Spojené věci C‑597/18 P a C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P
Rada Evropské unie
v.
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC a další
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 16. prosince 2020
„Kasační opravný prostředek – Hospodářská a měnová politika – Program na podporu stability Kyperské republiky – Restrukturalizaci kyperského dluhu – Rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky (ECB) týkající se poskytnutí nouzové pomoci v oblasti likvidity na žádost Centrální banky Kypru – Prohlášení Euroskupiny ze dne 25. března, 12. dubna, 13. května a 13. září 2013 – Rozhodnutí 2013/236/EU – Memorandum o porozumění o politice zvláštní hospodářské podmíněnosti uzavřené mezi Kyprem a Evropským mechanismem stability (EMS) – Právo na vlastnictví – Zásada ochrany legitimního očekávání – Rovné zacházení – Mimosmluvní odpovědnost Evropské unie“
1. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Návrh na náhradu škody způsobené Euroskupinou – Mezivládní orgán neformální povahy – Nedostatek vlastních pravomocí – Absence postavení instituce nebo jiného subjektu Unie – Nepřípustnost
(Článek 3 a čl. 13 odst. 1 SEU; čl. 119 odst. 2, článek 137 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU; protokol č. 14 připojený ke Smlouvám o EU a o FEU, článek 1)
(viz body 78–80, 84–98)
2. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Návrh na náhradu škody přičitatelné Unii – Pravomoc unijního soudu – Návrh na náhradu škody z důvodu škod způsobených vnitrostátními orgány – Pravomoc vnitrostátních soudů
(Článek 13 odst. 1 SEU; článek 268 a čl. 340 druhý a třetí pododstavec SFEU)
(viz body 106, 107)
3. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provedení – Zvláštní opatření pro obnovu finanční stability a udržitelného růstu Kypru – Začlenění operací jedné vnitrostátní banky do jiné vnitrostátní banky a převod nepojištěných vkladů v této bance na akcie – Zvláštní pravidla pro provedení těchto opatření – Prostor dotyčného členského státu pro uvážení
[Článek 136 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Rady 2013/236, čl. 2 odst. 6 písm. b)]
(viz body 110–116, 134)
4. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Pouhé zopakování žalobních důvodů a argumentů předložených před Tribunálem – Neurčení dovolávaného nesprávného právního posouzení – Zjevná nepřípustnost
[Článek 256 SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec, jednací řád Soudního dvora, čl. 168 písm. d) a článek 169]
(viz body 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205, 206)
5. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Nesprávné posouzení skutkového stavu a důkazů – Přezkum posouzení důkazního materiálu Soudním dvorem – Vyloučení s výjimkou případu zkreslení
(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)
(viz body 128, 130, 158, 167, 206)
6. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Koordinace hospodářských politik – Evropský mechanismus stability – Přiznání pravomocí v oblasti poskytování finanční pomoci – Přičitatelnost úkonů, které Komise a Evropská centrální banka učinily v rámci funkcí, které jim svěřuje Smlouva o Evropském mechanismu stability, těmto orgánům – Vyloučení
(Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability, čl. 13 odst. 4)
(viz body 131, 132)
7. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Nedostatečné nebo rozporné odůvodnění – Přípustnost – Dosah povinnosti uvést odůvodnění – Rozsah přezkumu rozsudků Tribunálu Soudním dvorem
(Článek 256 SFEU; statut Soudního dvora, článek 36 a čl. 58 první pododstavec)
(viz body 142–145)
8. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provedení – Zvláštní opatření pro obnovu finanční stability a udržitelného růstu Kypru – Přijetí memoranda o porozumění stanovícího restrukturalizaci dvou vnitrostátních bank – Neodůvodněné omezení práva vkladatelů, akcionářů a držitelů dluhopisů dotčených bank na vlastnictví – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, článek 17 a čl. 52 odst. 1)
(viz body 154–157)
9. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Koordinace hospodářských politik – Evropský mechanismus stability – Přijetí memoranda o porozumění stanovícího restrukturalizaci dvou vnitrostátních bank – Slučitelnost s právem na vlastnictví – Povinnost předchozí konzultace vkladatelů a akcionářů dotčených bank – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, článek 17 a čl. 52 odst. 1; Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability, článek 12)
(viz bod 159)
10. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Koordinace hospodářských politik – Evropský mechanismus stability – Přijetí memoranda o porozumění stanovícího restrukturalizaci dvou vnitrostátních bank – Přijetí memoranda o porozumění stanovícího převod nepojištěných vkladů ve vnitrostátní bance na akcie a dočasné zmrazení ostatních nepojištěných vkladů v této bance – Slučitelnost s právem vkladatelů na vlastnictví – Posouzení existence méně omezujících opatření – Zohlednění naléhavosti dané situace
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1; Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability, článek 12)
(viz body 160–164)
11. Právo Evropské unie – Zásady – Ochrana legitimního očekávání – Podmínky – Konkrétní ujištění poskytnutá správním orgánem – Pojem
(viz body 178–182)
12. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provedení – Zvláštní opatření pro obnovu finanční stability a udržitelného růstu Kypru – Přijetí memoranda o porozumění stanovícího restrukturalizaci dvou vnitrostátních bank – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
(Rozhodnutí Rady 2013/236; memorandum o porozumění ze dne 26. dubna 2013)
(viz body 191–197)
Shrnutí
Soudní dvůr potvrdil rozsudky Tribunálu v rozsahu, v němž zamítly žaloby na náhradu škody podané několika jednotlivci a společnostmi z důvodu aktů a jednání unijních orgánů přijatých v rámci finanční pomoci poskytnuté Kyperské republice, jež byla podmíněna restrukturalizací jejího bankovního sektoru. Naproti tomu se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že Euroskupina je subjektem Unie zřízeným Smlouvami, jehož akty nebo jednání mohou vést ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie
V prvních měsících roku 2012 se několik bank usazených na Kypru, včetně Cyprus Popular Bank (dále jen „Laïki“) a Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus, dále jen „BoC“), ocitlo ve finančních potížích. Dne 25. června 2012 tedy Kyperská republika předložila žádost o finanční pomoc předsedovi Euroskupiny, který uvedl, že tato pomoc bude poskytnuta buď Evropským nástrojem finanční stability, nebo Evropským mechanismem stability (EMS) v rámci makroekonomického ozdravného programu, který měl být konkretizován memorandem o porozumění. Jednání o tomto memorandu vedly Evropská komise spolu s Evropskou centrální bankou (ECB) a Mezinárodním měnovým fondem (MMF) na straně jedné a kyperské orgány na straně druhé. Dne 26. dubna 2013 bylo tak podepsáno memorandum o porozumění Komisí, jménem EMS, ministrem financí Kyperské republiky a guvernérem Kyperské centrální banky, což umožnilo poskytnutí finanční pomoci EMS tomuto členskému státu.
Několik jednotlivců a společností, kteří byli majiteli vkladů v bankách Laïki a BoC, akcionáři nebo držiteli dluhopisů těchto bank, mělo za to, že Rada Evropské unie, Komise, ECB a Euroskupina v uvedeném memorandu o porozumění požadovaly, aby kyperské orgány přijaly, zachovaly nebo dále prováděly opatření, jež zapříčinila podstatné snížení hodnoty jejich vkladů, akcií nebo dluhopisů. Podali tedy žaloby na určení mimosmluvní odpovědnosti Unie k Tribunálu Evropské unie za účelem přiznání náhrady škody za ztráty, které údajně utrpěly z důvodu těchto opatření.
Dvěma rozsudky ze dne 13. července 2018, K. Chrysostomides & Co. a další v. Rada a další, jakož i Bourdouvali a další v. Rada a další(1) Tribunál nejprve zamítl námitky nepřípustnosti vznesené Radou ve vztahu k žalobám na náhradu škody podaným dotyčnými jednotlivci a společnostmi proti Euroskupině. Pokud jde dále o první podmínku ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie podle čl. 340 druhého pododstavce SFEU, která se týká protiprávnosti jednání vytýkaného orgánu Unie a vyžaduje prokázání dostatečně závazného porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům, Tribunál rozhodl, že se jednotlivcům a společnostem, kteří podali tyto žaloby, nepodařilo prokázat existenci porušení jejich práva na vlastnictví, zásady ochrany legitimního očekávání nebo zásady rovného zacházení. Vzhledem k tomu, že první podmínka pro založení mimosmluvní odpovědnosti Unie nebyla v projednávaných věcech splněna, Tribunál uvedené žaloby zamítl.
Soudní dvůr (velký senát), k němuž byly podány kasační opravné prostředky Radou (věci C‑ 597/18 P a C‑598/18 P) a dotyčnými jednotlivci a společnostmi (věci C‑603/18 P a C‑604/18 P), jakož i vedlejší kasační opravné prostředky Radou (ve věcech C‑603/18 P a C‑604/18 P), zrušil napadené rozsudky Tribunálu v částech, v nichž zamítly námitky nepřípustnosti vznesené Radou v rozsahu, v němž se týkaly žalob podaných těmito jednotlivci a společnostmi proti Euroskupině a čl. 2 odst. 6 písm. b) rozhodnutí 2013/236(2). Naproti tomu zamítl kasační opravné prostředky podané uvedenými jednotlivci a společnostmi.
Závěry Soudního dvora
Pokud jde zaprvé o kasační opravné prostředky podané Radou ve věcech C‑597/18 P a C‑ 598/18 P, Soudní dvůr připomněl, že předpokladem ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie podle čl. 340 druhého pododstavce SFEU je to, že protiprávní jednání může být přičítáno „orgánu Unie“, což je pojem, který zahrnuje nejen orgány Unie uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale také všechny ostatní instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, jejichž cílem je přispět k dosažení cílů Unie.
Soudní dvůr v této souvislosti zaprvé uvedl, že Euroskupina je mezivládním orgánem koordinujícím hospodářské politiky členských států, jejichž měnou je euro (dále jen „ČSME“). Zadruhé nelze Euroskupinu pokládat za složení Rady a vyznačuje se neformální povahou. Zatřetí nemá žádnou vlastní pravomoc ani pravomoc sankcionovat nedodržení politických dohod uzavřených v jejím rámci. Soudní dvůr z toho dovodil, že Tribunál neprávem shledal, že Euroskupina je subjektem „Unie“ zřízeným Smlouvami, jehož jednání může vést ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie.
K tomu dodal, že jelikož se politické dohody uzavřené v rámci Euroskupiny konkretizují a jsou provedeny zejména prostřednictvím aktů a jednání unijních orgánů, zejména Rady a ECB, není právním subjektům upřeno právo na účinnou soudní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny, neboť mohou podat proti těmto orgánům žalobu na určení mimosmluvní odpovědnosti Unie z důvodu aktů a jednání, které tyto orgány přijímají v návaznosti na takovéto politické dohody, jak to ostatně učinili v projednávaných věcech. Soudní dvůr zejména zdůraznil, že přísluší Komisi, aby jakožto strážkyně Smluv dohlížela na soulad uvedených dohod s unijním právem, a případná nečinnost Komise v tomto směru může vést k založení mimosmluvní odpovědnosti Unie.
Pokud jde zadruhé o vedlejší kasační opravné prostředky Rady ve věcech C‑603/18 P a C‑ 604/18 P, jejich účelem bylo zpochybnit závěry Tribunálu, že Rada prostřednictvím čl. 2 odst. 6 písm. b) rozhodnutí 2013/236 vyžadovala, aby kyperské orgány zachovaly nebo dále prováděly převod nepojištěných vkladů v BoC na akcie, a dále že uvedené orgány nemají k tomuto účelu žádný prostor pro uvážení.
Soudní dvůr v této souvislosti poznamenal, že čl. 2 odst. 6 písm. b) rozhodnutí 2013/236 nestanoví zvláštní pravidla pro provádění uvedeného převodu, takže kyperské orgány měly v tomto ohledu rozsáhlý prostor pro uvážení, zejména za účelem určení počtu a hodnoty akcií, které měly být přiděleny vkladatelům BoC výměnou za jejich nepojištěné vklady v této bance. Měl tedy za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že Kyperská republika neměla žádný prostor pro uvážení podle tohoto ustanovení za účelem vymezení zvláštních pravidel tohoto převodu.
Pokud jde zatřetí o kasační opravné prostředky podané dotyčnými jednotlivci a společnostmi ve věcech C‑603/18 a C‑604/18 P, tito měli za to, že dostatečně závažné porušení jejich práva na vlastnictví, zásady legitimního očekávání a zásady rovného zacházení bylo přičitatelné aktům a jednáním orgánů Unie, takže první podmínka pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie byla splněna.
V této souvislosti Soudní dvůr nejprve připomněl, že právo na vlastnictví(3) není absolutní výsadou a může být omezeno(4). Měl zejména za to, že jak již judikoval v rozsudku Ledra Advertising a další v. Komise a ECB(5), nelze mít za to, že opatření zmíněná v memorandu o porozumění ze dne 26. dubna 2013 jsou nepřiměřeným a neúnosným zásahem, jímž by bylo dotčeno právo dotyčných jednotlivců a společností na vlastnictví.
Soudní dvůr dále shledal, že okolnost, že v dřívějších fázích mezinárodní finanční krize nebylo poskytnutí finanční pomoci jiným ČSME podmíněno přijetím zvláštních opatření, nelze považovat za ujištění způsobilé vyvolat legitimní očekávání akcionářů, držitelů dluhopisů a vkladatelů bank Laïki a BoC, že tak tomu bude i v rámci poskytnutí finanční pomoci Kyperské republice.
Konečně poté, co připomněl, že obecná zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není‑li takové zacházení objektivně odůvodněno, Soudní dvůr odmítl existenci porušení této zásady. Konstatoval totiž, že se dotyčné společnosti a dotyční jednotlivci nenacházejí v situaci srovnatelné se situací Kyperské centrální banky, jejíž činnost je vedená čistě cíli veřejného zájmu, se situací majitelů vkladů u řeckých poboček bank Laïki a BoC, situací vkladatelů u těchto dvou bank, jejichž vklady nepřesahují 100 000 eur, situací vkladatelů a akcionářů bank jiných ČSME, kterým byla poskytnuta finanční pomoc dříve než Kyperské republice, nebo též se situací členů kyperského družstevního bankovnictví.
Na závěr Soudní dvůr v plném rozsahu zamítl kasační opravné prostředky podané dotyčnými společnostmi a jednotlivci (věci C‑603/18 P a C‑604/18 P), zrušil napadené rozsudky Tribunálu v částech, v nichž zamítly námitky nepřípustnosti vznesené Radou v rozsahu, v němž se týkaly žalob směřujících proti Euroskupině a proti čl. 2 odst. 6 písm. b) rozhodnutí 2013/236, a vydal konečné rozhodnutí o těchto námitkách(6) v tom smyslu, že jim vyhověl.