CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 28 mai 2020(1)
Cauzele conexate C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P și C‑604/18 P
Consiliul Uniunii Europene
împotriva
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC
și a celorlalte părți ale căror nume figurează în anexa I(2),
Comisiei Europene,
Băncii Centrale Europene (BCE),
Eurogrupului,
Uniunii Europene (C‑597/18 P)
și
Consiliul Uniunii Europene
împotriva
Eleni Pavlikka Bourdouvali
și a celorlalte părți ale căror nume figurează în anexa II(3),
Comisiei Europene,
Băncii Centrale Europene (BCE),
Eurogrupului,
Uniunii Europene (C‑598/18 P)
și
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC
și celelalte părți ale căror nume figurează în anexa I (C‑603/18 P),
Eleni Pavlikka Bourdouvali
și celelalte părți ale căror nume figurează în anexa II
(C‑604/18 P)
împotriva
Consiliului Uniunii Europene,
Comisiei Europene,
Băncii Centrale Europene (BCE),
Eurogrupului,
Uniunii Europene (C‑603/18 P și C‑604/18 P)
„Recurs – Răspundere extracontractuală – Politica economică și monetară – Program de sprijin pentru stabilitate acordat Ciprului – Eurogrupul – Natură juridică – Competența instanțelor Uniunii”
1. Care este natura juridică a Eurogrupului? Cum se poziționează acest organism în cadrul constituțional complex al uniunii economice și monetare (denumită în continuare „UEM”)? Eurogrupul poate fi calificat drept „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE? În consecință, instanțele Uniunii sunt competente să judece acțiuni în despăgubire îndreptate împotriva Eurogrupului, în temeiul dispoziției menționate, pentru eventuale prejudicii cauzate prin acte pretins prejudiciabile adoptate de acest organism?
2. Acestea sunt problemele examinate în prezentele concluzii, care se referă la două recursuri declarate de Consiliul Uniunii Europene(4), susținut de Comisia Europeană, împotriva a două hotărâri ale Tribunalului (denumite în continuare „hotărârile atacate)(5) prin care acesta din urmă a respins excepțiile de inadmisibilitate invocate de Consiliu în ceea ce privește acțiunile în despăgubire îndreptate, inter alia, împotriva Eurogrupului.
3. Cauzele referitoare la cele două recursuri declarate de Consiliu menționate mai sus, asupra cărora, conform solicitării Curții, se concentrează prezentele concluzii, au fost conexate cu alte două cauze, referitoare la recursuri(6) introduse de titulari de depozite sau acționari ai două bănci cipriote (menționați în anexele I și II și denumiți în continuare „reclamanții în primă instanță”), aceste din urmă recursuri fiind îndreptate de asemenea împotriva hotărârilor atacate. Aceștia solicită anularea hotărârilor menționate în măsura în care Tribunalul a respins acțiunile în despăgubire pe care le‑au introdus împotriva Consiliului, a Comisiei, a Băncii Centrale Europene (BCE) și a Eurogrupului pentru prejudiciile pretins cauzate printr‑o serie de acte adoptate de ele, printre care unele declarații ale Eurogrupului(7).
4. Prezentele cauze au în mod indiscutabil o relevanță constituțională. Ele oferă Curții posibilitatea de a clarifica natura juridică a Eurogrupului, organism care are o influență politică cu certitudine importantă, dar care constituie, în cadrul constituțional/instituțional european, organismul probabil cel mai discutat și cel mai puțin ușor de încadrat.
I. Cadrul juridic
5. Articolul 137 TFUE prevede că „[c]ondițiile de organizare a reuniunilor miniștrilor statelor membre a căror monedă este euro se stabilesc prin Protocolul privind Eurogrupul”.
6. Protocolul nr. 14 privind Eurogrupul anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „Protocolul nr. 14”) precizează în preambulul său că „ÎNALTELE PĂRȚI CONTRACTANTE, DORIND să promoveze condițiile unei creșteri economice mai puternice în Uniunea Europeană și, în acest scop, să dezvolte o cooperare din ce în ce mai strânsă între politicile economice din zona euro; CONȘTIENTE de necesitatea prevederii unor dispoziții specifice pentru un dialog susținut între statele membre a căror monedă este euro, așteptând ca euro să devină moneda tuturor statelor membre ale Uniunii, AU CONVENIT cu privire la dispozițiile […]” articolelor 1 și 2 din protocolul menționat.
7. Articolul 1 din Protocolul nr. 14 prevede că „[m]iniștrii statelor membre a căror monedă este euro se întâlnesc în reuniuni informale. Reuniunile au loc, în măsura necesară, pentru a se discuta chestiuni legate de responsabilitățile specifice care le revin în ceea ce privește moneda unică. Comisia participă la reuniuni. Banca Centrală Europeană este invitată să participe la aceste reuniuni, care sunt pregătite de reprezentanții miniștrilor responsabili cu finanțele statelor membre a căror monedă este euro, precum și de reprezentanții Comisiei”.
8. Articolul 2 din Protocolul nr. 14 prevede că „[m]iniștrii statelor membre a căror monedă este euro aleg un președinte pentru doi ani și jumătate, hotărând cu majoritatea statelor membre în cauză”.
II. Situația de fapt
9. Istoricul cauzei este prezentat în mod exact la punctele 10-46 din hotărârile atacate, la care se face trimitere pentru mai multe detalii.
10. Pentru nevoile prezentelor concluzii, este suficient să se amintească faptul că, în cursul crizei financiare care a început în anul 2011, un anumit număr de bănci cu sediul în Cipru, printre care Cyprus Popular Bank și Bank of Cyprus, s‑au confruntat cu dificultăți financiare semnificative în anul 2012.
11. Intervenind în susținerea sistemului său bancar, Republica Cipru a adresat președintelui Eurogrupului, în luna iunie a anului 2012, o cerere de asistență financiară, care a condus la negocierea, în cadrul unui program de ajustare macroeconomică, a unui protocol de acord între Comisie, în colaborare cu BCE și cu Fondul Monetar International (FMI), și autoritățile cipriote.
12. Acest protocol de acord a fost aprobat de Consiliul guvernatorilor Mecanismului European de Stabilitate (MES) la 24 aprilie 2013, a fost semnat la 26 aprilie 2013 și a fost aprobat de parlamentul cipriot la 30 aprilie 2013.
13. La 25 aprilie 2013, în temeiul articolului 136 alineatul (1) TFUE, Consiliul a adoptat Decizia 2013/236 adresată Ciprului cu privire la anumite măsuri specifice de reinstaurare a stabilității financiare și a creșterii sustenabile(8).
14. Atât în perioada anterioară adoptării protocolului de acord, cât și ulterior semnării și aprobării acestuia, Eurogrupul a făcut mai multe declarații publice cu privire la asistența financiară pentru Republica Cipru.
15. Mai precis, prin declarația din 25 martie 2013, Eurogrupul a comunicat, printre altele, că s‑a ajuns la un acord în privința elementelor esențiale ale unui viitor program macroeconomic de ajustare care are susținerea tuturor statelor membre a căror monedă este euro, precum și a Comisiei, a BCE și a FMI. Prin declarația din 13 mai 2013, Eurogrupul a salutat decizia Consiliului guvernatorilor MES de a aproba prima tranșă de ajutor și a confirmat că Republica Cipru pusese în aplicare măsurile convenite în protocolul de acord din 26 aprilie 2013. Prin declarația din 13 septembrie 2013, Eurogrupul, printre altele, a salutat, pe de o parte, rezultatele primei misiuni de supraveghere îndeplinite de Comisie, de BCE și de FMI și, pe de altă parte, faptul că Bank of Cyprus ieșise din procedura de rezoluție.
III. Procedura în fața Tribunalului și hotărârile atacate
16. Prin cererile introduse la Tribunal la 20 decembrie 2013 (T‑680/13) și, respectiv, la 1 decembrie 2014 (T‑786/14), reclamanții în primă instanță au formulat, inter alia, împotriva Eurogrupului acțiunile în despăgubire menționate la punctul 3 de mai sus.
17. În cursul procedurii în fața Tribunalului, Consiliul, Comisia și BCE au invocat, prin acte separate(9), excepții de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
18. Prin hotărârile atacate, Tribunalul a respins acțiunile formulate de reclamanții în primă instanță și i‑a obligat să suporte cheltuielile de judecată.
IV. Concluziile părților
19. În cauzele C‑597/18 P și C‑598/18 P, asupra cărora se concentrează prezentele concluzii, Consiliul solicită Curții anularea părților din hotărârile atacate în care Tribunalul a respins excepțiile de inadmisibilitate invocate de acesta în ceea ce privește acțiunile în despăgubire formulate împotriva Eurogrupului și obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată.
20. În cauzele menționate mai sus, reclamanții în primă instanță solicită Curții respingerea recursurilor formulate de Consiliu și obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.
21. Comisia solicită Curții admiterea recursurilor formulate de Consiliu și obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată efectuate în ambele proceduri.
22. Republica Finlanda, a cărei cerere de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului a fost admisă prin Ordonanța președintelui Curții din 21 februarie 2019, solicită Curții admiterea recursurilor formulate de Consiliu și anularea hotărârilor atacate în măsura în care prin acestea au fost declarate admisibile acțiunile în despăgubire introduse de reclamanții în primă instanță împotriva Eurogrupului.
V. Analiza recursurilor
23. Prin recursurile formulate de Consiliu, asupra cărora, după cum s‑a arătat, se concentrează prezentele concluzii, se contestă raționamentul efectuat de Tribunal în hotărârile atacate (la punctele 106-114 din hotărârea pronunțată în cauza T‑680/13 și, respectiv, la punctele 102-110 din hotărârea pronunțată în cauza T‑786/14) și, în consecință, concluzia potrivit căreia Eurogrupul trebuie calificat drept „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, astfel încât acțiunile prejudiciabile ale acestuia pot fi imputate Uniunii.
A. Raționamentul Tribunalului în partea relevantă a hotărârilor atacate
24. În hotărârile atacate, Tribunalul a arătat mai întâi că, potrivit jurisprudenței, termenul „instituție” utilizat la articolul 340 al doilea paragraf TFUE include nu numai instituțiile Uniunii enumerate la articolul 13 alineatul (1) TUE, ci și toate celelalte organe, oficii și agenții ale Uniunii instituite prin tratate și destinate să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii(10).
25. În continuare, Tribunalul a considerat că împrejurarea că, în Hotărârea din 20 septembrie 2016, Mallis și alții/Comisia și BCE (C‑105/15 P-C‑109/15 P, EU:C:2016:702, denumită în continuare „Hotărârea Mallis”; a se vedea în special punctul 61), Curtea a apreciat că Eurogrupul nu poate fi calificat drept „organ, oficiu sau agenție a Uniunii” în sensul articolului 263 TFUE nu exclude posibilitatea de a‑l califica drept „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE. În această privință, Tribunalul a amintit că din jurisprudență reiese, pe de o parte, că acțiunea în anulare și acțiunea în despăgubire sunt căi de atac diferite și autonome, având funcții diferite, și că, pe de altă parte, pentru ca actul sau comportamentul prejudiciabil să poată angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii, nu este necesar ca acesta să poată face obiectul și al unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE(11).
26. Tribunalul a dedus de aici că identificarea entităților Uniunii care pot fi calificate drept „instituții” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE trebuie efectuată în funcție de criterii specifice acestei dispoziții, diferite de cele menționate la articolul 263 TFUE. Prin urmare, potrivit Tribunalului, în acest scop, trebuie să se stabilească dacă entitatea Uniunii căreia îi este imputabil actul sau comportamentul criticat a fost instituită prin tratate și este menită să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii(12).
27. În continuare, Tribunalul a apreciat că, de vreme ce articolul 137 TFUE și Protocolul nr. 14 prevăd existența, compunerea, modalitățile de reunire și funcțiile Eurogrupului, acest organism trebuie considerat un organism al Uniunii, instituit în mod formal prin tratate și destinat să contribuie la realizarea obiectivelor acesteia. Prin urmare, Tribunalul a concluzionat că actele și comportamentele Eurogrupului în exercitarea competențelor care îi sunt conferite de dreptul Uniunii sunt imputabile Uniunii(13).
28. În sfârșit, Tribunalul a considerat că orice soluție contrară ar contraveni principiului „Uniunii de drept” deoarece ar permite instituirea în cadrul ordinii juridice a Uniunii a unor organisme ale căror acte și comportamente nu ar putea angaja răspunderea acesteia(14).
B. Rezumatul argumentelor părților
29. În cadrul recursurilor formulate, Consiliul invocă un motiv unic de recurs și susține că concluzia Tribunalului din hotărârile atacate potrivit căreia actele Eurogrupului pot angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii se întemeiază pe mai multe erori de drept.
30. În primul rând, Tribunalul ar fi interpretat greșit Hotărârea Mallis, citată anterior, și jurisprudența citată în hotărârile atacate. Astfel, din această hotărâre nu ar reieși în niciun fel că simpla menționare în tratate a Eurogrupului ar permite ca acesta să fie considerat o „instituție” în sensul articolului 340 TFUE. Articolul 137 TFUE și Protocolul nr. 14 ar avea doar o valoare de recunoaștere a Eurogrupului, iar nu de instituire a sa, dat fiind că acesta a fost instituit în anul 1997 de Consiliul European.
31. Tribunalul nu ar fi putut constata nici că Eurogrupul are personalitate juridică, nici, în mod alternativ, că dispune de competențe conferite acestuia prin tratate, astfel cum impune jurisprudența pe care o citează. Din simpla prezență a unor dispoziții referitoare la existența și la modalitățile procedurale ale unei reuniuni informale nu se poate deduce conferirea unor competențe. Prin urmare, Tribunalul ar fi încălcat și principiul atribuirii competențelor consacrat la articolul 5 alineatul (2) TUE.
32. În sfârșit, lipsa competenței instanțelor Uniunii în privința acțiunilor în despăgubire îndreptate împotriva Eurogrupului nu ar ridica probleme din punctul de vedere al principiului protecției jurisdicționale efective, întrucât particularii ar dispune de alte posibilități de control jurisdicțional. În primul rând, Comisia ar putea fi considerată responsabilă pentru nelegalitatea actelor adoptate de MES în privința cărora a exercitat competențe(15). În al doilea rând, particularii s‑ar putea adresa instanțelor naționale pentru a‑și proteja drepturile. În al treilea rând, instanțele Uniunii ar dispune de posibilitatea de a controla actele Consiliului care precedă și prefigurează condiționalitatea impusă în cadrul MES(16).
33. Comisia, intervenientă în susținerea Consiliului, consideră, în primul rând, că Eurogrupul nu intră în domeniul de aplicare ratione personae al articolului 340 TFUE, întrucât acesta ar constitui o reuniune informală a miniștrilor statelor membre a căror monedă este euro și, prin urmare, nu ar face parte din cadrul instituțional al Uniunii. În al doilea rând, Comisia susține că articolele 263 și 340 TFUE au același domeniu de aplicare ratione personae. Potrivit acestei instituții, Tribunalul nu ar fi fost în măsură să își întemeieze raționamentul pe precedente jurisprudențiale potrivit cărora un organism ale cărui acte nu sunt supuse unei căi de atac potrivit articolului 263 TFUE poate, în schimb, să fie acționat în justiție prin intermediul unei acțiuni în despăgubire în temeiul articolului 340 TFUE.
34. Guvernul finlandez, de asemenea intervenient în susținerea Consiliului, arată că, deși existența Eurogrupului este recunoscută de tratate, simpla menționare a acestuia din urmă nu ar fi suficientă pentru a se recunoaște Eurogrupului statutul de „instituție” a Uniunii.
35. Reclamanții în primă instanță susțin, în primul rând, că Hotărârea Mallis, citată anterior, nu ar fi relevantă, întrucât aceasta privea o acțiune în anulare, iar nu o acțiune în răspundere extracontractuală. Din jurisprudență ar reieși că admisibilitatea acțiunii în răspundere extracontractuală nu ar fi supusă condiției ca organismul să aibă competența de a adopta acte cu caracter obligatoriu. Negarea posibilității ca Uniunea să își asume răspunderea pentru actele adoptate de Eurogrup ar însemna nerespectarea dreptului fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă. În al doilea rând, aceștia contestă argumentul potrivit căruia Eurogrupul nu ar fi fost instituit prin tratate. Astfel, existența acestuia ar fi fost formalizată de Tratatul de la Lisabona prin articolul 137 TFUE și prin Protocolul nr. 14. În al treilea rând, Eurogrupul nu ar constitui doar un forum informal de discuții, ci ar avea responsabilități în ceea ce privește elaborarea politicilor economice și bugetare ale Uniunii. În sfârșit, reclamanții menționați contestă posibilitatea particularilor de a recurge la căi de atac alternative pentru a obține o protecție juridică în principal pentru două motive: asumarea răspunderii de către Comisie în exercitarea competențelor sale nu ar putea înlocui asumarea răspunderii de către Eurogrup și, în plus, posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție în fața instanțelor naționale ar fi nesatisfăcătoare pentru particulari, întrucât ar putea fi atacate numai actele imputabile autorităților naționale, iar nu cele adoptate de organismele instituite prin tratate.
C. Analiză juridică
1. Observații introductive
36. Recursurile declarate de Consiliu ridică problema posibilității de a califica Eurogrupul drept „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE și, în consecință, a competenței instanțelor Uniunii cu privire la acțiuni în despăgubire îndreptate împotriva acestui organism, în temeiul dispoziției menționate, pentru eventuale prejudicii cauzate prin acte pretins prejudiciabile adoptate de el.
37. În ceea ce privește acțiunile având ca obiect răspunderea extracontractuală a Uniunii, trebuie amintit că, potrivit articolului 340 al doilea paragraf TFUE, Uniunea este obligată să repare, în conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, prejudiciile cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiunilor lor.
38. În această privință trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, este supusă întrunirii mai multor condiții, și anume nelegalitatea comportamentului imputat instituției Uniunii, caracterul real al prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între comportamentul instituției și prejudiciul invocat(17).
39. Din jurisprudență reiese că noțiunea de „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE este mai amplă decât cea menționată la articolul 13 alineatul (1) TUE. Astfel, termenul „instituție” utilizat la articolul 340 al doilea paragraf TFUE nu trebuie interpretat în sensul că include numai instituțiile propriu‑zise ale Uniunii, astfel cum sunt enumerate la articolul 13 alineatul (1) TUE, ci în sensul că include de asemenea, ținând seama de sistemul răspunderii extracontractuale instituit prin tratate, orice alt organism al Uniunii instituit prin acestea și destinat să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii. În consecință, acțiunile întreprinse de aceste organisme în exercitarea competențelor care le sunt atribuite de dreptul Uniunii sunt imputabile Uniunii, în conformitate cu principiile generale comune statelor membre menționate la articolul 340 al doilea paragraf TFUE(18).
40. Pentru a verifica dacă Eurogrupul poate sau nu să fie calificat drept „instituție a Uniunii” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, astfel încât consecințele prejudiciabile ale acțiunilor sale să poată fi imputate Uniunii, este necesar să înțelegem natura juridică a acestui organism și poziționarea sa în cadrul instituțional al UEM. În acest scop, vom porni mai întâi de la o analiză a arhitecturii constituționale a UEM în lumina jurisprudenței Curții (secțiunea 2). În continuare, vom analiza Eurogrupul ca atare în raport cu instituirea, cu funcțiile și cu funcționarea sa în concret (secțiunea 3). Elementele reieșite din această analiză vor permite să se determine natura juridică a Eurogrupului și calificarea sa constituțională (secțiunea 4). În sfârșit, vom prezenta câteva considerații cu privire la cerințele legate de respectarea principiului protecției jurisdicționale efective (secțiunea 5).
2. Arhitectura constituțională a UEM
41. Încă de la începuturile sale, UEM s‑a caracterizat printr‑o arhitectură constituțională „asimetrică” în raport cu cele două elemente din care este constituită, și anume politica monetară și politica economică(19). Această situație de asimetrie a privit atât repartizarea competențelor, cât și, în consecință, structura constituțională și instituțională propriu‑zisă.
42. Astfel, în ceea ce privește repartizarea competențelor, deși, pe de o parte, Uniunii i s‑a conferit competența exclusivă în domeniul politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro(20), pe de altă parte, controlul politicilor economice, inclusiv al celei bugetare și al celei fiscale, a rămas în competența statelor membre.
43. În lipsa atribuirii unei competențe cu caracter general printr‑un transfer real de competențe, cum s‑a întâmplat în cazul politicii monetare, în domeniul politicii economice, Uniunea se limitează la a exercita – în temeiul dispozițiilor cuprinse în capitolul 1 din titlul VIII din partea a treia din TFUE – exclusiv competențe de coordonare a politicilor economice ale statelor membre(21), precum și, dar numai pentru statele membre a căror monedă este euro, în temeiul unor dispoziții speciale aplicabile acestora, competențe de coordonare și de supraveghere a disciplinei bugetare și de elaborare a orientărilor de politică economică(22).
44. Această situație de asimetrie în repartizarea competențelor în cadrul UEM a determinat o asimetrie corespunzătoare în organizarea constituțională și instituțională a UEM, din care decurge că UEM este guvernată de un echilibru instituțional propriu.
45. Prin urmare, în timp ce, pentru exercitarea competențelor exclusive ale Uniunii în domeniul politicii monetare, tratatele prevăd un cadru instituțional constituit din BCE și din Sistemul European al Băncilor Centrale(23), în privința politicii economice, cadrul de ansamblu este mai complex.
46. Astfel, coordonarea politicilor economice ale statelor membre are loc într‑un cadru care implică în mod necesar trei niveluri operaționale distincte: cel național, cel al Uniunii și cel interguvernamental.
47. La nivel național, este exercitată politica economică și fiscală, cu privire la care competența a fost menținută de statele membre. La nivelul Uniunii, are loc coordonarea politicilor economice ale statelor membre și, pentru țările din zona euro, sunt exercitate competențele de supraveghere menționate mai sus. În ceea ce privește nivelul interguvernamental, acesta a reprezentat întotdeauna una dintre căile preferențiale pentru dezvoltarea integrării economice între state și constituie și în prezent un parcurs paralel care se suprapune uneori cu cel al Uniunii.
48. Această complexitate a structurii constituționale a UEM s‑a accentuat și mai mult în urma măsurilor adoptate ca răspuns la criza financiară. Astfel, Uniunea și statele membre au intervenit printr‑o serie de măsuri de ajustare, care au fost adoptate atât în cadrul instituțional și juridic al Uniunii, cât și în afara acestui cadru.
49. În timp ce, în contextul dreptului Uniunii, au fost adoptate mai multe măsuri pentru a preveni o nouă criză financiară(24), în afara cadrului instituțional și juridic al Uniunii, statele membre din zona euro au consolidat semnificativ cooperarea la nivel interguvernamental, în special prin încheierea, la 2 februarie 2012, a Tratatului privind Mecanismul european de stabilitate (denumit în continuare „Tratatul MES”) și, la 2 martie 2012, a Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (denumit în continuare „Pactul bugetar”).
50. Aceste măsuri și, în consecință, implementarea lor, deși se situează pe planuri diferite din punct de vedere juridic și instituțional, cel al Uniunii, pe de o parte, și cel interguvernamental, în afara contextului juridic al Uniunii, pe de altă parte, fac totuși parte dintr‑un cadru de ansamblu comun și sunt strâns legate între ele.
51. Interdependența puternică dintre măsurile adoptate la nivelul Uniunii și la nivel interguvernamental a permis apariția unor forme de cooperare în cadrul UEM – care se prefigurau de altfel deja înainte de criză – care, situându‑se la granița dintre aceste două niveluri, pot fi identificate prin expresia „metodă semiinterguvernamentală”. Astfel, este vorba despre o cooperare cu caracter interguvernamental, în sensul că are loc în afara cadrului juridic și instituțional al Uniunii. Totuși, această cooperare prezintă elemente puternice de legătură și de interdependență atât cu dreptul Uniunii, cât și cu cadrul instituțional al acesteia.
52. În acest mod, din punct de vedere juridic, există o legătură substanțială între actele adoptate de Uniune și tratatele adoptate de statele membre la nivel interguvernamental, în sensul că, pe de o parte, obligația unui stat membru de a participa la aceste tratate decurge în mod direct din statutul său în dreptul Uniunii(25) și, pe de altă parte, aceste acte conțin referințe normative încrucișate(26).
53. Din punct de vedere instituțional, aceste forme de cooperare se caracterizează printr‑un nivel înalt de participare a instituțiilor Uniunii la acțiunile cu caracter interguvernamental și invers. Astfel, de exemplu, Comisia și BCE exercită funcții importante în cadrul Tratatului MES(27), în timp ce Comisia este puternic implicată în implementarea dispozițiilor Pactului bugetar(28).
54. Într‑o astfel de situație, complexă și interconectată din punct de vedere constituțional și juridic, poate deveni, așadar, destul de dificil să se traseze o graniță clară între acțiuni întreprinse la nivel interguvernamental și la nivelul Uniunii și, prin urmare, și între organisme cu caracter interguvernamental și organe ale Uniunii.
55. În ultimii ani, Curtea a fost chemată în mai multe rânduri, într‑o serie de cauze rezultate din situații care țin de criza financiară, să examineze probleme legate de arhitectura constituțională a UEM. În jurisprudența sa, Curtea a încercat în permanență să mențină delicatul echilibru constituțional și instituțional care rezultă din alegerile făcute de statele membre.
56. Astfel, în Hotărârea Pringle(29), pronunțată în Adunare plenară, Curtea a considerat că Tratatul MES este compatibil cu dreptul Uniunii. În această cauză fundamentală, Curtea a apreciat în special, printre altele, că dreptul Uniunii nu împiedică statele membre, în domenii care nu sunt de competența exclusivă a Uniunii, să încredințeze instituțiilor acesteia misiuni precum coordonarea unei acțiuni comune întreprinse de statele membre în afara cadrului Uniunii, în măsura în care asemenea misiuni nu denaturează atribuțiile pe care Tratatele UE și FUE le conferă instituțiilor respective(30).
57. Sunt de asemenea fundamentale hotărârile pronunțate în cauzele Ledra(31) și Mallis(32), în care Curtea a fost sesizată cu privire la aceeași situație de fapt referitoare la criza financiară și bancară din Cipru, identică ca cea din cauzele introduse la Tribunal în care au fost pronunțate hotărârile atacate.
58. Mai precis, în Hotărârea Ledra, Curtea a avut ocazia să precizeze că împrejurarea că atribuțiile încredințate Comisiei și BCE în cadrul Tratatului MES nu presupun nicio putere decizională proprie și nu angajează decât MES nu exclude posibilitatea ca aceste instituții să fie acționate în justiție în fața instanțelor Uniunii pentru a fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin comportamentele nelegale ale acestora cu ocazia îndeplinirii atribuțiilor respective. În special, Curtea a subliniat că, atunci când acționează în context interguvernamental în cadrul Tratatului MES, Comisia își menține rolul său de gardian al tratatelor, așa cum rezultă din articolul 17 alineatul (1) TUE(33).
59. În Hotărârea Mallis, în schimb, recurenții au atacat prin acțiune în anulare chiar declarația Eurogrupului din 25 martie 2013, pe care se întemeiază, printre altele, acțiunile în despăgubire formulate de reclamanții din cauzele introduse la Tribunal în care au fost pronunțate hotărârile atacate. În această privință, Curtea a statuat că declarația în discuție nu putea fi calificată drept decizie comună a Comisiei și a BCE și că împrejurarea că aceste două instituții ale Uniunii participă la reuniunile Eurogrupului nu modifică natura declarațiilor acestuia din urmă și nu poate conduce la a se considera că ele ar fi expresia unei competențe decizionale a acestor două instituții ale Uniunii(34).
60. În ceea ce privește în mod specific Eurogrupul, în Hotărârea Mallis, la punctul 61, Curtea a arătat „nu numai că calificativul «informal» este utilizat în textul Protocolului nr. 14 […], ci și că Eurogrupul nu figurează printre diferitele formațiuni ale Consiliului Uniunii Europene […]”(35) și că, în consecință, „Eurogrupul nu poate fi asimilat unei formațiuni a Consiliului și nici nu poate fi calificat drept organ, oficiu sau agenție a Uniunii în sensul articolului 263 TFUE”.
61. Eurogrupul trebuie încadrat în complexa arhitectură constituțională a UEM, descrisă mai sus, completată cu jurisprudența relevantă a Curții.
3. Eurogrupul
a) Instituirea Eurogrupului și motivele creării acestuia
62. Eurogrupul a fost instituit în mod formal cu ocazia reuniunii Consiliului European de la Luxemburg din 12 și 13 decembrie 1997(36). În rezoluția adoptată cu această ocazie, după ce a amintit că „Consiliul ECOFIN este centrul de coordonare a politicilor economice ale statelor membre și este autorizat să acționeze în domeniile pertinente” și „că această poziție determinantă a Consiliului ECOFIN în centrul procesului de coordonare și de luare a deciziilor în domeniul economic consacră unitatea și coeziunea [Uniunii]”, Consiliul European a stabilit că „[m]iniștrii statelor membre care fac parte din zona euro se pot întâlni în reuniuni informale pentru a discuta chestiuni legate de responsabilitățile specifice care le revin în ceea ce privește moneda unică” și că „Comisia și, după caz, Banca Centrală Europeană sunt invitate să participe la reuniuni” [traducere neoficială].
63. Motivul care a stat la baza constituirii Eurogrupului se regăsește într‑o dublă cerință, care a survenit în urma introducerii monedei euro pentru statele membre ale Uniunii care au adoptat moneda unică – pe de o parte, cerința unei eficiențe sporite a coordonării politicilor economice ale acestor state, în special, fără a se limita la acesta, din punct de vedere macroeconomic, pe de altă parte, cerința unei legături între politica monetară și politica economică.
64. Totuși, întrucât Consiliul, în calitate de instituție a Uniunii constituită din reprezentanți ai tuturor statelor membre, nu putea să răspundă în mod eficace unor asemenea cerințe de coordonare consolidată și de legătură – cerințe care nu sunt necesare decât pentru unele dintre statele membre ale Uniunii – și întrucât nu se intenționa afectarea cadrului instituțional prevăzut de tratate și nici diminuarea rolului Consiliului însuși ca instituție, a fost aleasă abordarea constând în crearea unui forum cu caracter interguvernamental exclusiv pentru statele membre din zona euro, care să le permită acestora, la nivelul miniștrilor lor de finanțe, să facă schimb de opinii cu privire la chestiuni legate de interesele lor, devenite deja strâns legate ca urmare a introducerii monedei unice. Încă de la început, constituirea Eurogrupului reflecta, așadar, voința statelor membre din zona euro de a aborda între ele problemele care le sunt specifice (și care, prin urmare, nu priveau celelalte state membre) și, în acest scop, de a se întâlni în reuniuni informale și în afara Consiliului pentru a se coordona și a‑și armoniza pozițiile, fără să amenințe însă nici integritatea Consiliului în calitate de nucleu al procesului de luare a deciziilor la nivelul Uniunii în domeniul economic, nici independența BCE.
65. Conceput, așadar, ca un instrument interguvernamental de coordonare între un nivel propriu‑zis național și unul comunitar, Eurogrupul a dobândit totuși încă de la început o importanță politică semnificativă, devenind elementul de referință primar al coordonării economice din zona euro.
66. Eurogrupul s‑a reunit pentru prima dată la Luxemburg la 4 iunie 1998. În primii ani ai existenței sale, Eurogrupul a acționat într‑un fel de zonă gri juridică, deși lucrările desfășurate în mod informal în cadrul său au făcut treptat obiectul unor măsuri cu caracter organizatoric prin care se urmărea structurarea activităților acestuia și asumarea de către for a unei conotații mai stricte în vederea ameliorării funcționării sale. În această privință pot fi menționate, de exemplu, posibilitatea de a difuza declarații sau comunicate, în măsura în care se considera că este oportun(37), sau decizia din 2004 privind numirea unui președinte permanent pentru o perioadă de doi ani(38).
b) Eurogrupul în urma adoptării Tratatului de la Lisabona: compunere și funcționare
67. Abia prin Tratatul de la Lisabona, Eurogrupul a fost recunoscut la nivelul dreptului primar al Uniunii, mai precis la articolul 137 TFUE și în Protocolul nr. 14.
68. Articolul 137 TFUE se limitează la a face trimitere la Protocolul nr. 14 în ceea ce privește condițiile de organizare a reuniunilor miniștrilor statelor membre a căror monedă este euro.
69. Protocolul nr. 14, în schimb, are un conținut mai substanțial. Mai întâi, în preambulul său se amintește obiectivul de promovare a condițiilor unei creșteri economice mai puternice în Uniune și cerința conexă privind dezvoltarea unei cooperări din ce în ce mai strânse între politicile economice din zona euro, precum și, în consecință, necesitatea prevederii unor dispoziții specifice pentru un dialog susținut între statele membre din zona euro, așteptând ca euro să devină moneda tuturor statelor membre ale Uniunii. În continuare, la articolul 1 se prevede compunerea Eurogrupului, precizându‑se caracterul său informal, și obiectivul reuniunilor, precum și participarea Comisiei și a BCE; la articolul 2 se prevede alegerea președintelui Eurogrupului.
70. Eurogrupul nu este însă menționat numai la nivelul dreptului primar al Uniunii, ci și în alte acte, atât de drept derivat al Uniunii, cât și în afara cadrului juridic al Uniunii.
71. Astfel, la nivelul dreptului derivat al Uniunii, Eurogrupul este menționat în Regulamentul nr. 473/2013(39) și în Regulamentul privind mecanismul unic de supraveghere(40). La nivelul actelor adoptate în cadru interguvernamental, Eurogrupul sau președintele acestuia sunt menționați atât în Pactul bugetar(41), cât și în Tratatul MES(42).
72. În ceea ce privește compunerea sa, astfel cum se prevede la articolul 1 din Protocolul nr. 14, Eurogrupul este compus din miniștrii(43) a căror monedă este euro(44).
73. Potrivit celei de a treia teze a acestei dispoziții, Comisia participă la reuniunile Eurogrupului. Așadar, ulterior intrării în vigoare a Protocolului nr. 14, participarea Comisiei a devenit obligatorie, spre deosebire de situația anterioară, când Comisia participa la reuniunile Eurogrupului doar în urma unei invitații, chiar dacă în practică participarea acesteia era una sistematică(45).
74. Potrivit celei de a patra teze a articolului 1 din Protocolul nr. 14, BCE este, în schimb, „invitată” să participe la aceste reuniuni. Prin urmare, în privința instituției menționate, adoptarea Tratatului de la Lisabona nu a schimbat caracterul facultativ al participării – care ține de cerințele de independență a acestei instituții(46) –, ci doar a făcut obligatorie invitația la reuniuni(47).
75. În practică, după caz, sunt de asemenea invitați să participe la reuniuni directorul executiv al MES, precum și FMI pentru discuțiile referitoare la programele economice în care este implicat(48).
76. Articolul 2 din Protocolul nr. 14 prevede că miniștrii statelor membre a căror monedă este euro aleg un președinte al Eurogrupului pentru o perioadă de doi ani și jumătate, hotărând cu majoritatea statelor membre în cauză(49), acesta constituind într‑o anumită măsură imaginea Eurogrupului în exterior(50).
77. Eurogrupul se reunește de obicei o dată pe lună, în ziua anterioară reuniunii Consiliului ECOFIN, dar pot avea loc reuniuni suplimentare, dacă este necesar. Astfel cum s‑a precizat în ședință, Eurogrupul nu dispune de un secretariat propriu, însă beneficiază de un suport organizațional flexibil, întemeindu‑se, pentru nevoile logistice referitoare la funcționarea sa, pe secretariatul Consiliului sau, dacă este cazul, pe cel al Comisiei. Pregătirea lucrărilor Eurogrupului are loc în cadrul „Grupului de lucru pentru Eurogrup” (Eurogroup Working Group), care este un grup de pregătire alcătuit din reprezentanți ai statelor membre din zona euro care fac parte din Comitetul economic și financiar, ai Comisiei și ai BCE.
78. În ceea ce privește obiectul reuniunilor, astfel cum se subliniază în a doua teză a articolului 1 din Protocolul nr. 14, miniștrii statelor membre a căror monedă este euro se întâlnesc „pentru a se discuta chestiuni legate de responsabilitățile specifice care le revin în ceea ce privește moneda unică” în scopul atingerii obiectivului menționat în preambulul aceluiași protocol, și anume de a „dezvolt[a] o cooperare din ce în ce mai strânsă între politicile economice din zona euro” în cadrul unui „dialog susținut între statele membre [în cauză]”.
79. După cum a arătat Comisia în ședință, Eurogrupul poate să discute atât chestiuni care sunt cuprinse în cadrul dreptului Uniunii, cât și chestiuni care se situează în afara acestui cadru.
80. Astfel, de exemplu, sunt cuprinse în mod vădit în domeniul dreptului Uniunii discuțiile din cadrul Eurogrupului cu privire la proiectele de planuri bugetare transmise de statele membre sau analizarea avizelor Comisiei privind aceste proiecte, precum și a situației și a perspectivelor bugetare pentru zona euro în ansamblu pe baza evaluării generale efectuate de Comisie în temeiul articolului 6 alineatul (1) și al articolului 7 alineatul (5) din Regulamentul nr. 473/2013. Situația este aceeași în ceea ce privește discuțiile referitoare la raportul privind exercitarea atribuțiilor conferite BCE în materie de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit în temeiul articolului 20 alineatele (2), (3), (4) și (6) din Regulamentul privind mecanismul unic de supraveghere(51).
81. În schimb, se înscriu într‑un cadru juridic interguvernamental și, așadar, exterior dreptului Uniunii, de exemplu, activitățile desfășurate de Eurogrup în legătură cu reuniunile la nivel înalt ale zonei euro (Eurosummit), prevăzute de Pactul bugetar(52).
82. În orice caz, există un grad ridicat de flexibilitate în ceea ce privește obiectul reuniunilor, Eurogrupul fiind liber să discute orice subiect care, având un impact asupra situației economice din zona euro, necesită o coordonare între statele membre din această zonă.
83. Rezultatele reuniunii sunt prezentate publicului de președintele Eurogrupului într‑o conferință de presă. În plus, Eurogrupul poate da declarații publice în scris. Declarațiile orale sau scrise exprimă rezultatul acordului politic informal la care s‑a ajuns cu privire la chestiunile dezbătute în cadrul Eurogrupului.
c) Caracterul informal al Eurogrupului
84. Atributul fundamental al Eurogrupului este caracterul său informal, condiție menționată deja în Rezoluția Consiliului European din 1997 și preluată textual la articolul 1 prima teză din Protocolul nr. 14.
85. Calificarea expresă a reuniunilor Eurogrupului ca fiind „informale” corespunde voinței de a caracteriza acest organism ca un forum de dezbatere politică, cu participare restrânsă(53), confidențială și flexibilă pentru a crea condiții speciale care, facilitând discuțiile între miniștri, contribuie în mod decisiv la aplanarea diferențelor și la rezolvarea conflictelor potențiale și favorizează, așadar, ajungerea la un acord politic.
86. Motivul introducerii condiției caracterului informal se regăsește în dubla cerință menționată la punctele 63-65 de mai sus, cerință care este legată de însăși rațiunea creării și a existenței Eurogrupului. Pe de o parte, această condiție răspunde unor cerințe legate de relațiile dintre statele membre din zona euro și alte state membre și de voința de a nu diminua prerogativele Consiliului ECOFIN, nucleu al procesului de luare a deciziilor la nivelul Uniunii în ceea ce privește coordonarea economică. Pentru acest motiv, Eurogrupul, în calitate de organism informal, a fost definit ca fiind lipsit de putere decizională proprie, astfel cum a confirmat de altfel Curtea în Hotărârea Mallis(54). Pe de altă parte, condiția caracterului informal răspunde preocupării de a garanta independența BCE în raport cu puterea politică, în special a statelor membre. Așadar, caracterul informal a devenit o condiție prealabilă pentru dialogul dintre autoritățile competente în domeniul politicii monetare și autoritățile competente în domeniul politicii economice în cadrul UEM.
87. În plus, probleme precum strategiile fiscale sau bugetare ori perspectivele de creștere economică nu impun întotdeauna decizii imediate, ci implică mai degrabă un dialog regulat și un schimb continuu de opinii care să permită fiecărui ministru să aprofundeze, în condiții de confidențialitate deplină, analiza situației din propriul stat membru, în special în contextul european, și, în consecință, alegerile posibile cu care se confruntă.
88. Eurogrupul exercită, în orice caz, o influență semnificativă la toate nivelurile guvernanței UEM, după cum de altfel s‑a demonstrat chiar recent(55). La nivelul Uniunii, prin faptul că poate determina deciziile Consiliului ECOFIN printr‑o poziție coordonată a statelor membre din zona euro în cadrul Consiliului însuși; la acest nivel, Eurogrupul joacă de asemenea un rol politic foarte important în domeniile menționate la punctul 80 de mai sus. La nivel național, prin posibilitatea de a coordona măsurile sau intervențiile adoptate la nivel național de fiecare stat membru. La nivel interguvernamental, de exemplu, în măsura în care miniștrii care participă la Eurogrup sunt și membri ai Consiliului guvernatorilor MES(56).
89. Cu toate acestea, influența Eurogrupului rămâne exclusiv politică. Astfel, în calitate de organism cu caracter informal, Eurogrupul nu numai că nu dispune de competențe proprii, dar nu are nicio prerogativă de a sancționa nerespectarea de către participanții săi a punerii în aplicare a obiectivelor politice convenite. Miniștrii care participă la reuniuni sunt întotdeauna liberi din punct de vedere juridic să se îndepărteze, în cadrul organelor de decizie ale Uniunii, naționale sau interguvernamentale, de acordurile politice la care s‑a ajuns în cadrul Eurogrupului. Capacitatea Eurogrupului de a influența guvernanța economică depinde de capacitatea sa de a genera respectarea voluntară a pozițiilor comune. Cu alte cuvinte, rezultatul discuțiilor din cadrul Eurogrupului trebuie să fie cu adevărat consensual(57).
90. În plus, lipsa unor competențe proprii implică faptul că acordurile politice la care s‑a ajuns în cadrul Eurogrupului vor fi puse în aplicare în mod necesar prin acte adoptate în alte foruri, fie că sunt acte ale Uniunii, ale statelor membre sau ale unor organisme interguvernamentale exterioare cadrului juridic al Uniunii, cum ar fi MES.
4. Cu privire la natura juridică a Eurogrupului
91. În cadrul constituțional complex descris mai sus și în lumina caracterizării Eurogrupului efectuate în secțiunea precedentă, care este natura juridică a acestuia?
92. Pentru a răspunde la această întrebare este necesar să se efectueze o analiză a dispozițiilor relevante ale tratatelor, interpretate în lumina rolului pe care Eurogrupul îl îndeplinește în arhitectura constituțională specială a UEM. În această privință, întrucât nu există nicio îndoială că Eurogrupul a fost constituit ca organism cu caracter interguvernamental exterior cadrului instituțional și juridic al Uniunii(58), interpretarea dispozițiilor relevante de drept primar al Uniunii va avea drept finalitate verificarea aspectului dacă Tratatul de la Lisabona a efectuat o simplă recunoaștere a acestui organism sau dacă a urmărit să îi modifice natura juridică, astfel încât, fiind în prezent integrat în cadrul instituțional și juridic al Uniunii, Eurogrupul poate fi considerat o instituție în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE.
93. În această perspectivă, din punct de vedere literal, trebuie să se arate că atât articolul 137 TFUE, cât și dispozițiile Protocolului nr. 14, pe de o parte, au menținut denumirea de „grup” dată organismului – așadar, fără a‑l recalifica drept „consiliu” sau „comitet” – și mai ales, pe de altă parte, se referă în mod explicit la reuniuni ale „miniștrilor statelor membre a căror monedă este euro” și la reuniuni „informale”(59). Această formulare o preia aproape textual pe cea utilizată în Rezoluția Consiliului European din 1997(60).
94. Pe lângă calificarea reuniunilor drept „informale”, care este legată de misiunea specifică a Eurogrupului, asupra căreia vom reveni mai jos(61), considerăm că referirea explicită la miniștrii statelor membre indică faptul că, atunci când participă la reuniunile Eurogrupului, participanții acționează în calitatea lor națională de miniștri.
95. Această interpretare este, în opinia noastră, susținută de următoarea teză a aceleiași dispoziții, care prevede că reuniunile au ca obiect discutarea unor „chestiuni legate de responsabilitățile specifice care le revin în ceea ce privește moneda unică”. Utilizarea acestei terminologii scoate în evidență faptul că responsabilitățile care fac obiectul reuniunilor rămân în sarcina miniștrilor individuali, având în vedere competențele lor la nivel național, și nu sunt transferate forului în care aceștia se întâlnesc, chiar dacă responsabilitățile în cauză, cu care fiecare participant este învestit la nivel național, se suprapun între ele ca urmare a creării monedei unice.
96. Interpretarea literală, care, în mod cert, nu este decisivă ca atare într‑o cauză precum cea de față, pare să indice totuși intenția autorilor Tratatului de la Lisabona de a lua act de existența Eurogrupului ca forum de discuții la nivel interguvernamental, iar nu de a‑l constitui ca organism al Uniunii de sine stătător.
97. Această interpretare este confirmată, din punct de vedere sistematic(62), de o comparație între terminologia utilizată la articolul 137 TFUE și în Protocolul nr. 14 și cea utilizată în alte dispoziții ale tratatelor. Astfel, terminologia utilizată în ceea ce privește Eurogrupul se diferențiază în mod evident, în primul rând, de cea utilizată, în ceea ce privește compunerea Consiliului, la articolul 16 alineatul (2) TUE, potrivit căruia „Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru”(63). Dispoziția privind Consiliul nu se referă, așadar, la miniștrii care acționează în calitatea lor națională, ci la Consiliu în calitate de instituție a Uniunii compusă din reprezentanți ai fiecărui stat membru în cadrul acestuia.
98. În al doilea rând, termenii utilizați la articolul 137 TFUE și în Protocolul nr. 14 se diferențiază de asemenea, în mod evident, de cei utilizați la articolul 136 alineatul (2) și la articolul 138 alineatul (3) TFUE, care se referă la deciziile cu privire la măsuri privind exclusiv statele membre a căror monedă este euro(64). Astfel, aceste dispoziții prevăd că „[l]a [vot] iau parte numai membrii Consiliului reprezentând statele membre a căror monedă este euro”(65). În aceiași termeni se exprimă, în plus, articolul 15 din Regulamentul nr. 472/2013 și, în același sens, articolul 139 alineatul (4) TFUE coroborat cu alineatul (1) al aceluiași articol.
99. Utilizarea unei terminologii atât de diferite confirmă, în opinia noastră, că, atunci când au dorit să se refere la reprezentanții statelor membre a căror monedă este euro care acționează în cadrul unei instituții sau al unui organ al Uniunii, autorii Tratatului de la Lisabona au utilizat termeni diferiți de cei folosiți în ceea ce privește Eurogrupul.
100. Pe de altă parte, din punct de vedere istoric, din lectura actelor Convenției privind viitorul Europei care se află la originea dispozițiilor în discuție nu reiese intenția de a integra Eurogrupul în cadrul instituțional al Uniunii, ci, dimpotrivă, se regăsesc indicii în sens contrar(66).
101. Din punct de vedere teleologic, din analiza genezei și a misiunii Eurogrupului în arhitectura constituțională a UEM, efectuată mai sus, considerăm că prin menționarea Eurogrupului la articolul 137 TFUE și în Protocolul nr. 14 se urmărește recunoașterea oficială a unei entități preexistente și exterioare cadrului instituțional al Uniunii. Prin această recunoaștere au fost de asemenea abilitate în mod formal, prin dispoziții de drept primar, să participe la acest for instituțiile Uniunii, în special Comisia, a cărei participare a devenit obligatorie, și BCE, în privința căreia invitația a devenit obligatorie. În plus, în lipsa instituirii unui organ decizional autonom pentru statele membre din zona euro, această recunoaștere a permis să nu se diminueze rolul fundamental al Consiliului în domeniul coordonării economice, venind astfel în întâmpinarea nevoilor celorlalte state membre.
102. Faptul de a fi exterior cadrului juridic al Uniunii permite Eurogrupului să își mențină caracterul informal, care constituie o condiție esențială a misiunii sale. Astfel, acest caracter permite Eurogrupului să funcționeze ca forum de dezbatere politică, în care se poate ajunge la soluționarea unor interese complexe și, așadar, la realizarea unor compromisuri între statele membre a căror monedă este euro.
103. După cum s‑a subliniat deja, Eurogrupul funcționează ca instrument de coordonare, ca „punte” între diverse niveluri la care se realizează guvernanța UEM, respectiv cel național, cel al Uniunii, pentru care coordonarea se realizează concret prin intermediul participării la reuniunile sale a Comisiei și a BCE, și cel interguvernamental, exterior cadrului juridic al Uniunii.
104. În special, participarea obligatorie a Comisiei, care își menține rolul de gardian al tratatelor, astfel cum reiese din articolul 17 alineatul (1) TUE(67), urmărește, printre altele, să asigure că activitățile acestui forum de discuții se desfășoară într‑un mod compatibil cu dreptul Uniunii, de care acestea sunt legate. În plus, în temeiul principiului egalității de tratament între statele membre, Comisia are obligația de a fi neutră și este în măsură să producă o imagine de ansamblu mai bună asupra problemelor inerente zonei euro și un dialog mai echilibrat între diferiții actori implicați(68). În ceea ce privește participarea BCE, aceasta răspunde cerinței, deja menționată, de a asigura o legătură între politica economică și politica monetară în cadrul UEM(69), cu respectarea independenței BCE.
105. Constatarea faptului că Eurogrupul este exterior cadrului instituțional al Uniunii nu este, în opinia noastră, repusă în discuție de împrejurarea că acest organism este menționat de dispozițiile de drept derivat al Uniunii. Astfel, aceste dispoziții nu prevăd atribuirea unor competențe specifice Eurogrupului, ci îi permit acestuia să primească informații și să poarte discuții informate cu privire la probleme referitoare la politicile economice din zona euro sau care sunt relevante în ceea ce privește moneda unică. Dispozițiile în discuție integrează în mod cert Eurogrupul în mecanisme de supraveghere (oversight) și de răspundere (accountability) prevăzute de dreptul Uniunii, însă, în mod coerent cu abordarea semiinterguvernamentală menționată la punctele 51-53 de mai sus, acestea răspund cerinței de a coordona competențele Uniunii cu politicile economice, care rămân în competența statelor membre.
106. În concluzie, în opinia noastră, din ansamblul considerațiilor care precedă reiese că Eurogrupul trebuie considerat un organism care constituie expresia unei forme particulare a caracterului interguvernamental prezent în arhitectura constituțională a UEM(70). Născut ca organism pur interguvernamental în domeniul complex al coordonării politicilor economice ale statelor membre în cadrul UEM, acest organism asigură o funcție de legătură între sfera statală și cea a Uniunii. Tratatul de la Lisabona a recunoscut existența acestui organism exterior cadrului juridic al Uniunii și a formalizat participarea Comisiei și a BCE la lucrările sale, însă nu a urmărit să îi modifice natura juridică, strâns legată de rolul său de „punte” între statele membre și Uniune.
107. Din tot ceea ce precedă decurge că, întrucât Eurogrupul este un organism exterior cadrului instituțional și juridic al Uniunii, instanțele Uniunii nu sunt competente să judece acțiuni în despăgubire îndreptate împotriva acestui organism, în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, pentru eventuale prejudicii cauzate prin acte pretins prejudiciabile adoptate de Eurogrup. Rezultă că, întrucât Tribunalul și‑a declarat competența în hotărârile atacate, aceste hotărâri sunt afectate de o eroare de drept și trebuie anulate în măsura în care declară competența instanțelor Uniunii în privința unor acțiuni în despăgubire îndreptate împotriva Eurogrupului.
108. Această concluzie nu este repusă în discuție de considerații întemeiate pe principiul statului de drept (sau al Uniunii de drept, în limbajul utilizat de Tribunal) în raport cu cerințe care țin de respectarea principiului protecției jurisdicționale efective. Vom discuta această problemă în secțiunea următoare.
5. Cu privire la principiul protecției jurisdicționale efective
109. În hotărârile atacate, Tribunalul a considerat că nerecunoașterea Eurogrupului în calitate de entitate a Uniunii ar contraveni principiului „Uniunii de drept” deoarece ar permite instituirea în cadrul ordinii juridice a Uniunii a unor organisme ale căror acte și comportamente nu ar putea angaja răspunderea acesteia(71).
110. Principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și care în prezent este afirmat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale(72).
111. Concluzia cu privire la natura juridică a Eurogrupului potrivit căreia este exclusă calificarea acestuia drept instituție în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE nu aduce atingere aplicării depline a principiului protecției jurisdicționale efective și nu este contrară ideii „Uniunii de drept”. Astfel, particularilor li se asigură protecția jurisdicțională prin posibilitatea de a exercita acțiunea în răspundere extracontractuală împotriva instituțiilor care adoptă actele și comportamentele care transpun și dezvoltă concluziile Eurogrupului.
112. După cum se evidențiază la punctul 90 de mai sus, în lipsa unor competențe formale proprii, acordurile politice la care s‑a ajuns în cadrul Eurogrupului se concretizează și sunt puse în aplicare prin acte și prin activități ale altor organisme, fie ale Uniunii, fie din afara cadrului juridic al acesteia. Activitatea Eurogrupului este, așadar, prealabilă adoptării unor comportamente de către diferite organisme. Eurogrupul intervine într‑o etapă, deși importantă, a unui mai amplu „decision making process”.
113. Faptul că Eurogrupul nu este calificat drept „instituție” în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE nu exclude răspunderea Uniunii, atunci când sunt întrunite condițiile acesteia amintite la punctul 38, pentru acțiunile prin care Consiliul și Comisia au pus în aplicare deciziile Eurogrupului. Particularii pot introduce o acțiune în despăgubire, în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, împotriva instituțiilor Uniunii, în general Consiliul, care pun în aplicare acordurile încheiate în cadrul Eurogrupului.
114. Astfel, în ceea ce privește în special prezenta cauză, reclamanții în primă instanță au putut mai întâi să introducă, împotriva Consiliului, o acțiune având ca obiect repararea prejudiciului care decurge din adoptarea Deciziei 2013/236 (cel puțin în ceea ce privește unele măsuri prevăzute de aceasta), precum și, împotriva Comisiei și a BCE, o acțiune având ca obiect examinarea punerii în aplicare a programului de ajustare macroeconomică pentru Cipru în temeiul articolului 1 alineatul (2) din aceeași decizie(73).
115. În plus, în temeiul principiilor enunțate în Hotărârea Ledra, reclamanții au putut să introducă împotriva Comisiei și a BCE o acțiune având ca obiect repararea prejudiciului eventual suferit ca urmare a unor comportamente pretins ilicite ale acestor instituții cu ocazia negocierii și a semnării protocolului de acord din 26 aprilie 2013(74).
116. Astfel, reclamanților li s‑a garantat posibilitatea de a formula o acțiune având ca obiect repararea prejudiciilor pretins suferite ca urmare a executării a ceea ce ei denumesc „planul de acțiune stabilit” prin declarația Eurogrupului din 25 martie 2013(75).
117. Față de această posibilitate de protecție, foarte puțin ar adăuga o acțiune în despăgubire îndreptată împotriva Eurogrupului. Dacă ar fi admisibilă în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, o astfel de acțiune ar avea oricum finalitatea de a imputa Uniunii eventualele fapte prejudiciabile pretins săvârșite de acest organism. Astfel, în mod cert, Eurogrupul nu are personalitate juridică(76), în timp ce Uniunea este singura entitate, împreună cu BCE(77), care are personalitate juridică proprie. În consecință, eventualele prejudicii cauzate de comportamentele Eurogrupului ar fi imputate Uniunii. Rezultatul nu este diferit în cazul în care Uniunea poate, după cum am subliniat, să fie chemată să răspundă pentru comportamentele Consiliului și ale Comisiei prin care sunt puse în aplicare deciziile Eurogrupului.
118. Trebuie de asemenea să se ia în considerare participarea Comisiei la reuniunile Eurogrupului.
119. În această privință arătăm mai întâi că, pentru a stabili dacă o încălcare a drepturilor particularilor, care trebuie să rezulte dintr‑o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept având ca obiect conferirea de drepturi particularilor(78), poate sau nu să fie imputată unei instituții a Uniunii în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, este important să se identifice cu precizie comportamentul imputabil acestei instituții care a contribuit în mod esențial la săvârșirea încălcării. Prin urmare, este necesar să se țină seama, în lanțul evenimentelor, de aspectul dacă, în ipoteza în care instituția în discuție ar fi decis să acționeze în mod diferit, acest fapt ar fi evitat ca încălcarea în cauză să se materializeze.
120. În ceea ce privește în mod specific declarațiile Eurogrupului, Curtea a avut deja ocazia să precizeze că astfel de declarații, prin care sunt exprimate rezultatele discuțiilor care au avut loc în cadrul său și acordurile politice la care s‑a ajuns în urma acestora, nu sunt expresia unei competențe decizionale a Comisiei(79) și, așadar, nu pot, ca atare, să fie imputate acestei instituții.
121. Totuși, Curtea a subliniat de asemenea că din articolul 17 alineatul (1) TUE reiese că Comisia „promovează interesul general al Uniunii” și „supraveghează aplicarea dreptului Uniunii”(80), precum și că aceasta își menține rolul de gardian al tratatelor, așa cum rezultă din dispoziția menționată, inclusiv atunci când acționează în afara cadrului juridic al Uniunii(81).
122. În această privință trebuie să se arate că reuniunile Eurogrupului vizează să permită o cooperare din ce în ce mai strânsă între politicile economice din zona euro. Prin participarea sa la aceste reuniuni, care, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a devenit obligatorie, Comisia are o contribuție substanțială la discuțiile purtate în cadrul Eurogrupului și la activitățile acestuia. În aceste condiții, trebuie să se considere că, prin participarea sa la reuniunile din cadrul organismului în discuție, Comisia promovează interesul general al Uniunii(82).
123. În aceste împrejurări, atunci când Comisia participă la reuniunile Eurogrupului, ea nu poate contribui, prin comportamentul său, la o încălcare a normelor Uniunii(83).
124. În acest sens, subliniem că, chiar și atunci când acționează în afara cadrului Uniunii, instituțiile acesteia sunt totuși ținute să respecte cu strictețe dreptul Uniunii, iar Carta drepturilor fundamentale rămâne aplicabilă în privința lor(84).
125. Participarea obligatorie a Comisiei la reuniunile Eurogrupului, în cadrul căruia aceasta își menține rolul de gardian al tratatelor menționat mai sus, așa cum rezultă din articolul 17 alineatul (1) TUE, și atribuțiile pe care le exercită în cadrul acestuia îi permit să asigure compatibilitatea cu dreptul Uniunii și în special cu Carta a desfășurării activităților Eurogrupului(85).
126. Din considerațiile care precedă rezultă că nu este exclus ca, în împrejurări excepționale, să se poată considera că sunt imputabile Comisiei consecințele prejudiciabile care decurg dintr‑o eventuală inacțiune a sa cu privire la obligația de a se asigura că deciziile Eurogrupului sunt în conformitate cu dreptul Uniunii(86). Astfel, protecției jurisdicționale garantate particularilor i se adaugă un nivel suplimentar de efectivitate.
6. Observații finale
127. Din analiza efectuată reiese, în opinia noastră, că Tribunalul și‑a declarat în mod eronat competența în privința unor acțiuni în despăgubire introduse împotriva Eurogrupului în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE. Prin urmare, hotărârile atacate trebuie anulate în măsura în care prin acestea se declară o astfel de competență a Tribunalului.
128. În speță, considerăm că, potrivit articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții, întrucât litigiul este în stare de judecată, Curtea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv acest aspect al litigiului. Astfel, din concluziile prezentate la punctele 106 și 107 de mai sus reiese că excepțiile de inadmisibilitate invocate de Consiliu în primă instanță în privința Eurogrupului trebuie admise.
129. În sfârșit, în ceea ce privește cheltuielile de judecată, în cazul în care Curtea acceptă aprecierile noastre, reclamanții în primă instanță cad în pretenții în cauzele C‑597/18 P și C‑598/18 P și trebuie să suporte cheltuielile de judecată aferente acestor două cauze, iar Republica Finlanda va suporta propriile cheltuieli de judecată(87).
VI. Concluzie
130. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1) Anulează Hotărârile Tribunalului Uniunii Europene din 13 iulie 2018, K. Chrysostomides & Co. și alții/Consiliul și alții (T‑680/13, EU:T:2018:486) și Bourdouvali și alții/Consiliul și alții (T‑786/14, EU:T:2018:487), în măsura în care prin acestea se resping excepțiile de inadmisibilitate invocate de Consiliul Uniunii Europene în privința Eurogrupului.
2) Acțiunile formulate în primă instanță de K. Chrysostomides & Co. și alții și de Bourdouvali și alții sunt inadmisibile în măsura în care sunt îndreptate împotriva Eurogrupului.
3) Obligă K. Chrysostomides & Co. și alții și Bourdouvali și alții la plata cheltuielilor de judecată aferente recursurilor în cauzele C‑597/18 P și C‑598/18 P.
4) Republica Finlanda suportă propriile cheltuieli de judecată.