Spojeni predmeti C-597/18 P i C-598/18 P, C-603/18 P i C-604/18 P
Vijeće Europske unije
protiv
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC i dr.
Presuda Suda (veliko vijeće) od 16. prosinca 2020.
„Žalba – Ekonomska i monetarna politika – Program potpore stabilnosti Republike Cipra – Restrukturiranje ciparskog duga – Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke (ESB) o pružanju likvidnosne pomoći u izvanrednim situacijama povodom zahtjeva Ciparske središnje banke – Izjave Euroskupine od 25. ožujka, 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. – Odluka 2013/236/EU – Memorandum o razumijevanju o specifičnim uvjetima ekonomske politike sklopljen između Republike Cipra i Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) – Pravo na vlasništvo – Načelo zaštite legitimnih očekivanja – Jednako postupanje – Izvanugovorna odgovornost Europske unije”
1. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete koju je prouzročila Euroskupina – Međuvladino tijelo neformalne prirode – Nepostojanje vlastite nadležnosti – Nepostojanje svojstva tijela, ureda ili agencije Unije – Nedopuštenost
(čl. 3. i čl. 13. stavak 1. UEU-a; čl. 119. st. 2., čl. 137. i čl. 340. st. 2. UFEU-a; Protokol br. 14 priložen UEU-u i UFEU-u, čl. 1.)
(t. 78.-80., 84.-98.)
2. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete koja se može pripisati Uniji – Nadležnost suda Unije – Zahtjev za naknadu štete koju su prouzročila nacionalna tijela – Nadležnost nacionalnih sudova
(čl. 13. st. 1. UEU-a; čl. 268. i čl. 340. st. 2. i 3. UFEU-a)
(t. 106., 107.)
3. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Posebne mjere za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta na Cipru – Priključenje djelatnosti jedne nacionalne banke drugoj nacionalnoj banci i pretvaranje neosiguranih depozita u dionice u potonjoj – Detaljna pravila za provedbu tih mjera – Margina prosudbe predmetne države članice
(čl. 136. st. 1. UFEU-a; Odluka Vijeća 2013/236, čl. 2. st. 6. t. (b))
(t. 110.-116., 134.)
4. Žalba – Razlozi – Puko ponavljanje razloga i argumenata iznesenih pred Općim sudom – Neodređivanje istaknute pogreške koja se tiče prava – Očita nedopuštenost
(čl. 256. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. st. 1.; Poslovnik Suda, čl. 168. t. (d) i čl. 169.)
(t. 127., 158., 169., 179., 199., 201., 205., 206.)
5. Žalba – Razlozi – Pogrešna ocjena činjenica i dokaza – Nadzor Suda nad ocjenom dokaza – Isključenje osim u slučaju iskrivljavanja
(čl. 256. st. 1. 2. podst. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. st. 1.)
(t. 128., 130., 158., 167., 206.)
6. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Usklađivanje ekonomskih politika – Europski stabilizacijski mehanizam – Dodjela ovlasti u području dodjele financijske pomoći – Pripisivost Komisiji i Europskoj središnjoj banci radnji koje su počinile u skladu sa zadaćama koje su im dodijeljene Ugovorom o Europskom stabilizacijskom mehanizmu – Isključenost
(Ugovor o uspostavljanju stabilizacijskog mehanizma, čl. 13. st. 4).
(t. 131., 132.)
7. Žalba – Razlozi – Nedovoljno ili proturječno obrazloženje – Dopuštenost – Opseg obveze obrazlaganja – Doseg nadzora Suda nad presudama Općeg suda
(čl. 256. UFEU-a; Statut Suda; čl. 36. i čl. 58. st. 1.)
(t. 142.-145.)
8. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Posebne mjere za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta na Cipru – Sklapanje Memoranduma o razumijevanju kojim se predviđa restrukturiranje dviju nacionalnih banaka – Neopravdano ograničenje prava na vlasništvo deponenata, dioničara i imatelja obveznica predmetnih banaka – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. i čl. 52. st. 1.)
(t. 154.-157.)
9. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Usklađivanje ekonomskih politika – Europski stabilizacijski mehanizam – Sklapanje Memoranduma o razumijevanju kojim se predviđa restrukturiranje dviju nacionalnih banaka – Usklađenost s pravom na vlasništvo – Obveza prethodnog savjetovanja s deponentima i dioničarima predmetnih banaka – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. i čl. 52. st. 1.; Ugovor o uspostavljanju stabilizacijskog mehanizma, čl. 12.)
(t. 159.)
10. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Usklađivanje ekonomskih politika – Europski stabilizacijski mehanizam – Sklapanje Memoranduma o razumijevanju kojim se predviđa restrukturiranje dviju nacionalnih banaka – Sklapanje Memoranduma o razumijevanju kojim se predviđa pretvaranje neosiguranih depozita nacionalne banke u dionice i privremeno zamrzavanje drugih neosiguranih depozita te banke – Usklađenost s pravom deponenata na vlasništvo – Ocjena postojanja manje ograničavajućih mjera – Uzimanje u obzir hitnosti situacije
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.; Ugovor o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma, čl. 12.)
(t. 160.-164.)
11. Pravo Europske unije – Načela – Zaštita legitimnih očekivanja – Pretpostavke – Precizna jamstva uprave – Pojam
(t. 178.-182.)
12. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Posebne mjere za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta na Cipru – Sklapanje Memoranduma o razumijevanju kojim se predviđa restrukturiranje dviju nacionalnih banaka – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje
(Odluka vijeća 2013/236; Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013.)
(t. 191.-197.)
Kratak prikaz
Sud potvrđuje presude Općeg suda u dijelu u kojem se njima odbijaju tužbe za naknadu štete koje je više pojedinaca i društava podnijelo zbog akata i postupanja institucija Unije donesenih u okviru financijske pomoći dodijeljene Republici Cipru koja je uvjetovana restrukturiranjem njezina bankovnog sektora. S druge strane, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava kada je smatrao da je Euroskupina subjekt Unije osnovan Ugovorima čiji akti i postupanja mogu dovesti do Unijine izvanugovorne odgovornosti
Više banaka sa sjedištem u Cipru, među kojima su Cyprus Popular Bank (u daljnjem tekstu: Laïki) i Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus, u daljnjem tekstu: BoC), tijekom prvih mjeseci 2012. godine suočilo se s financijskim poteškoćama. Stoga je Republika Cipar 25. lipnja 2012. podnijela zahtjev za financijsku pomoć predsjedniku Euroskupine, koja je navela da će zatražena financijska pomoć biti pružena ili putem Europskog fonda za financijsku stabilnost ili putem Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) u okviru programa makroekonomske prilagodbe koji se trebao definirati memorandumom o razumijevanju. Pregovore o tom memorandumu vodili su Europska komisija zajedno s Europskom središnjom bankom (ESB) i Međunarodnim monetarnim fondom (MMF), s jedne strane, te ciparske vlasti, s druge strane. Tako su 26. travnja 2013. Memorandum o razumijevanju potpisali Komisija, u ime ESM-a, ministar financija Ciparske Republike i guverner Ciparske središnje banke, što je ESM-u omogućilo da toj državi članici dodijeli financijsku pomoć.
Više pojedinaca i društava koji su bili imatelji depozita u Laïkiju i BoC-u, njihovi dioničari ili imatelji njihovih obveznica smatralo je da su u okviru tog memoranduma o razumijevanju Vijeće Europske unije, Komisija, ESB i Euroskupina od ciparskih vlasti zahtijevali da zadrže na snazi ili nastave provoditi mjere koje su dovele do znatnog smanjenja vrijednosti njihovih depozita, dionica odnosno obveznica. Stoga su Općem sudu Europske unije podnijeli tužbe zbog izvanugovorne odgovornosti kako bi im se nadoknadili gubici koje su zbog tih mjera navodno pretrpjeli.
Opći sud je dvjema presudama od 13. srpnja 2018., K. Chrysostomides & Co. i dr./Vijeće i dr. te Bourdouvali i dr./Vijeće i dr.(1), najprije odbio prigovore nedopuštenosti koje je Vijeće istaknulo u pogledu tužbi za naknadu štete koje su protiv Euroskupine podnijeli predmetni pojedinci i društva. Zatim je presudio, kad je riječ o prvoj pretpostavci za utvrđenje Unijine izvanugovorne odgovornosti, na temelju članka 340. drugog stavka UFEU-a, koja se odnosi na nezakonitost postupanja koje se prigovara instituciji Unije i kojom se zahtijeva da se utvrdi postojanje dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojim se pojedincima dodjeljuju prava, da pojedinci i društva koji su te tužbe podnijeli nisu uspjeli dokazati postojanje povrede svojeg prava na vlasništvo, načela zaštite legitimnih očekivanja i načela jednakosti postupanja. Budući da u ovom slučaju nije bila ispunjena prva pretpostavka za utvrđenje Unijine izvanugovorne odgovornosti, Opći sud navedene je tužbe odbio.
Odlučujući u velikom vijeću povodom žalbi koje su podnijeli Vijeće (predmeti C-597/18 P i C-598/18 P) te predmetni pojedinci i društva (predmeti C-603/18 P i C-604/18 P) kao i protužalbi koje je podnijelo Vijeće (u predmetima C-603/18 P i C-604/18 P), Sud je ukinuo pobijane presude Općeg suda u dijelu u kojem se njima odbijaju prigovori nedopuštenosti koje je Vijeće istaknulo, u mjeri u kojoj se odnose na tužbe tih pojedinaca i društava protiv Euroskupine i članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236(2). S druge strane, odbio je žalbe navedenih pojedinaca i društava.
Ocjena Suda
Najprije, kad je riječ o žalbama koje je Vijeće podnijelo u predmetima C-597/18 P i C-598/18 P, Sud je podsjetio na to da postojanje Unijine izvanugovorne odgovornosti, na temelju članka 340. drugog stavka UFEU-a, pretpostavlja da se nezakonito postupanje može prigovoriti „instituciji Unije”, što je pojam koji ne obuhvaća samo institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU-a nego i sva druga tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima ili na temelju njih i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije.
U tom pogledu Sud ističe, kao prvo, da je Euroskupina međuvladino tijelo za koordinaciju ekonomskih politika država članica čija je valuta euro. Kao drugo, Euroskupinu se ne može smatrati sastavom Vijeća te je obilježava neformalna priroda. Kao treće, ona nema nikakvu vlastitu nadležnost ni ovlast sankcioniranja nepoštovanja političkih sporazuma sklopljenih unutar nje. Slijedom toga, Sud je zaključio da je Opći sud pogrešno smatrao da je Euroskupina subjekt „Unije” osnovan Ugovorima čija djelovanja mogu dovesti do Unijine izvanugovorne odgovornosti.
Sud dodaje da, s obzirom na to da se politički sporazumi sklopljeni unutar Euroskupine konkretiziraju i provode, među ostalim, putem akata i djelovanja institucija Unije, uz ostalo, Vijeća i ESB-a, pojedinci nisu lišeni prava na djelotvornu sudsku zaštitu, zajamčenog u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, s obzirom na to da, kao što su to u ovom slučaju, uostalom, i učinili, protiv tih institucija mogu podnijeti tužbu zbog Unijine izvanugovorne odgovornosti na temelju akata ili postupanja koje potonje usvajaju slijedom takvih političkih sporazuma. On osobito naglašava da je na Komisiji, kao zaštitnici Ugovorâ, da nadzire usklađenost navedenih sporazuma s pravom Unije i da eventualna Komisijina pasivnost u tom pogledu može dovesti do utvrđenja Unijine izvanugovorne odgovornosti.
Kao drugo, kad je riječ o protužalbama koje je Vijeće podnijelo u predmetima C-603/18 P i C-604/18 P, njima se nastojala osporiti ocjena Općeg suda, s jedne strane, da je Vijeće člankom 2. stavkom 6. točkom (b) Odluke 2013/236 od ciparskih vlasti zahtijevalo zadržavanje na snazi ili nastavak provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice i, s druge strane, da navedene vlasti u tom pogledu nisu raspolagale nikakvom marginom prosudbe.
Sud u tom pogledu primjećuje da u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236 nisu utvrđena detaljna pravila za provedbu navedenog pretvaranja, tako da su ciparske vlasti u tom pogledu raspolagale širokom marginom prosudbe, osobito kad je riječ o broju i vrijednosti dionica koje treba dodijeliti deponentima BoC-a u zamjenu za njihove neosigurane depozite u toj banci. Stoga je smatrao da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je smatrao da Republika Cipar na temelju te odredbe nije raspolagala nikakvom marginom prosudbe za utvrđivanje detaljnih pravila za to pretvaranje.
Kad je riječ, kao treće, o žalbama koje su predmetni pojedinci i društva podnijeli u predmetima C-603/18 i C-604/18 P, oni su smatrali da se aktima i postupanjima institucija Unije može pripisati dovoljno ozbiljna povreda njihova prava na vlasništvo, načela zaštite legitimnih očekivanja i načela jednakosti postupanja, tako da je ispunjena prva pretpostavka za utvrđenje Unijine izvanugovorne odgovornosti.
U tom je pogledu Sud najprije podsjetio na to da pravo na vlasništvo(3) nije apsolutno pravo i da ga se može ograničiti(4). On smatra, među ostalim, kao što je to već utvrdio u presudi Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB(5), da mjere navedene u Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se povređuje pravo na vlasništvo predmetnih pojedinaca i društava.
Sud je zatim smatrao da se okolnost da u prvim fazama međunarodne financijske krize dodjela financijske pomoći drugim državama članicama čija je valuta euro nije bila uvjetovana donošenjem određenih mjera ne može smatrati jamstvom koje kod dioničara, imatelja obveznica i deponenata Laïkija i BoC-a može stvoriti legitimna očekivanja da će to biti slučaj i u okviru dodjele financijske pomoći Republici Cipru.
Konačno, nakon što je podsjetio na to da opće načelo jednakosti postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano, Sud je odbacio mogućnost postojanja povrede tog načela. Naime, on utvrđuje da se predmetni pojedinci i društva ne nalaze u situaciji koja je usporediva s onom Ciparske središnje banke, koja svoje odluke donosi vođena isključivo ciljevima od javnog interesa, imatelja depozita u grčkim podružnicama Laïkija i BoC-a, deponenata tih dviju banaka čiji depoziti nisu prelazili 100 000 eura, deponenata i dioničara banaka drugih država članica čija je valuta euro koje su primile financijsku pomoć prije Republike Cipra ili pak s onom članova ciparskog zadružnog bankovnog sektora.
Zaključno, Sud u cijelosti odbija žalbe predmetnih društava i pojedinaca (predmeti C-603/18 P i C-604/18 P), ukida pobijane presude Općeg suda u dijelu u kojem se njima odbijaju prigovori nedopuštenosti koje je Vijeće istaknulo, u mjeri u kojoj se odnose na tužbe koje su podnesene protiv Euroskupine i članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236 te konačno odlučuje o tim prigovorima(6) na način da ih prihvaća.