Asuntos acumulados C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P
Consejo de la Unión Europea,
contra
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC y otros
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 16 de diciembre de 2020
«Recurso de casación — Política económica y monetaria — Programa de apoyo a la estabilidad de la República de Chipre — Restructuración de la deuda chipriota — Decisión del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo (BCE) relativa a la provisión de liquidez de urgencia a solicitud del Banco Central de la República de Chipre — Declaraciones del Eurogrupo de 25 de marzo, de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013 — Decisión 2013/236/UE — Memorándum de Entendimiento sobre Condiciones Específicas de Política Económica celebrado entre la República de Chipre y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) — Derecho de propiedad — Principio de protección de la confianza legítima — Igualdad de trato — Responsabilidad extracontractual de la Unión Europea»
1. Recurso de indemnización — Objeto — Pretensión de indemnización de un daño causado por el Eurogrupo — Órgano intergubernamental de naturaleza informal — Falta de competencias propias — Inexistencia de la condición de órgano u organismo de la Unión — Inadmisibilidad
(Arts. 3 TUE y 13 TUE, ap. 1; arts. 119 TFUE, ap. 2, 137 TFUE y 340 TFUE, párr. 2; Protocolo n.º 14 anexo a los Tratados UE y FUE, art. 1)
(véanse los apartados 78 a 80 y 84 a 98)
2. Recurso de indemnización — Objeto — Pretensión de indemnización de un daño imputable a la Unión — Competencia del juez de la Unión — Pretensión de indemnización por daños causados por las autoridades nacionales — Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales
(Art. 13 TUE, ap. 1; arts. 268 TFUE y 340 TFUE, párrs. 2 y 3)
(véanse los apartados 106 y 107)
3. Política económica y monetaria — Política monetaria — Aplicación — Medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible en Chipre — Integración de las operaciones de un banco nacional en otro banco nacional y conversión en acciones de los depósitos no garantizados en este último — Formas particulares para la aplicación de esas medidas — Margen de apreciación del Estado miembro de que se trate
[Art. 136 TFUE, ap. 1; Decisión 2013/236/UE del Consejo, art. 2, ap. 6, letra b)]
(véanse los apartados 110 a 116 y 134)
4. Recurso de casación — Motivos — Mera repetición de los motivos y alegaciones formulados ante el Tribunal General — No determinación del error de Derecho invocado — Inadmisibilidad manifiesta
[Art. 256 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, arts. 168, letra d), y 169]
(véanse los apartados 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205 y 206)
5. Recurso de casación — Motivos — Apreciación errónea de los hechos y de las pruebas — Control por el Tribunal de Justicia de la apreciación de las pruebas — Exclusión salvo en caso de desnaturalización
(Art. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)
(véanse los apartados 128, 130, 158, 167 y 206)
6. Política económica y monetaria — Política económica — Coordinación de las políticas económicas — Mecanismo Europeo de Estabilidad — Atribución de competencias en materia de concesión de asistencia financiera — Imputabilidad a la Comisión y al Banco Central Europeo de actos realizados por estos en virtud de funciones conferidas por el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad — Exclusión
(Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, art. 13, ap. 4)
(véanse los apartados 131 y 132)
7. Recurso de casación — Motivos — Motivación insuficiente o contradictoria — Admisibilidad —Alcance de la obligación de motivación — Alcance del control del Tribunal de Justicia sobre las sentencias del Tribunal General
(Art. 256 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 36 y 58, párr. 1)
(véanse los apartados 142 a 145)
8. Política económica y monetaria — Política monetaria — Aplicación — Medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible en Chipre — Celebración de un memorándum de entendimiento que prevé la reestructuración de dos bancos nacionales — Restricción injustificada del derecho de propiedad de los depositantes, de los accionistas y de los obligacionistas de los bancos afectados — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17 y 52, ap. 1)
(véanse los apartados 154 a 157)
9. Política económica y monetaria — Política económica — Coordinación de las políticas económicas — Mecanismo Europeo de Estabilidad — Celebración de un memorándum de entendimiento que prevé la reestructuración de dos bancos nacionales — Compatibilidad con el derecho de propiedad — Obligación de consulta previa de los depositantes y de los accionistas de los bancos afectados — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17 y 52, ap. 1; Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, art. 12)
(véase el apartado 159)
10. Política económica y monetaria — Política económica — Coordinación de las políticas económicas — Mecanismo Europeo de Estabilidad — Celebración de un memorándum de entendimiento que prevé la reestructuración de dos bancos nacionales — Celebración de un memorándum de entendimiento que prevé la conversión en acciones de los depósitos no garantizados de un banco nacional y el bloqueo temporal de otros depósitos no garantizados de dicho banco — Compatibilidad con el derecho de propiedad de los depositantes — Apreciación de la existencia de medidas menos restrictivas — Toma en consideración de la urgencia de la situación
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17, ap. 1, y 52, ap. 1; Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, art. 12)
(véanse los apartados 160 a 164)
11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos — Garantías concretas dadas por la Administración — Concepto
(véanse los apartados 178 a 182)
12. Política económica y monetaria — Política monetaria — Aplicación — Medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible en Chipre — Celebración de un memorándum de entendimiento que prevé la reestructuración de dos bancos nacionales — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia
(Decisión 2013/236/UE del Consejo; Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013)
(véanse los apartados 191 a 197)
Resumen
El Tribunal de Justicia confirmó las sentencias del Tribunal General en la medida en que este desestimó los recursos de indemnización interpuestos por varios particulares y sociedades a raíz de actos y comportamientos de las instituciones de la Unión adoptados en el marco de una asistencia financiera concedida a la República de Chipre y supeditada a la reestructuración de su sector bancario. En cambio, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que el Eurogrupo es un ente de la Unión constituido por los Tratados cuyos actos o comportamientos podrían generar la responsabilidad extracontractual de la Unión
Durante los primeros meses de 2012, varios bancos establecidos en Chipre, entre ellos el Cyprus Popular Bank (en lo sucesivo, «Laïki») y la Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus; en lo sucesivo, «BoC») experimentaron dificultades financieras. El 25 de junio de 2012, la República de Chipre presentó una solicitud de asistencia financiera al Presidente del Eurogrupo, que indicó que dicha asistencia sería prestada bien por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera, bien por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), en el marco de un programa de ajuste macroeconómico que debía concretarse en un memorándum de entendimiento. La negociación de dicho memorándum fue llevada a cabo, por una parte, por la Comisión Europea, junto con el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), y, por otra parte, por las autoridades chipriotas. Así, el 26 de abril de 2013, la Comisión, en nombre del MEDE, el Ministro de Finanzas de la República de Chipre y el Gobernador del Banco Central de Chipre firmaron un memorándum de entendimiento, lo que permitió la concesión por el MEDE de asistencia financiera a ese Estado miembro.
Varios particulares y sociedades titulares de depósitos en el Laïki y el BoC, accionistas u obligacionistas de estos, consideraron que el Consejo de la Unión Europea, la Comisión, el BCE y el Eurogrupo habían exigido a las autoridades chipriotas, en el marco del referido memorándum de entendimiento, la adopción, el mantenimiento o la aplicación continua de medidas que provocaron una reducción sustancial del valor de sus depósitos, de sus acciones o de sus obligaciones. Por ello, interpusieron recursos de responsabilidad extracontractual ante el Tribunal General para que se les indemnizara por las pérdidas que alegaban haber sufrido como consecuencia de las antedichas medidas.
Mediante dos sentencias de 13 julio de 2018, K. Chrysostomides & Co. y otros/Consejo y otros y Bourdouvali y otros/Consejo y otros, (1) el Tribunal General, para empezar, desestimó las excepciones de inadmisibilidad planteadas por el Consejo con respecto a los recursos de indemnización interpuestos por los particulares y las sociedades afectados contra el Eurogrupo. A continuación, por lo que respecta al primer requisito para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, que se refiere a la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución de la Unión y que exige demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, declaró que los particulares y las sociedades que interpusieron dichos recursos no habían logrado demostrar la existencia de una violación de su derecho de propiedad, del principio de protección de la confianza legítima o del principio de igualdad de trato. Al no concurrir en el caso de autos el primer requisito para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, el Tribunal General desestimó los referidos recursos.
Conociendo de los recursos de casación interpuestos por el Consejo (asuntos C‑597/18 P y C‑598/18 P) y por los particulares y las sociedades interesados (asuntos C‑603/18 P y C‑604/18 P), así como de las adhesiones a la casación formuladas por el Consejo (en los asuntos C‑603/18 P y C‑604/18 P), el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, anuló las sentencias recurridas del Tribunal General en la medida en que desestimaban las excepciones de inadmisibilidad planteadas por el Consejo con respecto a los recursos de los referidos particulares y sociedades dirigidos contra el Eurogrupo y el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236. (2) En cambio, desestimó los recursos de casación de dichos particulares y sociedades.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta, en primer lugar, a los recursos de casación interpuestos por el Consejo en los asuntos C‑597/18 P y C‑598/18 P, el Tribunal de Justicia recordó que el nacimiento de la responsabilidad extracontractual de la Unión, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, presupone que pueda imputarse un comportamiento ilegal a una «institución de la Unión», concepto que engloba no solo a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también a todos los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de éstos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló, en primer término, que el Eurogrupo es un órgano intergubernamental de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros cuya moneda es el euro. En segundo término, el Eurogrupo no puede asimilarse a una formación del Consejo y se caracteriza por su naturaleza informal. En tercer término, no dispone de ninguna competencia propia ni de la potestad para sancionar la inobservancia de los acuerdos políticos alcanzados en su seno. El Tribunal de Justicia dedujo de ello que el Tribunal General erró al considerar que el Eurogrupo era un ente «de la Unión» constituido por los Tratados, cuyas actuaciones pueden generar la responsabilidad extracontractual de la Unión.
Añadió que, en la medida en que los acuerdos políticos celebrados en el seno del Eurogrupo se concretan y ejecutan, en particular, a través de actos y actuaciones de las instituciones de la Unión y, en particular, del Consejo y del BCE, los justiciables no se ven privados de su derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, dado que, como por otra parte hicieron en el caso de autos, pueden interponer un recurso por responsabilidad extracontractual de la Unión contra esas instituciones por los actos o actuaciones que estas últimas adopten a raíz de tales acuerdos políticos. Subrayó, en particular, que corresponde a la Comisión, en su condición de guardiana de los Tratados, velar por la conformidad de dichos Acuerdos con el Derecho de la Unión y que una eventual pasividad de la Comisión a este respecto puede dar lugar a que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión.
Por lo que atañe, en segundo lugar, a las adhesiones a la casación del Consejo en los asuntos C‑603/18 P y C‑604/18 P, ha de señalarse que pretendían impugnar la apreciación del Tribunal General según la cual, por una parte, el Consejo, mediante el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, exigió a las autoridades chipriotas el mantenimiento o la aplicación continua de la conversión en acciones de los depósitos no garantizados del BoC y, por otra parte, dichas autoridades no disponían de ningún margen de apreciación a tal efecto.
A este respecto, el Tribunal de Justicia observó que el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236 no fija formas particulares para la ejecución de dicha conversión, de modo que las autoridades chipriotas disponían de un importante margen de apreciación a este respecto, en particular, para determinar el número y el valor de las acciones que habían de atribuirse a los depositantes del BoC a cambio de los depósitos no garantizados que tenían en este banco. Por consiguiente, consideró que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al estimar que la República de Chipre no disponía de ningún margen de apreciación, en virtud de dicha disposición, para definir las formas particulares de esa conversión.
Por lo que atañe, en tercer lugar, a los recursos de casación interpuestos por los particulares y las sociedades afectados en los asuntos C‑603/18 y C‑604/18 P, estos estimaban que una violación suficientemente caracterizada de su derecho de propiedad, del principio de confianza legítima y del principio de igualdad de trato era imputable a los actos y los comportamientos de las instituciones de la Unión, de modo que se cumplía el primer requisito para que se generase la responsabilidad extracontractual de la Unión.
A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó, para empezar, que el derecho de propiedad (3) no constituye una prerrogativa absoluta y puede ser objeto de limitaciones. (4) Estimó, en particular, que, como ya había declarado en su sentencia Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, (5) no puede considerarse que las medidas mencionadas en el memorándum de entendimiento de 26 de abril de 2013 constituyan una intervención desmesurada e intolerable que menoscabe el derecho de propiedad de los particulares y de las sociedades afectados.
A continuación, el Tribunal de Justicia consideró que la circunstancia de que, durante fases anteriores de la crisis financiera internacional, la concesión de asistencia financiera a otros Estados miembros cuya moneda es el euro no fuera supeditada a la adopción de medidas específicas no podía considerarse una garantía que pudiera generar la confianza legítima de los accionistas, de los obligacionistas y de los depositantes del Laïki y del BoC en que lo mismo ocurriría con la concesión de asistencia financiera a la República de Chipre.
Por último, tras recordar que el principio general de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado, el Tribunal de Justicia rechazó la existencia de una violación de dicho principio. En efecto, observó que las sociedades y los particulares afectados no se encontraban en una situación comparable a la del Banco Central de Chipre, cuya acción se guía exclusivamente por objetivos de interés público, a la de los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas del Laïki y del BoC, a la de los depositantes de esos dos bancos cuyos depósitos no excedían de 100 000 EUR, a la de los depositantes y accionistas de los bancos de los demás Estados miembros cuya moneda es el euro que se beneficiaron de una asistencia financiera antes que la República de Chipre o incluso a la de los cooperativistas del sector bancario cooperativo chipriota.
En conclusión, el Tribunal de Justicia desestimó en su totalidad los recursos de casación interpuestos por las sociedades y los particulares afectados (asuntos C‑603/18 P y C‑604/18 P), anuló las sentencias recurridas del Tribunal General en la medida en que desestimaban las excepciones de inadmisibilidad planteadas por el Consejo con respecto a los recursos dirigidos contra el Eurogrupo y contra el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, y, resolviendo definitivamente dichas excepciones, (6) las acogió.