Съединени дела C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
Съвет на Европейския съюз
срещу
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC и др.
Решение на Съда (голям състав) от 16 декември 2020 година
„Обжалване — Икономическа и парична политика — Програма за подпомагане на стабилността в Република Кипър — Преструктуриране на кипърския дълг — Решение на Управителния съвет на Европейска централна банка (ЕЦБ) относно спешната помощ за осигуряване на ликвидност във връзка с искане на централната банка на Кипър — Декларации на Еврогрупата от 25 март, 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. — Решение 2013/236/ЕС — Меморандум за разбирателство относно специфичните условия на икономическата политика, сключен между Република Кипър и Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) — Право на собственост — Принцип на защита на оправданите правни очаквания — Равно третиране — Извъндоговорна отговорност на Съюза“
1. Иск за обезщетение — Предмет — Искане за обезщетение за вреди, причинени от Еврогрупата — Междуправителствен орган с неофициален характер — Липса на собствени правомощия — Липса на качество на орган, служба или агенция на Съюза — Недопустимост
(член 3 ДЕС и член 13, параграф 1 ДЕС; член 119, параграф 2, член 137 и член 340, втора алинея ДФЕС; член 1 от Протокол № 14, приложен към Договора за ЕС и към Договора за функционирането на ЕС)
(вж. т. 78—80 и 84—98)
2. Иск за обезщетение — Предмет — Искане за обезщетение за вреда, за която Съюзът носи отговорност — Компетентност на съда на Съюза — Искане за обезщетение за вреди, причинени от националните органи — Компетентност на националните юрисдикции
(член 13, параграф 1 ДЕС; член 268 и член 340, втора и трета алинея ДФЕС)
(вж. т. 106 и 107)
3. Икономическа и парична политика — Парична политика — Въвеждане в действие — Конкретни мерки за възстановяване на финансовата стабилност и устойчивия растеж в Кипър — Интегриране на операциите на национална банка в друга национална банка и преобразуване в акции на негарантираните депозити в последната — Особени правила за изпълнението на тези мерки — Право на преценка на съответната държава членка
(член 136 параграф 1 ДФЕС; член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 на Съвета)
(вж. т. 110—116 и 134)
4. Обжалване — Основания — Повтаряне на основанията и доводите, изложени пред Общия съд — Неуточнено твърдение за грешка при прилагане на правото — Явна недопустимост
(член 256 ДФЕС; член 58, първа алинея от Статута на Съда; член 168, буква г) и член 169 от Процедурния правилник на Съда)
(вж. т. 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205 и 206)
5. Обжалване — Основания — Неправилна преценка на фактите и доказателствата — Контрол на Съда върху преценката на доказателствата — Изключване, освен в случай на изопачаването им
(член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС; член 58, първа алинея от Статута на Съда)
(вж. т. 128, 130, 158, 167 и 206)
6. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Координиране на икономическите политики — Европейски механизъм за стабилност — Предоставяне на правомощия в областта на отпускането на финансова помощ — Отговорност на Комисията и на Европейската централна банка за действия, които извършват в изпълнение на функции, възложени с договора за Европейския механизъм за стабилност — Изключване
(член 13, параграф 4 от Договора за създаване на Европейския механизъм за стабилност)
(вж. т. 131 и 132)
7. Обжалване — Основания — Непълни или противоречиви мотиви — Допустимост — Обхват на задължението за мотивиране — Обхват на контрола на Съда върху решенията на Общия съд
(член 256 ДФЕС; член 36 и член 58, първа алинея от Статута на Съда)
(вж. т. 142—145)
8. Икономическа и парична политика — Парична политика — Въвеждане в действие — Конкретни мерки за възстановяване на финансовата стабилност и устойчивия растеж в Кипър — Сключване на меморандум за разбирателство, който предвижда преструктуриране на две национални банки — Необосновано ограничение на правото на собственост на вложители, акционери и облигационери на засегнатите банки — Липса
(член 17 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 154—157)
9. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Координиране на икономическите политики — Европейски механизъм за стабилност — Сключване на меморандум за разбирателство, който предвижда преструктуриране на две национални банки — Съвместимост с правото на собственост — Задължение за предварително консултиране с вложителите и акционерите на засегнатите банки — Липса
(член 17 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 12 от Договора за създаване на Европейски механизъм за стабилност)
(вж. т. 159)
10. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Координиране на икономическите политики — Европейски механизъм за стабилност — Сключване на меморандум за разбирателство, който предвижда преструктуриране на две национални банки — Сключване на меморандум за разбирателство, който предвижда преобразуването в акции на негарантирани депозити на национална банка и временното замразяване на други негарантирани депозити на тази банка — Съвместимост с правото на собственост на вложителите — Преценка за наличието на по-слабо ограничителни мерки — Отчитане на спешността на случая
(член 17, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 12 от Договора за създаване на Европейски механизъм за стабилност)
(вж. т. 160—164)
11. Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията — Понятие
(вж. т. 178—182)
12. Икономическа и парична политика — Парична политика — Въвеждане в действие — Конкретни мерки за възстановяване на финансовата стабилност и устойчивия растеж в Кипър — Сключване на меморандум за разбирателство, който предвижда преструктуриране на две национални банки — Нарушение на принципа за равно третиране — Липса
(Решение 2013/236 на Съвета; Меморандум за разбирателство от 26 април 2013 г.)
(вж. т. 191—197)
Резюме
Съдът потвърждава решенията на Общия съд в частта, в която се отхвърлят предявените от няколко частни лица и дружества искове за обезщетение поради актове и действия на институциите на Съюза, приети в рамките на финансова помощ, предоставена на Република Кипър и поставена в зависимост от преструктурирането на банковия ѝ сектор. Общият съд обаче е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Еврогрупата представлява образувание на Съюза, създадено с Договорите, чиито актове или действия могат да ангажират извъндоговорната отговорност на Съюза
През първите няколко месеца на 2012 г. някои банки със седалище в Кипър, включително Cyprus Popular Bank (наричана по-нататък „Laïki“) и Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus, наричана по-нататък „BoC“), изпитват финансови затруднения. На 25 юни 2012 г. Република Кипър подава искане за финансова помощ до председателя на Еврогрупата, който посочва, че тази помощ ще бъде предоставена или от Европейския инструмент за финансова стабилност, или от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) в рамките на програма за макроикономически мерки, която трябва да се конкретизира в меморандум за разбирателство. Преговорите по този меморандум се водят, от една страна, от Европейската комисия съвместно с Европейската централна банка (ЕЦБ) и Международния валутен фонд (МВФ), и от друга страна, от кипърските власти. Така на 26 април 2013 г. Комисията, от името на ЕМС, министърът на финансите на Република Кипър и управителят на Централната банка на Кипър подписват меморандум за разбирателство, което дава възможност на ЕМС да предостави финансова помощ на тази държава членка.
Няколко частни лица и дружества, притежатели на депозити в Laïki и BoC, акционери или облигационери, считат, че в рамките на този меморандум за разбирателство Съветът на Европейския съюз, Комисията, ЕЦБ и Еврогрупата изискват от кипърските власти да приемат, запазят или да продължат да прилагат мерки, довели до съществено намаляване на стойността на техните депозити, акции или вземания по облигации. Поради това те предявяват искове за извъндоговорна отговорност пред Общия съд на Европейския съюз, за да бъдат обезщетени за загубите, които твърдят, че са претърпели вследствие на тези мерки.
С две решения от 13 юли 2018 г., K. Chrysostomides & Co. и др./Съвет и др. и Bourdouvali и др./Съвет и др.(1), Общият съд най-напред отхвърля направените от Съвета възражения за недопустимост във връзка с исковете за обезщетение, предявени от частни лица и дружества срещу Еврогрупата. На следващо място, що се отнася до първото условие за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза на основание член 340, втора алинея ДФЕС, свързано с неправомерността на действията, за които се упреква институцията на Съюза, и изискващо да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да се предоставят права на частноправни субекти, Общият съд постановява, че частните лица и дружествата, подали тези искове, не са доказали наличието на нарушение на правото им на собственост, на принципа на защита на оправданите правни очаквания или на принципа на равно третиране. Тъй като в случая не е изпълнено първото условие за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза, Общият съд отхвърля посочените искове.
Сезиран с жалби, подадени от Съвета (дела C‑597/18 P и C‑598/18 P) и от засегнатите частни лица и дружества (дела C‑603/18 P и C‑604/18 P), както и с насрещни жалби, подадени от Съвета (по дела C‑603/18 P и C‑604/18 P), Съдът, голям състав, отменя обжалваните решения на Общия съд в частта, в която се отхвърлят повдигнатите от Съвета възражения за недопустимост, доколкото се отнасят до исковете на тези частни лица и дружества, насочени срещу Еврогрупата и член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236(2). Съдът обаче отхвърля жалбите на посочените частни лица и дружества.
Съображения на Съда
Що се отнася, на първо място, до жалбите, подадени от Съвета по дела C‑597/18 P и C‑598/18 P, Съдът припомня, че ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза на основание член 340, втора алинея ДФЕС предполага, че отговорността за неправомерни действия може да се носи от „институция на Съюза“ — понятие, което включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички други органи, организации, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите или по силата на последните, за да допринасят за постигането на целите на Съюза.
В това отношение Съдът отбелязва, първо, че Еврогрупата представлява междуправителствен орган за координиране на икономическите политики на държавите членки, чиято парична единица е еврото (наричани по-нататък „ДЧПЕ“). Второ, Еврогрупата не може да се приравни на състав на Съвета и се характеризира с неофициалния си характер. Трето, Еврогрупата не разполага със собствени правомощия, нито с правомощието да санкционира неспазването на сключени в нейните рамки политически споразумения. Оттук Съдът стига до извода, че Общият съд неправилно е приел Еврогрупата за образувание „на Съюза“, създадено с Договорите, чиито действия могат да ангажират извъндоговорната отговорност на Съюза.
Съдът добавя, че доколкото политическите споразумения, сключени в рамките на Еврогрупата, се конкретизират и прилагат по-конкретно посредством актове и действия на институциите на Съюза, по-специално на Съвета и на ЕЦБ, правните субекти не са лишени от правото си на ефективна съдебна защита, закрепено в член 47 от Хартата, тъй като, както в случая, те могат да предявят иск за извъндоговорна отговорност на Съюза срещу тези институции във връзка с актовете или действията, предприети от последните вследствие на такива политически споразумения. Съдът подчертава по-специално че в качеството си на пазител на Договорите Комисията трябва да следи за съответствието на посочените споразумения с правото на Съюза и че евентуално бездействие на Комисията в това отношение може да доведе до ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза.
Що се отнася, на второ място, до насрещните жалби на Съвета по дела C‑603/18 P и C‑604/18 P, с тях се оспорва преценката на Общия съд, че от една страна, посредством член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 Съветът е изискал от кипърските власти да запазят или да продължат да прилагат превръщането в акции на негарантираните депозити в BoC, и от друга страна, че посочените власти не са разполагали с никаква свобода на преценка в това отношение.
С оглед на това Съдът отбелязва, че член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 не определя особени правила за извършването на това преобразуване, така че кипърските власти разполагат с голяма свобода на преценка в това отношение, по-специално за да определят броя и стойността на акциите, които да бъдат предоставени на вложителите в BoC в замяна на техните негарантирани депозити в тази банка. Поради това Съдът счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че по силата на тази разпоредба Република Кипър не е имала никаква свобода на преценка, за да определи особените правила за това преобразуване.
Що се отнася, на трето място, до жалбите на засегнатите частни лица и дружества по дела C‑603/18 и C‑604/18 P, те считат, че е налице достатъчно съществено нарушение на правото им на собственост, на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на принципа на равно третиране в резултат на актовете и действията на институциите на Съюза, така че първото условие за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза е изпълнено.
В това отношение Съдът припомня най-напред, че правото на собственост(3) не е абсолютно и че упражняването му може да се ограничава(4). Съдът приема по-специално че както вече е постановил в решението си Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ(5), мерките, посочени в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., не могат да се считат за непропорционална и нетърпима намеса, която накърнява правото на собственост на съответните частни лица и дружества.
По-нататък, Съдът счита, че обстоятелството, че по време на предходните етапи на международната финансова криза предоставянето на финансова помощ на други ДЧПЕ не е било обусловено от приемането на специфични мерки, не може да се счита за уверение, което може да породи оправдани правни очаквания у акционерите, облигационерите и вложителите на Laïki и BoC, че това ще важи и при предоставянето на финансовата помощ на Република Кипър.
Накрая, след като припомня, че общият принцип на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано, Съдът приема, че не е налице нарушение на този принцип. Всъщност Съдът констатира, че засегнатите дружества и частни лица не се намират в положение, сходно с това на Централната банка на Кипър, чиято дейност се ръководи изключително от цели от обществен интерес, на притежателите на депозити в гръцките клонове на Laïki и BoC, на вложителите в тези две банки, чиито депозити не надхвърлят 100 000 EUR, на вложителите и на акционерите на банки в други ДЧПЕ, които са се ползвали от финансово подпомагане още преди Република Кипър, както и с това на съдружниците в кипърския кооперативен банков сектор.
В заключение, Съдът отхвърля изцяло жалбите, подадени от засегнатите дружества и частни лица (дела C‑603/18 P и C‑604/18 P), отменя обжалваните съдебни решения на Общия съд в частта, в която се отхвърлят повдигнатите от Съвета възражения за недопустимост, доколкото се отнасят до исковете на тези частни лица и дружества, насочени срещу Еврогрупата и член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, и като се произнася окончателно по тези възражения(6), ги уважава.