Spojené veci C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P
Rada Európskej únie
proti
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC a i.
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 16. decembra 2020
„Odvolanie – Hospodárska a menová politika – Program podpory pre stabilitu Cyperskej republiky – Reštrukturalizácia cyperského dlhu – Rozhodnutie rady guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) o poskytnutí naliehavo potrebnej likvidity v nadväznosti na žiadosť Cyperskej centrálnej banky – Vyhlásenia euroskupiny z 25. marca, 12. apríla, 13. mája a 13. septembre 2013 – Rozhodnutie 2013/236/EÚ – Memorandum o porozumení o špecifických podmienkach hospodárskej politiky uzatvorené medzi Cyperskou republikou a Európskym mechanizmom pre stabilitu (EMS) – Právo vlastniť majetok – Zásada ochrany legitímnej dôvery – Rovnosť zaobchádzania – Mimozmluvná zodpovednosť Európskej únie“
1. Žaloba o náhradu škody – Predmet – Návrh na náhradu škody spôsobenej euroskupinou – Medzivládny orgán neformálnej povahy – Neexistencia vlastných právomocí – Neexistencia postavenia orgánu alebo agentúry Únie – Neprípustnosť
(Článok 3 a článok 13 ods. 1 ZEÚ; článok 119 ods. 2, článok 137 a článok 340 druhý odsek ZFEÚ; protokol č. 14, ktorý je prílohou Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ, článok 1)
(pozri body 78 – 80, 84 – 98)
2. Žaloba o náhradu škody – Predmet – Návrh na náhradu škody pripísateľnej Únii – Právomoc súdu Únie – Návrh na náhradu škody z dôvodu škody spôsobenej vnútroštátnymi orgánmi – Právomoc vnútroštátnych súdov
(Článok 13 ods. 1 ZEÚ; článok 268 a článok 340 druhý a tretí odsek ZFEÚ)
(pozri body 106, 107)
3. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Vykonanie – Osobitné opatrenia na obnovenie finančnej stability a udržateľného rastu určené Cypru – Začlenenie činností národnej banky do inej národnej banky a konverzia nepoistených vkladov na akcie tejto inej banky – Osobitné podmienky vykonávania týchto opatrení – Voľná úvaha dotknutého členského štátu
[Článok 136 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Rady 2013/236, článok 2 ods. 6 písm. b)]
(pozri body 110 – 116, 134)
4. Odvolanie – Dôvody – Zopakovanie dôvodov a tvrdení predložených Všeobecnému súdu – Neidentifikovanie uvádzaného nesprávneho právneho posúdenia – Zjavná neprípustnosť
[Článok 256 ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 58 prvý odsek, Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 168 písm. d) a článok 169]
(pozri body 127, 158, 169, 179, 199, 201, 205, 206)
5. Odvolanie – Dôvody – Nesprávne posúdenie skutkových okolností a dôkazov – Preskúmanie posúdenia dôkazov Súdnym dvorom – Vylúčenie okrem prípadov skreslenia
(Článok 256 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 58 prvý odsek)
(pozri body 128, 130, 158, 167, 206)
6. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Koordinácia hospodárskych politík – Európsky mechanizmus pre stabilitu – Pridelenie právomocí v oblasti poskytnutia finančnej pomoci – Pripísateľnosť Komisii a Európskej centrálnej banke aktov týchto inštitúcií podľa funkcií zverených zmluvou o európskom mechanizme pre stabilitu – Vylúčenie
(Zmluva, ktorou sa zriaďuje mechanizmus pre stabilitu, článok 13 ods. 4)
(pozri body 131, 132)
7. Odvolanie – Dôvody – Nedostatočné alebo rozporné odôvodnenie – Prípustnosť – Rozsah povinnosti odôvodnenia – Rozsah preskúmania rozsudkov Všeobecného súdu Súdnym dvorom
(Článok 256 ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 36 a článok 58 prvý odsek)
(pozri body 142 – 145)
8. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Vykonanie – Osobitné opatrenia na obnovenie finančnej stability a udržateľného rastu určené Cypru – Uzatvorenie memoranda o porozumení stanovujúceho reštrukturalizáciu dvoch národných bánk – Neodôvodnené obmedzenie práva na vlastníctvo vkladateľov, akcionárov a majiteľov dlhopisov dotknutých bánk – Neexistencia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 a článok 52 ods. 1)
(pozri body 154 – 157)
9. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Koordinácia hospodárskych politík – Európsky mechanizmus pre stabilitu – Uzatvorenie memoranda o porozumení stanovujúceho reštrukturalizáciu dvoch národných bánk – Zlučiteľnosť s právom vlastniť majetok – Povinnosť predchádzajúcej konzultácie s vkladateľmi a akcionármi dotknutých bánk – Neexistencia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 a článok 52 ods. 1; zmluva, ktorou sa zriaďuje mechanizmus pre stabilitu, článok 12)
(pozri bod 159)
10. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Koordinácia hospodárskych politík – Európsky mechanizmus pre stabilitu – Uzatvorenie memoranda o porozumení stanovujúceho reštrukturalizáciu dvoch národných bánk – Uzatvorenie memoranda o porozumení stanovujúceho konverziu nepoistených vkladov v národnej banke na akcie a dočasné zmrazenie iných nepoistených vkladov v tejto banke – Zlučiteľnosť s právom vkladateľov vlastniť majetok – Posúdenie existencie menej reštriktívnych opatrení – Zohľadnenie naliehavosti situácie
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 ods. 1 a článok 52 ods. 1; zmluva, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu, článok 12)
(pozri body 160 – 164)
11. Právo Európskej únie – Zásady – Ochrana legitímnej dôvery – Podmienky – Presné záruky poskytnuté správnym orgánom – Pojem
(pozri body 178 – 182)
12. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Vykonanie – Osobitné opatrenia na obnovenie finančnej stability a udržateľného rastu určené Cypru – Uzatvorenie memoranda o porozumení stanovujúceho reštrukturalizáciu dvoch národných bánk – Porušenie zásady rovnosti zaobchádzania – Neexistencia
(Rozhodnutie Rady 2013/236; memorandum o porozumení z 26. apríla 2013)
(pozri body 191 – 197)
Zhrnutie
Súdny dvor potvrdil rozsudky Všeobecného súdu v rozsahu, v akom zamietli žaloby o náhradu škody podané viacerými jednotlivcami a spoločnosťami z dôvodu aktov a konaní inštitúcií Únie prijatých v rámci finančnej pomoci poskytnutej Cyperskej republike a podmienenej reštrukturalizáciou jej bankového sektora. Všeobecný súd sa naopak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že euroskupina je subjektom Únie zriadeným Zmluvami, ktorého akty alebo správanie by mohli viesť k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie
V priebehu prvých mesiacov roku 2012 sa s finančnými ťažkosťami stretli viaceré banky so sídlom na Cypre, vrátane Cyprus Popular Bank (ďalej len „Laïki“) a Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia (Bank of Cyprus, ďalej len „BoC“). Dňa 25. júna 2012 Cyperská republika predložila predsedovi euroskupiny žiadosť o finančnú pomoc, ktorý uviedol, že túto pomoc poskytne buď Európsky fond pre finančnú stabilitu, alebo európsky mechanizmus pre stabilitu (EMS) v rámci programu makroekonomických úprav, ktorý sa mal konkretizovať v memorande o porozumení. Rokovanie o tomto protokole viedli na jednej strane Európska komisia spolu s Európskou centrálnou bankou (ECB) a Medzinárodným menovým fondom (MMF) a na druhej strane cyperské orgány. Dňa 26. apríla 2013 podpísali memorandum o porozumení Komisia v mene EMS, minister financií Cyperskej republiky a guvernér Cyperskej centrálnej banky, čo umožnilo, aby EMS poskytol tomuto členskému štátu finančnú pomoc.
Viacerí jednotlivci a spoločnosti, majitelia vkladov v Laïki a BoC, akcionári alebo majitelia ich dlhopisov, sa domnievali, že Rada Európskej únie, Komisia, ECB, ako aj euroskupina v rámci tohto memoranda o porozumení požadovali od cyperských orgánov prijatie, zachovanie alebo pokračovanie vo výkone opatrení, ktoré viedli k podstatnému zníženiu hodnoty ich vkladov, akcií alebo dlhopisov. Podali teda žaloby o mimozmluvnú zodpovednosť na Všeobecný súd Európskej únie, ktorými sa domáhali náhrady za straty, ktoré údajne utrpeli v dôsledku týchto opatrení.
Dvoma rozsudkami z 13. júla 2018, K. Chrysostomides & Co. a i./Rada a i., ako aj Bourdouvali a i./Rada a i.(1), Všeobecný súd najprv zamietol námietky neprípustnosti vznesené Radou v súvislosti so žalobami o náhradu škody podanými dotknutými jednotlivcami a spoločnosťami proti euroskupine. Ďalej, pokiaľ ide o prvú podmienku vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie na základe článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorá sa týka protiprávnosti konania vytýkaného inštitúcii Únie a ktorá vyžaduje preukázanie existencie dostatočne závažného porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom, rozhodol, že jednotlivci a spoločnosti, ktoré podali tieto žaloby, nepreukázali existenciu porušenia ich práva na vlastníctvo, zásady legitímnej dôvery alebo zásady rovnosti zaobchádzania. Keďže prvá podmienka uplatnenia mimozmluvnej zodpovednosti Únie nebola v prejednávanej veci splnená, Všeobecný súd uvedené žaloby zamietol.
Na základe odvolaní podaných Radou (veci C‑597/18 P a C‑598/18 P) a dotknutými jednotlivcami a spoločnosťami (veci C‑603/18 P a C‑604/18 P), ako aj vzájomných odvolaní podaných Radou (vo veciach C‑603/18 P a C‑604/18 P) Súdny dvor, ktorý rozhoduje vo veľkej komore, zrušil napadnuté rozsudky Všeobecného súdu v rozsahu, v akom zamietajú námietky neprípustnosti vznesené Radou, pokiaľ ide o žaloby týchto jednotlivcov a spoločností proti euroskupine a článku 2 ods. 6 písm. b) rozhodnutia 2013/236(2). Na druhej strane zamietol odvolania uvedených jednotlivcov a spoločností.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide v prvom rade o odvolania podané Radou vo veciach C‑597/18 P a C‑598/18 P, Súdny dvor pripomína, že vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie na základe článku 340 druhého odseku ZFEÚ predpokladá, že nezákonné konanie možno vytýkať „inštitúcii Únie“, čo je pojem, ktorý zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány a organizácie Únie zriadené Zmluvami, ktoré sú určené na vykonávanie cieľov Únie.
V tejto súvislosti Súdny dvor po prvé uvádza, že euroskupina predstavuje medzivládny orgán koordinácie hospodárskych politík členských štátov, ktorých menou je euro (ďalej len „ČŠME“). Po druhé euroskupinu nemožno považovať za zloženie Rady a vyznačuje sa neformálnou povahou. Po tretie nemá žiadnu vlastnú právomoc ani právomoc sankcionovať nedodržiavanie politických dohôd uzavretých v rámci nej. Súdny dvor z toho vyvodzuje, že Všeobecný súd nesprávne dospel k záveru, že euroskupina je subjektom „Únie“ založeným Zmluvami, ktorého konanie by mohlo viesť k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie.
Dodáva, že vzhľadom na to, že politické dohody uzavreté v rámci euroskupiny sa konkretizujú a vykonávajú sa najmä prostredníctvom aktov a konaní inštitúcií Únie, najmä zo strany Rady a ECB, osoby podliehajúce súdnej právomoci nie sú zbavené svojho práva na účinnú súdnu ochranu zakotveného v článku 47 Charty, keďže tieto osoby, ako to už v predmetnom prípade aj urobili, môžu podať žalobu o mimozmluvnú zodpovednosť Únie proti týmto inštitúciám v prípade aktov a správania, ktorých sa tieto inštitúcie dopustili v nadväznosti na takéto politické dohody. Zdôrazňuje najmä, že Komisii ako strážkyni Zmlúv prináleží dohliadať na súlad uvedených dohôd s právom Únie a že prípadná nečinnosť Komisie v tejto súvislosti môže viesť k spochybneniu mimozmluvnej zodpovednosti Únie.
Po druhé, pokiaľ ide o vzájomné odvolania Rady vo veciach C‑603/18 P a C‑604/18 P, tieto odvolania smerovali k spochybneniu posúdenia Všeobecného súdu, podľa ktorého na jednej strane Rada prostredníctvom článku 2 ods. 6 písm. b) rozhodnutia 2013/236 vyžadovala od cyperských orgánov zachovanie alebo pokračovanie vo vykonaní konverzie nepoistených vkladov v BoC na akcie a na druhej strane uvedené orgány nemali na tieto účely žiadnu mieru voľnej úvahy.
V tejto súvislosti Súdny dvor poznamenáva, že článok 2 ods. 6 písm. b) rozhodnutia 2013/236 nestanovuje osobitné podmienky na vykonanie uvedenej konverzie, takže cyperské orgány mali širokú mieru voľnej úvahy v tomto ohľade, najmä na účely určenia počtu a hodnoty akcií, ktoré sa majú prideliť vkladateľom do BoC výmenou za nepoistené vklady v tejto banke. V dôsledku toho dospel Súdny dvor k záveru, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že Cyperská republika nemala podľa tohto ustanovenia žiadnu mieru voľnej úvahy na účely stanovenia osobitných podmienok tejto konverzie.
Po tretie, pokiaľ ide o odvolania podané jednotlivcami a dotknutými spoločnosťami vo veciach C‑603/18 a C‑604/18 P, títo sa domnievali, že dostatočne závažné porušenie ich práva vlastniť majetok, zásady legitímnej dôvery a zásady rovnosti zaobchádzania je pripísateľné aktom a správaniam inštitúcií Únie, takže prvá podmienka vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie bola splnená.
V tejto súvislosti Súdny dvor najprv pripomína, že právo vlastniť majetok(3) nie je absolútnou požiadavkou a môže byť predmetom obmedzení.(4) Uvádza najmä, ako už rozhodol v rozsudku Ledra Advertising a i./Komisia a ECB(5), že opatrenia uvedené v memorande o porozumení z 26. apríla 2013 nemožno považovať za neprimeraný a neúnosný zásah, ktorý poškodzuje vlastnícke právo dotknutých jednotlivcov a spoločností.
Súdny dvor sa ďalej domnieva, že okolnosť, že v priebehu predchádzajúcich fáz medzinárodnej finančnej krízy poskytnutie finančnej pomoci iným ČŠME nebolo podmienené prijatím osobitných opatrení, nemožno považovať za uistenie, ktoré by mohlo vyvolať legitímnu dôveru akcionárov, majiteľov dlhopisov a vkladateľov do Laïki a BoC, že to tak bude aj v rámci poskytnutia finančnej pomoci Cyperskej republike.
Napokon Súdny dvor po tom, čo pripomenul, že všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené, odmietol existenciu porušenia tejto zásady. Konštatoval totiž, že dotknuté spoločnosti a jednotlivci sa nenachádzajú v situácii porovnateľnej so situáciou Cyperskej centrálnej banky, ktorej činnosť sa riadi výlučne cieľmi verejného záujmu, so situáciou majiteľov vkladov v gréckych pobočkách Laïki a BoC, so situáciou majiteľov vkladov v týchto dvoch bankách, ktorých vklady nepresahovali 100 000 eur, so situáciou majiteľov vkladov a akcionárov bánk iných ČŠME, ktorí získali finančnú pomoc ešte pred Cyperskou republikou alebo ešte so situáciou členov cyperského družstevného bankového sektora.
Na záver Súdny dvor v celom rozsahu zamietol odvolania podané dotknutými spoločnosťami a jednotlivcami (veci C‑603/18 P a C‑604/18 P), zrušil napadnuté rozsudky Všeobecného súdu v rozsahu, v akom zamietajú námietky neprípustnosti vznesené Radou, pokiaľ ide o žaloby smerujúce proti euroskupine a proti článku 2 ods. 6 písm. b) rozhodnutia 2013/236, a s konečnou platnosťou rozhodol o týchto námietkach(6) tak, že im vyhovel.