OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 28 maja 2020 r.(1)
Sprawy połączone C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
Rada Unii Europejskiej
przeciwko
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC,
i innym stronom, których nazwy są wymienione w załączniku I(2),
Komisji Europejskiej,
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC),
Eurogrupie,
Unii Europejskiej (C‑597/18 P)
i
Rada Unii Europejskiej
przeciwko
Eleni Pavlikka Bourdouvali,
i innym stronom, których nazwy są wymienione w załączniku II(3),
Komisji Europejskiej,
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC),
Eurogrupie,
Unii Europejskiej (C‑598/18 P)
i
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC,
i inne strony, których nazwy są wymienione w załączniku I (C‑603/18 P),
Eleni Pavlikka Bourdouvali,
i inne strony, których nazwy są wymienione w załączniku II
(C‑604/18 P),
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej,
Komisji Europejskiej,
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC),
Eurogrupie,
Unii Europejskiej (C‑603/18 P i C‑604/18 P)
Odwołanie – Odpowiedzialność pozaumowna – Polityka gospodarcza i pieniężna – Program wsparcia na rzecz stabilności Cypru – Eurogrupa – Charakter prawny – Właściwość sądów Unii
1. Jaki jest charakter prawny Eurogrupy? Jaka jest pozycja tego podmiotu w złożonych ramach konstytucyjnych unii gospodarczej i walutowej (zwanej dalej „UGW”)? Czy Eurogrupa może zostać uznana za „instytucję” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE? I czy w związku z tym sądy Unii mają właściwość do rozpoznawania skarg o odszkodowanie wniesionych na podstawie tego postanowienia przeciwko Eurogrupie w odniesieniu do wszelkich szkód spowodowanych aktami tego podmiotu rzekomo powodującymi szkodę?
2. Są to kwestie poruszone w niniejszej opinii, dotyczące dwóch odwołań wniesionych przez Radę Unii Europejskiej(4), której żądania popiera Komisja Europejska, od dwóch wyroków Sądu (zwanych dalej „zaskarżonymi wyrokami”)(5), w których Sąd oddalił zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Radę w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych między innymi przeciwko Eurogrupie.
3. Sprawy dotyczące dwóch wyżej wymienionych odwołań Rady, na których, zgodnie z wnioskiem Trybunału, koncentruje się niniejsza opinia, zostały połączone z dwoma innymi sprawami dotyczącymi odwołań(6) wniesionych przez deponentów lub akcjonariuszy dwóch banków cypryjskich (wymienionych w załącznikach I i II, zwanych dalej „skarżącymi w pierwszej instancji”) także od zaskarżonych wyroków. Wnoszą oni o uchylenie tych wyroków w zakresie, w jakim Sąd oddalił wniesione przez nich przeciwko Radzie, Komisji, Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) i Eurogrupie skargi o odszkodowanie za szkody rzekomo spowodowane przez szereg przyjętych przez nie aktów, w tym przez deklaracje Eurogrupy(7).
4. Niniejsze sprawy mają niewątpliwe znaczenie konstytucyjne. Stwarzają one Trybunałowi możliwość wyjaśnienia charakteru prawnego Eurogrupy, podmiotu, który wprawdzie ma istotny wpływ polityczny, lecz który w europejskich ramach konstytucjonalnych/instytucjonalnych jest być może najbardziej omawiany oraz mniej łatwy do zaklasyfikowania.
I. Ramy prawne
5. Artykuł 137 TFUE stanowi, że „[s]zczegóły dotyczące spotkań ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro, są ustalone w Protokole w sprawie Eurogrupy”.
6. Protokół nr 14 w sprawie Eurogrupy załączony do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej „protokołem nr 14”) stanowi w preambule, że „[w]ysokie Umawiające się Strony, pragnąc sprzyjać warunkom silniejszego wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej i w tym celu pragnąc rozwijać coraz ściślejszą koordynację polityk gospodarczych w strefie euro, świadome konieczności ustanowienia postanowień szczególnych w celu pogłębienia dialogu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, w oczekiwaniu na moment, w którym euro stanie się walutą wszystkich państw członkowskich Unii, uzgodniły […] postanowienia […]” przewidziane w art. 1 i 2 wspomnianego protokołu.
7. Artykuł 1 protokołu nr 14 stanowi, że „[m]inistrowie państw członkowskich, których walutą jest euro, zbierają się na nieformalnych spotkaniach. Spotkania te odbywają się, w miarę potrzeby, w celu omówienia spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na nich ciążą w związku z jedną walutą. Komisja bierze udział w tych spotkaniach. Europejski Bank Centralny jest zapraszany do udziału w tych spotkaniach, które są przygotowywane przez przedstawicieli ministrów do spraw finansów państw członkowskich, których walutą jest euro, oraz przez przedstawicieli Komisji”.
8. Artykuł 2 protokołu nr 14 stanowi, że „[m]inistrowie państw członkowskich, których walutą jest euro, wybierają przewodniczącego na okres dwóch i pół roku większością głosów tych państw członkowskich”.
II. Okoliczności faktyczne
9. Okoliczności powstania sporu zostały dokładnie przedstawione w pkt 10–46 zaskarżonych wyroków, do których odsyła się w celu uzyskania dalszych szczegółów.
10. Do celów niniejszej opinii wystarczy przypomnieć, że w czasie kryzysu finansowego, który rozpoczął się w 2011 r., szereg banków z siedzibą na Cyprze, w tym Cyprus Popular Bank i Bank of Cyprus, napotkało w 2012 r. poważne trudności finansowe.
11. Republika Cypryjska, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania własnego systemu bankowego, złożyła w czerwcu 2012 r. do przewodniczącego Eurogrupy wniosek o udzielenie pomocy finansowej, który doprowadził do wynegocjowania protokołu ustaleń w ramach programu dostosowań makroekonomicznych między Komisją, w porozumieniu z EBC i Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW), a władzami cypryjskimi.
12. Ten protokół ustaleń został zatwierdzony w dniu 24 kwietnia 2013 r. przez radę gubernatorów europejskiego mechanizmu stabilności (EMS), podpisany w dniu 26 kwietnia 2013 r. i zatwierdzony w dniu 30 kwietnia 2013 r. przez cypryjski parlament.
13. W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada przyjęła na podstawie art. 136 ust. 1 TFUE decyzję 2013/236 skierowaną do Cypru w sprawie określonych środków służących przywróceniu stabilności finansowej i trwałego wzrostu gospodarczego(8).
14. Zarówno w okresie przed przyjęciem protokołu ustaleń, jak i po jego podpisaniu i zatwierdzeniu Eurogrupa złożyła szereg publicznych deklaracji dotyczących pomocy finansowej dla Republiki Cypryjskiej.
15. W deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. Eurogrupa stwierdziła m.in., że udało się dojść do porozumienia co do zasadniczych aspektów przyszłego programu makroekonomicznego w zakresie dostosowań przy poparciu wszystkich państw członkowskich, których walutą jest euro, a także Komisji, EBC i MFW. W deklaracji z dnia 13 maja 2013 r. Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła decyzję rady gubernatorów EMS o zatwierdzeniu pierwszej części pomocy i potwierdziła, że Republika Cypryjska wdrożyła środki uzgodnione w protokole ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. W deklaracji z dnia 13 września 2013 r. Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła m.in., po pierwsze, zakończenie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez Komisję, EBC i MFW, a po drugie fakt, że Bank of Cyprus zakończył procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
16. W skargach wniesionych do Sądu odpowiednio w dniu 20 grudnia 2013 r. (sprawa T‑680/13) i w dniu 1 grudnia 2014 r. (sprawa T‑786/14) skarżący w pierwszej instancji wnieśli skargi o odszkodowanie, o których mowa w pkt 3 powyżej, między innymi przeciwko Eurogrupie.
17. W toku postępowania przed Sądem Rada, Komisja i EBC podniosły w odrębnych pismach(9) zarzuty niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem.
18. W zaskarżonych wyrokach Sąd oddalił skargi wniesione przez skarżących w pierwszej instancji i obciążył ich kosztami postępowania.
IV. Żądania stron
19. W sprawach C‑597/18 P i C‑598/18 P, których dotyczy niniejsza opinia, Rada wnosi do Trybunału o uchylenie tych części zaskarżonych wyroków, w których Sąd oddalił zarzuty niedopuszczalności podniesione przez nią w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych przeciwko Eurogrupie, oraz o obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania.
20. We wspomnianych wyżej sprawach skarżący w pierwszej instancji wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołań wniesionych przez Radę i obciążenie jej kosztami postępowania.
21. Komisja wnosi do Trybunału o uwzględnienie odwołań wniesionych przez Radę i obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania w obu instancjach.
22. Republika Finlandii, dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lutego 2019 r., wnosi do Trybunału o uwzględnienie odwołań Rady i uchylenie zaskarżonych wyroków w zakresie, w jakim uznano w nich za dopuszczalne wobec Eurogrupy skargi o odszkodowanie wniesione przez skarżących w pierwszej instancji.
V. Analiza odwołań
23. We wniesionych przez Radę odwołaniach, na których, jak wspomniano, skupia się niniejsza opinia, zakwestionowano rozumowanie Sądu zawarte w zaskarżonych wyrokach (odpowiednio w pkt 106–114 wyroku w sprawie T‑680/13 i w pkt 102–110 wyroku w sprawie T‑786/14) oraz wynikający z niego wniosek, zgodnie z którym Eurogrupa powinna zostać uznana za „instytucję” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, tak aby można było przypisać Unii działania Eurogrupy powodujące szkodę.
A. Rozumowanie Sądu w odpowiedniej części zaskarżonych wyroków
24. W zaskarżonych wyrokach Sąd zauważył przede wszystkim, że zgodnie z orzecznictwem termin „instytucja” użyty w art. 340 akapit drugi TFUE obejmuje nie tylko instytucje Unii wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również wszystkie inne organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione na mocy traktatów i służące realizacji celów Unii(10).
25. Sąd uznał następnie, że okoliczność, iż w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC (od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702, zwanym dalej „wyrokiem Mallis”; zob. w szczególności pkt 61), Trybunał orzekł, że Eurogrupy nie można uznać za „organ czy jednostkę organizacyjną Unii” w rozumieniu art. 263 TFUE, nie wyklucza możliwości uznania jej za „instytucję” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE. W tym względzie Sąd przypomniał, że z orzecznictwa wynika, po pierwsze, iż skarga o stwierdzenie nieważności oraz skarga o odszkodowanie są różnymi i niezależnymi środkami zaskarżenia, pełniącymi różne funkcje, a po drugie, aby akt lub działanie powodujące szkodę mogło prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, nie jest konieczne, by mogło ono również być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE(11).
26. Sąd wywiódł z tego, że podmioty Unii, które mogą zostać zakwalifikowane jako „instytucje” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, powinny zostać określone według kryteriów właściwych dla tego postanowienia, innych niż kryteria, o których mowa w art. 263 TFUE. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w tym celu ważne jest ustalenie, czy podmiot Unii, któremu można przypisać zarzucany akt lub działanie, został ustanowiony na mocy traktatów i służy realizacji celów Unii(12).
27. Sąd uznał zatem, że skoro art. 137 TFUE i protokół nr 14 przewidują istnienie, skład, organizację posiedzeń i funkcje Eurogrupy, należy ów podmiot uznać za organ Unii formalnie ustanowiony na mocy traktatów do realizacji celów Unii. Sąd stwierdził zatem, że Unia jest odpowiedzialna za akty i działania Eurogrupy w ramach wykonywania uprawnień przyznanych jej na mocy prawa Unii(13).
28. Sąd uznał wreszcie, że jakiekolwiek przeciwne rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności Unii, ponieważ umożliwiałoby ustanowienie w ramach porządku prawnego Unii podmiotów, których akty i czyny nie mogłyby skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii(14).
B. Streszczenie argumentów stron
29. W swoich odwołaniach Rada podnosi jeden zarzut i twierdzi, że zawarty w zaskarżonych wyrokach wniosek Sądu, zgodnie z którym akty Eurogrupy mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, opiera się na szeregu naruszeń prawa.
30. Przede wszystkim Sąd błędnie zinterpretował przywołany wyrok Mallis i orzecznictwo przytoczone w zaskarżonych wyrokach. Z wyroku tego nie wynika bowiem w żaden sposób, że sama wzmianka o Eurogrupie w traktatach pozwalałaby na uznanie jej za „instytucję” w rozumieniu art. 340 TFUE. Artykuł 137 TFUE i protokół nr 14 mają jedynie charakter postanowień uznających istnienie Eurogrupy, a nie ustanawiających ją, ponieważ została ona ustanowiona w 1997 r. przez Radę Europejską.
31. Sąd nie mógł stwierdzić, że Eurogrupa ma osobowość prawną, ani też, alternatywnie, że dysponuje ona kompetencjami przyznanymi jej na mocy traktatów, czego wymaga orzecznictwo, na które Sąd się powołuje. Samo istnienie postanowień dotyczących istnienia i zasad proceduralnych odnoszących się do nieformalnego spotkania nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o przyznaniu kompetencji. Sąd naruszył zatem również zasadę kompetencji powierzonych przewidzianą w art. 5 ust. 2 TUE.
32. Wreszcie, brak właściwości sądów Unii w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych przeciwko Eurogrupie nie stanowi problemu z punktu widzenia zasady skutecznej ochrony sądowej, ponieważ jednostki mają inne możliwości kontroli sądowej. Po pierwsze, Komisja może zostać uznana za odpowiedzialną za bezprawny charakter aktów EMS, w odniesieniu do których wykonywała swoje uprawnienia(15). Po drugie, jednostki mogą występować do sądów krajowych w celu ochrony swoich praw. Po trzecie, sądy Unii mają możliwość kontrolowania aktów Rady poprzedzających i określających warunkowość EMS(16).
33. Komisja, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, uważa, po pierwsze, że Eurogrupa nie jest objęta podmiotowym zakresem stosowania art. 340 TFUE, ponieważ stanowi nieformalne spotkanie ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro, w związku z czym nie należy do ram instytucjonalnych Unii. Po drugie, zdaniem Komisji art. 263 i 340 TFUE mają ten sam podmiotowy zakres stosowania, a Sąd nie mógł uzasadnić swojego rozumowania w świetle dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym podmiot, którego akty nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE, może być natomiast pozwany w ramach skargi o odszkodowanie na podstawie art. 340 TFUE.
34. Rząd fiński, który również przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, podnosi, że chociaż istnienie Eurogrupy jest uznane w traktatach, sama wzmianka o niej nie jest wystarczająca, aby podnieść Eurogrupę do rangi „instytucji” Unii.
35. Skarżący w pierwszej instancji twierdzą, po pierwsze, że ww. wyrok Mallis nie ma znaczenia w zakresie, w jakim dotyczył skargi o stwierdzenie nieważności, a nie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej. Z orzecznictwa wynika, że dopuszczalność skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej nie zależy od tego, czy podmiot jest uprawniony do wydawania aktów wiążących. Zaprzeczenie możliwości pociągnięcia Unii do odpowiedzialności za akty przyjęte przez Eurogrupę byłoby równoznaczne z naruszeniem podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej. Po drugie, skarżący w pierwszej instancji kwestionują argument, zgodnie z którym Eurogrupa nie została ustanowiona na mocy traktatów. Istnienie Eurogrupy zostało bowiem sformalizowane na mocy traktatu z Lizbony w art. 137 TFUE i protokole nr 14. Po trzecie, Eurogrupa nie stanowi jedynie nieformalnego forum dyskusji, lecz jest odpowiedzialna za opracowywanie polityki gospodarczej i budżetowej Unii. Wreszcie, skarżący kwestionują, jakoby jednostki mogły korzystać z alternatywnych środków prawnych w celu uzyskania ochrony prawnej, głównie z dwóch powodów. Poniesienie odpowiedzialności przez Komisję przy wykonywaniu jej uprawnień nie może zastąpić poniesienia odpowiedzialności przez Eurogrupę. Ponadto możliwość wytoczenia powództwa przed sądami krajowymi byłaby niezadowalająca dla jednostek, ponieważ zaskarżalne mogą być jedynie akty, które można przypisać organom krajowym, a nie akty przyjęte przez organy ustanowione na mocy traktatów.
C. Analiza prawna
1. Uwagi wstępne
36. W odwołaniach wniesionych przez Radę podniesiono kwestię możliwości zakwalifikowania Eurogrupy jako „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, a w konsekwencji właściwości sądów Unii do rozpoznawania skarg o odszkodowanie wniesionych przeciwko temu podmiotowi zgodnie ze wspomnianym postanowieniem w odniesieniu do wszelkich szkód spowodowanych aktami przyjętymi przez Eurogrupę, rzekomo powodującymi szkodę.
37. W odniesieniu do skarg dotyczących odpowiedzialności pozaumownej Unii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 340 akapit drugi TFUE Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
38. W tym względzie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE zależy od łącznego spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom Unii, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a podniesioną szkodą(17).
39. Z orzecznictwa wynika, że pojęcie „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE jest szersze niż pojęcie zawarte w art. 13 ust. 1 TUE. Terminu „instytucja” użytego w art. 340 akapit drugi TFUE nie należy bowiem rozumieć jako obejmującego jedynie instytucje Unii w ścisłym tego słowa znaczeniu, wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, lecz jako obejmujący również, przy uwzględnieniu systemu odpowiedzialności pozaumownej ustanowionego na mocy traktatów, wszystkie inne podmioty Unii ustanowione na ich mocy, których zadaniem jest przyczynienie się do realizacji celów Unii. W związku z tym działania podejmowane przez owe podmioty w ramach wykonywania kompetencji powierzonych im na mocy prawa Unii można przypisać Unii zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla państw członkowskich, o których mowa w art. 340 akapit drugi TFUE(18).
40. W celu ustalenia, czy Eurogrupa może zostać uznana za „instytucję Unii” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, tak aby można było przypisać Unii skutki jej działań powodujące szkodę, konieczne jest zrozumienie charakteru prawnego tego podmiotu oraz jego pozycji w ramach instytucjonalnych UGW. W tym celu, w pierwszej kolejności przeanalizuję strukturę konstytucyjną UGW w świetle orzecznictwa Trybunału (sekcja 2). Następnie przeanalizuję Eurogrupę jako taką w odniesieniu do jej ustanowienia, zadań i działania in concreto (sekcja 3). Informacje wynikające z tej analizy pozwolą na określenie charakteru prawnego Eurogrupy i jej klasyfikacji konstytucyjnej (sekcja 4). Wreszcie przedstawię kilka uwag dotyczących wymogów związanych z przestrzeganiem zasady skutecznej ochrony sądowej (sekcja 5).
2. Struktura konstytucyjna UGW
41. Od początku istnienia UGW charakteryzowała się „asymetryczną” strukturą konstytucyjną w odniesieniu do jej dwóch elementów, a mianowicie polityki pieniężnej i polityki gospodarczej(19). Ta asymetria dotyczyła zarówno podziału kompetencji, jak i, w konsekwencji, rzeczywistej struktury konstytucyjnej i instytucjonalnej.
42. Jeśli bowiem chodzi o podział kompetencji, o ile, z jednej strony, Unia otrzymała wyłączną kompetencję w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro(20), o tyle z drugiej strony, kontrola polityki gospodarczej, w tym polityki budżetowej i podatkowej, pozostała w kompetencji państw członkowskich.
43. W braku przyznania kompetencji ogólnej w drodze rzeczywistego przekazania uprawnień, jak miało to miejsce w przypadku polityki pieniężnej, w dziedzinie polityki gospodarczej Unia wykonuje – stosując postanowienia części trzeciej tytuł VIII rozdział 1 TFUE – jedynie uprawnienia w zakresie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich(21), a także i wyłącznie w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, na mocy postanowień szczególnych mających do nich zastosowanie, uprawnienia w zakresie koordynacji i nadzoru dyscypliny budżetowej oraz w zakresie opracowywania kierunków polityki gospodarczej(22).
44. Ta asymetria w podziale kompetencji w UGW doprowadziła do odpowiadającej jej asymetrii w konstytucyjnej i instytucjonalnej organizacji UGW, z której wynika, że UGW podlega własnej równowadze instytucjonalnej.
45. W rzeczywistości, o ile w celu wykonywania wyłącznych kompetencji Unii w dziedzinie polityki pieniężnej traktaty przewidują ramy instytucjonalne, w skład których wchodzi EBC i Europejski System Banków Centralnych(23), o tyle w odniesieniu do polityki gospodarczej ramy ogólne są bardziej złożone.
46. Koordynacja polityk gospodarczych państw członkowskich odbywa się bowiem w obszarze, który z konieczności wiąże się z trzema odrębnymi szczeblami działania: krajowym, Unii i międzyrządowym.
47. Na szczeblu krajowym prowadzona jest polityka gospodarcza i podatkowa, w odniesieniu do której państwa członkowskie utrzymały kompetencję. Na szczeblu Unii odbywa się koordynacja polityk gospodarczych państw członkowskich, a w odniesieniu do państw należących do strefy euro wykonywane są wyżej wymienione uprawnienia nadzorcze. Jeśli chodzi o szczebel międzyrządowy, to zawsze był on jedną z preferowanych dróg rozwoju integracji gospodarczej między państwami i obecnie wciąż stanowi równoległą ścieżkę, która niekiedy pokrywa się ze szczeblem Unii.
48. Wspomniana wyżej złożoność struktury konstytucyjnej UGW pogłębiła się jeszcze bardziej w następstwie środków przyjętych w odpowiedzi na kryzys finansowy. Unia i państwa członkowskie interweniowały bowiem poprzez szereg środków dostosowawczych, które zostały przyjęte zarówno w ramach instytucjonalnych i prawnych Unii, jak i poza tymi ramami.
49. Podczas gdy w obrębie prawa Unii przyjęto szereg środków mających na celu zapobieżenie nowemu kryzysowi finansowemu(24), poza ramami instytucjonalnymi i prawnymi Unii państwa członkowskie należące do strefy euro znacznie wzmocniły współpracę na szczeblu międzyrządowym, w szczególności poprzez zawarcie w dniu 2 lutego 2012 r. traktatu ustanawiającego europejski mechanizm stabilności (zwanego dalej „traktatem EMS”), a w dniu 2 marca 2012 r. traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (zwanego dalej „paktem fiskalnym”).
50. Chociaż rzeczone środki, a w związku z tym ich wdrożenie, są realizowane na różnych płaszczyznach prawnych i instytucjonalnych – z jednej strony, na płaszczyźnie Unii, a z drugiej na płaszczyźnie międzyrządowej wykraczającej poza ramy prawne Unii – stanowią one jednak część wspólnych ram ogólnych i są ze sobą ściśle powiązane.
51. Silne wzajemne powiązanie między środkami przyjętymi na szczeblu Unii i na szczeblu międzyrządowym ujawniło w ramach UGW formy współpracy – występujące zresztą już przed kryzysem – które, sytuując się na granicy między tymi dwoma szczeblami, można określić mianem metody „półmiędzyrządowej”. Jest to bowiem współpraca o charakterze międzyrządowym w tym znaczeniu, że ma ona miejsce poza prawnymi i instytucjonalnymi ramami Unii. Współpraca ta cechuje się jednak silnym powiązaniem i współzależnością zarówno z prawem, jak i z ramami instytucjonalnymi Unii.
52. I tak z prawnego punktu widzenia istnieje materialny związek między aktami przyjętymi przez Unię a traktatami przyjętymi przez państwa członkowskie na szczeblu międzyrządowym w tym sensie, że po pierwsze, obowiązek uczestniczenia państwa członkowskiego w tych traktatach wynika bezpośrednio z jego statusu w prawie Unii(25), a po drugie, akty te zawierają wzajemne odniesienia normatywne(26).
53. Z instytucjonalnego punktu widzenia owe formy współpracy charakteryzują się wysokim poziomem uczestnictwa instytucji Unii w działaniach o charakterze międzyrządowym i odwrotnie. Tak więc, na przykład Komisja i EBC wykonują istotne zadania w ramach traktatu EMS(27), natomiast Komisja jest mocno zaangażowana we wdrażanie postanowień paktu fiskalnego(28).
54. W takiej sytuacji, która jest złożona pod względem konstytucyjnym i prawnym oraz wzajemnie powiązana, trudne może zatem okazać się wytyczenie wyraźnej granicy między działaniami podejmowanymi na szczeblu międzyrządowym i na szczeblu Unii, a w związku z tym również między podmiotami o charakterze międzyrządowym a organami Unii.
55. W ostatnich latach Trybunał wielokrotnie orzekał, w szeregu przypadków wynikających z sytuacji związanych z kryzysem finansowym, w przedmiocie kwestii związanych ze strukturą konstytucyjną UGW. W swoim orzecznictwie Trybunał zawsze starał się utrzymać delikatną równowagę konstytucyjną i instytucjonalną wynikającą z wyborów dokonywanych przez państwa członkowskie.
56. I tak w wyroku Pringle(29) Trybunał, orzekając w pełnym składzie, uznał, że traktat EMS jest zgodny z prawem Unii. W tej sprawie o zasadniczym znaczeniu Trybunał orzekł między innymi, że w dziedzinach nieobjętych wyłączną kompetencją Unii prawo Unii nie stoi na przeszkodzie powierzeniu instytucjom Unii zadań, takich jak koordynacja wspólnego działania podjętego przez nie poza ramami Unii, o ile zadania te nie naruszają uprawnień przyznanych owym instytucjom na mocy traktatów UE i FUE(30).
57. Zasadnicze znaczenie mają również wyroki w sprawach Ledra(31) i Mallis(32), w których okoliczności faktyczne rozpatrywanych przez Trybunał spraw dotyczyły kryzysu finansowego i bankowego na Cyprze i były identyczne z okolicznościami faktycznymi spraw wniesionych do Sądu, które doprowadziły do wydania zaskarżonych wyroków.
58. W szczególności, w wyroku Ledra Trybunał wyjaśnił, że okoliczność, iż zadania powierzone Komisji i EBC w ramach traktatu EMS nie implikują ich własnych uprawnień decyzyjnych i wiążą się wyłącznie z samym EMS, nie zwalnia tych instytucji z możliwości wszczęcia postępowania przed sądem Unii przeciwko nim w celu uzyskania naprawienia szkód spowodowanych bezprawnymi działaniami, jakich dopuściły się one w ramach wykonywania wspomnianych zadań. W szczególności Trybunał wskazał, że Komisja, działając w kontekście międzyrządowym w ramach traktatu EMS, zachowuje swoją rolę strażniczki traktatów, która wynika z art. 17 ust. 1 TUE(33).
59. Natomiast w wyroku Mallis skarżący zaskarżyli w drodze skargi o stwierdzenie nieważności właśnie deklarację Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r., na której opierają się m.in. skargi o odszkodowanie skarżących w sprawach wniesionych do Sądu, które doprowadziły do wydania zaskarżonych wyroków. W tym względzie Trybunał orzekł, że wspomniana deklaracja nie może zostać uznana za wspólną decyzję Komisji i EBC oraz że okoliczność, iż te dwie instytucje Unii uczestniczą w spotkaniach Eurogrupy, nie zmienia charakteru deklaracji tej ostatniej i nie może prowadzić do wniosku, że sporne deklaracje są przejawem uprawnień decyzyjnych rzeczonych dwu instytucji Unii(34).
60. W odniesieniu w szczególności do Eurogrupy, w wyroku Mallis, pkt 61, Trybunał wskazał „nie dość, że w treści […] protokołu nr 14 w sprawie Eurogrupy posłużono się określeniem »nieformalne«, to jeszcze Eurogrupa nie została wymieniona pośród różnych składów Rady Unii Europejskiej”(35), oraz że w związku z tym „Eurogrupy nie można uznać ani za skład Rady, ani za organ czy jednostkę organizacyjną Unii w rozumieniu art. 263 TFUE”.
61. To właśnie do opisanej powyżej złożonej struktury konstytucyjnej UGW, uzupełnionej odpowiednim orzecznictwem Trybunału, należy zaklasyfikować Eurogrupę.
3. Eurogrupa
a) Ustanowienie Eurogrupy i powody jej utworzenia
62. Eurogrupa została formalnie ustanowiona na posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu w dniach 12–13 grudnia 1997 r.(36). W przyjętej z tej okazji rezolucji Rada Europejska przypomniała, że „Rada ECOFIN jest ośrodkiem koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich i jest uprawniona do działania w odpowiednich dziedzinach” oraz „że ta decydująca rola Rady ECOFIN w centrum procesu koordynacji i procesu decyzyjnego w sprawach gospodarczych stanowi o jedności i spójności [Unii]”, następnie postanowiła ona, że „[m]inistrowie państw przystępujących do strefy euro mogą spotykać się na nieformalnych posiedzeniach w celu omówienia kwestii związanych z konkretnymi zadaniami, które dzielą w odniesieniu do jednej waluty”, a także że „Komisja i, w stosownych przypadkach, Europejski Bank Centralny, są zapraszani do udziału w posiedzeniach”.
63. Powodem utworzenia Eurogrupy są dwie potrzeby wynikające z wprowadzenia euro dla państw członkowskich Unii, które mają wspólną walutę: po pierwsze, potrzeba skuteczniejszej koordynacji polityk gospodarczych tych państw przede wszystkim, ale nie tylko, z punktu widzenia makroekonomicznego; po drugie, potrzeba powiązania polityki pieniężnej z polityką gospodarczą.
64. Ponieważ jednak Rada, jako instytucja Unii składająca się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich, nie jest w stanie skutecznie reagować na te potrzeby w zakresie ściślejszej koordynacji i powiązania – które to potrzeby są niezbędne tylko dla niektórych państw członkowskich Unii – i nie zamierza wpływać na strukturę instytucjonalną ustanowioną w traktatach, ani też umniejszać roli samej Rady jako instytucji, wybrano podejście polegające na stworzeniu wyłącznego forum o charakterze międzyrządowym dla państw członkowskich strefy euro, które umożliwiłoby im, na szczeblu ministrów finansów, wymianę poglądów w kwestiach związanych z ich interesami, które stały się ściśle powiązane poprzez wprowadzenie wspólnej waluty. Od początku utworzenie Eurogrupy odzwierciedlało zatem wolę państw członkowskich należących do strefy euro, by zająć się konkretnymi kwestiami, które ich dotyczą (a więc nie dotyczą innych państw członkowskich), i w tym celu spotykać się w sposób nieformalny i poza Radą w celu koordynacji oraz harmonizacji ich stanowisk, nie zagrażając jednak ani integralności Rady jako ośrodka procesu decyzyjnego w dziedzinie gospodarczej na szczeblu Unii, ani niezależności EBC.
65. Dlatego też Eurogrupa, pomyślana jako międzyrządowy instrument koordynacji między szczeblem ściśle krajowym i szczeblem wspólnotowym, natychmiast zyskała jednak istotne znaczenie polityczne, stając się podstawowym punktem odniesienia koordynacji gospodarczej strefy euro.
66. Eurogrupa zebrała się po raz pierwszy w Luksemburgu w dniu 4 czerwca 1998 r. W pierwszych latach swojego istnienia działała ona w swego rodzaju szarej strefie prawnej, chociaż prace prowadzone w jej ramach w sposób nieformalny były stopniowo przedmiotem pewnych działań organizacyjnych zmierzających do ustrukturyzowania jej działalności i nadania jej bardziej rygorystycznego charakteru w celu usprawnienia jej funkcjonowania. W tym względzie można wymienić na przykład możliwość składania deklaracji lub oświadczeń, w stosownych przypadkach(37), lub decyzję z 2004 r. o powołaniu stałego przewodniczącego mianowanego na okres dwóch lat(38).
b) Eurogrupa po przyjęciu traktatu z Lizbony: skład i działanie
67. Dopiero wraz z traktatem z Lizbony Eurogrupa została uznana na poziomie prawa pierwotnego Unii, a konkretnie w art. 137 TFUE i w protokole nr 14.
68. Artykuł 137 TFUE odnosi się jedynie do protokołu nr 14 w odniesieniu do warunków spotkań ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro.
69. Protokół nr 14 ma natomiast bardziej materialną treść. Przede wszystkim w jego preambule przypomniano cel polegający na sprzyjaniu warunkom silniejszego wzrostu gospodarczego w Unii i związaną z tym konieczność rozwijania coraz ściślejszej koordynacji polityk gospodarczych w strefie euro, a w konsekwencji ustanowienia postanowień szczególnych w celu pogłębienia dialogu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, w oczekiwaniu na moment, w którym euro stanie się walutą wszystkich państw członkowskich Unii. Następnie, w jego art. 1 wspomina się o składzie Eurogrupy, wskazując na jej nieformalny charakter, i celu spotkań, a także przewiduje udział Komisji i EBC; w art. 2 wspomina się o wyborze przewodniczącego Eurogrupy.
70. Eurogrupa nie jest jednak powoływana tylko na poziomie prawa pierwotnego Unii, lecz także w innych aktach, zarówno w prawie wtórnym Unii, jak i poza ramami prawnymi Unii.
71. Na poziomie prawa wtórnego Unii Eurogrupa jest zatem wymieniona w rozporządzeniu nr 473/2013(39) oraz w rozporządzeniu w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego(40). Na poziomie aktów przyjętych w sferze międzyrządowej Eurogrupa lub jej przewodniczący są wymienieni zarówno w pakcie fiskalnym(41), jak i w traktacie EMS(42).
72. Co się tyczy jej składu, jak wskazano w art. 1 protokołu nr 14, Eurogrupa składa się z ministrów(43) państw członkowskich, których walutą jest euro(44).
73. Zgodnie ze zdaniem trzecim tego postanowienia Komisja uczestniczy w posiedzeniach Eurogrupy. W następstwie wejścia w życie protokołu nr 14 udział Komisji stał się zatem obowiązkowy, w przeciwieństwie do tego, co miało miejsce wcześniej, gdy Komisja uczestniczyła w spotkaniach Eurogrupy jedynie na zaproszenie, nawet jeśli w praktyce jej udział był systematyczny(45).
74. Zgodnie ze zdaniem czwartym art. 1 protokołu nr 14 EBC jest natomiast „zapraszany” do udziału w tych spotkaniach. W odniesieniu do tej instytucji przyjęcie traktatu z Lizbony nie zmieniło zatem fakultatywnego charakteru uczestnictwa – związanego z wymogami niezależności owej instytucji(46) –, lecz jedynie uczyniło zaproszenie na spotkania obowiązkowym(47).
75. W praktyce, w stosownych przypadkach, do udziału w spotkaniach zapraszany jest również dyrektor wykonawczy EMS, a w odniesieniu do rozmów na temat programów gospodarczych, w które jest on zaangażowany, MFW(48).
76. Artykuł 2 protokołu nr 14 stanowi, że ministrowie państw członkowskich, których walutą jest euro, wybierają przewodniczącego Eurogrupy większością głosów tych państw członkowskich na okres dwóch i pół roku(49), który to przewodniczący stanowi w pewien sposób zewnętrzną twarz Eurogrupy(50).
77. Eurogrupa spotyka się zazwyczaj raz w miesiącu w przeddzień posiedzenia Rady ECOFIN, ale w razie potrzeby mogą mieć miejsce kolejne spotkania. Jak wyjaśniono na rozprawie, Eurogrupa nie posiada żadnego własnego sekretariatu, lecz ma zmienne wsparcie organizacyjne, opierając się, w zakresie potrzeb logistycznych związanych z jej działaniem, na sekretariacie Rady lub ewentualnie na sekretariacie Komisji. Przygotowanie prac Eurogrupy odbywa się w ramach „Grupy Roboczej Eurogrupy” (Eurogroup Working Group), organu przygotowawczego składającego się z przedstawicieli państw członkowskich należących do strefy euro, Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, Komisji i EBC.
78. Co się tyczy przedmiotu spotkań, jak podkreślono w art. 1 zdanie drugie protokołu nr 14, ministrowie państw członkowskich, których walutą jest euro, spotykają się „w celu omówienia spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na nich ciążą w związku z jedną walutą”, aby osiągnąć wskazany w preambule tego protokołu cel polegający na „rozwija[niu] coraz ściślejsz[ej] koordynacj[i] polityk gospodarczych w strefie euro” w ramach „pogłębienia dialogu między [tymi] państwami członkowskimi”.
79. Jak zauważyła Komisja na rozprawie, Eurogrupa może omawiać zarówno kwestie wchodzące w zakres prawa Unii, jak i kwestie wykraczające poza ten zakres.
80. Zakresem prawa Unii są zatem wyraźnie objęte na przykład rozmowy w ramach Eurogrupy dotyczące projektów planów budżetowych przekazanych przez państwa członkowskie lub badanie opinii Komisji dotyczących tych projektów oraz badanie sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych dla całej strefy euro w oparciu o ogólną ocenę dokonaną przez Komisję na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 5 rozporządzenia nr 473/2013. To samo dotyczy rozmów na temat sprawozdania z wykonania zadań powierzonych EBC w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi na podstawie art. 20 ust. 2, 3, 4 i 6 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego(51).
81. Natomiast, na przykład działania wykonywane przez Eurogrupę w związku ze szczytami państw strefy euro (Eurosummit), przewidziane w pakcie fiskalnym, wpisują się w ramy prawne międzyrządowe, a zatem zewnętrzne w stosunku do prawa Unii(52).
82. W każdym razie istnieje wysoki poziom elastyczności w odniesieniu do przedmiotu spotkań, gdyż Eurogrupa może swobodnie omawiać wszelkie kwestie, które, mając wpływ na sytuację gospodarczą w strefie euro, wymagają koordynacji między państwami członkowskimi tej strefy.
83. Wyniki spotkania są przedstawiane opinii publicznej przez przewodniczącego Eurogrupy na konferencji prasowej. Eurogrupa może również składać publiczne deklaracje na piśmie. Ustne lub pisemne deklaracje stanowią zewnętrzny wyraz wyniku nieformalnego porozumienia politycznego osiągniętego w kwestiach omawianych w ramach Eurogrupy.
c) Nieformalny charakter Eurogrupy
84. Podstawową cechą Eurogrupy jest jej nieformalny charakter – wymóg wskazany już w rezolucji Rady Europejskiej z 1997 r. i powtórzony dosłownie w art. 1 zdanie pierwsze protokołu nr 14.
85. Wyraźna kwalifikacja spotkań Eurogrupy jako odbywających się „nieformalnie” odpowiada woli scharakteryzowania posiedzeń jako forum dyskusji politycznej, z ograniczonym(53), poufnym i elastycznym udziałem, w celu stworzenia szczególnych warunków, które, ułatwiając rozmowy między ministrami, przyczynią się w decydujący sposób do niwelowania różnic i rozwiązywania potencjalnych konfliktów, a zatem ułatwią osiągnięcie porozumienia politycznego.
86. Powodem wprowadzenia przesłanki nieformalnego charakteru są dwa wymogi związane z uzasadnieniem utworzenia i samego istnienia Eurogrupy, jak wskazano w pkt 63–65 powyżej. Po pierwsze, przesłanka ta odpowiada wymogom związanym ze stosunkami między państwami członkowskimi należącymi do strefy euro a innymi państwami członkowskimi oraz woli, aby nie umniejszać uprawnień Rady ECOFIN, która znajduje się w centrum uprawnień decyzyjnych na szczeblu Unii w odniesieniu do koordynacji gospodarczej. Z tego względu Eurogrupa, jako podmiot nieformalny, została utworzona jako pozbawiona własnych uprawnień decyzyjnych, co ponadto zostało potwierdzone przez Trybunał w wyroku Mallis(54). Po drugie, przesłanka dotycząca nieformalnego charakteru odpowiada trosce o zapewnienie niezależności EBC od władzy politycznej, w szczególności od władzy politycznej państw członkowskich. Nieformalny charakter stał się zatem warunkiem wstępnym dialogu między organami odpowiedzialnymi za politykę pieniężną a organami odpowiedzialnymi za politykę gospodarczą w UGW.
87. Z drugiej strony, kwestie takie jak strategie fiskalne lub budżetowe czy perspektywy wzrostu gospodarczego nie zawsze wymagają natychmiastowych decyzji, lecz raczej regularnego dialogu i ciągłej wymiany poglądów, pozwalających każdemu ministrowi na pogłębienie, przy zachowaniu pełnej poufności, analizy sytuacji w jego państwie członkowskim, w szczególności w kontekście europejskim, i w związku z tym możliwych wyborów, z którymi ma on do czynienia.
88. W każdym razie Eurogrupa wywiera znaczący wpływ na wszystkich szczeblach zarządzania UGW, co zresztą wskazano niedawno(55): na szczeblu Unii może ona bowiem ustalać obrady Rady ECOFIN poprzez skoordynowane stanowisko państw członkowskich należących do strefy euro w ramach samej Rady; na tym szczeblu Eurogrupa odgrywa również bardzo ważną rolę polityczną w dziedzinach wymienionych w pkt 80 powyżej; na szczeblu krajowym, poprzez możliwość koordynowania środków lub działań podejmowanych na szczeblu krajowym przez poszczególne państwa członkowskie; oraz na szczeblu międzyrządowym, na przykład w zakresie, w jakim ministrowie uczestniczący w Eurogrupie są również członkami rady gubernatorów EMS(56).
89. Wpływ Eurogrupy pozostaje jednak wyłącznie polityczny. W rzeczywistości, jako podmiot o charakterze nieformalnym, Eurogrupa nie tylko nie posiada własnych kompetencji, ale również nie ma żadnych uprawnień do nakładania sankcji za nieprzestrzeganie przez swoich uczestników realizacji uzgodnionych celów politycznych. Ministrowie uczestniczący w spotkaniach mają zawsze prawną swobodę odstąpienia, w ramach organów decyzyjnych Unii, krajowych lub międzyrządowych, od porozumień politycznych osiągniętych w ramach Eurogrupy. Zdolność Eurogrupy do wpływania na zarządzanie gospodarcze zależy od jej zdolności do doprowadzenia do dobrowolnego poszanowania wspólnych stanowisk. Innymi słowy, wynik rozmów w ramach Eurogrupy musi być rzeczywiście konsensualny(57).
90. Ponadto, brak własnych kompetencji oznacza, że porozumienia polityczne osiągnięte w ramach Eurogrupy będą z konieczności wdrażane w drodze aktów przyjętych w ramach innych gremiów, czy to aktów Unii, państw członkowskich, czy też organów międzyrządowych spoza ram prawnych Unii, takich jak EMS.
4. W przedmiocie charakteru prawnego Eurogrupy
91. Jaki jest charakter prawny Eurogrupy w złożonych ramach konstytucyjnych przedstawionych powyżej oraz w świetle jej charakterystyki przeprowadzonej w poprzedniej sekcji?
92. Aby odpowiedzieć na to pytanie, konieczne jest przeprowadzenie analizy odpowiednich postanowień traktatów w świetle roli, jaką Eurogrupa odgrywa w szczególnej strukturze konstytucyjnej UGW. W tym względzie, ponieważ nie ma wątpliwości co do tego, że Eurogrupa została utworzona jako podmiot o charakterze międzyrządowym poza ramami instytucjonalnymi i prawnymi Unii(58), celem wykładni odpowiednich postanowień prawa pierwotnego Unii będzie ustalenie, czy w traktacie z Lizbony jedynie uznano ów podmiot, czy też celem rzeczonego traktatu była zmiana charakteru prawnego wspomnianego podmiotu, tak aby – zważywszy, iż obecnie stanowi on część ram instytucjonalnych i prawnych Unii – Eurogrupę można było uznać za instytucję w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE.
93. W tym kontekście, z dosłownego punktu widzenia, należy zauważyć, że zarówno art. 137 TFUE, jak i postanowienia protokołu nr 14, po pierwsze, zachowały nazwę podmiotu jako „grupy” – nie zmieniając zatem jego kwalifikacji jako „rady” lub „komitetu” – a przede wszystkim, po drugie, odnoszą się wyraźnie do spotkań „ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro”, zbierających się na „nieformalnych” spotkaniach(59). Sformułowanie to jest prawie dosłownie takie samo, jak sformułowanie użyte w rezolucji Rady Europejskiej z 1997 r.(60)
94. Poza kwalifikacją spotkań jako „nieformalnych”, związaną ze szczególną funkcją Eurogrupy, do której powrócę w dalszej części(61), uważam, że wyraźne odniesienie do ministrów państw członkowskich wskazuje na to, iż biorąc udział w spotkaniach Eurogrupy, uczestnicy działają na szczeblu krajowym w charakterze ministrów.
95. Taka wykładnia znajduje moim zdaniem potwierdzenie w następnym zdaniu tego postanowienia, które wskazuje, że przedmiotem spotkań jest omówienie „spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na nich ciążą w związku z jedną walutą”. Użycie powyższych słów wyraźnie pokazuje, że obowiązki, które są przedmiotem spotkań, pozostają w gestii poszczególnych ministrów ze względu na ich kompetencje na szczeblu krajowym i nie są przenoszone na forum, na którym wspomniani ministrowie się spotykają, mimo iż obowiązki te, które każdemu z uczestników powierzono na szczeblu krajowym, pokrywają się ze sobą ze względu na utworzenie wspólnej waluty.
96. Wprawdzie wykładnia literalna sama w sobie nie ma decydującego znaczenia, wydaje się ona jednak wskazywać na zamiar autorów traktatu z Lizbony polegający na tym, aby przyjąć do wiadomości istnienie Eurogrupy jako forum dyskusji na szczeblu międzyrządowym, a nie tworzyć ją jako odrębny podmiot Unii.
97. Wykładnię tę wydaje się potwierdzać z systemowego punktu widzenia(62) porównanie słów użytych w art. 137 TFUE i w protokole nr 14 ze słowami użytymi w innych postanowieniach traktatów. Słowa użyte w odniesieniu do Eurogrupy wyraźnie różnią się bowiem, po pierwsze, od słów użytych w odniesieniu do składu Rady w art. 16 ust. 2 TUE, zgodnie z którym „[w] skład Rady wchodzi jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego z każdego państwa członkowskiego”(63). Postanowienie dotyczące Rady nie odnosi się zatem do ministrów działających w ramach swoich kompetencji krajowych, lecz do Rady jako instytucji Unii składającej się z przedstawicieli każdego państwa członkowskiego w Radzie.
98. Po drugie, słowa użyte w art. 137 TFUE i w protokole nr 14 wyraźnie różnią się również od słów użytych w art. 136 ust. 2 i art. 138 ust. 3 TFUE, które dotyczą obrad w sprawie środków odnoszących się wyłącznie do państw członkowskich, których walutą jest euro(64). Postanowienia te stanowią bowiem, że „w głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący państwa członkowskie, których walutą jest euro”(65). Tych samych słów użyto ponadto w brzmieniu art. 15 rozporządzenia nr 472/2013 i podobnie w art. 139 ust. 4 TFUE w związku z ust. 1 tego artykułu.
99. Użycie tak różnych słów potwierdza moim zdaniem okoliczność, że gdy autorzy traktatu z Lizbony zamierzali odnieść się do przedstawicieli państw członkowskich, których walutą jest euro, działających w ramach instytucji lub organu Unii, użyli oni innych słów niż te, które są stosowane w odniesieniu do Eurogrupy.
100. Ponadto, z historycznego punktu widzenia, brzmienie aktów Konwentu w Sprawie Przyszłości Europy, który leży u podstaw rozpatrywanych postanowień, nie wskazuje na wolę włączenia Eurogrupy do ram instytucjonalnych Unii, lecz raczej na przeciwne okoliczności(66).
101. Z celowościowego punktu widzenia, z analizy przedstawionej powyżej genezy i funkcji Eurogrupy w świetle konstytucyjnej struktury UGW wnika, że wzmianka o Eurogrupie w art. 137 TFUE i w protokole 14 ma na celu formalne uznanie podmiotu istniejącego wcześniej poza ramami instytucjonalnymi Unii. Poprzez to uznanie instytucje Unii zostały również upoważnione, formalnie na podstawie przepisów prawa pierwotnego, do uczestniczenia w rzeczonym forum, w szczególności Komisja, której udział stał się obowiązkowy, i EBC, dla którego zaproszenie stało się obowiązkowe. Ponadto, wobec braku ustanowienia autonomicznego organu decyzyjnego dla państw członkowskich należących do strefy euro, wspomniane uznanie pozwoliło na nieumniejszenie podstawowej roli Rady w dziedzinie koordynacji gospodarczej, spełniając potrzeby innych państw członkowskich.
102. Zewnętrzny charakter wobec ram prawnych Unii pozwala Eurogrupie na utrzymanie nieformalnego charakteru, który jest zasadniczym wymogiem jej funkcjonowania. Pozwala on Eurogrupie na działanie jako forum dyskusji politycznej, na którym możliwe jest połączenie złożonych interesów i w związku z tym pojawienie się kompromisu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro.
103. Jak już podkreślono, Eurogrupa działa jako instrument koordynacyjny, jako „pomost” między różnymi szczeblami zarządzania UGW, tj. szczeblem krajowym i unijnym, gdzie koordynacja jest osiągana w praktyce poprzez uczestnictwo w posiedzeniach Komisji i EBC, oraz szczeblem międzyrządowym poza ramami prawnymi Unii.
104. W szczególności obowiązkowy udział Komisji, która zachowuje swoją rolę strażniczki traktatów, wynikającą z art. 17 ust. 1 TUE(67), ma na celu między innymi zapewnienie, aby działania tego forum dyskusji były prowadzone w sposób zgodny z prawem Unii, z którym są one związane. Ponadto, zgodnie z zasadą równego traktowania państw członkowskich Komisja jest zobowiązana do zachowania neutralności i jest w stanie przedstawić lepszy przegląd całości kwestii związanych ze strefą euro oraz zapewnić bardziej zrównoważony dialog między różnymi zaangażowanymi podmiotami(68). Jeśli chodzi o udział EBC, odpowiada on wspomnianej już potrzebie zapewnienia związku między polityką gospodarczą a polityką pieniężną w ramach UGW(69), przy jednoczesnym poszanowaniu niezależności EBC.
105. Okoliczność, że Eurogrupa jest wymieniona w przepisach prawa wtórnego Unii, nie podważa moim zdaniem stwierdzenia zewnętrznego charakteru tego podmiotu w stosunku do ram instytucjonalnych Unii. Przepisy te nie definiują bowiem przyznania Eurogrupie szczególnych uprawnień, lecz pozwalają jej na otrzymywanie informacji i prowadzenie świadomych rozmów na tematy dotyczące polityki gospodarczej w strefie euro lub mające znaczenie z punktu widzenia wspólnej waluty. Przepisy te wprawdzie włączają Eurogrupę do mechanizmów nadzoru (oversight) i odpowiedzialności (accountability) przewidzianych w prawie Unii, ale zgodnie z podejściem półmiędzyrządowym, o którym mowa w pkt 51–53 powyżej, stanowią one odpowiedź na potrzebę powiązania kompetencji Unii z polityką gospodarczą pozostającą w kompetencji państw członkowskich.
106. Podsumowując, moim zdaniem z całości powyższych uwag wynika, że Eurogrupę należy uznać za podmiot będący wyrazem szczególnej formy międzyrządowości występującej w strukturze konstytucyjnej UGW(70). Powstały jako podmiot wyłącznie międzyrządowy, w złożonych ramach koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich w kontekście UGW, podmiot ten pełni funkcję łącznika między sferą państwową a sferą Unii. W traktacie z Lizbony uznano istnienie owego podmiotu zewnętrznego wobec ram prawnych Unii oraz sformalizowano udział Komisji i EBC w jego pracach, lecz nie zamierzano zmienić jego charakteru prawnego, który jest ściśle związany z jego rolą „pomostu” między państwami członkowskimi a Unią.
107. Z powyższego wynika, że ponieważ Eurogrupa jest podmiotem zewnętrznym w stosunku do ram instytucjonalnych i prawnych Unii, sądy Unii nie mają właściwości do rozpoznawania skarg o odszkodowanie wniesionych przeciwko temu podmiotowi na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE w odniesieniu do wszelkich szkód spowodowanych aktami Eurogrupy rzekomo powodującymi szkodę. Wynika z tego, że ponieważ Sąd uznał rzeczoną właściwość w zaskarżonych wyrokach, wspomniane wyroki są dotknięte naruszeniem prawa i powinny zostać uchylone w zakresie, w jakim uznają właściwość sądów Unii w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych przeciwko Eurogrupie.
108. Wniosku tego nie podważają względy dotyczące zasady państwa prawa (lub, posługując się językiem użytym przez Sąd, zasady Unii prawa) w odniesieniu do wymogów związanych z poszanowaniem zasady skutecznej ochrony sądowej. Omówię tę kwestię w następnej sekcji.
5. W przedmiocie zasady skutecznej ochrony sądowej
109. W zaskarżonych wyrokach Sąd stwierdził, że nieuznanie Eurogrupy za podmiot Unii byłoby sprzeczne z zasadą „Unii prawa”, ponieważ pozwoliłoby na utworzenie w ramach porządku prawnego Unii jednostek, których akty i działania nie mogłyby skutkować powstaniem ich odpowiedzialności(71).
110. Zasada skutecznej ochrony sądowej jest ogólną zasadą prawa Unii wywodzącą się ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, która została ustanowiona w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., i która jest obecnie potwierdzona w art. 47 Karty praw podstawowych(72).
111. Wniosek dotyczący charakteru prawnego Eurogrupy, który wyklucza jej zakwalifikowanie jako instytucji w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, pozostaje bez uszczerbku dla pełnego stosowania zasady skutecznej ochrony sądowej i nie jest sprzeczny z pojęciem „Unii prawa”. Jednostki mają bowiem zapewnioną ochronę sądową, gdyż mogą wnosić skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej przeciwko instytucjom, które przyjmują akty i podejmują działania stanowiące transpozycję i rozwinięcie wniosków Eurogrupy.
112. Jak wskazano w pkt 90 powyżej, porozumienia polityczne osiągnięte w ramach Eurogrupy, w przypadku braku jej formalnych kompetencji, przejawiają się i są realizowane poprzez akty i działania innych organów zarówno Unii, jak i spoza jej ram prawnych. Działalność Eurogrupy poprzedza zatem przyjęcie działań, które można przypisać różnym organom. Eurogrupa interweniuje na równie istotnym etapie szerszego „decision making process”.
113. Okoliczność, że Eurogrupa nie została zakwalifikowana jako „instytucja” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, nie wyklucza odpowiedzialności Unii, jeżeli spełnione są przesłanki określone w pkt 38 w odniesieniu do działań, w ramach których Rada i Komisja wykonały decyzje Eurogrupy. Jednostki mogą dochodzić naprawienia szkody na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE wobec organów Unii, zwykle wobec Rady, które wykonują porozumienia zawarte w ramach Eurogrupy.
114. W związku z tym, co się tyczy w szczególności niniejszej sprawy, skarżący w pierwszej instancji mogli przede wszystkim wnieść skargę przeciwko Radzie o naprawienie szkód wynikających z przyjęcia decyzji 2013/236 (przynajmniej w odniesieniu do niektórych środków w niej przewidzianych) oraz przeciwko Komisji i EBC w celu zbadania realizacji programu dostosowań makroekonomicznych dla Cypru zgodnie z art. 1 ust. 2 tej decyzji(73).
115. Ponadto, zgodnie z zasadami określonymi w wyroku Ledra skarżący mieli możliwość wszczęcia postępowania przeciwko Komisji i EBC w celu uzyskania odszkodowania za ewentualne szkody poniesione przez nich w wyniku rzekomych bezprawnych działań tych instytucji w trakcie negocjacji i podpisania protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.(74).
116. W ten sposób zagwarantowano skarżącym możliwość wystąpienia do sądu o naprawienie szkód, jakie rzekomo ponieśli oni w wyniku wykonania dokumentu, który definiują jako „plan działania ustanowiony” w deklaracji Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.(75).
117. W porównaniu z tą możliwością ochrony skarga o odszkodowanie wniesiona przeciwko Eurogrupie wniosłaby bardzo niewiele. Gdyby skarga ta była dopuszczalna na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, jej celem byłoby w każdym razie przypisanie Unii wszelkich powodujących szkodę działań, których rzekomo dopuścił się wspomniany podmiot Unii. Z pewnością bowiem Eurogrupa nie ma osobowości prawnej(76), natomiast Unia jest jedynym podmiotem, wraz z EBC(77), który ma własną osobowość prawną. W związku z tym wszelkie szkody spowodowane działaniami Eurogrupy zostałyby przypisane Unii. Wynik nie ulegnie zmianie, jeżeli Unia, jak podkreśliłem, będzie mogła zostać pociągnięta do odpowiedzialności za działania Rady i Komisji stanowiące wykonanie decyzji Eurogrupy.
118. Należy jeszcze rozważyć udział Komisji w spotkaniach Eurogrupy.
119. W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że aby ustalić, czy naruszenie praw jednostek, które musi wynikać z wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom(78), może zostać przypisane instytucji Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, istotne jest dokładne określenie działania, które można przypisać tej instytucji i które przyczyniło się w istotny sposób do popełnienia naruszenia. Konieczne jest zatem rozważenie w ramach łańcucha zdarzeń, czy gdyby dana instytucja zdecydowała się działać w inny sposób, pozwoliłoby to na uniknięcie danego naruszenia.
120. Jeżeli chodzi w szczególności o deklaracje Eurogrupy, Trybunał wyjaśnił już, że tego rodzaju deklaracje, które uzewnętrzniają wyniki rozmów prowadzonych w ramach Eurogrupy i osiągnięte tam porozumienia polityczne, nie stanowią wyrazu uprawnień decyzyjnych Komisji(79) i jako takie nie mogą być przypisane wspomnianej instytucji.
121. Trybunał wskazał jednak również, że z art. 17 ust. 1 TUE wynika, iż Komisja „wspiera ogólny interes Unii” oraz „[n]adzoruje stosowanie prawa Unii”(80), a także, że zachowuje ona swoją rolę strażniczki traktatów, wynikającą z tego postanowienia, również wtedy, gdy działa poza ramami prawnymi Unii(81).
122. W tym względzie należy zauważyć, że spotkania Eurogrupy mają na celu umożliwienie coraz ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej w strefie euro. Poprzez swój udział w tych spotkaniach, który stał się obowiązkowy po wejściu w życie traktatu z Lizbony, Komisja wnosi istotny wkład w rozmowy toczące się w ramach Eurogrupy i w jej działania. W związku z powyższym należy uznać, że poprzez swój udział w spotkaniach tego podmiotu Komisja wspiera ogólny interes Unii(82).
123. W takich okolicznościach, gdy Komisja uczestniczy w spotkaniach Eurogrupy, nie może ona przyczyniać się swoim zachowaniem do naruszenia przepisów Unii(83).
124. W tym względzie pragnę podkreślić, że nawet jeżeli instytucje Unii działają poza ramami Unii, są one jednak zobowiązane do ścisłego przestrzegania prawa Unii, a Karta praw podstawowych nadal ma do nich zastosowanie(84).
125. Obowiązkowy udział Komisji w spotkaniach Eurogrupy, w ramach której zachowuje ona wspomnianą wyżej rolę strażniczki traktatów, wynikającą z art. 17 ust. 1 TUE, oraz zadania, jakie Komisja wykonuje w Eurogrupie, pozwalają jej na kontrolowanie, czy działania Eurogrupy są zgodne z prawem Unii, a w szczególności z kartą(85).
126. Z powyższego wynika, że nie można wykluczyć, iż w wyjątkowych okolicznościach Komisja może zostać pociągnięta do odpowiedzialności za powodujące szkodę skutki wynikające z jej ewentualnej bezczynności w zakresie kontroli zgodności decyzji Eurogrupy z prawem Unii(86). Dodaje to dodatkowy poziom skuteczności w odniesieniu do ochrony sądowej gwarantowanej jednostkom.
6. Uwagi końcowe
127. Z przeprowadzonej analizy wynika moim zdaniem, że Sąd błędnie uznał swoją właściwość w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE przeciwko Eurogrupie. W związku z tym należy uchylić zaskarżone wyroki w zakresie, w jakim przyznają one Sądowi taką właściwość.
128. W niniejszej sprawie uważam, że zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości stan postępowania pozwala samemu Trybunałowi na wydanie ostatecznego orzeczenia w przedmiocie tego aspektu sporu. Z wniosków przedstawionych w pkt 106 i 107 powyżej wynika bowiem, że zarzuty dotyczące niedopuszczalności, podniesione przez Radę w pierwszej instancji w odniesieniu do Eurogrupy, powinny zostać uwzględnione.
129. Wreszcie, w odniesieniu do kosztów, jeżeli Trybunał podzieli moją ocenę, skarżący w pierwszej instancji będą stroną przegrywającą w sprawach C‑597/18 P i C‑598/18 P oraz powinni zostać obciążeni kosztami tych dwóch spraw, natomiast Republika Finlandii pokryje własne koszty(87).
VI. Wnioski
130. Mając na względzie powyższe uwagi, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Wyroki Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 lipca 2018 r., K. Chrysostomides & Co. i in./Rada i in. (T‑680/13, EU:T:2018:486) oraz Bourdouvali i in./Rada i in. (T‑786/14, EU:T:2018:487) zostają uchylone w zakresie, w jakim oddalono w nich zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Radę Unii Europejskiej w odniesieniu do Eurogrupy.
2) Skargi wniesione w pierwszej instancji przez K. Chrysostomides & Co. i in. oraz przez Bourdouvali i in. są niedopuszczalne w zakresie, w jakim są skierowane przeciwko Eurogrupie.
3) K. Chrysostomides & Co. i in. oraz Bourdouvali i in. zostają obciążeni kosztami postępowań odwoławczych w sprawach C‑597/18 P i C‑598/18 P.
4) Republika Finlandii pokrywa własne koszty.