Zadeva T‑265/08

Zvezna republika Nemčija

proti

Evropski komisiji

„FEDER – Zmanjšanje finančne pomoči – Operativni program v okviru cilja št. 1 (1994–1999), ki se nanaša na deželo Turingijo (Nemčija)“

Povzetek sodbe – Sodba Splošnega sodišča (tretji senat) z dne 19. septembra 2012

1.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Finančna sredstva, dodeljena za nacionalne ukrepe – Načela – Odločitev o odložitvi, zmanjšanju ali ukinitvi pomoči, prvotno dodeljeni zaradi nepravilnosti – Upoštevanje nepravilnosti, ki nimajo opredeljenega finančnega učinka – Dopustnost – Pojem nepravilnosti – Napake, ki so jih storili nacionalni organi – Vključitev

(člena 10 ES in 274 ES; Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24(1) in (2))

2.      Pravo Evropske unije – Razlaga – Načela – Samostojna in enotna razlaga

3.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Finančna sredstva Skupnosti, dodeljena za nacionalne ukrepe – Sklep Komisije o zmanjšanju pomoči zaradi nepravilnosti – Izbira metode za določitev zneska znižanja – Diskrecijska pravica Komisije – Metoda ekstrapolacije, katere namen je določiti finančne popravke – Dopustnost

(člen 274 ES; Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24(1) in (2))

4.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Finančna sredstva Skupnosti, dodeljena za nacionalne ukrepe – Odločitev Komisije o zmanjšanju pomoči zaradi nepravilnosti – Dokazno breme – Razporeditev med Komisijo in državo članico

(Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24(2))

5.      Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Akti s pravnimi učinki – Akt, ki izraža namero Komisije o sprejetju določenih smernic ravnanja v okviru zmanjšanja ali odložitve pomoči iz strukturnega sklada – Izključitev

(Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24)

6.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Financiranje Skupnosti – Podrobno preverjanje s strani nacionalnih organov, ali so bile spoštovane finančne obveznosti prejemnikov pomoči – Obveznost Komisije, da izvede novo preiskavo – Neobstoj

(Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24(1) in (2))

7.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Financiranje Skupnosti – Revizije, ki jih izvedeta Komisija in Računsko sodišče – Institucije, ki imajo različne vloge in funkcije – Nujnost Komisije, da sprejme lastno odločitev na podlagi revizij, ki jih izvedejo nacionalni organi in Računsko sodišče

(člena 246 ES in 248(1) ES; Uredba Sveta št. 4253/88, člen 24(1))

8.      Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo zaupanja v pravo – Pogoji

9.      Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Ukinitev pomoči v primeru kršitve bistvenih obveznosti – Dopustnost

1.      Na podlagi člena 24(2) Uredbe št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z aktivnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov je Komisija pooblaščena, da lahko zmanjša ali odloži pomoč, če se s pregledom, opravljenim v skladu z odstavkom 1 tega člena, ugotovi obstoj nepravilnosti. Nacionalni organi so odgovorni za pravilno porabo sredstev Skupnosti in morajo v skladu z nacionalnimi zakoni in drugimi predpisi sprejeti ukrepe, ki so potrebni med drugim za zagotovitev dejanske izvedbe in zakonitosti finančnih aktivnosti sklada. Komisija ima namreč samo dopolnilno vlogo.

Člen 24 Uredbe št. 4253/88 med drugim ne vsebuje nobenega količinskega ali kakovostnega razlikovanja pri nepravilnostih, ki lahko povzročijo znižanje pomoči. Tudi nepravilnosti, ki nimajo natančno opredeljenih finančnih posledic, lahko resno ogrozijo tako finančne interese Evropske unije kot spoštovanje prava EU in so zato finančni popravki Komisije utemeljeni. Prav tako upravna napaka glede neobstoja sovpadanja med zneski, predvidenimi v finančnem načrtu, in zneski iz vloge za izplačilo lahko na primer pomeni nepravilnost, ki lahko utemelji zmanjšanje pomoči. Poleg tega dejstvo, da imajo nacionalni organi osrednjo vlogo pri izvajanju strukturnih skladov, govori v prid široki razlagi pojma „nepravilnost“. Napako, ki jo napravijo, je namreč treba ob upoštevanju načel dobrega finančnega poslovodenja iz člena 274 ES in lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES, ki ne omogoča svobode držav članic, ter ob upoštevanju dejstva, da je člen 24 Uredbe št. 4253/88 edina določba, ki omogoča zmanjšanje zneska pomoči, če pomoč ni potekala, kot je bilo prvotno predvideno, šteti za „nepravilnost“ v smislu člena 24(2) te uredbe.

Zato je treba ugotoviti, da bi razlaga člena 24(2) Uredbe št. 4253/88, ki iz pojma „nepravilnost“ izključuje napake, ki so jih storili nacionalni organi, škodovala polnemu učinku pravila iz navedene določbe. Tako je iz tega razvidno, da kršitve prava Unije, ki jih je mogoče pripisati nacionalnim upravnim organom, ne spadajo pod člen 24(2). Ker imajo nacionalni organi osrednjo vlogo pri izvajanju strukturnih skladov, je treba njihovo kršitev šteti za nepravilnost v smislu člena 24(2).

(Glej točke 35, od 37 do 40, 42 in 43.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 58.)

3.      Iz besedila člena 24(2) Uredbe št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z aktivnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov je razvidno, da lahko Komisija zmanjša pomoč za dejavnost ali zadevni ukrep, če po kontradiktornem pregledu, določenem s členom 24(1), ugotovi nepravilnost, zlasti pa bistveno spremembo, ki vpliva na naravo ali pogoje izvajanja dejavnosti ali ukrepa. Člen 24(2) Uredbe št. 4253/88 ne določa razlikovanja glede na število in vrsto nepravilnosti, ki bi lahko pripeljale do zmanjšanja pomoči. S to določbo sta torej Komisiji dana pooblastilo za zmanjšanje in široka diskrecijska pravica, ne da bi bile omenjene omejitve glede izbire metod, ki jih sme Komisija uporabiti za določitev zneska zmanjšanja.

Pri izvrševanju pooblastila za naložitev finančnih popravkov mora biti metoda Komisije za določitev zneska, ki ga je treba vrniti, usklajena s ciljem, ki mu sledi člen 24(2) Uredbe št. 4253/88. Ta cilj je omogočiti finančni popravek, če izdatki, za financiranje katerih je bilo zaprošeno, niso bili izvedeni v skladu s pravili prava Unije. Ob upoštevanju tega cilja je treba člen 24(2) Uredbe št. 4253/88 razlagati tako, da omogoča Komisiji ustrezno zmanjšanje pomoči. Natančneje, znesek popravka je odvisen od finančnih izgub, ki nastanejo proračunu Unije in ki so bile ugotovljene z revizijo. Te izgube morajo biti nadomeščene v celoti, saj bi kakršna koli neizvršitev pomenila kršitev načela dobrega finančnega poslovodenja, ki ga morajo Komisija in države članice spoštovati na podlagi člena 274 ES. Tako mora biti Komisiji omogočeno zmanjšati pomoč v delu, ki odseva obseg nepravilnosti, ki ga je ugotovila v okviru kontradiktornega postopka v skladu s členom 24(1) Uredbe št. 4253/88.

Odločba o zmanjšanju mora odsevati to sistemskost nepravilnosti. Poleg tega Komisija nima informacij o vseh preverjanjih, ki jih je opravila zadevna država članica. V takem primeru je metoda ekstrapolacije najprimernejše sredstvo za zagotovitev ciljev, ki jim sledi člen 24(2) Uredbe št. 4253/88. Ker je bila ugotovljena sistemskost nepravilnosti, zmanjšanje pomoči ne temelji na goli domnevi Komisije, ampak na ugotovljenem dejstvu. Vendar za Komisijo še naprej velja obveznost spoštovati zahteve prava Unije, ki izvirajo med drugim iz načela sorazmernosti.

Člen 24(2) Uredbe št. 4253/88 Komisiji ne prepoveduje uporabe metode ekstrapolacije za določitev finančnega popravka.

(Glej točke 85, 86, od 89 do 91 in od 95 do 97.)

4.      Glede odločitve o zmanjšanju pomoči zaradi nepravilnosti se Komisija ne more omejiti na to, da zadevne nepravilnosti domneva, ampak mora pravno zadostno dokazati, da te nepravilnosti niso bile omejene na konkretne primere, ki jih je preučila. Tako za dokaz, da nepravilnosti niso omejene na konkretne primere, ki jih je preučila, zadostuje predložitev dokazov, ki vzbujajo resen in utemeljen dvom o pravilnosti vseh preverjanj, ki jih je opravila zadevna država članica. Komisija ni zavezana izčrpno dokazati nezadostnosti vseh preverjanj. Ta razporeditev dokaznega bremena je pojasnjena z dejstvom, da z ureditvijo iz Uredbe št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z aktivnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov ni določeno sistematično preverjanje Komisije, ki ga ta – ker ni dovolj blizu gospodarskim subjektom, da bi od njih lahko pridobila podatke, ki jih potrebuje – poleg tega tudi ne bi mogla materialno zagotoviti. Ko Komisija predloži dovolj dokazov za to, da vzbudi resen in utemeljen dvom o vseh nacionalnih preverjanjih, mora zadevna država članica dokazati netočnost trditev Komisije in predložiti natančnejše dokaze o dejanski izvedbi svojih preverjanj. Če država članica ne predloži takih dokazov, Komisija dokaže, da nepravilnosti niso bile omejene na konkretne primere, ki jih je preučila.

(Glej točke od 92 do 94.)

5.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 107 do 110.)

6.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 123 do 125.)

7.      Glede revizijskih obiskov v zvezi z rabo sredstev Skupnosti je treba preveriti, ali so procesna jamstva in praktične posledice preverjanj, ki jih opravita Računsko sodišče in Komisija, enakovredni. Glede procesnih jamstev je treba opozoriti, da sta vrsti pregledov – ki ju opravita Komisija in Računsko sodišče – primerljivi. V obeh primerih je treba spoštovati pravico do izjave, uporabljajo se visoki revizijski standardi, država članica mora biti obveščena, preden se opravi pregled na kraju samem, agenti nacionalnih organov lahko prisostvujejo pregledu in zadevno državo članico je treba povabiti k predložitvi pripomb na rezultate pregleda. Po drugi strani pa predvidljive praktične posledice obeh vrst pregledov niso primerljive, ker poročilo Računskega sodišča ni zavezujoče in ker finančnih popravkov ni mogoče naložiti neposredno na njegovi podlagi.

Vloga Računskega sodišča in Komisije v proračunskem postopku Skupnosti je namreč ločena. Računsko sodišče v skladu s členom 246 ES opravlja revizije. Na podlagi člena 248(1) ES izvaja revizije vseh prihodkov in odhodkov Skupnosti in predloži Evropskemu parlamentu in Svetu izjavo o zanesljivosti poslovnih knjig ter zakonitosti in pravilnosti poslovnih dogodkov. Iz tega je razvidno, da mora Računsko sodišče med drugim preveriti, kako Komisija upravlja sredstva skladov Skupnosti. Računsko sodišče ugotovi stanje in oblikuje priporočila za finančno poslovodenje. Funkcija Komisije je dopolnilna, in sicer povračilo sredstev, če so bile pri izvajanju projektov ugotovljene nepravilnosti.

Zato vlogi obeh institucij s sistemskega vidika nista enaki in Komisija ne sme samodejno prevzeti sklepov Računskega sodišča. Praviloma revizije, zahtevane s členom 24(1) Uredbe št. 4253/88 o določitvi določb za izvajanje Uredbe št. 2052/88 v zvezi z medsebojnim usklajevanjem dejavnosti različnih strukturnih skladov in njihovim usklajevanjem z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti, ne izvedejo nujno uradniki ali uslužbenci Komisije. Kljub temu pa se mora Komisija, po eni strani, prepričati, da popravki, ki jih je izvedla na podlagi pregledov tretjega, niso samodejni, ampak temeljijo na analizi podatkov in rezultatov, opravljeni v sodelovanju z zadevno državo članico, in, po drugi strani, sprejeti lastno odločitev na podlagi navedenih pregledov in naknadnih posvetovanj.

(Glej točke od 126 do 131.)

8.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 142 in 150.)

9.      Zaradi načela sorazmernosti ukrepi Skupnosti ne smejo prestopiti meje primernega in potrebnega za uresničitev zastavljenega cilja. Še posebej glede na to načelo kršitev obveznosti, katerih upoštevanje je temeljno za dobro delovanje sistema Skupnosti, lahko pomeni sankcioniranje z izgubo že odobrenih pravic na podlagi zakonodaje Unije, kot je pravica do pomoči. V zvezi s tem načelom lahko Komisija celo zavrne, da sklad poravna vse priglašene izdatke, če ugotovi, da ne obstajajo zadostni mehanizmi nadzora. Posledično Komisija ni kršila načela sorazmernosti. Če si Komisija v okviru naloge potrditve obračuna namesto zavrnitve financiranja vseh izdatkov prizadeva uvesti pravila za razlikovanje glede na to, kakšno nevarnost pomenijo različne ravni opustitve nadzora, mora država članica dokazati, da so ta merila samovoljna in nepravična.

(Glej točki 152 in 153.)