste criterii sunt arbitrare și inechitabile.

(a se vedea punctele 152 și 153)