Gevoegde zaken C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P
Raad van de Europese Unie
tegen
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC e.a.
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 16 december 2020
„Hogere voorziening – Economisch en monetair beleid – Programma ter ondersteuning van de stabiliteit van de Republiek Cyprus – Herstructurering van de Cypriotische schuld – Besluit van de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (ECB) betreffende het verstrekken van noodliquiditeitssteun op verzoek van de centrale bank van de Republiek Cyprus – Verklaringen van de Eurogroep van 25 maart, 12 april, 13 mei en 13 september 2013 – Besluit 2013/236/EU – Memorandum van overeenstemming dat tussen de Republiek Cyprus en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) is gesloten over de specifieke voorwaarden inzake economisch beleid – Eigendomsrecht – Vertrouwensbeginsel – Gelijke behandeling – Niet-contractuele aansprakelijkheid”
1. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Verzoek tot vergoeding van door de Eurogroep veroorzaakte schade – Intergouvernementeel orgaan met een informeel karakter – Geen eigen bevoegdheden – Geen hoedanigheid van orgaan of instantie van de Unie – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 3 en art. 13, lid 1, VEU; art. 119, lid 2, art. 137 en art. 340, tweede alinea, VWEU; Protocol nr. 14 bij het VEU en het VWEU, art. 1)
(zie punten 78‑80, 84‑98)
2. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Vordering tot vergoeding van aan de Unie toe te rekenen schade – Bevoegdheid van de Unierechter – Vordering tot vergoeding van door de nationale autoriteiten veroorzaakte schade – Bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties
(Art. 13, lid 1, VEU; art. 268 en art. 340, tweede en derde alinea, VWEU)
(zie punten 106, 107)
3. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Specifieke maatregelen om de financiële stabiliteit en een duurzame groei op Cyprus te herstellen – Onderbrengen van de activiteiten van een nationale bank in een andere nationale bank en omzetting in aandelen van niet‑gegarandeerde deposito’s die worden aangehouden bij die laatste bank – Bijzondere voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van die maatregelen – Beoordelingsmarge van de betrokken lidstaat
[Art. 136, lid 1, VWEU; besluit 2013/236 van de Raad, art. 2, lid 6, b)]
(zie punten 110‑116, 134)
4. Hogere voorziening – Middelen – Loutere herhaling van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten – Geen vermelding van de gestelde onjuiste rechtsopvatting – Kennelijke niet-ontvankelijkheid
[Art. 256 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 168, d), en art. 169]
(zie punten 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205, 206)
5. Hogere voorziening – Middelen – Onjuiste beoordeling van de feiten en het bewijsmateriaal – Toetsing door het Hof van de beoordeling van het bewijsmateriaal – Uitgesloten, behoudens het geval waarin er sprake is van een onjuiste opvatting
(Art. 256, lid 1, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea)
(zie punten 128, 130, 158, 167, 206)
6. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Coördinatie van het economisch beleid – Europees Stabiliteitsmechanisme – Toekenning van bevoegdheden inzake verlening van financiële bijstand – Toerekenbaarheid aan de Commissie en aan de Europese Centrale Bank van handelingen die zij hebben verricht bij de vervulling van de hun bij het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme opgedragen taken – Uitgesloten
(Verdrag tot instelling van het Stabiliteitsmechanisme, art. 13, lid 4)
(zie punten 131, 132)
7. Hogere voorziening – Middelen – Ontoereikende of tegenstrijdige motivering – Ontvankelijkheid – Omvang van de motiveringsplicht – Omvang van de toetsing door het Hof van de arresten van het Gerecht
(Art. 256 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 36 en art. 58, eerste alinea)
(zie punten 142‑145)
8. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Specifieke maatregelen om de financiële stabiliteit en een duurzame groei op Cyprus te herstellen – Sluiting van een memorandum van overeenstemming dat voorziet in de herstructurering van twee nationale banken – Ongerechtvaardigde beperking van het eigendomsrecht van de depositohouders, aandeelhouders en obligatiehouders van de betrokken banken – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17 en art. 52, lid 1)
(zie punten 154‑157)
9. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Coördinatie van het economisch beleid – Europees Stabiliteitsmechanisme – Sluiting van een memorandum van overeenstemming dat voorziet in de herstructurering van twee nationale banken – Verenigbaarheid met het eigendomsrecht – Verplichting om de depositohouders en aandeelhouders van de betrokken banken vooraf te raadplegen – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, en art. 52, lid 1; Verdrag tot instelling van het Stabiliteitsmechanisme, art. 12)
(zie punt 159)
10. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Coördinatie van het economisch beleid – Europees Stabiliteitsmechanisme – Sluiting van een memorandum van overeenstemming dat voorziet in de herstructurering van twee nationale banken – Sluiting van een memorandum van overeenstemming dat voorziet in de omzetting in aandelen van bij een nationale bank aangehouden niet-gegarandeerde deposito’s en in de tijdelijke bevriezing van andere bij die bank aangehouden niet-gegarandeerde deposito’s – Verenigbaarheid met het eigendomsrecht van de depositohouders – Beoordeling of er minder beperkende maatregelen bestaan – Inaanmerkingneming van de spoedeisendheid van de situatie
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1, en art. 52, lid 1; Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme, art. 12)
(zie punten 160‑164)
11. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Bescherming van het gewettigd vertrouwen – Voorwaarden – Nauwkeurige toezeggingen van het bestuur – Begrip
(zie punten 178‑182)
12. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Specifieke maatregelen om de financiële stabiliteit en een duurzame groei op Cyprus te herstellen – Sluiting van een memorandum van overeenstemming dat voorziet in de herstructurering van twee nationale banken – Schending van het gelijkheidsbeginsel – Geen
(Besluit 2013/236 van de Raad; memorandum van overeenstemming van 26 april 2013)
(zie punten 191‑197)
Samenvatting
Het Hof bevestigt de arresten van het Gerecht voor zover daarbij de beroepen tot schadevergoeding zijn verworpen die verschillende particulieren en vennootschappen hadden ingesteld wegens de handelingen die de instellingen van de Unie hadden vastgesteld en de wijze waarop zij zich hadden gedragen in het kader van financiële bijstand die aan de Republiek Cyprus was toegekend en waaraan voorwaarden waren verbonden die betrekking hadden op de herstructurering van de Cypriotische banksector. Daarentegen stelt het vast dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Eurogroep een bij de Verdragen ingestelde entiteit van de Unie is waarvan de handelingen of gedragingen tot de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie kunnen leiden
Tijdens de eerste maanden van 2012 zijn verschillende op Cyprus gevestigde banken, waaronder Cyprus Popular Bank (hierna: „Laïki”) en Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus; hierna: „BoC”), in financiële moeilijkheden gekomen. Vervolgens heeft de Republiek Cyprus op 25 juni 2012 een verzoek om financiële bijstand ingediend bij de voorzitter van de Eurogroep, die heeft meegedeeld dat deze bijstand zou worden verstrekt door de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit of door het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma dat concreet moest worden vastgelegd in een memorandum van overeenstemming. Over een dergelijk memorandum is onderhandeld door enerzijds de Europese Commissie – samen met de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) – en anderzijds de Cypriotische autoriteiten. Op 26 april 2013 is een memorandum van overeenstemming ondertekend door de Commissie namens het ESM, door de minister van Financiën van de Republiek Cyprus en door de gouverneur van de centrale bank van Cyprus. Dankzij de ondertekening van dit memorandum kon het ESM financiële bijstand toekennen aan deze lidstaat.
Volgens verschillende particulieren en vennootschappen die deposito’s aanhouden bij Laïki en BoC dan wel aandeelhouders of obligatiehouders van deze banken zijn, hebben de Raad van de Europese Unie, de Commissie, de ECB en de Eurogroep in het kader van voormeld memorandum van overeenstemming geëist dat de Cypriotische autoriteiten maatregelen zouden vaststellen, handhaven of verder uitvoeren die hebben geleid tot een aanzienlijke vermindering van de waarde van hun deposito’s, aandelen of obligaties. Daarop hebben zij bij het Gerecht van de Europese Unie beroepen wegens niet-contractuele aansprakelijkheid ingesteld om vergoeding te verkrijgen voor de verliezen die zij naar eigen zeggen door die maatregelen hebben geleden.
Bij twee arresten van 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. e.a./Raad e.a. en Bourdouvali e.a./Raad e.a.(1) (hierna: „bestreden arresten”), heeft het Gerecht allereerst de door de Raad opgeworpen excepties van niet‑ontvankelijkheid verworpen die betrekking hadden op de tegen de Eurogroep gerichte beroepen tot schadevergoeding die de betrokken particulieren en vennootschappen hadden ingesteld. Wat vervolgens de eerste voorwaarde voor niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU betreft, die verband houdt met de onrechtmatigheid van het aan de instelling van de Unie verweten gedrag en die vereist dat wordt aangetoond dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, heeft het Gerecht geoordeeld dat de particulieren en vennootschappen die deze beroepen hebben ingesteld, er niet in zijn geslaagd aan te tonen dat inbreuk is gemaakt op hun eigendomsrecht, noch dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Aangezien in casu niet was voldaan aan de eerste voorwaarde voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, heeft het Gerecht die beroepen verworpen.
Het Hof – waarbij hogere voorziening is ingesteld door de Raad (in de zaken C‑597/18 P en C‑598/18 P) en door de betrokken particulieren en vennootschappen (in de zaken C‑603/18 P en C‑604/18 P) en waarbij incidentele hogere voorziening is ingesteld door de Raad (in de zaken C‑603/18 P en C‑604/18 P) – doet uitspraak in Grote kamer en vernietigt de bestreden arresten van het Gerecht voor zover daarbij de door de Raad opgeworpen excepties van niet‑ontvankelijkheid zijn verworpen in zoverre zij betrekking hadden op de beroepen die de betrokken particulieren en vennootschappen hadden ingesteld tegen de Eurogroep en tegen artikel 2, lid 6, onder b), van besluit 2013/236/EU(2) (hierna: „besluit 2013/236”). De hogere voorzieningen die de betrokken particulieren en vennootschappen hebben ingesteld, wijst het Hof daarentegen af.
Beoordeling door het Hof
Wat in de eerste plaats de door de Raad ingestelde hogere voorzieningen in de zaken C‑597/18 P en C‑598/18 P betreft, brengt het Hof in herinnering dat de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU onderstelt dat er sprake is van een onrechtmatige gedraging die kan worden verweten aan een „instelling van de Unie”. Dit begrip strekt zich behalve tot de uitdrukkelijk in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie ook uit tot alle organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie.
Dienaangaande merkt het Hof ten eerste op dat de Eurogroep een intergouvernementeel orgaan is voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten die de euro als munt hebben (hierna: „eurolanden”). Ten tweede kan de Eurogroep niet worden gelijkgesteld met een Raadsformatie en wordt zij gekenmerkt door haar informele karakter. Ten derde beschikt de Eurogroep over geen enkele eigen bevoegdheid en is zij evenmin bevoegd om sancties op te leggen wegens de niet-naleving van de binnen de Eurogroep gesloten politieke akkoorden. Het Hof leidt daaruit af dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de Eurogroep een bij de Verdragen ingestelde entiteit „van de Unie” is waarvan de gedragingen tot de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie kunnen leiden.
Het Hof voegt daaraan toe dat het feit dat de binnen de Eurogroep gesloten politieke akkoorden concreet gestalte krijgen en ten uitvoer worden gelegd via met name handelingen en gedragingen van instellingen van de Unie, in het bijzonder de Raad en de ECB, met zich meebrengt dat de justitiabelen hun in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op effectieve rechterlijke bescherming niet wordt ontnomen, aangezien zij – zoals zij overigens in casu hebben gedaan – een tegen de betrokken instellingen gericht beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kunnen instellen op grond van de handelingen die deze instellingen hebben vastgesteld of de gedragingen die zij hebben verricht naar aanleiding van die politieke akkoorden. Het Hof benadrukt met name dat het de taak is van de Commissie om er als hoedster van de Verdragen op toe te zien dat die akkoorden verenigbaar zijn met het Unierecht, en dat het eventuele stilzitten van de Commissie in dit verband kan leiden tot de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie.
In de tweede plaats zijn de incidentele hogere voorzieningen van de Raad in de zaken C‑603/18 P en C‑604/18 P gericht tegen het oordeel van het Gerecht dat de Raad bij artikel 2, lid 6, onder b), van besluit 2013/236 van de Cypriotische autoriteiten de handhaving of verdere uitvoering van de maatregel tot omzetting van de bij BoC aangehouden niet‑gegarandeerde deposito’s in aandelen heeft geëist, en dat die autoriteiten daarbij over geen enkele beoordelingsmarge beschikten.
Dienaangaande merkt het Hof op dat in artikel 2, lid 6, onder b), van besluit 2013/236 geen bijzondere voorwaarden voor de uitvoering van die omzettingsmaatregel waren vastgesteld, zodat de Cypriotische autoriteiten over een aanzienlijke beoordelingsmarge beschikten om de voorwaarden voor die tenuitvoerlegging te bepalen, met name om het aantal en de waarde van de aandelen te bepalen die aan de depositohouders van BoC zouden worden uitgereikt in ruil voor de niet‑gegarandeerde deposito’s die zij bij deze bank aanhielden. Volgens het Hof heeft het Gerecht dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Republiek Cyprus op grond van die bepaling over geen enkele beoordelingsmarge beschikte om de bijzondere voorwaarden voor die omzetting vast te stellen.
Wat in de derde plaats de door de betrokken particulieren en vennootschappen in de zaken C‑603/18 P en C‑604/18 P ingestelde hogere voorzieningen betreft, zij opgemerkt dat die particulieren en vennootschappen van mening zijn dat een voldoende gekwalificeerde schending van hun eigendomsrecht alsook van het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel kan worden toegerekend aan de handelingen en gedragingen van de instellingen van de Unie, zodat aan de eerste voorwaarde voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie was voldaan.
In dit verband brengt het Hof om te beginnen in herinnering dat het eigendomsrecht(3) geen absolute gelding heeft en aan beperkingen kan worden onderworpen(4). Met name kunnen de in het memorandum van overeenstemming van 26 april 2013 vermelde maatregelen volgens het Hof – zoals het reeds heeft geoordeeld in zijn arrest Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB(5) – niet worden beschouwd als een onevenredige en ontoelaatbare ingreep waardoor inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van de betrokken particulieren en vennootschappen.
Vervolgens is het Hof van oordeel dat het feit dat de toekenning van financiële bijstand aan andere eurolanden tijdens de eerdere fasen van de internationale financiële crisis niet afhankelijk was gesteld van de vaststelling van specifieke maatregelen, niet kan worden aangemerkt als een toezegging die bij de aandeelhouders, obligatiehouders en depositohouders van Laïki en BoC het gewettigde vertrouwen kon wekken dat dit ook het geval zou zijn bij de toekenning van financiële bijstand aan de Republiek Cyprus.
Ten slotte heeft het Hof in herinnering gebracht dat het algemene gelijkheidsbeginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld tenzij dit objectief gerechtvaardigd is, en geoordeeld dat dit beginsel niet geschonden is. De betrokken vennootschappen en particulieren bevinden zich namelijk niet in een situatie die vergelijkbaar is met de situatie van de centrale bank van Cyprus, die zich bij haar optreden uitsluitend laat leiden door doelstellingen van openbaar belang, of met de situatie van de houders van deposito’s bij de Griekse filialen van Laïki en BoC. Hun situatie is evenmin vergelijkbaar met die van de personen die bij deze twee banken deposito’s van ten hoogste 100 000 EUR aanhielden, met die van de depositohouders en aandeelhouders van de banken van de andere eurolanden die vóór de Republiek Cyprus financiële bijstand hebben ontvangen, of met die van de leden van de Cypriotische coöperatieve banken.
Kortom, het Hof wijst de door de betrokken vennootschappen en particulieren ingestelde hogere voorzieningen (zaken C‑603/18 P en C‑604/18 P) in hun geheel af, vernietigt de bestreden arresten van het Gerecht voor zover daarbij de door de Raad opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid zijn verworpen in zoverre zij betrekking hadden op de beroepen die waren ingesteld tegen de Eurogroep en tegen artikel 2, lid 6, onder b), van besluit 2013/236, en doet definitief uitspraak over die excepties(6), waarbij het die excepties aanvaardt.