Vec T‑265/08
Spolková republika Nemecko
proti
Európskej komisii
„EFRR – Zníženie finančnej pomoci – Operačný program cieľa č. 1 (1994 – 1999) týkajúci sa spolkovej krajiny Durínsko (Nemecko)“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (tretia komora) z 19. septembra 2012
1. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovania Spoločenstva pridelené na vnútroštátne činnosti – Zásady – Rozhodnutie pozastaviť, znížiť alebo zrušiť pridelenú pomoc z dôvodu nezrovnalostí – Zohľadnenie nezrovnalostí, ktoré nemajú presne vyčísliteľné finančné dôsledky – Prípustnosť – Pojem nezrovnalosť – Chyba, ktorej sa dopustili vnútroštátne orgány – Zahrnutie
(Články 10 ES a 274 ES; nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24 ods. 1 a 2)
2. Právo Európskej únie – Výklad – Zásady – Autonómny a jednotný výklad
3. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovania Spoločenstva pridelené na vnútroštátne činnosti – Rozhodnutie Komisie o znížení pomoci z dôvodu nezrovnalostí – Voľba metódy na určenie sumy zníženia – Miera voľnej úvahy Komisie – Metóda extrapolácie na účely vykonania finančných opráv – Prípustnosť
(Článok 274 ES; nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24 ods. 1 a 2)
4. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovania Spoločenstva pridelené na vnútroštátne činnosti – Rozhodnutie Komisie o znížení pomoci z dôvodu nezrovnalostí – Dôkazné bremeno – Rozdelenie medzi Komisiu a členský štát
(Nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24 ods. 2)
5. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Akty určené na vytvorenie právnych účinkov – Akt vyjadrujúci úmysel Komisie sledovať určitý postup v rámci zníženia alebo zastavenia finančnej pomoci zo štrukturálneho fondu – Vylúčenie
(Nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24)
6. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Spoločenstvom – Podrobná kontrola dodržiavania finančných povinností príjemcov pomoci vnútroštátnymi orgánmi – Povinnosť Komisie vykonať nové vyšetrovanie – Neexistencia
(Nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24 ods. 1 a 2)
7. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Spoločenstvom – Kontroly uskutočnené Komisiou a Dvorom audítorov – Inštitúcie, ktoré majú odlišné úlohy a funkcie – Nevyhnutnosť, aby Komisia prijala vlastné rozhodnutie na základe kontrol uskutočnených vnútroštátnymi orgánmi a zistení Dvora audítorov
(Článok 246 ES a článok 248 ods. 1 ES; nariadenie Rady č. 4253/88, článok 24 ods. 1)
8. Právo Európskej únie – Zásady – Ochrana legitímnej dôvery – Podmienky
9. Právo Európskej únie – Zásady – Proporcionalita – Zastavenie finančnej pomoci v prípade porušenia podstatných povinností – Prípustnosť
1. Podľa článku 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88, ktorým sa stanovujú vykonávacie predpisy k nariadeniu č. 2052/88, týkajúcemu sa jednak koordinácie činností rozličných štrukturálnych fondov navzájom a jednak koordinácie týchto činností s činnosťami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi, môže Komisia znížiť alebo pozastaviť príspevok na finančnú pomoc, ak preskúmanie vykonané podľa odseku 1 tohto článku potvrdí existenciu nezrovnalosti. Tento článok sa však nezaoberá tým, kto je pôvodcom nezrovnalosti, ku ktorej došlo pri uskutočnení úkonu alebo opatrenia financovaného z fondov. V tejto súvislosti vnútroštátne orgány zodpovedajú za správne využívanie fondov Spoločenstva a práve im prináleží v súlade s vnútroštátnymi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami prijať opatrenia, ktoré sú okrem iného potrebné na zabezpečenie skutočného a riadneho uskutočnenia transakcií financovaných z fondu. Komisia totiž vykonáva iba doplňujúcu funkciu.
Okrem toho článok 24 nariadenia č. 4253/88 nestanovuje žiadny kvantitatívny alebo kvalitatívny rozdiel v súvislosti s nezrovnalosťami, ktoré môžu viesť k zníženiu pomoci. Aj nezrovnalosti, ktoré nemajú presný finančný dosah, sa môžu vážne dotknúť finančných záujmov Únie a dodržiavania práva Spoločenstva, a teda odôvodniť uplatnenie finančných opráv Komisiou. Administratívna chyba spojená s neexistenciou zhody medzi sumami, ktoré stanovuje finančný plán, a sumami uvedenými v žiadosti o zaplatenie, je teda napríklad spôsobilá predstavovať nezrovnalosť, ktorá môže odôvodniť zníženie pomoci. Okrem toho skutočnosť, že vnútroštátne orgány zohrávajú centrálnu úlohu pri implementácii štrukturálnych fondov, hovorí v prospech širokého výkladu pojmu nezrovnalosť. Chybu, ktorej sa uvedené orgány dopustili, treba totiž považovať za nezrovnalosť v zmysle článku 24 ods. 2 uvedeného nariadenia vzhľadom na zásadu riadneho finančného hospodárenia uvedenú v článku 274 ES a zásadu lojálnej spolupráce uvedenú v článku 10 ES, ktoré nepriznávajú členským štátom imunitu, a so zreteľom na skutočnosť, že tento článok 24 je jediným ustanovením, ktoré umožňuje znížiť sumu pomoci v prípade, že operácia neprebehla tak, ako bolo pôvodne stanovené.
V dôsledku toho výklad článku 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88, ktorý z pojmu nezrovnalosť vylučuje chyby, ktorých sa dopustili vnútroštátne správne orgány, porušuje potrebný účinok pravidla stanoveného uvedeným ustanovením. Z toho teda vyplýva, že porušenia práva Únie pripísateľné vnútroštátnym správnym orgánom patria do pôsobnosti tohto článku 24 ods. 2. Za predpokladu, že vnútroštátne orgány zohrávajú centrálnu úlohu pri implementácii štrukturálnych fondov, treba porušenie, ktorého sa dopustili tieto orgány, považovať za nezrovnalosť v zmysle uvedeného článku 24 ods. 2.
(pozri body 35, 37 – 40, 42, 43)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 58)
3. Zo znenia článku 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88, ktorým sa stanovujú vykonávacie predpisy k nariadeniu č. 2052/88, týkajúcemu sa jednak koordinácie činností rozličných štrukturálnych fondov navzájom a jednak koordinácie týchto činností s činnosťami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi, vyplýva, že Komisia môže znížiť finančnú pomoc pre dotknutú operáciu alebo dotknuté opatrenie, ak v dôsledku kontradiktórneho preskúmania stanoveného v článku 24 ods. 1 zistí nezrovnalosť, a najmä výraznú zmenu ovplyvňujúcu povahu alebo podmienky uskutočnenia operácie alebo opatrenia. Článok 24 ods. 2 tohto nariadenia neuskutočňuje kvantitatívne alebo kvalitatívne rozlišovanie, pokiaľ ide o nezrovnalosti, ktoré môžu tvoriť základ zníženia pomoci. Toto ustanovenie teda Komisii priznáva právo znížiť pomoc a širokú diskrečnú právomoc bez uvedenia obmedzení, pokiaľ ide o voľbu metód, ktoré môže Komisia použiť na určenie sumy zníženia.
V tejto súvislosti pri výkone právomoci uložiť finančné opravy musí byť metóda použitá Komisiou na určenie sumy, ktorú treba vrátiť, v súlade s cieľom sledovaným článkom 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88. Týmto cieľom je umožniť finančnú opravu, ak výdavky, ktorých financovanie sa žiadalo, neboli vykonané v súlade s pravidlami práva Únie. Vzhľadom na tento cieľ treba uvedený článok 24 ods. 2 vykladať spôsobom, ktorý Komisiu oprávňuje pomoc primerane znížiť. Konkrétnejšie, výška opravy závisí od finančných strát, ktoré vznikli rozpočtu Únie, zistených auditom. Opravené musia byť všetky tieto straty, pretože každé neopravenie by predstavovalo porušenie zásady riadneho finančného hospodárenia, ktorú Komisia a členské štáty musia dodržiavať podľa článku 274 ES. Komisia teda musí byť oprávnená znížiť pomoc v rozsahu, ktorý odráža mieru nezrovnalosti, ktorá bola zistená v priebehu kontradiktórneho konania podľa článku 24 ods. 1 nariadenia č. 4253/88.
Rozhodnutie o znížení musí zohľadniť systematický rozmer nezrovnalostí. Komisia okrem toho nemá informácie o všetkých kontrolách vykonaných dotknutým členským štátom. V takomto prípade uplatnenie metódy extrapolácie predstavuje najadekvátnejší prostriedok na dosiahnutie cieľov sledovaných článkom 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88. Pokiaľ sa zistí systematický rozmer nezrovnalostí, zníženie pomoci nie je založené iba na domnienke Komisie, ale na preukázanej skutočnosti. Komisia je však naďalej povinná dodržiavať pravidlá práva Únie, ktoré vyplývajú najmä zo zásady proporcionality.
Preto článok 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88 nezakazuje Komisii použiť metódu extrapolácie na účely vykonania finančných opráv.
(pozri body 85, 86, 89 – 91, 95 – 97)
4. Pokiaľ ide o rozhodnutie o znížení finančnej pomoci z dôvodu nezrovnalostí, Komisia sa nemôže obmedziť na domnienku existencie predmetných nezrovnalostí, ale musí z právneho hľadiska dostatočným spôsobom preukázať, že tieto nezrovnalosti nie sú obmedzené na konkrétne prípady, ktoré preskúmala. Na preukázanie, že nezrovnalosti nie sú obmedzené na konkrétne prípady, ktoré preskúmala, stačí, aby predložila dôkazy, ktoré vytvárajú priestor na vážne a dôvodné pochybnosti, pokiaľ ide o riadny priebeh všetkých kontrol vykonaných dotknutým členským štátom. Nie je povinná preukázať nedostatky všetkých kontrol vyčerpávajúcim spôsobom. Toto zjednodušenie dôkazného bremena možno vysvetliť skutočnosťou, že systém nariadenia č. 4253/88, ktorým sa stanovujú vykonávacie predpisy k nariadeniu č. 2052/88, týkajúcemu sa jednak koordinácie činností rozličných štrukturálnych fondov navzájom a jednak koordinácie týchto činností s činnosťami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi, nestanovuje systematickú kontrolu zo strany Komisie, keďže Komisia vzhľadom na to, že nemá potrebný dosah na získanie informácií od svojich hospodárskych subjektov, by navyše po materiálnej stránke takúto kontrolu nemohla zabezpečiť. Pokiaľ Komisia predložila dostatočné dôkazy na vytvorenie priestoru na závažné a odôvodnené pochybnosti o všetkých vnútroštátnych kontrolách, prináleží dotknutému členskému štátu preukázať nepresnosť tvrdení Komisie predložením detailnejších dôkazov o riadnom uskutočnení jeho kontrol. Ak členský štát tieto dôkazy nepredloží, Komisia preukázala, že nezrovnalosti neboli obmedzené na konkrétne prípady, ktoré preskúmala.
(pozri body 92 – 94)
5. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 107 – 110)
6. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 123 – 125)
7. Pokiaľ ide o misie kontroly využívania fondov Spoločenstva, je potrebné preskúmať, či sú procesné záruky a praktické dôsledky kontrol uskutočnených Dvorom audítorov a Komisiou rovnaké. Pokiaľ ide o procesné záruky, oba druhy kontrol – uskutočnené Komisiou a Dvorom audítorom – sú porovnateľné. V oboch prípadoch treba dodržať právo na obranu, uplatňujú sa pravidlá auditu vyššieho štandardu, členský štát musí byť informovaný ešte predtým, ako sa na mieste uskutoční kontrola, zamestnanci vnútroštátnych orgánov sa môžu na kontrolách zúčastniť a dotknutý členský štát musí byť v súvislosti s výsledkami kontroly vyzvaný na predloženie svojich pripomienok. Dôsledky v praxi, ktoré možno v prípade oboch kontrol predvídať, však nie sú porovnateľné, pretože správa Dvora audítorov nie je záväzná a finančné opravy nemožno uplatniť priamo na jej základe.
Dvor audítorov a Komisia majú totiž v rozpočtovom procese Spoločenstva rozdielnu úlohu. Podľa článku 246 ES Dvor audítorov vykonáva audit. Podľa článku 248 ods. 1 ES preskúmava účty všetkých príjmov a výdavkov Spoločenstva a poskytuje Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie vyhlásenie o vierohodnosti vedenia účtov, ako aj zákonnosti a riadnej povahe príslušných operácií. Z toho vyplýva, že Dvor audítorov musí najmä preskúmať správu prostriedkov z fondov Spoločenstva. Dvor audítorov preskúma situáciu a vydá tiež odporúčania na účely optimalizácie finančnej správy. Komisia plní dodatočnú funkciu, ktorá spočíva vo vymáhaní prostriedkov, ak boli v prípade uskutočnenia projektov zistené nezrovnalosti.
Preto úlohy a funkcie oboch inštitúcií zo systematického hľadiska nie sú rovnaké a Komisia sa nemôže automaticky opierať o závery Dvora audítorov. Vo všeobecnosti z toho vyplýva, že kontrolu vyžadovanú článkom 24 ods. 2 nariadenia č. 4253/88, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá k nariadeniu č. 2052/88, pokiaľ ide o koordináciu medzi činnosťami rôznych štrukturálnych fondov na jednej strane a medzi činnosťami týchto fondov a Európskej investičnej banky a inými existujúcimi finančnými nástrojmi na druhej strane, nemusia nevyhnutne vykonať úradníci alebo zamestnanci Komisie. Komisia je preto jednak povinná uistiť sa, že opravy, ktoré vykonáva na základe kontrol uskutočnených tretími osobami, nie sú automatické, ale založené na analýze údajov a výsledkov kontrol v spolupráci s dotknutým členským štátom, a jednak musí na základe uvedených kontrol a následných konzultácií prijať vlastné rozhodnutie.
(pozri body 126 – 131)
8. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 142, 150)
9. Zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa. Najmä v súvislosti s touto zásadou môže byť porušenie povinností, ktorých dodržiavanie je základnou nevyhnutnosťou na riadne fungovanie systému Spoločenstva, sankcionované stratou takéhoto nároku priznaného právnou úpravou Únie, akým je nárok na finančnú pomoc. Vzhľadom na to môže Komisia dokonca odmietnuť prevziať všetky výdavky prostredníctvom fondov, ak zistí, že neexistujú dostatočné kontrolné mechanizmy. Komisia však musí dodržať zásadu proporcionality. Ak sa Komisia v rámci svojej úlohy zúčtovať výdavky namiesto odmietnutia financovať všetky výdavky pokúsi stanoviť pravidlá smerujúce k uplatneniu rozlíšenia podľa toho, aký stupeň nebezpečenstva predstavujú rozličné stupne nečinnosti súvisiacej s kontrolou, členský štát musí preukázať, že tieto kritéria sú svojvoľné a nespravodlivé.
(pozri body 152, 153)