ĢENERĀLADVOKĀTA
DŽOVANNI PITRUCELLAS [GIOVANNI PITRUZZELLA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2020. gada 28. maijā (1)
Apvienotās lietas C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P un C‑604/18 P
Eiropas Savienības Padome
pret
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC
un citiem prasītājiem, kuru uzvārdi ir norādīti I pielikumā (2),
Eiropas Komisiju,
Eiropas Centrālo banku (ECB),
Eurogrupu,
Eiropas Savienību (C‑597/18 P)
un
Eiropas Savienības Padome
pret
Eleni Pavlikka Bourdouvali,
un citiem prasītājiem, kuru uzvārdi ir norādīti II pielikumā (3),
Eiropas Komisiju,
Eiropas Centrālo banku (ECB),
Eurogrupu,
Eiropas Savienību (C‑598/18 P)
un
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC
un citiem prasītājiem, kuru uzvārdi ir norādīti I pielikumā, (C‑603/18 P),
Eleni Pavlikka Bourdouvali,
un citiem prasītājiem, kuru uzvārdi ir norādīti II pielikumā,
(C‑604/18 P),
pret
Eiropas Savienības Padomi,
Eiropas Komisiju,
Eiropas Centrālo banku (ECB),
Eurogrupu,
Eiropas Savienību (apvienotās lietas C‑603/18 P un C‑604/18 P)
Apelācija – Ārpuslīgumiskā atbildība – Ekonomikas un monetārā politika – Kipras stabilitātes atbalsta programma – Eurogrupa – Juridiskā būtība – Savienības tiesu jurisdikcija
1. Kāda ir Eurogrupas juridiskā būtība? Kāda ir šādas organizācijas vieta sarežģītajā Ekonomiskās un monetārās savienības (turpmāk tekstā – “EMS”) konstitucionālajā sistēmā? Vai Eurogrupu var kvalificēt kā “iestādi” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē? Līdz ar to – vai Savienības tiesām ir jurisdikcija attiecībā uz prasībām par zaudējumu atlīdzību šīs normas izpratnē, kas celtas pret Eurogrupu par iespējamiem zaudējumiem, ko izraisījusi šīs organizācijas iespējamā aizskarošā darbība?
2. Šādi ir izskatītie jautājumi šajos secinājumos par divām Eiropas Savienības Padomes, ko atbalsta Eiropas Komisija, iesniegtajām apelācijas sūdzībām (4) par diviem Vispārējās tiesas spriedumiem (turpmāk tekstā – “pārsūdzēties spriedumi”) (5), ar ko šī pēdējā minētā tiesa noraidīja Padomes celtās iebildes par prasību par zaudējumu atlīdzību pret inter alia Eurogrupu, nepieņemamību.
3. Lietas saistībā ar divām iepriekš minētajām Padomes apelācijas sūdzībām, uz kurām – kā prasījusi Tiesa – ir fokusēti šie secinājumi, ir apvienotas ar divām citām lietām par apelācijas sūdzībām (6), kuras ir iesnieguši divu Kipras banku noguldītāji vai akcionāri (minēti I un II pielikumā, turpmāk tekstā – “prasītāji pirmajā instancē”) un kuras ir par šiem pašiem diviem pārsūdzētajiem spriedumiem. Tie lūdz atcelt minētos spriedumus daļā, kurā Vispārējā tiesa noraidīja prasības pret Padomi, Komisiju, Eiropas Centrālo banku (ECB) un Eurogrupu par zaudējumu, ko izraisījušas vairākas to darbības, tostarp vairāki Eurogrupas paziņojumi, atlīdzību.(7)
4. Šīm lietām neapšaubāmi ir konstitucionāla nozīme. Tās dod Tiesai iespēju precizēt Eurogrupas juridisko būtību, kas noteikti ir organizācija ar nozīmīgu politisku ietekmi, bet kas Eiropas konstitucionālā/institucionālā kontekstā ir vairāk apspriesta nekā reglamentēta organizācija.
I. Atbilstošās tiesību normas
5. LESD 137. pantā ir noteikts, ka “to dalībvalstu ministru sanāksmju kārtību, kuru naudas vienība ir euro, nosaka Protokolā par Eurogrupu”.
6. Protokola Nr. 14 par Eurogrupu, kas ir pievienots Līgumam par Eiropas Savienību un Līgumam par Eiropas Savienības darbību (turpmāk tekstā – “Protokols Nr. 14”) preambulā ir noteikts, ka “līgumslēdzējas puses, vēloties veicināt apstākļus stiprākai tautsaimniecības izaugsmei Eiropas Savienībā un šajā nolūkā attīstīt arvien ciešāku ekonomikas politikas koordināciju eurozonā, apzinoties nepieciešamību paredzēt īpašus noteikumus pastiprinātam to dalībvalstu dialogam, kuru naudas vienība ir euro, līdz brīdim, kad euro kļūs par visu Savienības dalībvalstu naudas vienību, ir vienojušās par šādiem noteikumiem [..]”, kas ir noteikti šī protokola 1. un 2. punktā.
7. Protokola Nr. 14 1. pantā ir noteikts, ka “to dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, tiekas neoficiālās sanāksmēs. Šādās sanāksmēs vajadzības gadījumā pārrunā jautājumus, kas saistīti ar konkrētiem pienākumiem, kādus tās kopīgi uzņemas saistībā ar vienoto valūtu. Sanāksmēs piedalās Komisija. Šādās sanāksmēs, kuras sagatavo par finansēm atbildīgo ministru pārstāvji no dalībvalstīm, kuru naudas vienība ir euro, un Komisija, uzaicina piedalīties Eiropas Centrālo banku”.
8. Protokola Nr. 14 2. pantā ir noteikts, ka “to dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, ar šo dalībvalstu vairākumu uz divarpus gadiem ievēlē priekšsēdētāju”.
II. Fakti
9. Strīda priekšvēsture ir precīzi izklāstīta pārsūdzēto spriedumu 10.–46. punktā, uz kuriem tiek sniegta atsauce sīkākai informācijai.
10. Šajos secinājumos pietiek tikai atgādināt, ka finanšu krīzes laikā, kas sākās 2011. gadā, konkrēts skaits banku ar juridisko adresi Kiprā, to skaitā Cyprus Popular Bank un Bank of Cyprus, 2012. gadā nonāca nopietnās finansiālās grūtībās.
11. Iejaucoties savas banku sistēmas atbalstam, Kipras Republika 2012. gada jūnijā iesniedza Eurogrupas prezidentam finansiālās palīdzības lūgumu, par kuru notika saprašanās memoranda sarunas makroekonomiskās korekcijas programmas ietvaros starp Komisiju sadarbībā ar ECB un Starptautisko Valūtas fondu (SVF) un Kipras iestādēm.
12. Šo saprašanās memorandu 2013. gada 24. aprīlī apstiprināja Eiropas Stabilitātes mehānisma (ESM) valde, un Kipras Parlaments to parakstīja 2013. gada 26. aprīlī un apstiprināja 2013. gada 30. aprīlī.
13. 2013. gada 25. aprīlī Padome atbilstoši LESD 136. panta 1. punktam pieņēma Lēmumu 2013/236, kas adresēts Kiprai, par konkrētiem pasākumiem finanšu stabilitātes un ilgtspējīgas izaugsmes atjaunošanai (8).
14. Gan laikā pirms saprašanās memoranda pieņemšanas, gan pēc tā parakstīšanas un apstiprināšanas Eurogrupa izdeva dažādus publiskus paziņojumus par finanšu atbalstu Kipras Republikai.
15. Precīzāk – ar 2013. gada 25. marta paziņojumu Eurogrupa tostarp norādīja, ka tā ir panākusi vienošanos par galvenajiem nākotnes makroekonomikas korekcijas programmas elementiem, ko atbalstījušas visas dalībvalstis, kuru naudas vienība ir euro, kā arī Komisija, ECB un SVF. Ar 2013. gada 13. maija paziņojumu Eurogrupa atzinīgi novērtēja ESM valdes lēmumu apstiprināt atbalsta pirmo daļu un apstiprināja, ka Kipras Republika bija ieviesusi 2013. gada 26. aprīļa saprašanās memorandā saskaņotos pasākumus. Ar 2013. gada 13. septembra paziņojumu Eurogrupa tostarp atzinīgi novērtēja, pirmkārt, Komisijas, ECM un SVF veiktās pirmās uzraudzības misijas iznākumu un, otrkārt, to, ka Bank of Cyprus ir pabeigusi noregulējuma procedūru.
III. Tiesvedība Vispārējā tiesā un pārsūdzētais spriedums
16. Ar prasībām, kas celtas Vispārējā tiesā attiecīgi 2013. gada 20. decembrī (lieta T‑680/13) un 2014. gada 1. decembrī (lieta T‑786/14), prasītāji pirmajā instancē iesniedza iepriekš 3. punktā minētās prasības par zaudējumu atlīdzību, tostarp pret Eurogrupu.
17. Tiesvedībā Vispārējā tiesā Padome, Komisija un ECB ar atsevišķiem dokumentiem (9) iesniedza iebildes par nepieņemamību atbilstoši Vispārējas tiesas Reglamenta 114. pantam.
18. Ar pārsūdzēto spriedumu Vispārējā tiesa noraidīja prasītāju pirmajā instancē celtās prasības un piesprieda tiem atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
IV. Lietas dalībnieku prasījumi
19. Lietās C‑597/18 P un C‑598/18 P, kuras ir šo secinājumu priekšmets, Padome lūdz Tiesai atcelt pārsūdzētos spriedumus daļā, kurā Vispārējā tiesa noraidīja tās iesniegtās iebildes par prasību par zaudējumu atlīdzību, kas celtas pret Eurogrupu, nepieņemamību un piespriest prasītājiem pirmajā instancē atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
20. Iepriekš minētajās lietās prasītāji pirmajā instancē lūdz Tiesai noraidīt Padomes iesniegto apelācijas sūdzību un tai piespriest atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
21. Komisija lūdz Tiesu apmierināt Padomes iesniegto apelācijas sūdzību un piespriest prasītājiem pirmajā instancē atlīdzināt tiesāšanās izdevumus abās tiesvedības instancēs.
22. Somijas Republika, kurai ar Tiesas priekšsēdētāja 2019. gada 21. februāra rīkojumu tika atļauts iestāties lietā Padomes prasījumu atbalstam, lūdz Tiesai apmierināt Padomes apelācijas sūdzības un atcelt pārsūdzētos spriedumus daļā, kurā prasītāju pirmajā instancē prasības par zaudējumu atlīdzību pret Eurogrupu tika atzītas par pieņemamām.
V. Apelācijas sūdzību analīze
23. Padomes iesniegtajās apelācijas sūdzībās, uz kurām – kā minēts iepriekš – tiek fokusēti šie secinājumi, tiek apstrīdēta Vispārējās tiesas pārsūdzētajos spriedumos (attiecīgi 106.–114. punktā spriedumā T‑680/13 un 102.–110. punktā spriedumā T‑786/14) sniegtā argumentācija un no tās izrietošais secinājums, ka Eurogrupu bija jāatzīst par “iestādi” LESD 340. panta otrās daļa izpratnē, lai prasības par tās radīto zaudējumu atlīdzību varētu tikt attiecinātas uz Savienību.
A. Vispārējās tiesas pārsūdzēto spriedumu attiecīgās daļas pamatojums
24. Pārsūdzētajos spriedumos Vispārējā tiesa vispirms norādīja, ka saskaņā ar judikatūru LESD 340. panta otrajā daļā izmantotais jēdziens “iestāde” aptver ne vien LES 13. panta 1. punktā uzskaitītās Savienības iestādes, bet arī visas pārējās ar Līgumiem izveidotās Savienības struktūras, kuru uzdevums ir sekmēt Savienības mērķu īstenošanu (10).
25. Pēc tam Vispārējā tiesa piebilda, ka tas, ka Tiesa 2016. gada 20. septembra spriedumā Mallis u.c./Komisija un ECB (no C‑105/15 P līdz C‑109/15 P, EU:C:2016:702, turpmāk tekstā – “spriedums Malis”; skat. it īpaši 61. punktu) nospriedusi, ka Eurogrupu nevar atzīt par “Savienības struktūru” LESD 263. panta izpratnē, neizslēdz iespēju to kvalificēt par “iestādi” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē. Šajā ziņā Vispārējā tiesa atgādināja – kā izriet no judikatūras –, ka, no vienas puses, prasības atcelt tiesību aktu un prasības par zaudējumu atlīdzību ir atšķirīgi un neatkarīgi tiesiskās aizsardzības līdzekļi ar atšķirīgiem uzdevumiem un ka, no otras puses, lai no zaudējumus radošā akta vai darbības varētu rasties Savienības ārpuslīgumiskā atbildība, nav nepieciešams, lai tā varētu būt par prasības atcelt tiesību aktu priekšmetu LESD 263. izpratnē (11).
26. No tā Vispārējā tiesa secināja, ka Savienības struktūrvienību identificēšana, kuras var kvalificēt kā “iestādes” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, ir jāveic tieši atbilstoši šīs normas kritērijiem, kas atšķiras no LESD 263. panta kritērijiem. Līdz ar to Vispārējā tiesa uzskata, ka šādā nolūkā ir jānosaka, vai Savienības struktūrvienība, uz kuru tiek attiecināms inkriminētais akts vai rīcība, ir izveidota ar Līgumiem un ir paredzēta, lai sekmētu Savienības mērķu sasniegšanu (12).
27. Tādējādi Vispārējā tiesa ir uzskatījusi, ka, tā kā LESD 137. pants un Protokols Nr. 14 paredz Eurogrupas pastāvēšanu, tās sastāvu, tās sanāksmju noteikumus un funkcijas, šāda organizācija ir jāuzskata par Savienības organizāciju, kas formāli ir izveidota ar Līgumiem un paredzēta, lai sekmētu Savienības mērķu īstenošanu. Līdz ar to Vispārējā tiesa secināja, ka Eurogrupas akti un rīcība saistībā ar Savienības tiesībās noteikto pienākumu pildīšanu ir attiecināmi uz Savienību (13).
28. Visbeidzot Vispārējā tiesa uzskatīja, ka jebkurš pretēja rakstura risinājums kaitētu “tiesiskuma Savienības” principam, jo tas pašā Savienības tiesību sistēmā pieļautu tādu vienību izveidošanu, kuru akti un rīcība nevar izraisīt Savienības atbildību (14).
B. Lietas dalībnieku argumentu īss kopsavilkums
29. Savās apelācijas sūdzībās Padome izvirza vienīgo apelācijas pamatu un apgalvo, ka Vispārējās tiesas secinājums pārsūdzētajos spriedumos, saskaņā ar kuru Eurogrupas akti var izraisīt Savienības ārpuslīgumisko atbildību, balstās uz vairākām tiesību kļūdām.
30. Vispirms Vispārējā tiesa esot nepareizi interpretējusi iepriekš minēto spriedumu Mallis un pārsūdzētajā spriedumā minēto judikatūru. Proti, no tā nekādā veidā neizrietot, ka tikai vienkārša Eurogrupas pieminēšana Līgumos ļautu uzskatīt to par “iestādi” LESD 340. panta izpratnē. LESD 137. pantam un Protokolam Nr. 14 esot tikai Eurogrupu atzīstošs, nevis izveidojošs apjoms, jo ir noteikts, ka to 1997. gadā izveidoja Eiropas Padome.
31. Vispārējā tiesa nevarēja konstatēt nedz to, ka Eurogrupai ir juridiskās personas statuss, nedz – alternatīvi – to, ka tai būtu ar Līgumiem piešķirta kompetence, kā tas ir prasīts tās citētajā judikatūrā. Tikai tas vien, ka tās pastāvēšanu regulē noteikumi un neformālās sanāksmes regulē procesuālās normas, neļauj prezumēt kompetences nodošanu. Tādējādi Vispārējā tiesa esot pārkāpusi arī LES 5. panta 2. punktā noteikto kompetences piešķiršanas principu.
32. Visbeidzot – Savienības tiesu jurisdikcijas neesamība attiecībā uz prasībām par zaudējumu atlīdzību pret Eurogrupu nešķiet esam problemātiska, skatoties no efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principa viedokļa, kad personām ir citas iespējas panākt akta pārbaudi tiesā. Pirmkārt, Komisiju varot uzskatīt par atbildīgu par ESM aktu prettiesiskumu, attiecībā uz kuriem tā ir īstenojusi savas pilnvaras (15). Otrkārt, personas savu tiesību aizsardzībai varot vērsties valsts tiesās. Treškārt, Savienības tiesām esot iespēja pārbaudīt agrākos Padomes aktus, kuros ir iepriekš noteikti MES nosacījumi saturs (16).
33. Komisija, kas iestājusies Padomes atbalstam, apgalvo, pirmkārt, ka Eurogrupa neietilpstot LESD 340. panta rationae personae piemērošanas jomā, jo tā esot to dalībvalstu ministru neformāla sanāksme, kuru naudas vienība ir euro, un tādējādi neietilpstot Savienības institucionālajā ietvarā. Otrkārt, Komisija apgalvo, ka LESD 263. un 340. pants nosakot tādu pašu rationae personae piemērošanas jomu. Šī iestāde uzskata, ka Vispārējā tiesa nevarēja pamatot savu argumentāciju ar tās pašas organizācijas iepriekšējiem prakses lēmumiem, kuras akti nav apstrīdami LESD 263. panta izpratnē, bet uz kuriem savukārt var atsaukties tiesā prasībā par zaudējumu atlīdzību atbilstoši LESD 340. pantam.
34. Somijas valdība, kas arī ir iestājusies Padomes atbalstam, secina, ka, lai gan Eurogrupas pastāvēšana tiek atzīta Līgumos, tikai tas, ka tā ir pieminēta Līgumos, neesot pietiekami, lai paaugstinātu Eurogrupu Savienības “iestādes” līmenī.
35. Prasītāji pirmajā instancē apgalvo, pirmkārt, ka minētajam spriedumam Mallis neesot nozīmes, jo tas attiecas uz prasību atcelt tiesību aktu, nevis uz prasību par ārpuslīgumisko atbildību. No judikatūras izrietot, ka prasības par ārpuslīgumisko atbildību pieņemamība nav atkarīga no nosacījuma, ka iestādei ir pilnvaras pieņemt saistošus aktus. Ja tiktu noliegta iespēja, ka Savienība uzņemas atbildību par Eurogrupas pieņemtajiem aktiem, tiktu ignorētas pamattiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā. Otrkārt, tie apstrīd argumentu, ka Eurogrupa nav izveidota ar Līgumiem. Proti, tās izveide esot formalizēta Lisabonas līgumā ar LESD 137. pantu un Protokolu Nr. 14. Treškārt, Eurogrupa esot ne tikai neformāls diskusiju forums, bet tai esot pienākumi Savienības ekonomikas politikas un bilances izstrādes jomā. Visbeidzot, šie prasītāji galvenokārt divu iemeslu dēļ apstrīd ideju, ka personas varot izmantot alternatīvus tiesību aizsardzības līdzekļus, lai iegūtu tiesisko aizsardzību. To, ka Komisija uzņemas atbildību par savu pilnvaru īstenošanu, nevar aizstāt Eurogrupas atbildību. Turklāt personu iespēja celt prasību valsts tiesās neesot pietiekama, jo tās var apstrīdēt tikai valsts iestāžu aktus, nevis arī tos, kurus pieņēmušas ar Līgumiem izveidotas vienības.
C. Juridiskā analīze
1. Ievada piezīmes
36. Padomes iesniegtajās apelācijas sūdzībās ir izvirzīts jautājums par iespēju kvalificēt Eurogrupu kā “iestādi” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē un tādējādi par Savienības tiesu jurisdikciju attiecībā uz prasībām par zaudējumu atlīdzību, kas celtas pret šādu organizāciju šīs normas izpratnē sakarā ar zaudējumiem, kuri radušies no tās iespējami kaitējošām darbībām.
37. Attiecībā uz prasībām saistībā ar Savienības ārpuslīgumisko atbildību jāatgādina, ka saskaņā ar LESD 340. panta otro daļu Savienībai atbilstoši visu dalībvalstu tiesību sistēmām kopīgajiem vispārīgajiem principiem ir jāatlīdzina kaitējums, ko radījušas tās iestādes vai to darbinieki, pildot savus amata pienākumus.
38. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Savienības ārpuslīgumiskās atbildības iestāšanās LESD 340. panta otrās daļas izpratnē ir atkarīga no tā, vai ir izpildīti vairāki nosacījumi, proti, Savienības iestādei pārmestā rīcība ir prettiesiska, zaudējumi ir reāli un pastāv cēloņsakarība starp iestādes rīcību un apgalvoto zaudējumu (17).
39. No judikatūras izriet, ka jēdziens “iestāde” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē ir plašāks nekā LES 13. panta 1. punktā ietvertais. Proti, LESD 340. panta otrajā daļā izmantotais jēdziens “iestāde” nav jāsaprot tādā nozīmē, ka ar to tiek apzīmētas tikai Savienības iestādes to tiešā nozīmē, kas ir uzskaitītas LES 13. panta 1. punktā, bet gan tādā nozīmē, kas tas ietver citas struktūras, ievērojot ar Līgumiem noteikto ārpuslīgumisko atbildību visām ar šiem Līgumiem izveidotām Savienības struktūrām ar uzdevumu dot ieguldījumu Savienības mērķu sasniegšanā. Līdz ar to šo organizāciju veiktās darbības saistībā ar to pilnvaru īstenošanu, kuras tām piešķirtas ar Savienības tiesībām, ir attiecināmas uz Savienību atbilstoši LESD 340. panta otrajā daļā minētajiem vispārējiem dalībvalstīm kopīgiem principiem (18).
40. Lai pārbaudītu, vai Eurogrupu var vai nevar kvalificēt par “Savienības iestādi” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, lai tās rīcības kaitējošās sekas varētu piedēvēt Savienībai, ir jāsaprot šādas organizācijas juridiskā būtība un tās pozīcija EMS institucionālajā ietvarā. Šādā nolūkā vispirms es sākšu ar EMS konstitucionālās uzbūves analīzi atbilstoši Tiesas judikatūrai (2. daļa). Pēc tam analizēšu Eurogrupu, atsaucoties uz tās izveidi, uzdevumiem un faktisko darbību (3. daļa). No šīs analīzes izrietošie elementi ļaus noteikt Eurogrupas juridisko būtību un tās konstitucionālo kvalifikāciju (4. daļa). Visbeidzot izklāstīšu dažus apsvērumus attiecībā uz prasībām, kas saistītas ar efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principa ievērošanu (5. daļa).
2. EMS konstitucionālā struktūra
41. Līdz pat no saviem pirmsākumiem EMS raksturīpašība ir divu to veidojošo elementu, proti, monetārās politikas un ekonomiskās politikas, “asimetriska” konstitucionālā struktūra (19). Šāda asimetrija attiecās gan uz kompetenču sadali, gan līdz ar to arī uz konstitucionālo un institucionālo struktūru.
42. Proti, kas attiecas uz kompetenču sadali, lai gan, no vienas puses, Savienībai ir piešķirta ekskluzīva kompetence monetārās politikas jomā attiecībā uz dalībvalstīm, kuru naudas vienība ir euro (20), no otras puses, ekonomikas politikas kontrole, ieskaitot budžeta un fiskālo politiku, ir palikusi dalībvalstu kompetencē.
43. Tā kā vispārējā kompetence netiek piešķirta ar pilnvaru patiesu nodošanu, kā tas notiek monetārās politikas jomā, ekonomikas politikas jomā Savienība – piemērojot LESD trešo daļas VIII sadaļas 1. nodaļas noteikumus – tikai un vienīgi īsteno pilnvaras koordinēt dalībvalstu ekonomikas politiku (21), kā arī – un vienīgi attiecībā uz tām dalībvalstīm, kuru naudas vienība ir euro, saskaņā ar tām piemērojamiem īpašiem noteikumiem – pilnvaras koordinēt un uzraudzīt budžeta jautājumus un izstrādāt ekonomikas politikas pamatnostādnes (22).
44. Šāda asimetriska kompetenču sadale EMS iekšienē ir izraisījusi attiecīgu asimetriju EMS konstitucionālajā un institucionālajā organizācijā, kā dēļ EMS pārvalda tās patiesais institucionālais līdzsvars.
45. Proti, lai gan Savienības ekskluzīvās kompetences īstenošanai monetārās politikas jomā Līgumos ir paredzēta institucionālā sistēma, ko veido ECB un Eiropas Centrālo banku sistēma (23), attiecībā uz ekonomikas politiku kopējais pamats ir sarežģītāks.
46. Proti, dalībvalstu ekonomikas politikas koordinācija notiek telpā, kurā obligāti jāiekļauj trīs atšķirīgi darbības līmeņi: valsts, Savienības un starpvaldību.
47. Valsts līmenī tiek īstenota ekonomikas un fiskālā politika, kurā kompetence ir saglabājusies dalībvalstīm. Savienības līmenī notiek dalībvalstu ekonomikas politiku koordinēšana un iepriekš minētās uzraudzības pilnvaras tiek īstenotas attiecībā uz eurozonas valstīm. Kas attiecas uz starpvaldību līmeni – tas vienmēr ir bijis viens no preferenciālajiem veidiem ekonomiskās integrācijas attīstībā starp valstīm, un pat šodien tas ir paralēlais veids, dažreiz pārklājoties ar Savienības līmeni.
48. Iepriekš minētā EMS konstitucionālās struktūras sarežģītība tika vēl jo vairāk uzsvērta pēc pasākumiem, kas veikti atbildē uz finanšu krīzi. Proti, Savienība un tās dalībvalstis ir iejaukušās, izmantojot virkni pielāgošanas pasākumu, kas pieņemti gan Savienības institucionālajā, gan tiesiskajā regulējumā, gan ārpus tā.
49. Lai gan Savienības tiesību jomā ir veikti dažādi pasākumi jaunu finanšu krīžu novēršanai (24), ārpus Savienības institucionālā un tiesiskā regulējuma eurozonas dalībvalstis ir ievērojami pastiprinājušas sadarbību starpvaldību līmenī, konkrētāk, 2012. gada 2. februārī noslēdzot Līgumu par Eiropas Stabilitātes mehānisma izveidi (turpmāk tekstā – “ESM līgums”) un 2012. gada 2. martā – Līgumu par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā (turpmāk tekstā – “Fiskālais pakts”).
50. Lai gan šie pasākumi un attiecīgi to īstenošana atrodas juridiski un institucionāli atšķirīgā līmenī, proti, no vienas puses – Savienības līmenī un, no otras puses – starpvaldību līmenī ārpus Savienības juridiskās sfēras, tie tomēr ir daļa no kopīgas struktūras un ir cieši savstarpēji saistīti.
51. Ciešā savstarpējā saistība starp Savienības un starpvaldību līmenī pieņemtajiem pasākumiem EMS ietvaros ir radījusi sadarbības veidus, kuri turklāt jau bija izveidojušies pirms krīzes un kurus, tiem atrodoties uz robežas starp šiem diviem līmeņiem, var apzīmēt ar jēdzienu “daļēja starpvaldību” metode. Proti, runa ir par starpvaldību sadarbību tādā nozīmē, ka tā notiek ārpus Savienības tiesību un institucionālās sistēmas. Tomēr šādai sadarbībai ir spēcīga saikne un savstarpējās atkarības elementi gan ar Savienības tiesībām, gan ar Savienības institucionālo sistēmu.
52. Tādējādi no juridiskā viedokļa pastāv būtiska saikne starp Savienības pieņemtajiem tiesību aktiem un līgumiem, kurus dalībvalstis pieņēmušas starpvaldību līmenī, tajā, ka, no vienas puses, dalībvalsts pienākums piedalīties šādos līgumos tieši izriet no tās statusa Savienības tiesībās (25) un, no otras puses, šajos aktos ir savstarpējas normatīvas atsauces (26).
53. No institucionālā viedokļa šādiem sadarbības veidiem ir raksturīgs augsts Savienības iestāžu līdzdalības līmenis starpvaldību rakstura tiesību aktos un otrādi. Tā, piemēram, Komisija un ECB veic svarīgas funkcijas EMS līguma ietvaros (27), bet Komisija ir nozīmīgi iesaistīta Fiskālā pakta noteikumu īstenošanā (28).
54. Tādēļ šādā situācijā, kas ir konstitucionāli un juridiski sarežģīta un savstarpēji saistīta, var izrādīties sarežģītāk novilkt skaidru robežu starp darbībām, kas tiek veiktas starpvaldību un Savienības līmenī, un līdz ar to arī starp starpvaldību un Savienības struktūrām.
55. Pēdējos gados Tiesai vairākas reizes dažādās lietās, kas visas bija par situācijām saistībā ar finanšu krīzi, tika lūgts atbildēt uz jautājumiem par ESM konstitucionālo uzbūvi. Savā judikatūrā Tiesa vienmēr ir centusies saglabāt delikāto konstitucionālo un institucionālo līdzsvaru, kas izriet no dalībvalstu veiktās izvēles.
56. Tādējādi spriedumā Pringle (29) Tiesa, lemjot plēnumā, ESM līgumu atzina par saderīgu ar Savienības tiesībām. Šajā fundamentālā lietā Tiesa tostarp precizēja, ka Savienības tiesības neliedz dalībvalstīm jomās, kas nav Savienības ekskluzīvajā kompetencē, ārpus Savienības sistēmas uzticēt iestādēm tādus uzdevumus kā dalībvalstu kolektīvās rīcības koordinēšana, ja vien ar šiem uzdevumiem netiek sagrozītas pilnvaras, kas šīm iestādēm piešķirtas ar LES un LESD (30).
57. Nozīmīgi ir arī spriedumi lietās Ledra (31) un Mallis (32), kuros prasības Tiesā tika celtas Kipras finanšu un banku krīzes faktiskajā kontekstā, kas ir tāds pats kā apstākļi Vispārējā tiesā iesniegto lietās, kurās tika pieņemti pārsūdzētie spriedumi.
58. Konkrētāk, spriedumā Ledra Tiesai bija iespēja precizēt, ka apstāklis, ka Komisijai un ECB uzticētie uzdevumi saskaņā ar ESM līgumu neietver atbilstošas lēmumu pieņemšanas pilnvaras un ir saistoši tikai pašam ESM, neatbrīvo šīs iestādes no iespējas, ka pret tām tiek celta prasība Savienības tiesās par tādu zaudējumu atlīdzību, kas radušies prettiesiskas rīcības rezultātā, ko tās izdarījušas, veicot šos uzdevumus. It īpaši Tiesa uzsvēra – ja ESM līgumā runa ir par starpvaldību jomu, Komisijai saglabājas tās Līgumu uzraudzītājas loma, kas izriet no LES 17. panta 1. punkta (33).
59. Savukārt spriedumā Mallis prasītāji cēla prasību atcelt tiesību aktu pret Eurogrupas 2013. gada 25. marta paziņojumu, uz kuru inter alia balstās prasītāju prasības par zaudējumu atlīdzību Vispārējā tiesā iesniegtajās lietās, kurās ir pasludināti pārsūdzētie spriedumi. Šajā ziņā Tiesa nosprieda, ka tādu apstākli nevar kvalificēt kā Komisijas un ECB kopīgu lēmumu un ka tas, ka šīs divas Savienības iestādes piedalās Eurogrupas sanāksmēs, negroza pēdējās minētās paziņojumu raksturu un nevar likt uzskatīt, ka tā būtu šo divu Savienības iestāžu lēmumpieņemšanas pilnvaru izpausme (34).
60. Kas attiecas konkrēti uz Eurogrupu, sprieduma Mallis 61. punktā Tiesa norādīja, ka “ne vien [..] 14. protokola [..] formulējumā ir izmantots īpašības vārds “neoficiālās”, bet arī [..] Eurogrupa nav ietverta Eiropas Savienības Padomes dažādajos sastāvos (35) [..]”, un ka tādēļ “Eurogrupu nevar nedz pielīdzināt kādam no Padomes sastāviem, nedz arī kvalificēt par Savienības iestādi vai struktūru LESD 263. panta izpratnē”.
61. Eurogrupai jāiekļaujas tieši šajā iepriekš aprakstītajā sarežģītajā ESM konstitucionālajā struktūrā, kuru papildina atbilstošā Tiesas judikatūra.
3. Eurogrupa
a) Eurogrupas izveide un tās izveidošanas iemesli
62. Eurogrupa formāli tika izveidota 1997. gada 12. un 13. decembrī Eiropadomes sanāksmē Luksemburgā (36). Eiropadome šajā sanāksmē pieņemtās rezolūcijas sākumā atgādinājusi, ka “ECOFIN padome ir dalībvalstu ekonomikas politiku koordinācijas centrs un atbilstīgajās nozarēs tā ir pilnvarota” un ka “šī ECOFIN padomes noteicošā loma koordinācijas procesā un lēmumu pieņemšanas procesā ekonomikas jautājumos ļauj panākt [Savienības] vienotību un kohēziju”, noteica, ka “eurozonas valstu ministri var tikties neoficiālās sanāksmēs, lai pārrunātu jautājumus, kas saistīti ar konkrētiem pienākumiem, kādus dalībvalstis kopīgi uzņemas saistībā ar vienoto valūtu”, un ka “Komisiju un attiecīgajā gadījumā – Eiropas Centrālo banku uzaicina piedalīties sanāksmēs”.
63. Eurogrupas izveides pamatā esošais iemesls ir divkārša nepieciešamība, kas Eiropas Savienības dalībvalstīm radās līdz ar vienotas valūtas parādīšanos pēc euro ieviešanas. No vienas puses, tā bija nepieciešamība efektīvāk koordinēt šo valstu ekonomikas politikas galvenokārt, bet ne tikai, no makroekonomikas viedokļa un, no otras puses, nepieciešamība, lai būtu saikne starp monetāro un ekonomikas politiku.
64. Tomēr, tā kā Padome kā Savienības iestāde, kas sastāv no visu dalībvalstu pārstāvjiem, nevarēja efektīvi reaģēt uz šīm pastiprinātas koordinācijas un sasaistes vajadzībām – kas ir obligātas tikai konkrētām Savienības dalībvalstīm – un tā kā tai nebija nodoma kaitēt Līgumos norādītajai institucionālajai sistēmai vai mazināt pašas Padomes kā iestādes lomu, tā izvēlējās izveidot ekskluzīvu starpvaldību veida forumu eurozonas dalībvalstīm, kas tām ļautu to finanšu ministru līmenī apmainīties ar viedokļiem par jautājumiem saistībā ar viņu interesēm, kuras turklāt ciešāk saistījušās vienotās valūtas ieviešanas dēļ. Tāpēc jau no paša sākuma Eurogrupas izveide atspoguļoja eurozonas dalībvalstu vēlmi pievērsties saviem specifiskajiem jautājumiem (kas neattiecas uz citām dalībvalstīm) un, lai to izdarītu, neformālā veidā sanākt ārpus Padomes, lai koordinētu un saskaņotu savu nostāju, tomēr neapdraudot nedz Padomes integritāti, kas ir centrālā lēmumu pieņemšanas procesa Savienības līmenī ekonomikas jomā, nedz ECB neatkarību.
65. Tāpēc Eurogrupa – lai gan tā tika izstrādāta kā starpvaldību koordinācijas instruments tikai strikti starp valsts un Kopienas līmeni – tomēr nekavējoties ieguva būtisku politisko nozīmi, kļūstot par galveno atsauces punktu eurozonas ekonomiskajai koordinācijai.
66. Eurogrupa pirmo reizi sapulcējās Luksemburgā 1998. gada 4. jūnijā. Savas pastāvēšanas pirmajos gados tā darbojās sava veida pelēkā juridiskajā zonā, lai gan tajā neoficiāli veiktais darbs pamazām kļuva par dažu organizatorisku pasākumu objektu, kuru mērķis bija strukturēt tās darbību un sniegt šai asamblejai striktāku regulējumu, uzlabojot tās darbību. Šajā ziņā šeit var norādīt, piemēram, iespēju izdot paziņojumus vai attiecīgajā gadījumā (37) – preses paziņojumu, vai 2004. gadā pieņemto lēmumu par pastāvīga priekšsēdētāja iecelšanu uz diviem gadiem (38).
b) Eurogrupa pēc Lisabonas līguma pieņemšanas: sastāvs un darbība
67. Savienības primāro tiesību līmenī Eurogrupa tika atzīta tikai ar Lisabonas līgumu, konkrētāk – LESD 137. pantā un Protokolā Nr. 14.
68. LESD 137. pantā ir tikai atsauce uz Protokolu Nr. 14 attiecībā uz to dalībvalstu ministru, kuru naudas vienība ir euro, sanāksmju kārtību.
69. Savukārt Protokolam Nr. 14 ir būtiskāks saturs. Vispirms tā preambulā ir atgādināts mērķis veicināt apstākļus stiprākai tautsaimniecības izaugsmei [Eiropas] Savienībā un nepieciešamība šajā nolūkā attīstīt arvien ciešāku ekonomikas politikas koordināciju eurozonā, un līdz ar to paredzēt īpašus noteikumus pastiprinātam to dalībvalstu dialogam, kuru naudas vienība ir euro, līdz brīdim, kad euro kļūs par visu Savienības dalībvalstu naudas vienību. Pēc tam tā 1. pantā ir pieminēta Eurogrupas izveide, norādot uz tās neformālo raksturu, un sanāksmju mērķis, kā arī paredzēta Komisijas un ECB dalība, tā 2. pantā pieminot Eurogrupas priekšsēdētāja ievēlēšanu.
70. Tomēr Eurogrupa ir pieminēta ne tikai Savienības primāro tiesību līmenī, bet arī citos aktos, kuri ir gan Savienības atvasinātie tiesību akti, gan akti ārpus Savienības tiesiskā regulējuma.
71. Tādējādi Savienības atvasināto tiesību līmenī Eurogrupa ir pieminēta Regulā Nr. 473/2013 (39) un Vienotā uzraudzības mehānisma regulā (40). Starpvaldību aktu līmenī Eurogrupa vai tās priekšsēdētājs ir pieminēti gan Fiskālajā paktā (41), gan ESM līgumā (42).
72. Kas attiecas uz tās sastāvu, kā norādīts Protokola Nr. 14 1. pantā, Eurogrupu izveido no to dalībvalstu ministriem (43), kuru naudas vienība ir euro (44).
73. Saskaņā ar šīs normas trešo teikumu Eurogrupas sanāksmēs piedalās Komisija. Līdz ar to pēc Protokola Nr. 14 stāšanās spēkā Komisijas dalība kļuva par obligātu – kas tā nebija iepriekš, kad Komisija piedalījās Eurogrupas sanāksmēs tikai pēc ielūguma, pat ja praktiski runa bija par sistemātisku piedalīšanos (45).
74. Savukārt atbilstoši Protokola Nr. 14 1. panta ceturtajam teikumam ECB ir “aicināta” piedalīties šādās sanāksmēs. Tātad attiecībā uz šo iestādi Lisabonas līgums nemainīja to, ka dalībai ir izvēles raksturs – kas saistīts ar vajadzību par šīs iestādes neatkarību (46) – bet ar to par obligātu tika noteikts tikai to uzaicināt uz sanāksmēm (47).
75. Praksē, ja nepieciešams, sanāksmēs piedalīties tiek uzaicināti arī ESM izpilddirektors un SVF – diskusijās par ekonomikas programmām, kurās tas ir iesaistīts (48).
76. Protokola Nr. 14 2. pantā ir norādīts, ka to dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, ar šo dalībvalstu [balsu] vairākumu uz divarpus gadiem ievēlē Eurogrupas priekšsēdētāju (49), kurš zināmā veidā ir Eurogrupas tēls ārpus tās (50).
77. Eurogrupa parasti sapulcējas vienu reizi mēnesī Padomes un ECOFIN sesijas priekšvakarā, bet, ja nepieciešams, var rīko arī vēlākas sanāksmes. Kā tika paskaidrots tiesas sēdē, Eurogrupai nav sava sekretariāta, bet tai ir mainīgs organizatorisks atbalsts, kurš loģistikas vajadzībām saistībā ar tās darbību paļaujas uz Padomes vai, iespējams, uz Komisijas sekretariātu. Eurogrupas darbu sagatavošana notiek “Eurogrupas darba grupā” (Eurogroup Working Group), kas ir sagatavojoša instance, kuru veido eurozonas dalībvalstu, Ekonomikas un finanšu komitejas, Komisijas un ECB pārstāvji.
78. Kas attiecas uz sanāksmju priekšmetu, kā norādīts Protokola Nr. 14 1. panta otrajā teikumā, to dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, tiekas sanāksmēs, lai “pārrunātu jautājumus, kas saistīti ar konkrētiem pienākumiem, kādus tās kopīgi uzņemas saistībā ar vienoto valūtu”, beigās pievienojot mērķi, kurš ir pieminēts šī paša protokola preambulā, “attīstīt arvien ciešāku ekonomikas politikas koordināciju eurozonā” “pastiprinātā dialogā” starp šīm dalībvalstīm.
79. Kā Komisija norādījusi tiesas sēdē, Eurogrupa vienlaikus var diskutēt gan par Savienības tiesību jautājumiem, gan par jautājumiem, kas rodas ārpus šīs sistēmas.
80. Tādējādi Savienības tiesību piemērošanas jomā acīmredzami iekļaujas, piemēram, Eurogrupas diskusijas par dalībvalstu iesniegtajiem budžeta plānu projektiem vai Komisijas atzinumu par šiem projektiem pārbaude un visas eurozonas budžeta stāvokļa un perspektīvu pārbaude, pamatojoties uz vispārēju novērtējumu, ko Komisija veikusi saskaņā ar Regulas Nr. 473/2013 6. panta 1. punktu un 7. panta 5. punktu. Tas pats attiecas uz diskusijām par ziņojumu par ECB uzticēto uzdevumu izpildi kredītiestāžu prudenciālās uzraudzības jomā, saskaņā ar 20. panta 2., 3., 4. un 6. punktu Vienotās uzraudzības mehānisma regulā (51).
81. Savukārt starpvaldību jomā un tātad – ārpus Savienības tiesībām ir ietveramas, piemēram, Fiskālajā paktā paredzētās darbības, ko Eurogrupa veic saistībā ar Eurosamitu (Eurosummit) (52).
82. Katrā gadījumā sanāksmju priekšmets ir ļoti fleksibls, jo Eurogrupa var brīvi apspriesties par jebkuru jautājumu, kurā, ievērojot tā ietekmi uz eurozonas ekonomisko situāciju, ir nepieciešama koordinācija starp šīs zonas dalībvalstīm.
83. Eurogrupas priekšsēdētājs prezentē sanāksmes rezultātus sabiedrībai preses konferencē. Turklāt Eurogrupa var izdot rakstveida preses paziņojumus. Mutiskie vai rakstiskie paziņojumi ir daļa no neformālās politiskās vienošanās, kas noslēgta par Eurogrupā debatētajiem jautājumiem, rezultāta.
c) Eurogrupas neformālais raksturs
84. Eurogrupas galvenā raksturiezīme ir tās neformālais raksturs, kas ir prasība, kura bija norādīta jau 1997. gada Eiropadomes rezolūcijā un burtiski pārņemta Protokola Nr. 14 1. panta pirmajā teikumā.
85. Skaidrais pieminējums, kurš norāda, ka Eurogrupas sanāksmes ir “neformālas”, atbilst vēlmei raksturot kontekstu kā politiskās diskusijas forumu, kurā līdzdalība ir ierobežota (53), konfidenciāla un fleksibla, lai izveidotu konkrētus nosacījumus, kuri, atvieglojot diskusijas starp ministriem, nozīmīgā veidā palīdzētu risināt strīdus un atrisināt iespējamos konfliktus un tādējādi veicinātu politiskas vienošanās noslēgšanu.
86. Nosacījuma par neformālo raksturu noteikšanas iemesls ir rodams divkāršā prasībā, kas ir saistīta ar Eurogrupas izveidošanas un pastāvēšanas mērķi, kāds ir norādīts iepriekš 63.–65. punktā. Pirmkārt, šāds nosacījums atbilst prasībām saistībā ar attiecībām starp eurozonas dalībvalstīm un citām dalībvalstīm un ar vēlmi nesamazināt ECOFIN padomes pilnvaras, kas atrodas lēmumu pieņemšanas pilnvaru centrā ekonomiskās koordinācijas jomā. Šāda iemesla dēļ Eurogrupa kā neformāla struktūra tika izveidota bez lēmumu pieņemšanas pilnvarām, kā Tiesa to apstiprināja spriedumā Mallis (54). Otrkārt, nosacījums saistībā ar neformālo raksturu atbilst vēlmei nodrošināt ECB neatkarību no politiskās varas, it īpaši no dalībvalstīm. Tādējādi neformālais raksturs ir kļuvis par priekšnoteikumu dialogam monetārās politikas jautājumos starp kompetentām iestādēm un iestādēm, kas ir atbildīgas par EMS ekonomikas politiku.
87. No citas puses, tādi konkrēti jautājumi kā nodokļu vai budžeta stratēģijas vai ekonomiskās izaugsmes perspektīvas ne vienmēr prasa pieņemt tūlītēju lēmumu, bet drīzāk tie prasa regulāru dialogu un turpinātu viedokļu apmaiņu, kas ļauj katram ministram pilnīgi konfidenciāli padziļināti analizēt savas dalībvalsts situāciju, it īpaši Eiropas konteksta ietvaros, un līdz ar to – iespējamās izvēles, ar kādām tiem nākas saskarties.
88. Tomēr, kā turklāt tas nesen pierādījies, Eurogrupai ir būtiska ietekme visos ESM pārvaldības līmeņos (55): Savienības līmenī – tajā, ka tā var noteikt ECOFIN padomes lēmumu iznākumu, pateicoties euro zonas dalībvalstu saskaņotai nostājai pašā padomē, šajā līmenī Eurogrupai arī politiski ir ļoti nozīmīga loma iepriekš 80. punktā minētajās jomās; valsts līmenī – pateicoties iespējai koordinēt pasākumus vai darbības, ko dažādas dalībvalstis izlemj veikt valsts līmenī, un starpvaldību līmenī – piemēram, ciktāl ministri, kas piedalās Eurogrupā, ir arī ESM valdes locekļi (56).
89. Tomēr Eurogrupas ietekme ir tikai politiska. Proti, tā kā Eurogrupa ir neformāla rakstura organizācija, tai ne tikai nav pašai savas kompetences, bet arī tai nav nekādu pilnvaru piemērot saviem dalībniekiem sankcijas par to politisko mērķu neizpildi, par kuriem tie ir panākuši vienošanos. Ministri, kas piedalās sanāksmēs, ir vienmēr juridiski brīvi Savienības, valsts vai starpvaldību lēmējstruktūrās atkāpties no Eurogrupas iekšienē noslēgtajām politiskajām vienošanās nostājām. Eurogrupas spēja ietekmēt ekonomisko pārvaldību ir atkarīga no tās spējas panākt labprātīgu kopējo nostāju ievērošanu. Citiem vārdiem, Eurogrupas iekšienē notikušo diskusiju rezultātam ir jābūt patiesībā vienprātīgam (57).
90. Turklāt pašai savas kompetences neesamība nozīmē, ka politiskās vienošanās, kas panāktas Eurogrupā, noteikti tiek īstenotas ar citās struktūrās pieņemtiem aktiem, vai tie būtu Savienības akti, dalībvalstu vai ārpus Savienības tiesību sistēmas esošo starpvaldību struktūru akti, kādi ir ESM akti.
4. Par Eurogrupas juridisko būtību
91. Kāda ir Eurogrupas juridiskā būtība sarežģītajā konstitucionālajā sistēmā, kas izskaidrota iepriekš, ievērojot tās iepriekšējā sadaļā norādīto raksturojumu?
92. Lai atbildētu uz šo jautājumu, ir jāveic atbilstošo Līguma noteikumu analīze, ievērojot lomu, kāda Eurogrupai ir īpašajā konstitucionālajā ESM uzbūvē. Šajā ziņā, tā kā Eurogrupa neapšaubāmi ir izveidota kā ārpus Savienības tiesību sistēmas esoša starpvaldību organizācija (58), Savienības primāro tiesību atbilstīgo normu interpretācijas mērķim jābūt pārbaudīt, vai Lisabonas līgumā ir veikta tikai šādas organizācijas atzīšana vai tam ir bijis mērķis mainīt tās juridisko būtību tādā veidā, lai – tā kā tā pašreiz ir iekļauta Savienības institucionālajā un juridiskajā ietvarā – Eurogrupu varētu uzskatīt par iestādi LESD 340. panta otrās daļas izpratnē.
93. Šādā perspektīvā no gramatiskā [interpretācijas metodes] viedokļa ir jānorāda, ka gan LESD 137. pantā, gan Protokola Nr. 14 normās, no vienas puses, organizācijas nosaukumā ir saglabāta “grupa” – to nepārsaucot par “padomi” vai “komiteju” – un, no otras puses, kas ir vēl svarīgāk, tajās sniedzot skaidru atsauci uz “to dalībvalstu ministru sanāksmēm, kuru naudas vienība ir euro,” un uz to “neformālo veidu” (59). Šādos formulējumos gandrīz burtiski ir pārņemti 1997. gada Eiropadomes rezolūcijā izmantotie formulējumi (60).
94. Papildus sanāksmju kvalificēšanai par “neformālām”, kas ir saistīts ar īpašo Eurogrupas funkciju, pie kā drīzumā atgriezīšos (61), jāatgādina, ka skaidra atsauce uz dalībvalstu ministriem norāda uz to, ka tad, kad tie piedalās Eurogrupas sanāksmēs, dalībnieki rīkojas konkrēto valstu ministru statusā.
95. Manuprāt, šādu interpretāciju apstiprina šī paša noteikuma tālākie teikumi, kuros norādīts, ka sanāksmju priekšmets ir diskusijas par “jautājumiem, kas saistīti ar konkrētiem pienākumiem, kādus tās kopīgi uzņemas saistībā ar vienoto valūtu”. Šādas terminoloģijas izmantošana parāda, ka pienākumi, par kuriem tiek rīkotas sanāksmes, paliek atsevišķiem ministriem viņu kompetences dēļ valsts līmenī, un tie netiek nodoti forumam, kurā tie tiekas, pat ja šie pienākumi, kuri katram dalībniekam ir valsts līmenī, savstarpēji pārklājas vienotās valūtas izveides dēļ.
96. Šāda gramatiskā interpretācija, kas, protams, nav izšķiroša tādā gadījumā kā izskatāmais, šķiet, tomēr norāda uz Lisabonas līguma autoru nodomu ņemt vērā Eurogrupas kā diskusiju foruma starpvaldību līmenī pastāvēšanu, nevis to pārveidot par atsevišķu Savienības organizāciju.
97. Šķiet, ka šādu interpretāciju no sistēmiskā (62) viedokļa apstiprina salīdzinājums starp LESD 137. pantā izmantoto terminoloģiju un Protokolā Nr. 14 izmantoto, un to, kas tiek izmantota pārējos Līgumu noteikumos. Proti, saistībā ar Eurogrupu izmantotā terminoloģija acīmredzami atšķiras, pirmkārt, no tās, kas izmantota attiecībā uz Padomes izveidi LES 16. panta 2. punktā, atbilstoši kuram “Padomē no katras dalībvalsts ir pa vienam pārstāvim ministra līmenī”(63). Noteikumos, kas attiecas uz Padomi, tādējādi ir atsauce nevis uz ministriem to valsts līmeņa statusā, bet uz Padomi kā Savienības iestādi, kuru veido katras dalībvalsts pārstāvji tajā.
98. Otrkārt, LESD 137. pantā un Protokolā Nr. 14 izmantotā terminoloģija turklāt acīmredzami atšķiras no tās, kas izmantota LESD 136. panta 2. punktā un 138. panta 3. punktā, kuri attiecas uz rezolūcijām par pasākumiem, kas skar tikai dalībvalstis ar naudas vienību euro (64). Šādas normas faktiski nosaka, ka “balso tikai tie Padomes locekļi, kas pārstāv dalībvalstis, kuru valūta ir euro” (65). Turklāt tādos pašos jēdzienos ir izteikts Regulas Nr. 472/2013 15. pants un tādā pašā veidā – LESD 139. panta 4. punkts, to lasot kopā ar šī paša panta 1. punktu.
99. Šādas atšķirīgas terminoloģijas izmantošana, manuprāt, apstiprina, ka tad, kad Lisabonas līguma autori vēlējās atsaukties uz dalībvalstu, kuru naudas vienība ir euro, pārstāvjiem Savienības iestādē vai organizācijā, tie izmantoja atšķirīgu terminoloģiju no tās, kas izmantota attiecībā uz Eurogrupu.
100. Turklāt no vēsturiskā viedokļa Konventa par Eiropas nākotni aktu, kas ir pamatā aplūkojamiem noteikumiem, interpretācija neļauj izsecināt vēlmi ietvert Eurogrupu Savienības institucionālajā ietvarā, bet drīzāk tajā ir pretēja veida norādes (66).
101. No teleoloģiskā viedokļa no iepriekš veiktās Eurogrupas izveides un uzdevumu un EMS konstitucionālās uzbūves analīzes izriet, ka Eurogrupa LESD 137. pantā un Protokolā Nr. 14 ir pieminēta ar nolūku formāli atzīt iepriekš ārpus Savienības institucionālā ietvara pastāvējušu struktūrvienību. Ar šādu atzīšanu šajā forumā ir oficiāli pilnvarotas piedalīties arī Savienības iestādes, īpaši Komisija, kuras dalība ir kļuvusi obligāta, un ECB, kurai ielūgums ir kļuvis obligāts – formāli ar primāro tiesību noteikumiem. Turklāt, tā kā euro zonas dalībvalstīm nav izveidota autonoma lēmējinstitūcija, šī atzīšana ļāva, ievērojot citu dalībvalstu vajadzības, nemazināt Padomes būtisko lomu ekonomikas koordinācijas jautājumos.
102. Tas, ka Eurogrupas raksturs ir ārpus Savienības tiesiskā regulējuma, ļauj tai palikt neformālai, kas ir tās darbības būtiska prasība. Proti, tas ļauj Eurogrupai darboties kā politisko diskusiju forumam, kurā var samierināt sarežģītas intereses, un līdz ar to sasniegt kompromisus starp dalībvalstīm, kuru naudas vienība ir euro.
103. Kā jau uzsvērts iepriekš, Eurogrupa darbojas kā koordinēšanas instruments, kā “tilts” starp dažādiem līmeņiem, kuros notiek EMS pārvaldība, gan valsts, gan Savienības līmenī – kurā koordinēšana notiek, tieši Komisijai un ECB piedaloties tā sanāksmēs, – gan ārpus Savienības tiesību sistēmas esošajā starpvaldību līmenī.
104. It īpaši Komisijas, kura saglabā savu no LES 17. panta 1. punkta (67) izrietošo Līgumu uzraudzītājas lomu, obligātā piedalīšanās inter alia ir paredzēta, lai garantētu, ka darbība šajā diskusiju forumā notiek Savienības tiesībām atbilstošā veidā, ar kurām tā ir saistīta. Turklāt saskaņā ar vienlīdzīgas attieksmes principu pret dalībvalstīm Komisijai ir pienākums būt neitrālai un sniegt labāku pārskatu par euro zonai raksturīgajām problēmām un līdzsvarotāku dialogu starp dažādiem iesaistītajiem dalībniekiem (68). Kas attiecas uz ECB – tā atbilst jau iepriekš minētajai prasībai nodrošināt sasaisti starp ekonomikas politiku un monetāro politiku EMS iekšienē (69), ievērojot ECB neatkarību.
105. Konstatējumu par Eurogrupas ārpus Savienības institucionālā ietvara esošo raksturu, manuprāt, neatspēko apstāklis, ka šāda organizācija tiek pieminēta Savienības atvasinātajās tiesībās. Proti, šādi noteikumi nedefinē speciālu pilnvaru piešķiršanu Eurogrupai, bet atļauj tai saņemt informāciju un veikt informētas diskusijas par jautājumiem, kuri saistīti ar euro zonas ekonomikas politiku vai kuriem ir nozīme attiecībā uz vienoto valūtu. Šādi noteikumi noteikti Eurogrupu iekļauj uzraudzības (oversight) un atbildības (accountability) mehānismos, kas paredzēti Savienības tiesībās, taču, ievērojot iepriekš 51.–53. punktā minēto daļējo starpvaldību pieeju, tā izpilda vajadzību sasaistīt Savienības kompetenci ar ekonomikas politiku, kas paliek dalībvalstu kompetencē.
106. Noslēgumā, manuprāt, no visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka Eurogrupa ir jāuzskata par īpaša starpvaldību sadarbības veida, kas iekļaujas EMS konstitucionālajā arhitektūrā, organisko izpausmi (70). Šī organizācija, kas ir izveidota kā tikai starpvaldību struktūra, sarežģītā dalībvalstu ekonomikas politikas koordinācijas sistēmā EMS nodrošina sasaisti starp valsts un Savienības līmeni. Ar Lisabonas līgumu tika atzīta šādas ārpus Savienības tiesību sistēmas esošas organizācijas pastāvēšana un formalizēta Komisijas un ECB piedalīšanās tās darbos, bet tam nebija nodoma grozīt tās juridisko raksturu, kurš ir tieši saistīts ar tās “tilta” lomu starp dalībvalstīm un Savienību.
107. No visa šī izriet, ka, tā kā Eurogrupa ir organizācija ārpus Savienības institucionālās un tiesību sistēmas, Savienības tiesnešiem nav jurisdikcijas izskatīt prasības par zaudējumu atlīdzību, kas celtas pret šo organizāciju atbilstoši LESD 340. panta otrajai daļai par to zaudējumu atlīdzību, kas radušies Eurogrupas iespējami kaitējošās veiktās darbības dēļ. No tā izriet, ka, tā kā Vispārējā tiesa pārsūdzētajos spriedumos ir atzinusi šādu jurisdikciju, šajos spriedumos ir pieļauta tiesību kļūda un tie ir jāatceļ daļā, kurā tiek atzīta Savienības tiesu jurisdikcija attiecībā uz prasībām par zaudējumu atlīdzību, kas tiek celtas pret Eurogrupu.
108. Šādu secinājumu neatspēko apsvērumi saistībā ar tiesisku valstu (vai tiesiskuma Savienību – atbilstoši Vispārējās tiesas izmantotajai terminoloģijai) saistībā ar prasībām par efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principa ievērošanu. Šis jautājums tiks apspriests nākamajā sadaļā.
5. Par efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principu
109. Pārsūdzētajā spriedumā Vispārējā tiesa uzskatīja, ka tas, ka Eurogrupa nav atzīta kā Savienības vienība, kaitē “tiesiskuma Savienības” principam, jo Savienības tiesību sistēmā tika pieļauts izveidot organizācijas, kuru akti un rīcība nevar izraisīt tās atbildību (71).
110. Efektīvas tiesību aizsardzības tiesā princips ir Savienības tiesību vispārējs princips, kurš izriet no dalībvalstīm kopējām konstitucionālām tradīcijām, kas ir noteiktas Romā 1950. gada 4. novembrī parakstītās Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 6. un 13. pantā un kas pašreiz ir apstiprinātas Pamattiesību hartas 47. pantā (72).
111. Secinājumi par Eurogrupas juridisko būtību, kas nepieļauj tās klasifikāciju par iestādi LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, neliedz pilnībā piemērot efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principu un nav pretrunā “tiesiskuma Savienības” idejai. Proti, personām tiek nodrošināta juridiskā aizsardzība ar to, ka tās var celt prasību par ārpuslīgumisko atbildību pret iestādēm, kuras pieņem aktus un rīkojas Eurogrupas secinājumu transponēšanai un attīstīšanai.
112. Kā norādīts iepriekš 90. punktā, Eurogrupā panāktās politikās vienošanās, ievērojot tās formālās kompetences trūkumu, izpaužas un tiek īstenotas ar citu organizāciju – vai nu Savienības, vai ārpus tās tiesiskā regulējuma esošo – tiesību aktiem. Tādējādi Eurogrupas darbība notiek pirms dažādu citu organizāciju rīcības. Eurogrupa iestājas posmā, kurš, kaut gan arī ir svarīgs, tomēr ir ietverams plašākā “decision making process”.
113. Proti, tas, ka Eurogrupa netiek kvalificēta kā “iestāde” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, neizslēdz Savienības atbildību, ja ir izpildīti iepriekš 38. punktā minētie nosacījumi attiecībā pasākumiem, ar kuriem Padome un Komisija ir īstenojušas Eurogrupas lēmumus. Personas var celt prasības par zaudējumu atlīdzību LESD 340. panta otrās daļas izpratnē pret Savienības iestādēm, parasti pret Padomi, kas īsteno Eurogrupā panāktos secinājumus.
114. Tādējādi, it īpaši šajā lietā, prasītāji pirmajā instancē varēja vispirms celt prasību pret Padomi, lūdzot atlīdzināt zaudējumus saistībā ar Lēmuma 2013/236 pieņemšanu (vismaz sakarā ar konkrētiem tajā paredzētajiem pasākumiem), kā arī pret Komisiju un ECB saistībā ar makroekonomisko korekciju programmas attiecībā uz Kipru īstenošanu saskaņā ar šī lēmuma 1. panta 2. punktu (73).
115. Turklāt saskaņā ar spriedumā Ledra norādītajiem principiem prasītāji varēja celt prasību pret Komisiju un ECB, lūdzot atlīdzināt iespējamos radītos zaudējumus ar šo iestāžu prettiesiskajām darbībām 2013. gada 26. aprīļa Saprašanās memoranda pārrunu un parakstīšanas laikā (74).
116. Tādā veidā prasītājiem tika nodrošināta iespēja celt prasību par tiem nodarīto zaudējumu atlīdzību saistībā ar Eurogrupas 2013. gada 25. marta paziņojumā noteiktā viņu tā dēvētā “rīcības plāna” izpildi (75).
117. Prasība par zaudējumu atlīdzību pret Eurogrupu nebūtu būtisks papildinājums šai tiesību aizsardzības iespējai. Lai gan tā būtu pieņemama atbilstoši LESD 340. panta otrajai daļai, tā tomēr būtu par to, kā attiecināt uz Savienību šīs organizācijas iespējamās kaitējumu izraisošās darbības. Proti, ir skaidrs, ka Eurogrupai nav juridiskās personas statusa (76), bet Savienība ir viena vienība – arī ECB (77) –, kurai ir pašai savs juridiskās personas statuss. Līdz ar to iespējamie Eurogrupas darbības rezultātā radušies zaudējumi tiks attiecināti uz Savienību. Rezultāts nemainīsies, ja, kā ir uzsvērts iepriekš, Savienību varētu saukt pie atbildības par Padomes un Komisijas darbībām, ar kurām ir tikuši īstenoti Eurogrupas lēmumi.
118. Ir jāņem vērā arī Komisijas piedalīšanās Eurogrupas sanāksmēs.
119. Šajā ziņā vispirms jānorāda, ka, lai noteiktu, vai pieļautais personu tiesību pārkāpums, kam būtu bijis jāizriet no pietiekami raksturota tādas tiesību normas pārkāpuma, ar kuru bija paredzēts piešķirt tiesības atsevišķām personām (78), var vai nevar tikt attiecināts uz Savienības iestādi LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, ir būtiski identificēt konkrēto uz iestādi attiecināmo darbību, kurai bijusi būtiska loma pārkāpumā. Tāpēc notikumu virknē ir jāņem vērā, vai, ja attiecīgā iestāde būtu nolēmusi rīkoties citādi, tas būtu atļāvis attiecīgajam pārkāpumam nenotikt.
120. Konkrēti attiecībā uz Eurogrupas paziņojumiem – Tiesai jau ir bijusi iespēja nospriest, ka šāda veida paziņojumi, kuros tiek paziņoti tajā notikušo diskusiju rezultāti un tajās panāktās politiskās vienošanās, nav Komisijas lēmumu pieņemšanas pilnvaru īstenošana (79) un tāpēc tos nevar attiecināt uz šo iestādi.
121. Tomēr Tiesa arī uzsvēra, ka no LES 17. panta 1. punkta izriet, ka Komisija “sekmē vispārējās Savienības intereses” un “uzrauga Savienības tiesību piemērošanu”(80) un ka tā saglabā savu Līgumu uzraudzītājas lomu, kas izriet no šīs normas, ieskaitot tad, kad tā rīkojas ārpus Savienības tiesiskā regulējuma (81).
122. Šajā ziņā jānorāda, ka Eurogrupas sanāksmju mērķis ir ļaut arvien ciešāk koordinēt euro zonas ekonomikas politiku. Ar savu dalību šādās sanāksmēs, kura kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā ir kļuvusi par obligātu, Komisija sniedz būtisku ieguldījumu Eurogrupā notiekošajās diskusijās un tās darbībā. Šādos apstākļos jāatgādina, ka ar savu dalību sanāksmēs šādā organizācijā Komisija veicina Savienības vispārējās intereses (82).
123. Šādos apstākļos, Komisijai piedaloties Eurogrupas sanāksmēs, tā nevar ar savu rīcību veicināt Savienības normu pārkāpumu (83).
124. Šajā ziņā jāuzsver, ka tad, kad Savienības iestādes rīkojas ārpus Savienības tiesiskā regulējuma, tām tomēr ir strikti jāievēro Savienības tiesības un tām joprojām ir piemērojama Pamattiesību harta (84).
125. No citas puses, Komisijas obligātā piedalīšanās Eurogrupas sanāksmēs, kurās tai saglabājas iepriekš minētā Līgumu uzraudzītājas loma, kas izriet no LES 17. panta 1. punkta, un uzdevumi, kurus tās veic šajā grupā, tai ļauj kontrolēt Eurogrupas darbības atbilstību Savienības tiesībām un it īpaši Hartai (85).
126. Ievērojot iepriekš minēto, nav izslēgts, ka izņēmuma apstākļos uz Komisiju var attiecināt kaitējumu izraisījušās sekas, kādas izrietēja no tās iespējamās bezdarbības saistībā ar Eurogrupas lēmumu atbilstības Savienības tiesībām pārbaudi (86). Tas personām piešķirtajai tiesiskajai aizsardzībai piešķir papildu efektivitāti.
6. Nobeiguma apsvērumi
127. No veiktās analīzes, manuprāt, izriet, ka Vispārējā tiesa ir kļūdaini atzinusi jurisdikciju attiecībā uz prasībām par zaudējumu atlīdzību, kas atbilstoši LESD 340. panta otrajai daļai ir celtas pret Eurogrupu. Tā rezultātā pārsūdzētie spriedumi ir jāatceļ daļā, kurā Vispārējā tiesa ir atzinusi šādu jurisdikciju.
128. Uzskatu, ka šajā lietā Tiesa saskaņā ar Tiesas statūtu 61. panta pirmo daļu var pati pieņemt galīgo spriedumu par šo strīda aspektu, jo to ļauj tiesvedības stadija. Proti, no iepriekš 106. un 107. punktā norādītajiem secinājumiem izriet, ka Padomes pirmajā instancē izvirzītās iebildes par nepieņemamību saistībā ar Eurogrupu ir jāapmierina.
129. Visbeidzot, kas attiecas uz tiesāšanās izdevumiem, ja Tiesa piekrīt manai analīzei, tad prasītājiem pirmajā instancē iznākums lietās C‑597/18 P un C‑598/18 P ir nelabvēlīgs un tiem jāpiespriež segt tiesāšanās izdevumus abās šajās lietās, bet Somijas Republikai jāsedz savi tiesāšanās izdevumi pašai (87).
VI. Secinājumi
130. Ņemot vērā visus šos apsvērumus, es iesaku Tiesai nospriest šādi:
1) Atcelt Eiropas Savienības Vispārējās tiesas 2018. gada 13. jūlija spriedumu lietās Chrysostomides & Co. u.c./Padome u.c. (T‑680/13, EU:T:2018:486) un Bourdouvali u.c./Padome u.c. (T‑786/14, EU:T:2018:487) daļā, kurā tika noraidītas Eiropas Savienības Padomes izvirzītās iebildes par nepieņemamību saistībā ar Eurogrupu.
2) Prasības, kuras pirmajā instancē cēla K. Chrysostomides & Co. u.c. un Bourdouvali u.c. nav pieņemamas daļā, kurā tās ir vērstas pret Eurogrupu.
3) K. Chrysostomides & Co. u.c. un Bourdouvali u.c. atlīdzina tiesāšanās izdevumus apelācijas tiesvedībā lietās C‑597/18 P un C‑598/18 P.
4) Somijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.