NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 29. januára 2015 (1)
Vec C‑1/14
Base Company NV, predtým KPN Group Belgium NV,
a
Mobistar NV
proti
Ministerraad
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Grondwettelijk Hof (Belgicko)]
„Smernica ‚univerzálnej služby‘ – Články 9 a 32 – Elektronické komunikácie – Siete a služby – Univerzálna služba a práva užívateľov – Záväzky sociálnej služby – Doplnkové povinné služby“
1. V dôsledku rozsudkov, ktoré vyhlásil Súdny dvor vo veciach Komisia/Belgicko(2) a Base a i.(3), prijal belgický zákonodarca právne predpisy, ktorých zlučiteľnosť so smernicou univerzálnej služby(4) sa opäť spochybňuje. Pri tejto príležitosti sa Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) Belgicka pýta Súdneho dvora, či môže vnútroštátny zákonodarca zahrnúť mobilné telekomunikačné služby a služby elektronickej komunikácie (internet) do kategórie „univerzálna služba“ uvedenej smernice. Okrem toho sa spochybňuje platnosť samotnej smernice univerzálnej služby z dôvodu možného porušenia článku 20 Charty základných práv Európskej únie. Už vopred uvádzam, že podľa môjho názoru je toto spochybnenie zjavne neprípustné.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Smernica univerzálnej služby
2. Článok 3 smernice s názvom „Dostupnosť univerzálnej služby“ otvára kapitolu II s názvom „Záväzky univerzálnej služby vrátane sociálnych záväzkov“ a uvádza toto:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby na ich území boli služby stanovené v tejto kapitole v špecifikovanej kvalite sprístupnené pre všetkých koncových užívateľov nezávisle na geografickej polohe a na základe špecifických vnútroštátnych podmienok, za prijateľné ceny.
2. Členské štáty stanovia najefektívnejší a najprimeranejší prístup k zabezpečeniu implementácie univerzálnej služby, pričom budú rešpektovať princípy objektivity, transparentnosti, nediskriminácie a proporcionality. Budú sa snažiť o minimalizáciu skresľovania trhu, a to najmä u poskytovania služieb za ceny alebo iné podmienky, ktoré sa odchyľujú od bežných obchodných podmienok, pričom budú rešpektovať verejný záujem.“
3. V súlade s článkom 4 s názvom „Zabezpečenie prístupu na pevnom mieste a poskytovanie telefónnych služieb“:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby všetkým odôvodneným žiadostiam o pripojenie na pevnom mieste k verejnej komunikačnej sieti vyhovel aspoň jeden podnik.
2. Poskytované pripojenie musí umožňovať podporu hlasovej, telefaxovej a dátovej komunikácie s rýchlosťou prenosu dát, ktorá je dostatočná na to, aby umožnila funkčný prístup k internetu, berúc do úvahy prevládajúce technológie používané väčšinou účastníkov a technickú uskutočniteľnosť.
3. Členské štáty zabezpečia, aby všetkým odôvodneným žiadostiam o poskytnutie telefónnej služby, ktorá je verejne dostupná v rámci sieťového pripojenia uvedeného v odseku 1 a ktorá umožňuje vytváranie a prijímanie vnútroštátnych a medzinárodných volaní, vyhovel aspoň jeden podnik.“
4. Článok 9, ktorý má názov „Prijateľnosť taríf“, ustanovuje toto:
„1. Národné regulačné orgány monitorujú vývoj a úroveň maloobchodných taríf služieb uvedených v článkoch 4 až 7, ktoré spadajú pod povinnosti univerzálnej služby a buď ich poskytujú určené podniky, alebo v prípade, že v súvislosti s predmetnými službami nie sú určené žiadne podniky, sú dostupné na trhu, a to najmä vo vzťahu k vnútroštátnym spotrebiteľským cenám a príjmom.
2. Členské štáty môžu na základe vnútroštátnych podmienok vyžadovať, aby určené podniky poskytovali spotrebiteľom tarifnú voľbu alebo tarifné balíky, ktoré sa líšia od taríf poskytovaných za bežných komerčných podmienok, a najmä aby zabezpečili, že spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo s osobitnými sociálnymi potrebami sa nebude brániť v prístupe k sieti uvedenej v článku 4 ods. 1 alebo v používaní služieb uvedených v článku 4 ods. 3 a v článkoch 5, 6 a 7, ktoré patria do povinnosti univerzálnej služby a ktoré poskytujú určené podniky.
3. Členské štáty môžu, okrem ustanovení pre určené podniky, týkajúcich sa umožnenia osobitnej tarifnej voľby alebo dodržania cenových limitov, alebo geografických priemerov, alebo iných podobných systémov zabezpečiť, aby sa poskytla podpora spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo špecifickými sociálnymi potrebami.
…“
5. V súlade s prvými odsekmi článku 13 („Financovanie záväzkov sociálnej služby“):
„1. Ak na základe kalkulácie čistých nákladov uvedených v článku 12 národný regulačný orgán zistí, že podnik znáša neprimerané zaťaženie, členské štáty na žiadosť určeného podniku rozhodnú o:
a) zavedení mechanizmu, ktorým sa podniku za transparentných podmienok uhradia stanovené čisté náklady z verejných fondov; a/alebo
b) rozdelení čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby medzi poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb.
2. Ak sú čisté náklady rozdelené podľa odseku 1 písm. b), členské štáty vytvoria rozdeľovací mechanizmus spravovaný národným regulačným orgánom alebo orgánom nezávislým na užívateľoch, ktorý je pod dohľadom národného regulačného orgánu. Financovať sa môžu len čisté náklady stanovené v súlade s článkom 12, ktoré sa týkajú povinností uvedených v článkoch 3 až 10.“
6. Článok 32 s názvom „Doplnkové povinné služby“ otvára kapitolu V smernice („Všeobecné a záverečné ustanovenia“) a uvádza, že „členské štáty môžu rozhodnúť o sprístupnení doplnkových služieb k službám, poskytovaným v rámci záväzkov univerzálnej služby a vymedzeným v kapitole II, ktoré budú verejne dostupné na ich území no bez toho, aby mohol byť predpísaný akýkoľvek kompenzačný mechanizmus zahŕňajúci špecifické podniky“.
7. Cieľom prílohy IV smernice v súlade s jej názvom je „Kalkulácia prípadných čistých záväzkov univerzálnej služby a zavedenie mechanizmu úhrady alebo rozdelenia v súlade s článkami 12 a 13“. V súlade s jej časťou A („Kalkulácia čistých nákladov“) „záväzky univerzálnej služby sa vzťahujú k tým povinnostiam, ktoré uložil podnikom členský štát a týkajú sa zabezpečenia siete a služby v špecifikovanej geografickej oblasti, vrátane, ak sa to vyžaduje, priemerných cien v uvedenej geografickej oblasti za poskytnutie uvedenej služby alebo poskytnutie špecifickej tarifnej voľby pre spotrebiteľov s nízkymi príjmami alebo s osobitnými sociálnymi potrebami…“.
2. Smernica 2002/21/ES(5)
8. Článok 2 smernice 2002/21 stanovuje tieto definície:
„…
c) ‚elektronická komunikačná služba‘ znamená službu bežne poskytovanú za úhradu, ktorá pozostáva úplne alebo prevažne z prenosu signálov v elektronických komunikačných sieťach vrátane telekomunikačných služieb a prenosových služieb v sieťach používaných na vysielanie, s výnimkou služieb poskytujúcich obsah alebo vykonávajúcich edičnú kontrolu obsahu prenášaného pomocou elektronických komunikačných sietí a služieb; nezahŕňa služby informačnej spoločnosti definované v článku 1 smernice 98/34/ES, ktoré úplne alebo prevažne nepredstavujú prenos signálov v elektronických komunikačných sieťach;
d) ‚verejná telekomunikačná sieť‘ znamená elektronickú komunikačnú sieť, ktorá sa používa úplne alebo prevažne na poskytovanie verejne dostupných elektronických komunikačných služieb, ktoré podporujú prenos informácií medzi koncovými bodmi siete;
…
j) ‚univerzálna služba‘ znamená minimálny súbor služieb definovaný v smernici 2002/22/ES (smernica o univerzálnej službe) stanovenej kvality, ktorý je dostupný pre všetkých užívateľov za prijateľnú cenu bez ohľadu na ich geografickú polohu a s ohľadom na špecifické národné podmienky;
…“
B – Vnútroštátne právo
9. Článok 74 wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (zákon z 13. júna 2005 o elektronických komunikáciách, ďalej len „zákon o elektronických komunikáciách“), vo svojom znení zmenenom článkom 50 zákona z 10. júla 2012, stanovuje:
„1. Sociálna zložka univerzálnej služby spočíva v poskytovaní osobitných tarifných podmienok určitým skupinám užívateľov každým operátorom uvedeným v odsekoch 2 a 3, ktorý poskytuje spotrebiteľom verejnú elektronickú komunikačnú službu.
…
2. Operátori, ktorí poskytujú spotrebiteľom verejnú elektronickú komunikačnú službu a ktorých obrat v oblasti verejných elektronických komunikačných služieb presahuje 50 miliónov eur, poskytujú sociálnu zložku univerzálnej služby uvedenú v odseku 1.
…
3. Operátori, ktorí poskytujú spotrebiteľom verejnú elektronickú komunikačnú službu s obratom v oblasti verejných elektronických komunikačných služieb 50 miliónov eur alebo menej a ktorí Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (belgický inštitút pôšt a telekomunikácií; ďalej len ‚BIPT‘) oznámia, či budú poskytovať sociálnu zložku univerzálnej služby uvedenú v odseku 1 v pevnej alebo v mobilnej terestriálnej telefónnej sieti, alebo v oboch sieťach, poskytujú takúto zložku na obdobie piatich rokov.
…“
10. Článok 74/1 zákona o elektronických komunikáciách, doplnený článkom 51 zákona z 10. júla 2012, stanovuje:
„1. Ak BIPT usúdi, že poskytovanie sociálnej zložky môže pre poskytovateľa predstavovať nespravodlivé zaťaženie, vyžiada si od každého poskytovateľa sociálnych taríf oznámenie informácií uvedených v odseku 2 a vypočíta čisté náklady.
2. Poskytovatelia sociálnych taríf oznámia BIPT spôsobom určeným v článku 137 ods. 2 najneskôr 1. augusta kalendárneho roka nasledujúceho po zohľadňovanom roku indexovanú sumu odhadovaných nákladov za zohľadňovaný rok, vypočítanú na základe metódy výpočtu definovanej v prílohe.
…
3. BIPT konštatuje v prípade každého dotknutého poskytovateľa existenciu nespravodlivého zaťaženia, ak poskytovanie sociálnej zložky univerzálnej služby, pokiaľ ide o schopnosť poskytovateľa znášať ho vzhľadom na súhrn jeho vlastností, najmä na úroveň jeho vybavenia, jeho ekonomickú a finančnú situáciu, ako aj na jeho podiel na trhu verejných elektronických komunikačných služieb, je nadmerné.
4. Zriaďuje sa fond pre univerzálnu službu, ktorý má v oblasti sociálnych taríf odškodniť poskytovateľov sociálnych taríf, pre ktorých poskytovanie sociálnej zložky univerzálnej služby predstavuje nespravodlivé zaťaženie a ktorí na tento účel podali žiadosť na BIPT. Odškodnenie zodpovedá čistým nákladom, ktoré znášal operátor, pre ktorého predstavuje poskytovanie sociálnej zložky univerzálnej služby nespravodlivé zaťaženie. Fond má právnu subjektivitu a spravuje ho BIPT.
Fond svoje prostriedky získava z príspevkov operátorov poskytujúcich sociálnu zložku univerzálnej služby.
Príspevky sa vypočítavajú vzhľadom na ich obrat v oblasti verejných elektronických komunikačných služieb.
Zohľadnený obrat zodpovedá obratu pred zdanením, ktorý je docielený poskytovaním verejných elektronických komunikačných služieb na vnútroštátnom území podľa článku 95 ods. 2.
Náklady na správu fondu sa skladajú zo všetkých nákladov na prevádzkovanie fondu; patria sem aj náklady, ktoré sú spojené s určením modelu nákladov spočívajúceho na fiktívnom efektívnom operátorovi, vždy podľa druhu elektronickej komunikačnej siete, v ktorej je sociálna zložka univerzálnej služby poskytovaná. Kráľovským nariadením schváleným v Ministerraad sa určí maximálna výška nákladov na správu fondu.
Náklady na správu fondu znášajú operátori uvedení v odseku 2 v pomere podľa ich obratu uvedenému v odseku 3.
5. Fungovanie tohto mechanizmu upraví kráľovské nariadenie schválené v Ministerraad, po predložení stanoviska BIPT“.
11. V zmysle článku 146 ods. 2 zákona z 10. júla 2012 článok 51 tohto zákona „nadobúda účinnosť 30. júna 2005“.
II – Skutkové okolnosti
12. Prejudiciálna otázka nadväzuje na žalobu o neplatnosť, ktorú na Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) podali KPN Group Belgium NV (ďalej len „KPN“) a Mobistar NV (ďalej len „Mobistar“) proti článkom 50, 51 a 146 zákona o elektronických komunikáciách, zmeneného a doplneného v nadväznosti na rozsudky vyhlásené Súdnym dvorom v už citovaných veciach Komisia/Belgicko (EU:C:2010:583) a Base a i. (EU:C:2010:584).
13. Napadnuté ustanovenia stanovujú mechanizmus sektorového financovania čistých nákladov ponuky elektronických komunikácií prostredníctvom mobilných komunikačných služieb („mobilné telekomunikácie“) a/alebo predplatených služieb internetu založený na príspevkoch poskytovateľov sietí alebo elektronických komunikačných služieb dostupných spotrebiteľom vrátane mobilných telekomunikačných služieb a/alebo predplatených služieb internetu.
14. Účastníci konania vo veci samej sa domnievajú, že napadnuté ustanovenia sú protiústavné a, pokiaľ ide o to, čo je tu podstatné, sú v rozpore s článkami 9 a 32 smernice univerzálnej služby.
III – Položená otázka
15. Doslovné znenie prejudiciálnej otázky položenej 2. januára 2014 je takéto:
„1. Má sa smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby), najmä jej články 9 a 32, vykladať v tom zmysle, že sociálne tarify univerzálnej služby, ako aj kompenzačný mechanizmus v zmysle článku 13 ods. 1 písm. b) smernice univerzálnej služby sa vzťahujú nielen na elektronickú komunikáciu prostredníctvom telefónneho pripojenia k verejnej elektronickej komunikačnej sieti na pevnom mieste, ale aj na elektronickú komunikáciu prostredníctvom mobilných komunikačných služieb a/alebo predplatených služieb internetu?
2. Má sa článok 9 ods. 3 smernice univerzálnej služby vykladať v tom zmysle, že členským štátom umožňuje ponúkať osobitnú tarifnú voľbu v prípade iných služieb, ako tých, ktoré sú uvedené v článku 9 ods. 2 smernice univerzálnej služby?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú a druhú otázku: sú príslušné ustanovenia smernice univerzálnej služby zlučiteľné so zásadou rovnosti, tak ako je zakotvená okrem iného v článku 20 Charty základných práv Európskej únie?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
16. KPN a Mobistar, belgická vláda, Európsky parlament, Rada a Komisia sa zúčastnili na konaní a predložili písomné pripomienky. Všetci uvedení sa zúčastnili na verejnom pojednávaní, ktoré sa konalo 12. novembra 2014 a na ktorom ich Súdny dvor vyzval, aby zamerali svoje pripomienky k prvej a druhej otázke.
V – Tvrdenia
A – Prvá otázka
17. KPN a Mobistar navrhujú zápornú odpoveď s tvrdením, že smernica univerzálnej služby, ako vyplýva z jej článkov 4 až 7, stanovuje vyčerpávajúci zoznam služieb, na ktoré je potrebné poskytovať sociálne tarify a medzi ktorými sa nenachádzajú mobilné telekomunikačné služby, ani predplatené služby internetu tak, že podľa ich názoru sú uvedené služby vylúčené zo záväzkov univerzálnej služby a z mechanizmu financovania stanoveného v článku 13 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice.
18. Belgická vláda zase tvrdí, že otázka si zaslúži kladnú odpoveď, keďže podľa jej názoru článok 9 ods. 3 smernice univerzálnej služby má všeobecnejší charakter ako odsek 2 toho istého ustanovenia a oprávňuje členské štáty poskytnúť pomoc určitým zákazníkom, hoci uvedená pomoc môže odkazovať na služby odlišné od tých, ktoré sú uvedené v samotnej smernici. Belgická vláda sa okrem toho domnieva, že článok 32 smernice univerzálnej služby umožňuje, aby sa náklady vyplývajúce zo služieb uložených na základe článku 9 ods. 3 smernice kompenzovali prostredníctvom mechanizmov zahŕňajúcich účasť operátorov.
B – Druhá otázka
19. Komisia navrhuje spoločne odpovedať na prvú a druhú otázku a urobiť to v takom zmysle, že smernica univerzálnej služby, a najmä jej články 3, 4, 9 a 13 sa majú vykladať tak, že pravidlá týkajúce sa taríf a financovania záväzkov univerzálnej služby uvedené v článkoch 9 a 13 sa neuplatňujú na mobilné telekomunikačné služby, ale na predplatené služby internetu, ktoré umožnia funkčný prístup k sieti na pevnom mieste.
20. Komisia okrem iného tvrdí, že ustanovenie článku 32 smernice sa má vykladať v tom zmysle, že mobilné telekomunikačné služby by sa v zásade mohli považovať za doplnkové služby v zmysle uvedeného ustanovenia, aj keď pripomína, že toto ustanovenie zakazuje uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa taríf a financovania záväzkov univerzálnej služby uvedených v článkoch 9 a 13, ako aj stanovenie kompenzačného mechanizmu, ktorý zahŕňa účasť špecifických podnikov. Komisia v tejto súvislosti uvádza, že hoci z článku 4 smernice univerzálnej služby vyplýva, že pojem „verejná komunikačná sieť“ zahŕňa telefónne služby, tento článok odkazuje výlučne na prístup a pripojenie na pevnom mieste, čo vylučuje mobilné telekomunikačné služby.
21. Pokiaľ ide o tarifné pravidlá stanovené v článku 9 smernice, Komisia na jednej strane uvádza, že uvedené ustanovenie odkazuje výlučne na tarify služieb vymedzené v článkoch 4 až 7 smernice a na druhej strane, že články 5, 6 a 7 smernice sa nezdajú relevantné na preskúmanie tohto prípadu. V dôsledku toho by sa podľa názoru Komisie pravidlá uvedeného článku 9 neuplatnili na mobilné telekomunikačné služby.
22. Podľa názoru Komisie článok 9 ods. 3 smernice univerzálnej služby neumožňuje rozšíriť rozsah univerzálnej služby, ako to vyplýva z článkov 4 až 7. Okrem toho podľa jej názoru žiadne ustanovenie smernice nie je možné vykladať v tom zmysle, že pravidlá vymedzené v kapitole II v oblasti taríf a financovania sa uplatňujú na mobilné telekomunikačné služby. Naopak a v súlade s článkom 4 smernice by sa internetové služby mohli považovať za zahrnuté do univerzálnej služby kapitoly II, pokiaľ ide o pripojenia, ktoré umožňujú funkčný prístup k sieti, z čoho by vyplynulo, že ostatné ustanovenia kapitoly II smernice a jej články 9 a 13 sa tiež uplatňujú na internetové služby.
23. Keďže nie je možné vychádzať z predpokladu, že mobilné telekomunikačné služby sú zahrnuté do kategórie „univerzálnej služby“ v zmysle kapitoly II smernice, Komisia predpokladá, že je potrebné stanoviť, či je možné ich kvalifikovať ako doplnkové služby v zmysle článku 32 smernice univerzálnej služby. Podľa jej názoru vzhľadom na to, že smernica neobsahuje v tejto súvislosti žiadne ustanovenie, by ich členské štáty mohli ako také voľne kvalifikovať.
24. KPN a Mobistar zase tvrdia, že článok 9 ods. 3 smernice univerzálnej služby neoprávňuje členské štáty doplniť osobitné tarifné voľby pre ostatné služby, ktoré nie sú uvedené v článku 9 ods. 2 predmetnej smernice.
25. Belgická vláda sa domnieva, že článok 9 ods. 3 smernice univerzálnej služby sa má vykladať v tom zmysle, že oprávňuje členské štáty doplniť k univerzálnej službe osobitné tarifné voľby pre služby odlišné od tých, ktoré sú vymedzené v odseku 2 toho istého ustanovenia.
C – Tretia otázka
26. KPN a Mobistar navrhujú odpovedať na otázku v tom zmysle, že smernica univerzálnej služby, a najmä jej články 9, 13 a 32, sú zlučiteľné s článkom 20 Charty, pričom v tejto súvislosti tvrdia, že rozdiel v zaobchádzaní pri poskytovaní služieb pevnej siete a mobilných telekomunikačných služieb spočíva v tom, že neodôvodnené zaťaženie, ktoré môže vyplynúť z povinného poskytovania telekomunikačných služieb, môže byť kompenzované daňou vo všeobecnosti alebo mechanizmom sektorového financovania, zatiaľ čo zaťaženie z mobilných telekomunikačných služieb a/alebo predplatených služieb internetu je možné kompenzovať iba z verejných fondov. Vzhľadom na obmedzený charakter tohto rozdielu sa KPN a Mobistar pýtajú, či skutočne existuje rozdiel v zaobchádzaní v zmysle článku 20 Charty, a na záver konštatujú, že na rozdiel od služieb pevnej telefónnej siete nie je možné hovoriť o sociálnom vylúčení v súvislosti s prístupom k mobilným telekomunikačným službám, a teda ani o potrebe záväzku univerzálnej služby. Okrem toho tvrdia, že mechanizmus sektorového financovania sociálnych taríf na poskytovanie predplatených služieb internetu predstavuje vysoké zaťaženie pre operátorov a negatívne vplýva na fungovanie vnútorného trhu a na spotrebiteľov.
27. Belgická vláda sa domnieva, že v prípade zápornej odpovede na dve predchádzajúce otázky (čo by podľa jej názoru znamenalo ohrozenie systému financovania nákladov spojených so sociálnymi tarifami a sociálne tarify by to zbavilo výhody pre spotrebiteľov, v prospech ktorých sa sociálna zložka univerzálnej služby rozšírila na mobilné telekomunikačné služby a/alebo predplatené služby internetu), by na tretiu otázku bolo potrebné odpovedať v tom zmysle, že smernica univerzálnej služby porušuje článok 20 Charty. V tejto súvislosti tvrdí, že v súlade s článkom 3 a odôvodnením 25 smernice sa smernica má vykladať v tom zmysle, že oprávňuje členské štáty stanoviť podľa vnútroštátnych okolností a pri dodržiavaní technologickej neutrality, ktoré služby sa musia poskytovať prostredníctvom sociálnych taríf s mechanizmom financovania čistých nákladov, ako je stanovené v článku 13 ods. 1 písm. b) smernice.
28. Komisia spochybňuje prípustnosť tretej otázky, pričom zastáva názor, že vnútroštátny súd nespresnil ustanovenia smernice univerzálnej služby údajne nezlučiteľné so zásadou rovnosti, ani dôvody ich nezlučiteľnosti bez toho, aby z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplynulo, že prípadné porušenie tejto zásady by mohlo mať vplyv na účastníkov konania vo veci samej.
29. Európsky parlament obmedzil svoje tvrdenia na preskúmanie tretej otázky, pričom uvádza jej neprípustnosť z tých istých dôvodov, ktoré uviedla Komisia. Pokiaľ ide o samotnú vec, tvrdí, že operátori, ktorí musia ponúknuť sociálnu tarifu pre mobilné telekomunikačné služby a/alebo predplatené služby internetu, sa nenachádzajú v horšej pozícii ako tí, ktorí musia ponúkať túto tarifu pre telefónne služby na pevnom mieste. Podľa Európskeho parlamentu jediný rozdiel, pokiaľ ide o zaobchádzanie pri poskytovaní takýchto služieb, sa týka spôsobu, akým je možné kompenzovať čisté náklady spôsobené týmito službami.
30. Na druhej strane Európsky parlament predpokladá, že čisté náklady spojené s povinnými doplnkovými službami v zmysle článku 32 smernice je možné financovať iba z verejných fondov, a nie prostredníctvom kompenzácií, ktoré znášali špecifickí operátori.
31. Európsky parlament subsidiárne uvádza, že operátori služieb pevnej siete a operátori mobilných telekomunikačných služieb sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii, keďže iba služba prvých uvedených operátorov spĺňa kritériá stanovené univerzálnou službou. A ak by v každom prípade existoval rozdiel, bol by objektívne odôvodnený, keďže možnosť nezahrnúť mobilné telekomunikačné služby a/alebo predplatené služby internetu do univerzálnej služby sa zakladá na uplatnení objektívnych kritérií, ktoré priamo vyplývajú z potreby vyvážiť oba ciele, a síce chrániť spotrebiteľov pred sociálnym vylúčením a zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže medzi operátormi.
32. Nakoniec Rada, podobne ako Komisia a Európsky parlament, z tých istých dôvodov tvrdí, že tretia otázka je neprípustná, pričom svoje tvrdenia na ňu obmedzuje.
33. Podľa Rady smernica univerzálnej služby ustanovuje výslovný zákaz týkajúci sa financovania poskytovania povinných doplnkových služieb uvedených v jej článku 32, pričom uvádza, že nie je možné uložiť žiadne financovanie, ktoré zahŕňa účasť operátorov. Podľa jej názoru členské štáty môžu rozhodnúť, že prostredníctvom sociálnych taríf sa musia navrhovať doplnkové povinné služby pod podmienkou dodržiavania špecifických požiadaviek smernice a zásady rovnosti. Podľa Rady nie je potrebné porovnať zaobchádzanie s podnikmi, ktoré prevezmú záväzky univerzálnej služby financované prostredníctvom mechanizmu stanoveného v článku 13 ods. 1 písm. b), na jednej strane a zaobchádzanie s podnikmi, ktoré prevezmú záväzky spojené s doplnkovými povinnými službami, pre ktoré platí zákaz takého mechanizmu, ako sa uvádza vyššie, na strane druhej.
34. Rada okrem toho konštatuje, že operátori musia platiť svoj príspevok do fondu zriadeného belgickým právnym predpisom ako kompenzáciu za neodôvodnené zaťaženie spojené s poskytovaním mobilných telekomunikačných služieb a/alebo predplatených služieb internetu napriek tomu, že z tohto právneho predpisu vyplýva, že tieto služby sa zahŕňajú do kategórie doplnkových povinných služieb v zmysle smernice univerzálnej služby. Rada však upozorňuje, že takéto rozdeľovanie nákladov sa uplatňuje iba na univerzálnu službu, to znamená na minimálny súbor služieb vymedzený v kapitole II smernice, ktorý nezahŕňa mobilné telekomunikačné služby, ani predplatené služby internetu okrem tých, ktoré sa týkajú funkčného pripojenia k internetu na pevnom mieste.
VI – Posúdenie
35. Vnútroštátny súd sa stručne pýta, či belgické právne predpisy prijaté v nadväznosti na rozsudky Súdneho dvora vo veciach Base (EU:C:2010:584) a Komisia/Belgicko (EU:C:2010:583) sú zlučiteľné so smernicou univerzálnej služby v tom zmysle, v akom do kategórie „univerzálnej služby“ zahŕňa mobilné telekomunikačné služby a elektronickú komunikáciu (internet).
36. Pochybnosti zo strany belgického Ústavného súdu sú v konečnom dôsledku 1. či sa sociálna tarifa univerzálnej služby – a jej zodpovedajúci mechanizmus kompenzácie – uplatňuje na mobilnú telefónnu komunikáciu a predplatenie internetu; 2. či členské štáty môžu uplatňovať osobitné tarifné možnosti na tento druh komunikácie a 3. ak vyššie uvedené nie je možné, či je smernica univerzálnej služby neplatná z dôvodu porušenia článku 20 Charty.
A – Predbežné úvahy o systéme smernice univerzálnej služby
37. Smernica univerzálnej služby ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby všetci užívatelia mali za primeranú cenu pripojenie k verejnej komunikačnej sieti na pevnom mieste a prístup k poskytovaniu telefónnych služieb (článok 3 ods. 1). Na tento účel musia členské štáty zabezpečiť, aby aspoň jeden podnik vyhovel všetkým odôvodneným požiadavkám týkajúcim sa pripojenia k verejnej sieti a poskytnutia telefónnej služby (článok 4 ods. 1).
38. Táto smernica zároveň ustanovuje povinnosť členských štátov zabezpečiť ostatné služby, t. j. informačné služby a zoznamy účastníkov (článok 5), verejné telefóny na mince a karty (článok 6) a opatrenia pre užívateľov so zdravotným postihnutím (článok 7).
39. Všetky tieto služby tvoria takzvanú „univerzálnu službu“. V súlade so smernicou môžu členské štáty určeným podnikom uložiť povinnosť poskytovať „univerzálnu službu“ (článok 8) a ponúkať osobitné tarify pre určitých zákazníkov zo sociálnych dôvodov („sociálna tarifa“) (článok 9).
40. V prípade, že poskytovanie „univerzálnej služby“ predstavuje nespravodlivé zaťaženie podnikov povinných poskytovať univerzálnu službu, smernica ukladá členským štátom povinnosť buď stanoviť mechanizmus, ktorým sa uhradia náklady z verejných fondov, alebo rozdeliť čisté náklady záväzkov univerzálnej služby medzi poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb (článok 13).
41. Spolu so samotnou „univerzálnou službou“ môžu členské štáty uložiť takzvané „doplnkové povinné služby“ na ktorých kompenzáciu nie je možné uplatniť akýkoľvek mechanizmus zahŕňajúci špecifické podniky (článok 32). Smernica mimo tejto skutočnosti neuvádza nič v súvislosti s kompenzáciou týchto doplnkových služieb; zdá sa však jasné, že je možné ich kompenzovať, keďže smernica tomu nebráni a obmedzuje sa na vylúčenie konkrétneho kompenzačného vzorca.
42. Otázkou v tejto veci je, či sa sociálna tarifa (a zodpovedajúci kompenzačný mechanizmus) uplatňujú na mobilnú telefónnu komunikáciu a komunikáciu prostredníctvom predplateného internetu, či už to ukladá samotná smernica (prvá otázka) alebo o tom rozhodujú členské štáty (druhá otázka). V prípade zápornej odpovede v oboch prípadoch je otázkou, či samotná smernica je v rozpore s článkom 20 Charty (tretia otázka).
B – Prvá a druhá otázka
43. Grondwettelijk Hof sa v prvom rade pýta, či sa články 9 a 32 smernice univerzálnej služby majú vykladať v tom zmysle, že sociálna tarifa a kompenzačný mechanizmus ustanovený v článku 13 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice sa neuplatňujú iba na elektronickú komunikáciu prostredníctvom telefónneho pripojenia k verejnej elektronickej komunikačnej sieti na pevnom mieste, ale aj na elektronickú komunikáciu prostredníctvom mobilných komunikačných služieb a/alebo predplatených služieb internetu.
44. Problém, ktorý načrtol vnútroštátny súd, je podľa môjho názoru možné predložiť jednoduchšie, keďže pri jeho vzniku v zásade ide o to, či mobilná telekomunikácia a predplatenie internetu predstavujú alebo nepredstavujú plnenia zahrnuté do „univerzálnej služby“, na ktorú odkazuje smernica. Od toho závisí ich možnosť podliehať „sociálnej tarife“ a v dôsledku toho viesť ku kompenzácii, ktorej mechanizmus ustanovuje samotná smernica.
45. S cieľom určiť, či mobilná telekomunikácia a predplatenie internetu sú zahrnuté pod pojem „univerzálnej služby“, je potrebné venovať pozornosť osobitne každému z komunikačných systémov vzhľadom na ich technické rozdiely.
1. Mobilná telekomunikácia
46. Pokiaľ ide o mobilnú telekomunikáciu, zdá sa jasné, že smernica ju nezahŕňa vo svojom pojme „univerzálna služba“. Medzi službami zahrnutými do tohto pojmu sa smernica výlučne týka „pripojenia k verejnej komunikačnej sieti na pevnom mieste (článok 4 ods. 1)(6), čo jasne podľa definície vylučuje mobilnú telekomunikáciu.(7)
47. Pokiaľ smernica neuvádza mobilnú telekomunikáciu ako súčasť „univerzálnej služby“, je potrebné sa spýtať, či ju členské štáty môžu zahrnúť do tohto pojmu. Tí, ktorí obhajujú túto možnosť, sa opierajú o znenie článku 9 smernice. V súlade s odsekom 2 uvedeného ustanovenia, „… členské štáty môžu na základe vnútroštátnych podmienok vyžadovať, aby určené podniky poskytovali spotrebiteľom tarifnú voľbu alebo tarifné balíky, ktoré sa líšia od taríf poskytovaných za bežných komerčných podmienok, a najmä aby zabezpečili, že spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo s osobitnými sociálnymi potrebami sa nebude brániť v prístupe k sieti uvedenej v článku 4 ods. 1 alebo v používaní služieb uvedených v článku 4 ods. 3 a v článkoch 5, 6 a 7, ktoré patria do povinnosti univerzálnej služby a ktoré poskytujú určené podniky“.
48. Odsek 3 toho istého článku zase ustanovuje, že „členské štáty môžu, okrem ustanovení pre určené podniky, týkajúcich sa umožnenia osobitnej tarifnej voľby alebo dodržania cenových limitov, alebo geografických priemerov, alebo iných podobných systémov zabezpečiť, aby sa poskytla podpora spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo špecifickými sociálnymi potrebami“.
49. Z oboch ustanovení vyplýva, že smernica umožňuje uloženie znížených taríf iba na zabezpečenie určitých služieb; práve tých, ktoré predstavujú „univerzálnu službu“ vymedzenú samotnou smernicou, medzi ktoré na základe uvedeného nepatrí mobilná telekomunikácia.
50. V skutočnosti smernica umožňuje, aby členské štáty pridali „doplnkové povinné služby“ (článok 32), ale nie aby zvýšili (alebo znížili) súbor služieb, ktoré smernica ukladá ako obsah „univerzálnej služby“.
51. Vzhľadom na túto skutočnosť môže Belgické kráľovstvo uložiť poskytovateľom mobilnej telekomunikácie „doplnkové povinné služby“, ale nemôže zahrnúť ich službu do kategórie „univerzálnej služby“. A ako poskytovatelia „doplnkovej povinnej služby“, takíto poskytovatelia majú prípadne právo na kompenzáciu, ale nie na tú, ktorá je stanovená mechanizmom uvedeným v článku 13 smernice (ktorý obsahuje možnosť financovania na náklady všetkých poskytovateľov komunikačných služieb), ale na tú, ktorá sa určí prostredníctvom mechanizmov nezahŕňajúcich špecifické podniky.(8)
2. Predplatenie internetu
52. Pokiaľ ide o predplatenie internetu, budú podľa môjho názoru veci pomerne odlišné.
53. Medzi službami, ktoré tvoria „univerzálnu službu“, sa článok 4 smernice týka „pripojenia na pevnom mieste k verejnej komunikačnej sieti“ (odsek 1), pričom spresňuje, že takéto pripojenie „umožňuje podporu hlasovej, telefaxovej a dátovej komunikácie s rýchlosťou prenosu dát, ktorá je dostatočná na to, aby umožnila funkčný prístup k internetu“ (odsek 2).
54. V dôsledku toho by sa predplatenie internetu zahrnulo do pojmu „univerzálnej služby“ stanoveného smernicou, a tak by sa naň uplatňovala „sociálna tarifa“ (článok 9), ktorá podlieha kompenzácii podľa mechanizmu stanoveného v článku 13 smernice. Malo by tak byť ale zjavne iba v súvislosti s predplatením internetu na pevnom mieste, pričom sa vylučuje predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie. Uvedené predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie, ako to je v prípade mobilnej telekomunikácie vo všeobecnosti, je možné uložiť členskými štátmi ako „povinné doplnkové služby“, ale nie je možné ich zahrnúť do kategórie „univerzálnej služby“. Nakoniec jeho odškodnenie nie je možné stanoviť prostredníctvom mechanizmu stanoveného v smernici pre služby, ktoré tvoria „univerzálnu službu“.
55. Ako prvý medzitýmny návrh preto navrhujem, aby sa na prvé dve otázky odpovedalo v tom zmysle, že smernica univerzálnej služby sa má vykladať tak, že mobilné telekomunikačné služby nie sú súčasťou „univerzálnej služby“, a teda neuplatňuje sa na ne sociálna tarifa univerzálnej služby a v dôsledku toho ani kompenzačný mechanizmus ustanovený v článku 13 ods. 1 písm. b) tejto smernice. Predplatenie internetu na pevnom mieste však je súčasťou „univerzálnej služby“ v zmysle smernice o univerzálnej službe, pričom z tohto pojmu sa vylučuje predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie. Na základe uvedeného členské štáty nemôžu dopĺňať nové služby do súboru tých služieb, ktoré tvoria „univerzálnu službu“ v zmysle smernice univerzálnej služby, i keď môžu rozhodnúť, že mobilné telekomunikačné služby a predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie sa uložia ako „doplnkové povinné služby“. V takomto prípade sa ich kompenzácia musí stanoviť prostredníctvom mechanizmu odlišného od toho, ktorý ustanovuje smernica pre služby, ktoré tvoria „univerzálnu službu“ a ktorý sa obzvlášť nemôže vzťahovať na špecifické podniky.
C – Tretia otázka
56. Podľa môjho názoru a z dôvodov uvedených Európskym parlamentom, Radou a Komisiou je tretia otázka neprípustná.
57. Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta, či „sú príslušné ustanovenia smernice univerzálnej služby zlučiteľné so zásadou rovnosti, tak ako je zakotvená okrem iného v článku 20 Charty základných práv Európskej únie“.
58. Vzhľadom na absenciu akejkoľvek argumentácie zo strany vnútroštátneho súdu by bolo veľmi riskantné preskúmať otázku z pohľadu zásady rovnosti. Komisia sa o to pokúsila, pričom vychádzala z predpokladu, že odvolatelia v konaní vo veci samej sa považujú za obete diskriminácie, keďže na základe vnútroštátnej právnej úpravy podliehajú zaťaženiu, ktoré je v rozpore so smernicou univerzálnej služby. Ak by to tak bolo, postoj by bol absurdný, ako upozorňuje Komisia, keďže problém nie je v smernici, ale vo vnútroštátnom právnom predpise.
59. Európsky parlament, ako aj Rada zase odpovedajú na otázku tak, že vyvodili rovnaký záver zo smernice na základe preskúmania rozdielov existujúcich medzi službami, ktoré tvoria pojem „univerzálnej služby“ na jednej strane, a službami, ktoré sú vylúčené z tejto kategórie na strane druhej. Tak dospievajú k jedinému záveru, ktorý je z dôvodu absencie konkrétnych argumentov možné vyvodiť zo smernice, t. j. záveru in abstracto.
60. Podľa môjho názoru spochybnenie platnosti právneho predpisu práva Únie – keďže práve to predstavuje tretia otázka, ktorú položil vnútroštátny súd – nie je možné pripustiť bez minimálneho odôvodnenia, a preto by v tomto prípade na ňu nebola odôvodnená odpoveď ani subsidiárne. A to jednoducho z toho dôvodu, že na základe uvedeného môže môj postoj v tejto súvislosti vychádzať iba z jednoduchých predpokladov alebo vyplývať z abstraktného preskúmania, ktoré nesúvisí s konkrétnymi okolnosťami prejednávanej otázky v konaní vo veci samej.
61. Ako poslednú možnosť, s cieľom odôvodniť napriek všetkému aspoň subsidiárnu odpoveď, by bolo možné analyzovať otázku z pohľadu doktríny stanovenej Súdnym dvorom vo veciach Komisia/Belgicko (EU:C:2010:583) a Base a i. (EU:C:2010:584), keďže rozsudky vydané v oboch veciach viedli k prijatiu napadnutého vnútroštátneho právneho predpisu v konaní a quo a v nich sa konkrétne načrtol problém rovnosti.
62. V každom prípade diskriminácia, ktorú vtedy posúdil Súdny dvor, sa týkala nediferencovaného zaobchádzania na základe belgickej právnej úpravy s operátormi, ktorí chceli byť kompenzovaní za poskytovanie univerzálnej služby. Súdny dvor teda rozhodol, že znášanie neodôvodneného zaťaženia sa musí overiť v každom jednotlivom prípade, keďže všeobecné a nediferencované zaobchádzanie, ktoré nezohľadňuje špecifickosť prípadov, je diskriminačné. Tento problém zjavne vôbec nesúvisí s problémom, ktorý sa prejednáva v tomto konaní.
63. V konečnom dôsledku sa zo žiadnych dôvodov nezdá byť vhodné predložiť Súdnemu dvoru odpoveď na tretiu z otázok.
VII – Návrh
64. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku takto:
1. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických telekomunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) sa má vykladať v tom zmysle, že mobilné telekomunikačné služby nie sú súčasťou „univerzálnej služby“ v zmysle uvedenej smernice, a preto sa na ne neuplatňuje sociálna tarifa univerzálnej služby a v dôsledku toho ani kompenzačný mechanizmus stanovený v článku 13 ods. 1 písm. b) tejto smernice. Iba predplatenie internetu na pevnom mieste je súčasťou „univerzálnej služby“ v zmysle smernice univerzálnej služby, pričom predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie je z tohto pojmu vylúčené.
2. Členské štáty nemôžu doplniť nové služby do zoznamu služieb, ktoré sú súčasťou „univerzálnej služby“ v zmysle smernice univerzálnej služby. Členské štáty môžu rozhodnúť, že mobilné telekomunikačné služby a predplatenie internetu prostredníctvom mobilnej telekomunikácie sa uložia ako „doplnkové povinné služby“. V tomto prípade sa ich kompenzácia musí stanoviť prostredníctvom mechanizmu odlišného od toho, ktorý ustanovuje smernica pre služby, ktoré tvoria „univerzálnu službu“ a ktorý sa obzvlášť nemôže vzťahovať na špecifické podniky.