ROZSUDEK SOUDU (velkého senátu)
12. září 2007(*)
„Přístup k dokumentům – Spisy účastníka řízení předložené Komisí v rámci řízení před Soudním dvorem a Soudem – Rozhodnutí odepírající poskytnutí přístupu“
Ve věci T‑36/04,
Association de la presse internationale ASBL (API), se sídlem v Bruselu (Belgie), zastoupená S. Völckerem, F. Louisem a J. Heitheckerem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené C. Dockseyem a S. Aaltem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 20. listopadu 2003, kterým se zamítá žádost podaná žalobcem s cílem získat přístup ke spisům účastníka řízení předloženým Komisí v rámci řízení před Soudním dvorem a Soudem,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚEVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (velký senát),
ve složení B. Vesterdorf, předseda, M. Jaeger, J. Pirrung, M. Vilaras, H. Legal, M. E. Martins Ribeiro, E. Cremona, I. Pelikánová, D. Šváby, K. Jürimäe, N. Wahl, M. Prek a V. Ciucă, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. února 2007,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Podle článku 255 ES:
„1. Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s odstavci 2 a 3.
2. Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Rada do dvou let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost postupem podle článku 251.
[…]“
2 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) vymezuje zásady, podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům těchto orgánů upraveného v článku 255 ES. Toto nařízení je v účinnosti ode dne 3. prosince 2001.
3 Znění bodů 2 a 4 odůvodnění uvedeného nařízení je následující:
„(2) Průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Průhlednost přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv, která jsou uvedena v článku 6 [EU] a v Chartě základních práv Evropské unie.
[…]
(4) Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu podle čl. 255 odst. 2 [ES].“
4 Článek 2 odst. 1 a 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„1. Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[…]
3. Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.“
5 Podle článku 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 se dokumentem rozumí jakýkoli „obsah […] o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.
6 Článek 4 nařízení č. 1049/2001, týkající se výjimek z práva na přístup stanoví:
„[…]
2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
– […]
– soudního řízení a právního poradenství,
– cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
[…]
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
7. Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. […]“
7 Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„Žádosti o přístup k dokumentu se vyhotovují v jakékoli písemné podobě, včetně elektronické, v jednom z jazyků uvedených v článku 314 [ES], a to způsobem dostatečně přesným, aby orgán mohl dokument přesně určit. Žadatel nemusí uvádět důvody žádosti.“
8 Podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 „[v] případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti může žadatel do 15 [pracovních] dnů ode dne, kdy obdržel odpověď orgánu, podat potvrzující žádost, ve které orgán požádá, aby přezkoumal své stanovisko“.
9 Článek 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001, týkající se vyřizování potvrzujících žádostí, stanoví:
„1. Potvrzující žádost o přístup k dokumentu se vyřídí bez prodlení. Do 15 pracovních dnů od registrace žádosti orgán buď zajistí přístup k požadovanému dokumentu a zpřístupní jej v této lhůtě v souladu s článkem 10, nebo v písemné odpovědi sdělí důvody úplného nebo částečného zamítnutí žádosti. V případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti orgán informuje žadatele o opravných prostředcích, které může použít, zejména o soudním řízení proti orgánu nebo o možnosti podat stížnost veřejnému ochránci práv za podmínek uvedených v článcích 230 [ES] a 195 [ES].
2. Ve výjimečných případech, například když se žádost týká velmi rozsáhlého dokumentu nebo velkého počtu dokumentů, může být lhůta uvedená v odstavci 1 prodloužena o 15 pracovních dnů, pokud je o tom žadatel předem vyrozuměn a jsou mu uvedeny podrobné důvody.“
Skutečnosti předcházející sporu
10 Association de la presse internationale ASBL (API) je neziskovou organizací zahraničních novinářů všech kategorií a zaměření, kteří působí v Belgii. Cílem API je napomáhat svým členům v informování jejich zemí původu o Evropské unii.
11 Dopisem ze dne 1. srpna 2003 požádala API Komisi v souladu s článkem 6 nařízení č. 1049/2001 o přístup ke všem písemnostem, které předložila Soudu nebo Soudnímu dvoru v rámci řízení týkajících se následujících věcí:
– Honeywell v. Komise, T‑209/01, a General Electric v. Komise, T‑210/01;
– MyTravel v. Komise, T‑212/03;
– Airtours v. Komise, T‑342/99;
– Komise v. Rakousko, C‑203/03;
– Komise v. Spojené království, C‑466/98; Komise v. Dánsko, C‑467/98; Komise v. Švédsko, C‑468/98; Komise v. Finsko, C‑469/98; Komise v. Belgie, C‑471/98; Komise v. Lucembursko, C‑472/98; Komise v. Rakousko, C‑475/98, a Komise v. Německo, C‑476/98 (dále jen „věci ‚Otevřené nebe‘ “);
– Köbler, C‑224/01;
– Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00.
12 Dopisem ze dne 27. srpna 2003 Komise jednak vyrozuměla API o tom, že žádost týkající se věci MyTravel v. Komise, T‑212/03, je předčasná a jednak požádala API, aby upřesnila, zda se její žádost vztahuje pouze na spisy účastníka řízení nebo rovněž na jejich přílohy. Týmž dopisem Komise API oznámila, že vzhledem k zásadním otázkám nastoleným její žádostí o přístup k dokumentům musí být lhůta pro odpověď prodloužena o 15 pracovních dní. API dopisem ze dne 29. srpna 2003 upřesnila, že se její žádost týká pouze spisů Komise, bez jejich příloh.
13 Dopisy ze dne 17. září 2003 Komise poskytla přístup k dokumentům týkajícím se věcí C‑224/01 a C‑280/00. Naproti tomu přístup k dokumentům týkajícím se věcí T‑209/01 a T‑210/01, T‑342/99 a C‑203/03, jakož i věcí „Otevřené nebe“ byl odepřen.
14 Dopisem ze dne 6. října 2003 API předložila v souladu s čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 potvrzující žádost týkající se dokumentů, u nichž Komise přístup odepřela. V odpověď na tuto žádost Komise poté, co dopisem ze dne 28. října 2003 prodloužila lhůtu, přijala rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2003, potvrzující odepření přístupu k předmětným dokumentům (dále jen „napadené rozhodnutí“).
15 Zaprvé, co se týče odepření přístupu ke spisům účastníka řízení předloženým Komisí v rámci věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, a General Electric v. Komise, T‑210/01, Komise v napadeném rozhodnutí tvrdila, že jelikož tyto věci jsou stále projednávány, zpřístupnění jejích spisů účastníka řízení by ohrozilo její pozici jakožto žalované v rámci těchto řízení. Dodala, že jak to připomenul soud Společenství (rozsudek Soudu ze dne 17. června 1998, Svenska Journalisteförbundet v. Rada, T‑174/95, Recueil, s. II‑2289), účastníci řízení mají na základě obecné zásady řádného výkonu spravedlnosti právo na to, aby hájili své zájmy nezávisle na jakémkoli vnějším vlivu, zejména ze strany veřejnosti. Jelikož dokumenty, o jejichž zpřístupnění žalobkyně požádala, byly sepsány výlučně pro účely obou dotčených řízení, měla Komise za to, že se na ně vztahuje výjimka týkající se ochrany soudních řízení (rozsudek Soudu ze dne 7. prosince 1999, Interporc v. Komise, T‑92/98, Recueil, s. II‑3521, dále jen „rozsudek Interporc II“). Komise mimoto upřesnila, že na skutečnost, že poskytla přístup k vyjádření, které předložila ve věci Köbler, C‑224/01, se nelze odvolávat jako na precedent, vzhledem k tomu, že řízení bylo ukončeno, přestože věc byla ještě projednávána, a že se jednalo o řízení ve věci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které tedy nebylo srovnatelné s přímými žalobami. Krom toho Komise zdůraznila, že samotná skutečnost, že poskytla přístup k uvedenému vyjádření, ukazuje, že žádost API byla přezkoumána dokument po dokumentu.
16 Zadruhé, co se týče odepření umožnit přístup k dokumentům týkajícím se věci Airtours v. Komise, T‑342/99, Komise uvedla, že po rozsudku Soudu ze dne 6. června 2002 (Recueil, s. II‑2585), kterým bylo v této věci rozhodnuto, následovala žaloba proti Komisi na náhradu škody (věc MyTravel v. Komise, T‑212/03), v jejímž rámci budou diskutovány argumenty Komise na odůvodnění jejího rozhodnutí uplatněné ve věci T‑342/99. Komise měla za to, že mezi oběma věcmi existuje úzká souvislost a že zpřístupněním spisů účastníka řízení požadovaných žalobkyní by bylo ohroženo řízení v probíhající věci.
17 Zatřetí, co se týče odepření umožnit přístup k dokumentům týkajícím se věci Komise v. Rakousko, C‑203/03, Komise uvedla, že věc je projednávána a prohlásila, že zpřístupněním jejího vyjádření by byla ohrožena její pozice před Soudním dvorem a ve vztahu k rakouským orgánům. Měla tedy za to, že pro tuto věc platí totéž odůvodnění jako odůvodnění, z něhož vycházela při odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, a General Electric v. Komise, T‑210/01. Dodala, že musí odepřít přístup k jakémukoli dokumentu týkajícímu se žaloby pro nesplnění povinnosti, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cíle vyšetřování, který tkví v tom, jak rozhodl Soud v rozsudku ze dne 11. prosince 2001, Petrie a další v. Komise (T‑191/99, Recueil, s. II‑3677), aby bylo dosaženo smírného řešení sporu mezi Komisí a dotyčným členským státem. Komise dále upřesnila, že přestože se uvedený rozsudek týkal odepření přístupu k výzvám dopisem a odůvodněným stanoviskům, Soud neuvedl, že odepření přístupu za účelem zachování cíle spočívajícího v dosažení smírného řešení sporu je omezeno na tyto kategorie dokumentů, takže odůvodnění, o něž se takové odepření opíralo, je relevantní, i co se týče spisů účastníka řízení předložených Soudnímu dvoru, neboť argumenty použité k prokázání nesplnění povinností jsou totožné.
18 Začtvrté, co se týče odepření poskytnout přístup k jejím spisům účastníka řízení ve věcech „Otevřené nebe“, Komise uvedla, že ačkoli řízení na základě žalob pro nesplnění povinnosti byla v těchto věcech ukončena rozsudky Soudního dvora ze dne 5. listopadu 2002, dotyčné členské státy ještě nesplnily povinnosti vyplývající z těchto rozsudků, takže probíhají stále jednání za účelem toho, aby tyto státy ukončily protiprávní jednání zjištěné Soudním dvorem.
19 Zapáté Komise poté, co připomenula, že čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 stanoví, že přístup se odepře, „neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“, poukázala v napadeném rozhodnutí na to, že API nepředložila argumenty prokazující, že veřejný zájem na zpřístupnění dotčených dokumentů převažuje nad veřejným zájmem na zaručení odpovídající ochrany probíhajících soudních řízení a šetření týkajících se řízení o nesplnění povinnosti. Dodala, že veřejný zájem je nejlépe naplněn tehdy, je-li zaručen řádný průběh řízení zahájených před soudy Společenství a jsou-li chráněny jejich vyšetřovací pravomoci.
20 Zašesté nakonec Komise potvrdila, že nelze poskytnout částečný přístup k požadovaným dokumentům, jelikož všechny jejich části spolu úzce souvisejí a vztahují se na ně výše uvedené výjimky.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
21 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 2. února 2004 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
22 Dne 9. listopadu 2006 Soud po vyslechnutí účastníků řízení rozhodl o předložení projednávané věci velkému senátu Soudu.
23 Na základě zprávy soudce zpravodaje Soud (velký senát) rozhodl zahájit ústní část řízení.
24 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 28. února 2007.
25 Žalobkyně navrhuje, aby Soud:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26 Komise navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
27 Na podporu své žaloby uvádí žalobkyně jediný žalobní důvod, který vychází z porušení článku 2 a čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Tento žalobní důvod se v podstatě dělí do dvou částí. První část se týká odepření přístupu k dokumentům založeného na výjimce týkající se ochrany soudního řízení upravené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001. Druhá část se týká odepření přístupu k dokumentům založeného na výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování upravené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
K odepření přístupu k dokumentům založenému na výjimce týkající se ochrany soudního řízení upravené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001
Argumenty účastníků řízení
28 Na prvním místě žalobkyně poté, co zdůraznila, že její žádost o přístup náleží do působnosti článku 2 nařízení č. 1049/2001, který zakotvuje zásadu nejširšího možného přístupu k dokumentům orgánů, uplatňuje to, že výjimka týkající se ochrany soudního řízení nemůže odůvodňovat plošné vyloučení spisů Komise jakožto účastníka řízení ze zásady volného přístupu k dokumentům.
29 V tomto ohledu zaprvé tvrdí, že tato výjimka, podle níž lze přístup k dokumentu odepřít pouze tehdy, pokud jeho zpřístupnění „vedlo k porušení ochrany“ soudního řízení, musí být předmětem restriktivního výkladu. Z porovnání nařízení č. 1049/2001 s předchozí právní úpravou, totiž s rozhodnutím Komise 94/90/ESUO, ES, Euratom ze dne 8. února 1994 o přístupu veřejnosti k dokumentům Komise (Úř. věst. L 46, s. 58), kterým byl formálně přijat kodex chování ohledně přístupu veřejnosti k dokumentům Rady a Komise (Úř. věst. L 340, s. 41, dále jen „kodex chování z roku 1993“), schválený Radou a Komisí dne 6. prosince 1993, vyplývá, že zákonodárce Společenství záměrně rozhodl omezit dosah výjimky týkající se soudního řízení. Zatímco totiž kodex chování z roku 1993 upravoval možnost vyloučit ze zpřístupnění jakýkoli dokument, jehož zpřístupnění „by mohlo vést k porušení ochrany“ soudního řízení, nařízení č. 1049/2001 zmiňuje dokumenty, jejichž zpřístupnění „by vedlo k porušení ochrany“ takového řízení. Krom toho kodex chování z roku 1993 podle žalobkyně neupravoval na rozdíl od nařízení č. 1049/2001 možnost, že by vyšší veřejný zájem mohl mít přednost před zájmem na ochraně soudního řízení.
30 Omezený cíl výjimky upravené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 je mimoto dokreslen bodem 11 odůvodnění uvedeného nařízení, v němž je vyjádřena zásada, podle níž by měly být všechny dokumenty orgánů přístupné veřejnosti, jakož i důvodovou zprávou návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise [KOM (2000) 30 konečné‑COD 200/0032, oddíl 5], v níž se uvádí, že výjimky se použijí pouze za účelem ochrany konkrétních jasně vymezených zájmů. Paušální odepření poskytnout přístup k celé jedné kategorii dokumentů tedy nelze připustit, jelikož dotyčný orgán má povinnost prokázat, pro každý vyžádaný dokument, že by jeho zpřístupnění vedlo k natolik vážnému porušení ochrany jednoho z konkrétních zájmů vyjmenovaných v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, že by nad ním veřejný zájem na zpřístupnění nikdy nepřevážil.
31 Žalobkyně zadruhé uplatňuje, že zpřístupnění spisů účastníka řízení předložených Komisí před soudy Společenství nevede k porušení ochrany soudního řízení, jelikož takové zpřístupnění nevede ani k zneužívajícímu ovlivňování ze strany veřejnosti, ani k zásahu do nerušené povahy diskuze před soudy Společenství, jímž by mohl být narušen chod soudního řízení. Každopádně odůvodnění tak obecné povahy jako v případě napadeného rozhodnutí nevyhovuje kritériu vážné a konkrétní újmy požadovanému čl. 4 odst. 2 druhou odrážkou nařízení č. 1049/2001.
32 Žalobkyně dodává, že zájem veřejnosti o práci soudů, které se zabývají důležitými problémy veřejné politiky je v jakémkoli systému založeném na pravidlech právního státu zdravý a přirozený a že soudy Společenství samy tento jev podněcují a podporují, když široké veřejnosti prostřednictvím svých internetových stránek a tiskové služby zpřístupňují stále větší část informací týkajících se probíhajících řízení. Krom toho jsou jednání veřejná a zpráva k jednání je veřejnosti dostupná ode dne konání jednání.
33 Je tedy obtížné pochopit v čem by zpřístupnění písemností Komise mohlo představovat vážné ohrožení řádného průběhu soudního řízení, k němuž se tyto písemnosti vztahují. Jejich zveřejnění má naopak příznivé účinky, neboť dokonalá informovanost veřejnosti ukazuje nestrannost soudů Společenství, což posiluje přijímání jejich rozhodnutí ze strany veřejnosti. Žalobkyně krom toho uvádí, že soudy řady států stejně jako Evropský soud pro lidská práva sice stanoví výjimky ze zásady transparentnosti, například na ochranu obchodního tajemství a soukromí, ale dokumenty týkající se soudního řízení zpřístupňují, zejména ve věcech, v nichž jsou účastníky řízení státní orgány. Žádný z těchto soudů nemá zato, že zásada transparentnosti může být k újmě účinnosti soudního řízení a řádného výkonu spravedlnosti.
34 Zatřetí žalobkyně tvrdí, že zpřístupnění spisů Komise jakožto účastníka řízení předložených soudům Společenství je ve veřejném zájmu, a to v tom smyslu, že umožňuje šíření pohledu Komise na základní otázky výkladu Smlouvy a sekundárního práva Společenství. V oblasti práva hospodářské soutěže je kupříkladu takové šíření zvláště přínosné s ohledem na stanoviska, která Komise může poskytovat vnitrostátním soudům na základě nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 [ES] a 82 [ES] (Úř. věst. L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205). žalobkyně dodává, že ačkoli je jednání před soudy Společenství veřejné a v den jednání je k dispozici shrnutí argumentace účastníků řízení, obraz projednávané věci je neúplný, což novinářům zabraňuje podat přesné a vyčerpávající informace. Jediný způsob, jak zajistit náležitou transparentnost, je tedy zpřístupnit písemnosti předložené Komisí.
35 Žalobkyně začtvrté uplatňuje, že Komise nemůže své odepření opírat o stávající judikaturu v dané oblasti, jelikož rozsudky Svenska Journalistförbundet v. Rada a Interporc II, bod 15 výše, odkazují na kodex chování z roku 1993, zatímco nařízení č. 1049/2001 musí být předmětem restriktivnějšího výkladu. Krom toho se rozsudek Svenska Journalistförbundet v. Rada, bod 15 výše, týká zvláštního případu, kdy předmětné sdružení rozšířilo na internetu žalobní odpověď Rady opatřenou připomínkami a vyzvalo veřejnost k tomu, aby zasílala své vlastní připomínky přímo zmocněncům Rady, jejichž telefonní a faxová čísla byla přiložena, zatímco API, jež není účastníkem v žádném z dotčených řízení nehodlá tímto způsobem postupovat. Stejně tak není relevantní ani rozsudek Interporc II, bod 15 výše, jelikož tvrzení Soudu obsažené v bodě 40 tohoto rozsudku, podle něhož ochrana veřejného zájmu brání zpřístupnění obsahu dokumentů sepsaných Komisí pouze pro účely konkrétního soudního řízení, je pouhým obiter dictum, neboť otázkou projednávanou ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, bylo, zda přístup k dokumentům sepsaným v rámci správního řízení může být odepřen z důvodu, že souvisejí s konkrétním soudním řízením. Soud krom toho rozhodl, že účelem dotčené výjimky bylo „zaručit jednak ochranu vnitřních prací Komise a jednak důvěrnost a ochranu zásady profesního tajemství advokátů“ (rozsudek Interporc II, bod 15 výše, bod 41).
36 Takový výklad výjimky týkající se soudního řízení nebrání přístupu veřejnosti ke spisům Komise jako účastníka řízení, jelikož tyto spisy účastníka řízení nejsou vnitřními a důvěrnými dokumenty, ale jsou předány soudnímu orgánu a účastníkům řízení v dotyčných věcech. Žalobkyně v tomto ohledu dodává, že posouzení obsažené v bodě 40 rozsudku Interporc II, bod 15 výše, bylo později popřeno, když Soudní dvůr rozhodl, že v rozsudku ze dne 19. března 1998, van der Wal v. Komise (T‑83/96, Recueil, s. II‑545, bod 50), se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když vyložil uvedenou výjimku tak, že Komisi zavazuje k tomu, aby odepřela přístup k dokumentům, které sepsala pouze pro účely soudního řízení (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. ledna 2000, Nizozemsko a van der Wal v. Komise, C‑174/98 P a C‑189/98 P, Recueil, s. I‑1, bod 30).
37 Z toho podle žalobkyně vyplývá, že judikaturu Společenství v dané oblasti nelze vykládat tak, jak to tvrdí Komise a že čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001 není důvodem k plošnému vyloučení spisů orgánů jakožto účastníků řízení ze zásady volného přístupu k dokumentům Společenství.
38 Na druhém místě žalobkyně zpochybňuje napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise odepřela zpřístupnit spisy účastníka řízení na základě výjimky týkající se ochrany soudního řízení, z důvodu, že věc, ke které se vztahují, nebo související věc jsou stále projednávány.
39 V tomto ohledu žalobkyně poukazuje na to, že tak přísné omezení dotčené výjimky není opodstatněné, neboť by představovalo vážný zásah do zásady volného přístupu k dokumentům právě v případech, kdy vzhledem k tomu, že ještě neexistuje rozsudek nebo zpráva k jednání, je veřejný zájem na zpřístupnění spisů účastníka řízení největší. Odepření přístupu je ještě méně vysvětlitelné, týkají-li se požadované dokumenty řízení již ukončeného, jako je tomu u řízení ve věci Airtours v. Komise, T‑342/99, ale souvisejícího s jiným, stále probíhajícím řízením. Komise totiž nevysvětlila, jakým způsobem má být zpřístupnění spisů účastníka řízení týkajících se ukončené věci na újmu probíhajícímu řízení, když žalobce v obou věcech je tentýž, a tedy již zná argumenty dovolávané Komisí v jejích spisech účastníka řízení týkajících se první věci.
40 Komise na úvod poznamenává, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, „paušálně“ neodmítla vyřizovat její žádost ani zpřístupnit celou kategorii dokumentů. Připouští, že její podání před soudy Společenství nejsou jako taková vyňata ze zpřístupnění, neboť výjimky z obecné zásady přístupu k dokumentům musejí být předmětem restriktivního výkladu. Uplatňuje nicméně, že pokud je třeba použít výjimku, je nutno ji dodržet, takže v případě, kdy „by [zpřístupnění dokumentu] vedlo k porušení“ ochrany soudního řízení nebo vyšetřování, má povinnost jej nezpřístupnit. Dodává, že použití podmiňovacího způsobu (by vedlo k porušení), předpokládající určitý prostor pro uvážení, znamená, že existuje možnost, že dojde k nepříznivému účinku, a nikoli že musí být bezpečně jisto, že k takovému účinku dojde.
41 Co se týče výjimky týkající se ochrany soudního řízení, Komise na prvním místě uvádí, že každý vnitrostátní i mezinárodní soudní systém si stanoví vlastní postup, pokud jde o způsob zacházení s podáními předloženými soudnímu orgánu. Jak na to poukázala sama žalobkyně, evropské soudy zajišťují velmi vysokou úroveň transparentnosti, protože mimo toho, že každá věc je předmětem sdělení v Úředním věstníku Evropské unie, obsahujícího shrnutí žalobních důvodů a hlavních argumentů uplatňovaných v žalobě, jsou jednání veřejná a argumenty účastníků řízení jsou shrnuty ve zprávě k jednání a převzaty a přezkoumány ve stanovisku generálního advokáta a v rozsudku.
42 Komise se domnívá, že ochrana soudního řízení ji zavazuje k tomu, aby přihlížela k postupu, z něhož v tomto ohledu vychází každý soudní orgán. Ani Soudní dvůr ani Soud přitom nezveřejňují podání, která jsou jim předkládána, a co se týče posledně uvedeného, nahlížení třetích osob do soudního spisu ve věci je předmětem přísné kontroly, v souladu s čl. 5 odst. 3 třetím pododstavcem pokynů vedoucímu kanceláře Soudu, přijatých dne 3. března 1994 (Úř. věst. 1994, L 78, s. 32) a pozměněných naposledy dne 5. června 2002 (Úř. věst. 2002, L 160, s. 1), podle něhož „žádná třetí osoba soukromého či veřejného práva nemůže nahlížet do soudního spisu ve věci nebo do procesních písemností bez výslovného svolení uděleného předsedou po vyslechnutí účastníků“ a „[t]oto svolení může být uděleno pouze na základě písemné žádosti, kterou musí doprovázet podrobné odůvodnění oprávněného zájmu na nahlédnutí do soudního spisu“. Krom toho nařízení č. 1049/2001 neupravuje způsob, jak mají postupovat soudní orgány v řízeních, která před nimi probíhají. V tomto ohledu Soudní dvůr poukázal na to, že neexistuje žádné obecné pravidlo týkající se důvěrnosti podání nebo toho, zda je účastníci řízení mohou sdělovat třetím osobám, přičemž ovšem zdůraznil, že je třeba přihlížet ke zvláštním okolnostem v případě, kdy „by zpřístupněním dokumentu mohl být ohrožen řádný výkon spravedlnosti“ (usnesení Soudního dvora ze dne 3. dubna 2000, Německo v. Parlament a Rada, C‑376/98, Recueil, s. I‑2247, bod 10).
43 Soud potvrdil obecnou zásadu řádného výkonu spravedlnosti, podle níž mají účastníci řízení právo hájit své zájmy nezávisle na jakémkoli vnějším vlivu, zejména ze strany veřejnosti, a uplatnil tuto zásadu na podání (rozsudek Svenska Journalistförbundet v. Rada, bod 15 výše, bod 136). Skutečnost, že projednávané věci jsou obecně známé, nesmí být zaměňována s právem účastníků řízení nezveřejňovat své písemné argumenty.
44 Podle Komise veřejný zájem nevyžaduje zpřístupnění veškerých podání, které by se mohlo ukázat dokonce škodlivým, jelikož by hrozilo nebezpečí, že se diskuze vedená mezi účastníky řízení promění ve veřejnou diskuzi, v jejímž rámci bude vykonáván nátlak na zmocněnce pověřené v určité věci a opodstatněnost některých argumentů by mohla být vystavena dalším vnějším tlakům. Nezbytnost chránit nerušenou povahu diskuze tedy převažuje nad potřebou novinářů být dostatečně připravení na jednání. Systematické zpřístupňování by mimoto mohlo vytvářet škodlivou nerovnováhu mezi orgány a všemi ostatními účastníky řízení v určité věci nebo některými z nich, kteří by neměli povinnost poskytovat přístup ke svým spisům účastníka řízení za stejných podmínek jako v případě orgánů.
45 Komise na druhém místě líčí, že je-li jí předložena žádost o přístup ve smyslu nařízení č. 1049/2001, zkoumá nejprve zda řízení, k němuž se vztahuje vyžádaný dokument, dospělo do fáze jednání a dále zda vzhledem k předchozímu ochrana soudního řízení vyžaduje odepření přístupu k tomuto dokumentu. Na základě toho odepřela zpřístupnění svých spisů účastníka řízení ve věcech General Electric v. Komise, T‑210/01, a Honeywell v. Komise, T‑209/01, které byly stále před Soudem projednávány.
46 Mohou též existovat důvody vyžadující odepření přístupu k určitému dokumentu po konání jednání nebo vyhlášení rozsudku, ukazuje-li se nezbytným chránit formulaci písemné argumentace totožné s argumentací, která byla převzata v související věci, která je stále projednávána. Odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci Airtours v. Komise, T‑342/99, která byla již ukončena rozsudkem Soudu, se opírá o takový důvod, když tatáž žalobkyně poté podala žalobu na náhradu škody (věc MyTravel v. Komise, T‑212/03), která je stále projednávána. Souvislost mezi oběma věcmi tkví ve skutečnosti, že některé argumenty uplatněné v rámci žaloby na neplatnost by mohly být předmětem diskuze rovněž v rámci žaloby na náhradu škody.
47 Co se týče zvažování zde proti sobě stojících zájmů, Komise uplatňuje, že existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění vyžádaných dokumentů nelze nikdy předpokládat na základě domněnky pro určitou kategorii dokumentů, ať již se jedná o jakoukoli takovou kategorii, ale je třeba ji vždy prokazovat v každém jednotlivém případě s přihlédnutím k ostatním zvažovaným zájmům. Převažující veřejný zájem, což je pojem, který není vymezen v nařízení č. 1049/2001, nelze zohlednit, je-li prokázáno, že se použije jedna z výjimek.
48 Krom toho pokud by výjimka vycházející z převažujícího veřejného zájmu, jež představuje výjimku z výjimky, byla systematicky uplatňována k odůvodnění zpřístupnění písemností v jakémkoli stadiu řízení, byla by následkem toho výjimka týkající se soudního řízení zbavena veškerého užitečného účinku. Vážení proti sobě stojících zájmů musí zohledňovat také skutečnost, že informace týkající se určité věci jsou již veřejnosti sdělovány, nejprve ve stadiu podání žaloby (zveřejnění hlavních žalobních důvodů a argumentů v Úředním věstníku) a poté prostřednictvím zprávy k jednání. Co se týče dokumentů vyžádaných žalobkyní v projednávané věci, Komise se domnívala, že nejlepší způsob jak uspokojit veřejný zájem je zachovat řádný průběh dotčeného soudního řízení.
49 Skutečnost, že žalobkyně není účastníkem v žádném z řízení, k nimž se vztahují dokumenty, jejichž zpřístupnění je požadováno, a že ani ona ani její členové nemají v úmyslu vykonávat na Komisi nátlak, nezbavuje v žádném případě rozsudek Svenska Journalistförbundet v. Rada, bod 15 výše, jeho relevance. V bodě 138 uvedeného rozsudku Soud totiž posoudil jako nesprávný cíl zpřístupnění podání v této věci. Komise dodává, že jelikož zpřístupnění dokumentu potvrzuje, že může být volně šířen, závazek nevykonávat nátlak, který na sebe vzala žalobkyně, nezaručuje, že se i ostatní veřejnost bude chovat stejně.
50 Krom toho Komise zdůrazňuje, že v rozsudku Interporc II, bod 15 výše (body 40 a 41), Soud upřesnil, že kategorie dokumentů, na kterou se vztahuje výjimka týkající se soudního řízení, se týká veškerých dokumentů sepsaných Komisí pouze pro účely konkrétního soudního řízení. Rozsudek Interporc II, bod 15 výše, tedy vymezil působnost výjimky týkající se soudního řízení, aniž by však tyto dokumenty jakožto celou kategorii vyloučil z práva na přístup veřejnosti, a rozsudek Nizozemsko a van der Wal v. Komise, bod 36 výše (body 27 až 30), potvrdil, že neexistuje paušální vyloučení těchto dokumentů, jež by Komisi nutilo tyto dokumenty nezpřístupňovat. Rozsudek Interporc II tedy zůstává právně relevantním a v projednávané věci se jím Komise řídila, protože paušálně neodepřela přístup, nýbrž přikročila k přezkumu případ po případu pro každý dokument.
Závěry Soudu
– Úvodní poznámky
51 Je třeba na prvním místě připomenout, že účelem článku 1 nařízení č. 1049/2001, vykládaného zejména ve světle čtvrtého bodu odůvodnění téhož nařízení, je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, kterými disponují orgány (rozsudek Soudního dvora ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, Sb. rozh. s. I‑1233, bod 61).
52 Z uvedeného nařízení, zejména z jeho bodu 11 odůvodnění, z jeho článku 1 písm. a) a z jeho článku 4, který upravuje v tomto ohledu režim výjimek, nicméně rovněž vyplývá, že právo na přístup k dokumentům přesto podléhá některým omezením založeným na důvodech vycházejících z veřejného či soukromého zájmu (rozsudek Sison v. Rada, bod 51 výše, bod 62).
53 Jelikož se takové výjimky odchylují od zásady zpřístupnění dokumentů veřejnosti v co největší míře, musejí být vykládány a použity restriktivně (rozsudek Sison v. Rada, bod 51 výše, bod 63; rozsudek Soudu ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/94, Sb. rozh. s. II‑2023, bod 84; viz krom toho obdobně, pokud jde o kodex chování z roku 1993, rozsudky Soudního dvora Nizozemsko a van der Wal v. Komise, bod 36 výše, bod 27, a ze dne 6. prosince 2001, Rada v. Hautala, C‑353/99 P, Recueil, s. I‑9565, bod 25; rozsudky Soudu ze dne 14. října 1999, Bavarian Lager v. Komise, T‑309/97, Recueil, s. II‑3217, bod 39, a Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, bod 66).
54 Je rovněž třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být přezkum vyžadovaný k vyřízení žádosti o přístup k dokumentům konkrétní. Jednak totiž pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky (viz v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada, T‑110/03, T‑150/03 a T‑405/03, Sb. rozh. s. II‑1429, bod 75, a Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 105). Takové uplatnění může být v zásadě odůvodněné pouze za předpokladu, že orgán dříve posoudil zaprvé, zda by přístup k dokumentu konkrétně a skutečně porušil chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu. Kromě toho nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. V důsledku toho musí být přezkum, ke kterému má orgán za účelem uplatnění výjimky přistoupit, proveden konkrétně a musí z něj vyplynout důvody rozhodnutí (rozsudky Soudu ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, Sb. rozh. s. II‑1121, dále jen „rozsudek VKI“, bod 69, a Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 115).
55 Tento konkrétní přezkum musí být mimoto proveden u každého dokumentu uvedeného v žádosti. Z nařízení č. 1049/2001 totiž vyplývá, že všechny výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 jeho článku 4 jsou stanoveny s tím, že se mají použít na „dokument“ (rozsudky VKI, bod 54 výše, bod 70, a Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 116). Krom toho, co se týče časové působnosti těchto výjimek, čl. 4 odst. 7 uvedeného nařízení stanoví, že se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna „obsahem dokumentu“.
56 Z toho plyne, že konkrétní a individuální přezkum je každopádně nezbytný, jelikož i v případě, kdy je jasné, že se žádost o přístup týká dokumentů, na něž se vztahuje výjimka, může pouze takový přezkum umožnit orgánu posoudit možnost poskytnout žadateli částečný přístup v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 (rozsudky VKI, bod 54 výše, bod 73, a Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 117). V rámci uplatnění uvedeného nařízení Soud ostatně již odmítl jako v zásadě nedostatečné posouzení dokumentů provedené spíše podle kategorií než s ohledem na konkrétní informace v dokumentech obsažené, jelikož přezkum požadovaný po orgánu mu musí umožnit konkrétně posoudit, zda se uplatňovaná výjimka skutečně vztahuje na veškeré informace obsažené v předmětných dokumentech (rozsudek VKI, bod 54 výše, body 74 a 76; co se týče uplatnění kodexu chování z roku 1993, viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 12. října 2000, JT’s Corporation v. Komise, T‑123/99, Recueil, s. II‑3269, body 46 až 48).
57 Povinnost orgánu přikročit ke konkrétnímu a individuálnímu posouzení obsahu dokumentů uvedených v žádosti o přístup představuje principiální řešení (rozsudek VKI, bod 54 výše, body 74 a 75), které se použije na všechny výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 článku 4 nařízení č. 1049/2001, ať je oblast, k níž se vztahují požadované dokumenty jakákoli. Jelikož uvedené nařízení neobsahuje žádné zvláštní ustanovení ohledně výjimky týkající se ochrany soudního řízení, použije se uvedené principiální řešení i na tuto výjimku.
58 Toto principiální řešení nicméně neznamená, že je takový přezkum požadován za všech okolností. Jestliže je totiž cílem konkrétního a individuálního přezkumu, který musí orgán v zásadě provést v rámci odpovědi na žádost o přístup podanou na základě nařízení č. 1049/2001, umožnit dotčenému orgánu jednak posoudit, do jaké míry se uplatní výjimka z práva na přístup, a jednak posoudit možnost částečného přístupu, nemusí být předmětný přezkum nezbytný, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu zřejmé, že přístup musí být odepřen nebo právě naopak poskytnut. Tak by tomu bylo zejména v případě, kdy by se na některé dokumenty buď zjevně vztahovala v celém rozsahu výjimka z práva na přístup, nebo naopak by tyto dokumenty byly zjevně v celém rozsahu přístupné nebo konečně, kdyby byly již dříve předmětem konkrétního a individuálního posouzení Komise provedeného za podobných okolností (rozsudek VKI, bod 54 výše, bod 75).
59 Na druhém místě, pokud jde o výjimku týkající se ochrany soudního řízení, je třeba zaprvé připomenout, že z široké definice pojmu „dokument“, tak jak je uvedena v článku 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001, jakož i z formulace a samotné existence výjimky týkající se ochrany soudního řízení vyplývá, že zákonodárce Společenství nezamýšlel vyloučit činnosti orgánů související se soudními řízeními z práva občanů na přístup, ale že v tomto ohledu stanovil, aby orgány odepřely zpřístupnění dokumentů týkajících se soudního řízení v případech, kdy by takové zpřístupnění vedlo k narušení řízení, k němuž se dané dokumenty vztahují.
60 Zadruhé měl Soud již příležitost rozhodnout, že pojem „soudní řízení“, jenž byl vyložen v rámci kodexu chování z roku 1993 jako pokrývající předložené spisy účastníka řízení a podání, vnitřní dokumenty týkající se šetření v projednávané věci a komunikaci mezi dotyčným generálním ředitelstvím a právní službou nebo advokátní kanceláří týkající se dané věci (rozsudek Interporc II, bod 15 výše, bod 41), je relevantní rovněž v rámci nařízení č. 1049/2001 (viz rozsudek Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 90). Spisy účastníka řízení předložené Komisí soudům Společenství tedy spadají do působnosti výjimky týkající se ochrany soudního řízení, a to v tom smyslu, že se týkají chráněného zájmu.
61 Zatřetí, okolnost, že působnost uvedené výjimky pokrývá veškeré dokumenty sepsané pouze pro účely konkrétního soudního řízení (rozsudky Interporc II, bod 15 výše, bod 40, a Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, body 88 a 89), a zejména spisy účastníka řízení předložené orgány, sama o sobě nestačí k odůvodnění uplatnění dovolávané výjimky. Jak totiž již Soudní dvůr rozhodl ohledně kodexu chování z roku 1993, výjimku vycházející z ochrany veřejného zájmu v rámci soudního řízení nelze vykládat v tom smyslu, že by Komisi zavazovala odepřít přístup ke všem dokumentům, které sepsala pouze pro účely takového řízení (rozsudek Nizozemsko a van der Wal v. Komise, bod 36 výše, bod 30).
62 Takový výklad je nutné přijmout i v rámci nařízení č. 1049/2001, a to tím spíše, že výjimka týkající se ochrany soudního řízení, tak jak ji stanoví čl. 4 odst. 2 druhá odrážka uvedeného nařízení, je formulována přísněji než ta, která je obsažena v kodexu chování z roku 1993. Jednak je totiž odepření poskytnutí přístupu v rámci nařízení č. 1049/2001 důvodné pouze v případě, kdy „by [zpřístupnění dotyčného dokumentu] vedlo k porušení“ dotčeného zájmu, a nikoli již jak to bylo stanoveno v rámci kodexu chování z roku 1993 v případě, kdy uvedené zpřístupnění „by mohlo vést k porušení“ tohoto zájmu. To znamená, že dotyčný orgán je povinen u každého vyžádaného dokumentu přezkoumat, zda s ohledem na informace, jimiž disponuje, může jeho zpřístupnění skutečně vést k porušení jednoho z režimem výjimek chráněných zájmů (co se týče použití kodexu chování z roku 1993, viz v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 6. února 1998, Interporc v. Komise, T‑124/96, Recueil, s. II‑231, bod 52, a JT’s Corporation v. Komise, bod 56 výše, bod 64). Krom toho nařízení č. 1049/2001 stanoví, i v případě, kdy by zpřístupnění požadovaného dokumentu vedlo k porušení ochrany dotčeného soudního řízení, že přístup je poskytnut, odůvodňuje-li to převažující veřejný zájem, což v rámci kodexu chování z roku 1993 upraveno nebylo.
63 Začtvrté je namístě upřesnit, že účelem výjimky z obecné zásady přístupu k dokumentům týkající se ochrany soudního řízení je zejména zajistit dodržování práva každého na to, aby byl spravedlivě vyslechnut nezávislým soudem, které je základním právem upraveným v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) a je nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje, přičemž vychází z ústavních tradic společných členským státům, jakož i z poznatků, které skýtá zejména EÚLP (rozsudky Soudního dvora ze dne 2. května 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, Sb. rozh. s. I‑3813, bod 65, a ze dne 25. ledna 2007, Salzgitter Mannesmann v. Komise, C‑411/04 P, Sb. rozh. s. I‑959, body 40 a 41), jakož i zaručit řádný chod spravedlnosti. Tato výjimka pokrývá tedy nejen zájmy účastníků v rámci soudního řízení, ale obecněji jeho řádný průběh.
64 Soudu proto přísluší, aby ve světle zásad stanovených v bodech 51 až 63 výše ověřil, zda se v projednávané věci Komise nedopustila nesprávného posouzení, když se domnívala, že na odepření zpřístupnění spisů účastníka řízení, které předložila v rámci věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, General Electric v. Komise, T‑210/01, Komise v. Rakousko, C‑203/03, a Airtours v. Komise, T‑342/99, se vztahuje výjimka týkající se ochrany soudního řízení.
– K odepření přístupu, co se týče spisů účastníka řízení týkajících se věcí T‑209/01, T‑210/01 a C‑203/03
65 V první řadě je třeba ověřit, co se týče dokumentů konkrétně uvedených v žádosti o přístup, zda Komise provedla konkrétní přezkum obsahu každého požadovaného dokumentu, což žalobkyně zpochybňuje s poukazem na obecnou povahu odůvodnění odepření přístupu.
66 Je nutno konstatovat, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývá, že Komise takový přezkum provedla. Komise totiž v uvedeném rozhodnutí neodkazuje ani na obsah dotčených spisů účastníka řízení, ani na konkrétní předmět každého řízení, k němuž se vztahují, aby prokázala skutečnou k nim se pojící potřebu ochrany. Omezila se na obecné tvrzení, že na odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se probíhajících věcí, v nichž je účastníkem, se vztahuje výjimka týkající se ochrany soudního řízení v rozsahu, v němž by zpřístupnění uvedených spisů vedlo k ohrožení její pozice jakožto účastníka řízení tím, že by byla vystavena riziku vnějších tlaků. Takové odůvodnění lze uplatnit na veškeré spisy Komise jako účastníka řízení týkající se probíhajících věcí, v nichž je účastníkem řízení.
67 V tomto ohledu je nutno poznamenat, že obecnost odůvodnění, o které se opírá odepření přístupu, jakož i jeho stručnost nebo jeho stereotypní povaha mohou ukazovat na nedostatek konkrétního přezkumu pouze v případech, kdy je objektivně možné uvést důvody odepření přístupu ke každému dokumentu, aniž by byl zpřístupněn obsah tohoto dokumentu nebo jeho podstatná část, a tudíž aniž by byla výjimka zbavena svého hlavního účelu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada, bod 54 výše, bod 84; viz obdobně, co se týče kodexu chování z roku 1993, rozsudek Soudu ze dne 5. března 1997, WWF UK v. Komise, T‑105/95, Recueil, s. II‑313, bod 65). Jak to upřesnil Soudní dvůr, nezbytnost toho, aby se orgány zdržely uvádění skutečností, které by nepřímo ohrožovaly zájmy, které mají výjimky konkrétně chránit, je zejména zdůrazněna čl. 9 odst. 4 a čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, bod 51 výše, bod 83).
68 V projednávané věci však nedostatek konkrétního přezkumu vyplývá z důvodů, z nichž Komise vycházela pro odůvodnění odepření přístupu, neboť tyto důvody vůbec nesouvisejí s obsahem vyžádaných spisů účastníka řízení. Údajný požadavek na to, aby se vycházelo z postupu soudů Společenství ohledně přístupu třetích osob k procesním písemnostem a nezbytnost zajistit nenarušený průběh diskuze před soudy a zamezit jakémukoli nátlaku na zmocněnce, která v napadeném rozhodnutí nemá žádnou spojitost s povahou dotyčných informací anebo s případnou citlivostí předmětu sporu totiž ukazují, že podle Komise nebylo konkrétní posouzení obsahu každého vyžadovaného spisu účastníka řízení nezbytné k tomu, aby bylo možné se vyjádřit k žádosti o přístup podané žalobkyní.
69 Tento závěr není vyvrácen tvrzením Komise, obsaženým v napadeném rozhodnutí, podle něhož skutečnost, že poskytla přístup k vyjádření předloženému v rámci řízení o předběžné otázce ve věci Köbler (C‑224/01, Sb. rozh. s. I‑10239), dokládá, že žádost API byla přezkoumána dokument po dokumentu. Tato skutečnost totiž pouze ukazuje na to, že Komise rozlišovala podle povahy řízení a stadia dosaženého v každém dotčeném řízení. Právě na základě tohoto rozlišení poskytla přístup k vyjádření, které předložila v rámci řízení o předběžné otázce ukončeného rozsudkem Soudního dvora ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Recueil, s. I‑7747), jakož i v rámci řízení Köbler (C‑224/01), které stále probíhá před Soudním dvorem, ale v němž již byla skončena ústní část řízení, a odepřela přístup, co se týče spisů účastníka řízení předložených v rámci řízení o přímých žalobách stále probíhajících před soudy Společenství.
70 Krom toho v odpověď na otázku položenou Soudem v průběhu jednání Komise uvedla, že při tom, když rozhoduje o žádosti o přístup ke spisům účastníka řízení předloženým v rámci doposud probíhajících věcí, představuje datum jednání rozhodnou skutečnost v tom smyslu, že se domnívá, že tyto písemnosti vyžadují důvěrné zacházení z titulu minimální ochrany přinejmenším až do dne, kdy proběhne diskuze před soudem. Až po datu konání jednání podle Komise existuje presumpce přístupu a Komise provádí, co se týče řízení o předběžné otázce, přezkum případ od případu s přihlédnutím k informacím obsaženým ve vyžádaných dokumentech a citlivosti sporu. Naproti tomu co se týče přímých žalob, Komise se domnívá, že odepření přístupu je nezbytné až do konečného rozsudku a v případě stále probíhajících souvisejících věcí až do ukončení dotčené související věci.
71 Z předchozího vyplývá nejenom to, že Komise neprovedla konkrétní přezkum každého vyžádaného dokumentu, ale rovněž i to, že se domnívala, že veškeré spisy účastníka řízení předložené ve věcech, v nichž byla účastníkem a jež byly ještě projednávány, je třeba automaticky a paušálně považovat za pokryté výjimkou týkající se ochrany soudního řízení, aniž by byl nezbytný takový přezkum.
72 Na druhém místě je třeba přezkoumat, zda vzhledem ke zvláštním okolnostem projednávané věci Komise mohla upustit od provedení konkrétního přezkumu obsahu spisů účastníka řízení týkajících se věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, General Electric v. Komise, T‑210/01, a Komise v. Rakousko, C‑203/03. Za tímto účelem je třeba nejprve zjistit, zda dotčené dokumenty spadaly všechny do jedné kategorie, takže je na ně možno uplatnit stejné odůvodnění. V případě kladné odpovědi je dále třeba ověřit, zda výjimka týkající se ochrany soudního řízení, tak jak byla v projednávané věci použita Komisí, zjevně a v plném rozsahu pokrývá dokumenty spadající do této kategorie, takže dovolávaná nezbytnost byla skutečná (viz v tomto smyslu rozsudek VKI, bod 54 výše, body 83 a 84).
73 V zásadě může vést zpřístupnění sporných dokumentů k ohrožení chráněného zájmu, v projednávané věci ochrany soudního řízení, z důvodu povahy informací v nich obsažených. Posouzení v závislosti na kategorii tedy k tomu, aby bylo možné určit pravděpodobné následky zpřístupnění na soudní řízení, předpokládá, aby dokumenty tvořící součást dané kategorie obsahovaly tentýž druh informací. Nedostatek konkrétního přezkumu totiž lze odůvodnit pouze v případě, kdy je zjevné, že uplatněná výjimka se skutečně použije na veškeré informace obsažené ve vyžádaných dokumentech (rozsudek VKI, bod 54 výše, bod 75).
74 Nicméně s přihlédnutím ke zvláštní povaze zájmů, které má dotčená výjimka chránit, jak vyplývá z poznámek formulovaných v bodě 63 výše, a vzhledem k tomu, že dokumenty, o přístup k nimž bylo požádáno, jsou spisy jednoho z účastníků řízení, nelze vyloučit, že by nezpřístupnění mohlo být po určitou dobu odůvodněno důvody nezávislými na obsahu každého vyžádaného dokumentu, pokud tytéž důvody odůvodňují nezbytnost chránit veškeré dotčené dokumenty.
75 V projednávaném případě je namístě poukázat jednak na to, že spisy účastníka řízení, o přístup k nimž bylo požádáno, byly sepsány Komisí jakožto účastníkem řízení o třech přímých žalobách, která k datu přijetí napadeného rozhodnutí stále probíhala. Z tohoto důvodu lze každý ze spisů účastníků řízení týkajících se těchto tří věcí považovat za náležící do stejné kategorie, takže odepření přístupu mohlo být založeno na jednom a tomtéž odůvodnění.
76 A jednak Komise odepření přístupu ke spisům předloženým v rámci věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, General Electric v. Komise, T‑210/01, a Komise v. Rakousko, C‑203/03, opřela především o nezbytnost chránit svoji pozici jakožto účastníka řízení, ať již vystupuje jako žalovaná nebo žalobkyně, uplatňujíc, že jejich zpřístupnění by mohlo způsobit nerovnováhu mezi ní a ostatními účastníky řízení, bylo by na újmu nerušené povaze diskuze před soudem a příčilo by se postoji, který v tomto ohledu zaujímají soudy Společenství. Je tedy namístě přezkoumat, zda na základě těchto důvodů lze mít za to, že se na uvedené spisy účastníka řízení v jejich plném rozsahu zjevně vztahovala výjimka týkající se ochrany soudního řízení.
77 Za tímto účelem je třeba přezkoumat relevanci skutečnosti, že napadené rozhodnutí bylo přijato v okamžiku, kdy dotčené spisy účastníka řízení ještě nebyly diskutovány před soudem, maje na paměti to, že podle Komise datum jednání představuje určující prvek, pokud jde o rozhodnutí, které je třeba přijmout ohledně přístupu k vyžádaným spisům účastníka řízení, a to v tom rozsahu, že odepření přístupu je podle ní před tímto datem nezbytné k zabránění tomu, aby její zmocněnci byli vystaveni vnějším tlakům, zejména ze strany veřejnosti.
78 K tomuto bodu je třeba připustit, že zpřístupnění jejích spisů účastníka řízení před konáním jednání by mohlo Komisi postavit do situace, že by musela čelit kritice a námitkám, které by mohly být vznášeny odbornými kruhy, jakož i tiskem a veřejným míněním obecně proti argumentům obsaženým v uvedených spisech. Nehledě na případný tlak na jeho zmocněnce by tato kritika a námitky mohly mít zejména ten účinek, že by tomuto orgánu přivodily dodatečnou práci, jelikož by se mohl domnívat, že je nucen k nim při obhajování svého postoje před soudem přihlížet, zatímco účastníci řízení, kteří nemají povinnost své spisy účastníka řízení zpřístupnit, mohou hájit své zájmy nezávisle na jakémkoli vnějším vlivu.
79 V tomto ohledu Soud připomíná, že zásada rovnosti zbraní, jež představuje jednu ze složek širšího pojmu spravedlivého procesu, znamená povinnost nabídnout každému účastníku řízení přiměřenou možnost prezentovat svoji věc za podmínek, které ho nestaví do jasně nevýhodnější situace oproti jeho protivníkovi (viz ESLP, rozsudek Dombo Beheer BV v. Nizozemsko ze dne 27. října 1993, řada A č. 274, § 33; Ernst a další v. Belgie ze dne 15. července 2003, § 60, a Vezon v. Francie ze dne 18. dubna 2006, § 31). Avšak i když zpřístupnění vlastních spisů účastníka řízení samo o sobě nemůže dotyčný orgán postavit do jasně nevýhodnější situace při prezentaci jeho věci před soudem, nic to nemění na tom, že záruka výměny informací a názorů prosté jakéhokoli vnějšího vlivu může v zájmu řádného výkonu spravedlnosti vyžadovat, aby z přístupu veřejnosti byly vyloučeny spisy účastníka řízení předložené orgány, a to až do té doby, než argumenty v nich obsažené byly předmětem diskuze před soudem.
80 Krom toho, jak Soud rozhodl v rozsudku Svenska Journalistförbundet v. Rada, bod 15 výše (body 136 až 138), účastníci řízení mají právo hájit své zájmy nezávisle na jakémkoli vnějším vlivu, zejména ze strany veřejnosti. Tato úvaha byla sice učiněna Soudem při rozhodování o zneužití žalobní odpovědi jednoho účastníka řízení ze strany druhého účastníka, avšak je třeba ji chápat v tom smyslu, že až do konání jednání musí být řízení chráněno před jakýmkoli vnějším vlivem.
81 Komise totiž musí mít podobně jako ostatní účastníci řízení možnost prezentovat a diskutovat svůj postoj s vyloučením jakéhokoli vnějšího vlivu, a to tím spíše, že jí obhajovaný postoj v zásadě směřuje k zaručení správného použití práva Společenství. Uskutečnění takového cíle vyžaduje z důvodu povahy zájmů připomenutých v bodě 63 výše, které má dotčená výjimka chránit, aby její spisy účastníka řízení nebyly zpřístupněny před tím, než je měla možnost diskutovat před soudem na veřejném jednání, a aby je tedy měla právo vyloučit z přístupu veřejnosti, z důvodu případných tlaků na její zmocněnce, k nimž by mohla vést veřejná debata, k níž by došlo jejich zpřístupněním, aniž by bylo nezbytné, aby za tímto účelem přikročila ke konkrétnímu posouzení jejich obsahu.
82 Je tak namístě učinit závěr, že pokud řízení, k němuž se vztahují spisy účastníka řízení, o přístup k nimž je žádáno, nedospělo do fáze jednání, odepření zpřístupnění těchto spisů je třeba považovat za vztahující se k veškerým poznatkům, které jsou v nich obsaženy. Naproti tomu po konání jednání má Komise povinnost provést konkrétní posouzení každého vyžádaného dokumentu za účelem ověření, s ohledem na jeho konkrétní obsah, zda může být zpřístupněn, nebo zda by jeho zpřístupněním bylo ohroženo soudní řízení, k němuž se vztahuje.
83 Tyto závěry nemohou být vyvráceny argumenty účastníků řízení v tomto ohledu.
84 Zaprvé závěr, podle něhož je třeba z práva na přístup vyloučit obecným způsobem a automaticky spisy účastníka řízení až do data jednání, nemůže být zpochybněn okolností, jíž se dovolávala žalobkyně ve svých písemnostech, že zpřístupnění procesních písemností některé členské státy připouštějí a že je rovněž upraveno čl. 40 odst. 2 EÚLP, který stanoví, že „[d]okumenty uložené u vedoucího kanceláře jsou přístupné veřejnosti, pokud předseda Soudu nerozhodne jinak“. Dosah tohoto ustanovení je upřesněn v článku 33 jednacího řádu Evropského soudu pro lidská práva, který ve svém odstavci 2 upravuje možnost odepřít přístup k dokumentu z důvodu některých jasně vymezených veřejných nebo soukromých zájmů nebo „v rozsahu, který předseda senátu považuje za nezbytně nutný, pokud by za zvláštních okolností zveřejnění mohlo ohrožovat zájmy spravedlnosti“.
85 V tomto ohledu postačí poukázat na to, že na rozdíl od těchto ustanovení procesní pravidla soudů Společenství nestanoví právo třetích osob na přístup k procesním písemnostem doručeným účastníky řízení kanceláři.
86 Zadruhé, závěr, podle něhož je nezbytné provést konkrétní posouzení obsahu vyžádaných spisů účastníka řízení, vztahují-li se k věci, v níž se již konalo jednání, nemůže být zpochybněn tím, že Komise je, jak tvrdí, povinna vycházet z postoje, jímž se řídí soud, u něhož je věc projednávána, takže je prý povinna, co se týče probíhajících věcí, v nichž je účastníkem řízení, odepřít přístup k vyžádaným spisům účastníka řízení až do konečného rozsudku.
87 Platí sice, že spisy účastníků řízení jsou v zásadě důvěrné, pokud jde o to, jak je s nimi zacházeno soudy Společenství. Článek 20 druhý pododstavec statutu Soudního dvora (dále jen „statut“), který se použije i na Soud na základě článku 53 statutu, totiž vyžaduje pouze jejich sdělení účastníkům řízení a orgánům Společenství, jejichž rozhodnutí jsou předmětem sporu. Krom toho čl. 16 odst. 5 druhý pododstavec jednacího řádu Soudního dvora, jakož i čl. 24 odst. 5 druhý pododstavec jednacího řádu Soudu upravují možnost obdržet opisy podání pouze pro účastníky řízení a podle čl. 5 odst. 3 třetího pododstavce pokynů pro vedoucího kanceláře Soudu podléhá přístup třetích osob k procesním písemnostem podmínce existence oprávněného zájmu, který musí být řádně doložen.
88 Tato ustanovení nicméně účastníkům řízení nebrání v tom, aby zpřístupnili vlastní spisy účastníka řízení, jelikož Soudní dvůr prohlásil, že žádný předpis či ustanovení neopravňují či nebrání účastníkům řízení, aby zpřístupnili třetím osobám vlastní spisy účastníka řízení a že krom výjimečných případů, v nichž by zpřístupnění dokumentu mohlo ohrozit řádný výkon spravedlnosti, čemuž tak v dotčené věci nebylo, platí zásada, že účastníci řízení mohou volně zpřístupňovat vlastní spisy účastníka (usnesení Německo v. Parlament a Rada, bod 42 výše, bod 10). Takové prohlášení Soudního dvora nejenže vylučuje existenci absolutní zásady důvěrnosti, ale rovněž znamená, že zpřístupněním spisů účastníka řízení týkajících se probíhajících věcí není nutně porušena zásada řádného výkonu spravedlnosti.
89 Tato ustanovení orgánům neukládají ani to, aby, co se týče uplatnění pravidel v oblasti přístupu k dokumentům, vycházely z postoje, jímž se řídí soud, před nímž je projednávána věc, k níž se vztahují spisy, o jejichž zpřístupnění je žádáno, jelikož Soudní dvůr již rozhodl, na základě kodexu chování z roku 1993, že z práva každého na to, aby byl spravedlivě vyslechnut nestranným soudem, nelze dovodit, že soud, jemuž byl spor předložen, je nutně pouze on sám oprávněn poskytnout přístup k písemnostem daného soudního řízení, a to tím spíše, že rizika ohrožení soudcovské nezávislosti jsou dostatečně zohledněna uvedeným kodexem a soudní ochranou na úrovni Společenství, pokud jde o akty Komise přiznávající přístup k dokumentům, které má Komise v držení (rozsudek Nizozemsko a van der Wal v. Komise, bod 36 výše, body 17 a 19). Při neexistenci zvláštních ustanovení k tomuto účelu tedy nelze připustit, že by působnost nařízení č. 1049/2001 mohla být omezena z toho důvodu, že ustanovení jednacích řádů uvedená v bodě 87 výše neupravují přístup třetích osob a že se použijí jakožto lex specialis (ohledně použití kodexu chování z roku 1993, viz v tomto smyslu rozsudek Interporc II, bod 15 výše, body 37, 44 a 46).
90 Konečně je namístě zdůraznit, že jediná procesní ustanovení, která ukládají účastníkům řízení zákaz zpřístupnění, jsou ustanovení čl. 56 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora a článku 57 jednacího řádu Soudu, která stanoví, že jestliže bylo ve věci jednáno s vyloučením veřejnosti, obsah takového jednání se nezveřejňuje. V souladu s článkem 31 statutu je totiž jednání veřejné, nerozhodne-li Soudní dvůr z vážných důvodů z úřední povinnosti nebo na návrh účastníků řízení jinak. Takové ustanovení o veřejné povaze jednání představuje uplatnění základní zásady zakotvené v čl. 6 odst. 1 EÚLP. Přitom podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz ESLP, rozsudek Sutter v. Švýcarsko ze dne 22. února 1984, řada A č. 74, § 26; Diennet v. Francie ze dne 26. září 1995, řada A č. 325-A, § 33, a Exel v. Česká republika ze dne 5. července 2005, § 45):
„Uvedená veřejnost chrání procesní subjekty před tajnou justicí nepodléhající kontrole veřejnosti; představuje rovněž jeden z prostředků přispívajících k zachování důvěry v soudy. Transparentností, kterou propůjčuje výkonu spravedlnosti, napomáhá dosažení cíle čl. 6 odst. 1: spravedlivého procesu, jehož záruka náleží k zásadám demokratické společnosti ve smyslu Úmluvy.“
91 Stanovením toho, že soud rozhodne o neveřejném jednání jen výjimečně, článek 31 statutu potvrzuje, že jednak zpřístupnění spisů účastníka řízení, které již byly veřejně diskutovány na jednání a byly rovněž předmětem shrnutí, které je veřejnosti dostupné při téže příležitosti, v zásadě nehrozí narušením řádného průběhu dotčeného řízení. A jednak případná nezbytnost důvěrnosti, ať již absolutní nebo částečné, může být předmětem soudního rozhodnutí pouze před konáním jednání, takže tím, že dotyčný orgán poskytne přístup až od data jednání, je zachován užitečný účinek případného rozhodnutí soudu, z úřední povinnosti nebo na návrh účastníka řízení, o konání neveřejného jednání.
92 Z předchozího plyne, že Komise se tím, že neprovedla konkrétní posouzení spisů účastníka řízení týkajících se věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, General Electric v. Komise, T‑210/01, a Komise v. Rakousko, C‑203/03, nedopustila nesprávného právního posouzení a že se nedopustila nesprávného posouzení skutkového stavu, když měla za to, že existuje veřejný zájem na ochraně uvedených spisů.
93 V souladu s čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 měl být nicméně přístup k vyžádaným spisům účastníka řízení poskytnut, byť by jejich zpřístupnění vedlo k porušení ochrany dotčených soudních řízení, pokud odůvodňoval jejich zpřístupnění převažující veřejný zájem.
94 Je namístě upřesnit, že nařízení č. 1049/2001 nevymezuje pojem převažujícího veřejného zájmu. Je rovněž namístě upřesnit, že co se týče zájmů chráněných dotčenou výjimkou a na rozdíl od zájmů chráněných výjimkami upravenými v čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, u nichž provedl zvážení proti sobě stojících zájmů sám zákonodárce, přísluší dotyčnému orgánu, aby provedl zvážení veřejného zájmu na zpřístupnění a zájmu, jenž by byl uspokojen odepřením zpřístupnění, a to případně ve světle argumentů uplatněných v tomto ohledu žadatelem.
95 V daném případě se žalobkyně omezila na uplatnění toho, že právo veřejnosti být informována o důležitých otázkách práva Společenství, jako v oblasti hospodářské soutěže, jakož i o otázkách majících zřejmý politický význam, jak tomu má být, co se týče otázek, jež nastolují žaloby pro nesplnění povinnosti, převažuje nad ochranou soudního řízení. Komise zase tvrdila, že čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 představuje výjimku z výjimky, a že tedy pokud by byl uplatňován systematicky, jakožto výraz zásady transparentnosti, výjimka týkající se ochrany soudního řízení by byla zbavena veškerého užitečného účinku. Při nedostatku konkrétních argumentů žalobkyně dosvědčujících existenci naléhavého zájmu na informování veřejnosti o výše uvedených otázkách se Komise v napadeném rozhodnutí domnívala, že veřejný zájem je uspokojen nejlépe tehdy, pokud je chráněn řádný průběh dotčených soudních řízení.
96 Je třeba poukázat na to, že je jisté, že svoboda tisku hraje v demokratické společnosti zásadní úlohu. Tisku totiž přísluší sdělovat informace o veškerých otázkách obecného zájmu, včetně zpráv a komentářů o soudních řízeních, což přispívá k tomu, aby bylo možno se s nimi obeznamovat, a je dokonale slučitelné s požadavkem veřejnosti jednání, jak byl připomenut v bodě 90 výše. Je rovněž jisté, že právo veřejnosti na získávání informací je výrazem zásady transparentnosti, která je prováděna veškerými ustanoveními nařízení č. 1049/2001, jak vyplývá z bodu 2 odůvodnění uvedeného nařízení, podle něhož průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům větší legitimitu, účinnost a odpovědnost, a přispívá k posílení zásady demokracie.
97 Převažující veřejný zájem, uvedený v čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu vedoucí k porušení ochrany soudního řízení, musí být v zásadě odlišný od výše uvedených zásad, na nichž stojí uvedené nařízení. Nicméně skutečnost, že žadatel o přístup se, jako je tomu v projednávané věci, nedovolává veřejného zájmu odlišného od těchto zásad, automaticky neznamená, že není nezbytné provést zvážení proti sobě stojících zájmů. Dovolávání se těchto zásad může totiž s přihlédnutím ke zvláštním okolnostem věci vykazovat takovou naléhavost, že překračuje nezbytnost ochrany sporných dokumentů.
98 Tak tomu však v projednávané věci není. Jednak je totiž namístě poznamenat to, že možnost, aby veřejnost obdržela informace týkající se probíhajících věcí, je zajištěna tím, že každá žaloba je již při svém podání v souladu s čl. 16 odst. 6 jednacího řádu Soudního dvora a čl. 24 odst. 6 jednacího řádu Soudu předmětem oznámení v Úředním věstníku, šířeného rovněž internetem na stránkách Eur-lex a na stránkách Soudního dvora, které obsahuje zejména předmět sporu a návrhové žádání s uvedením důvodů a hlavních argumentů na jejich podporu. Krom toho zpráva k jednání, která obsahuje shrnutí argumentů účastníků řízení, je zveřejněna v den jednání, během něhož jsou mimoto argumenty účastníků řízení veřejně diskutovány.
99 A dále je třeba připomenout, že uplatnění výjimky týkající se ochrany dotčených soudních řízení má zejména za cíl zabránit jakémukoli vnějšímu vlivu na jejich řádný průběh. Přitom jak vyplývá z předcházejících poznámek, zájem na ochraně tohoto cíle je dán nezávisle na obsahu spisů účastníka řízení vyžádaných žalobkyní, jelikož se jedná o zájem, jehož ochrana je nezbytná k řádnému chodu spravedlnosti.
100 Je tedy namístě uzavřít, že Komise se právem domnívala, že zájem na zajištění ochrany dotčených soudních řízení má přednost před obecným zájmem na zpřístupnění, kterého se dovolává žalobkyně. Krom toho je třeba zdůraznit, že takové omezení není absolutní, jelikož spisy účastníka řízení, k nimž byl přístup odepřen, pokrývá v plném rozsahu pouze do data konání jednání.
101 Z toho vyplývá, že Komise se nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když se domnívala, že zájem, jehož se dovolává žalobkyně, neodůvodňuje zpřístupnění dotčených spisů účastníka řízení.
102 Ze všeho předchozího vyplývá, že návrh na zrušení napadeného rozhodnutí, co se týče odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věcí Honeywell v. Komise, T‑209/01, General Electric v. Komise, T‑210/01, a Komise v. Rakousko, C‑203/03, musí být zamítnut.
– K odepření přístupu, co se týče spisů účastníka řízení týkajících se věci T‑342/99
103 Co se týče odepření poskytnout přístup ke spisům účastníka řízení předloženým v rámci věci Airtours v. Komise, T‑342/99, která byla ukončena rozsudkem Soudu ze dne 6. června 2002, tedy přibližně rok a půl před přijetím napadeného rozhodnutí, Komise v tomto rozhodnutí prohlásila, že požadavek ochrany soudního řízení přetrvává z toho důvodu, že uvedený rozsudek byl následován žalobou na náhradu škody podanou proti ní (věc MyTravel v. Komise, T‑212/03). Poukázala totiž na to, že posledně uvedená věc, která je před Soudem stále projednávána, vykazuje úzkou spojitost s řízením ukončeným uvedeným rozsudkem, a to v tom smyslu, že argumenty, které uplatnila na obhajobu legality rozhodnutí zrušeného uvedeným rozsudkem Soudu, budou rovněž diskutovány v rámci probíhajícího řízení.
104 Krom toho je třeba poukázat na to, že Komise předložila svoji žalobní odpověď ve věci MyTravel v. Komise, T‑212/03, dne 28. února 2004, zatímco napadené rozhodnutí bylo přijato dne 20. listopadu 2003. Jak to Komise sama upřesnila na jednání, při přijetí napadeného rozhodnutí ještě nerozhodla, jaké argumenty z těch, které byly obsaženy ve spisech účastníka řízení předložených v rámci již ukončené věci, uplatní rovněž v rámci probíhající věci. Úplné odepření přístupu k uvedeným spisům bylo tedy vyvoláno vůlí Komise ponechat si možnost zvolit argumenty, které použije k tomu, aby hájila svůj postoj v probíhající věci.
105 Takové odůvodnění přitom zjevně nemůže prokázat, že se na odepření přístupu ke sporným spisům účastníka řízení vztahuje dotčená výjimka v tom smyslu, že by vyžadovaly ochranu v plném svém rozsahu z toho důvodu, že jejich zpřístupněním by bylo narušeno probíhající řízení související s tím, ke kterému se vztahují.
106 Zaprvé je důležité zdůraznit, že spisy účastníka řízení, o přístup k nimž žalobkyně požádala, se týkají věci, jež byla ukončena rozsudkem Soudu. Z toho plyne, že jejich obsah byl nejen zveřejněn v podobě shrnutí v rámci zprávy k jednání vyhotovené Soudem a diskutován v průběhu veřejného jednání, ale rovněž převzat v rozsudku Soudu. Jelikož jde tedy o argumenty, které jsou již veřejně přístupné, přinejmenším ve formě shrnutí, je nezbytnost odepřít přístup k plnému rozsahu vyžádaných spisů účastníka řízení, které se dovolává Komise pouze na základě toho důvodu, že argumenty, jež jsou v nich obsaženy budou diskutovány v odlišné věci, která je ještě projednávána, s to zbavit jejího obsahu obecnou zásadu spočívající v tom, že veřejnosti je přiznán co nejširší přístup k dokumentům v držení orgánů. Důsledkem takového přístupu je totiž to, že dochází ke zjevnému obrácení vztahu mezi pravidlem stanoveným nařízením č. 1049/2001, které spočívá v právu na přístup, a výjimkami z tohoto práva, jež v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 53 výše musejí být vykládány a uplatňovány restriktivně.
107 Zadruhé je třeba konstatovat, že není výjimečné, aby dotyčný orgán uplatňoval tutéž argumentaci ve věcech, které se mohou týkat týchž účastníků řízení, ale mít různé předměty, nebo které se týkají jiných účastníků řízení, ale mají tentýž předmět. Pouhá okolnost, že argumenty již uvedené před soudem v ukončené věci mohou být diskutovány rovněž v podobné věci nebo v rámci žaloby na náhradu škody podané týmž účastníkem řízení, který měl úspěch se svou žalobou na neplatnost, nijak neukazuje na povahu rizika narušení průběhu stále probíhajícího řízení.
108 Důvody uplatňované Komisí k tomu, aby odepřela přístup ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci Airtours v. Komise, T‑342/99, by, pokud by byly připuštěny, mohly platit ve všech případech, kdy argumentace obsažená ve spisech účastníka řízení týkajících se ukončené věci může být uplatňována rovněž ve věci ještě probíhající.
109 Krom toho v projednávaném případě, jak na to bylo poukázáno v bodě 104 výše, Komise rozhodla o odepření přístupu z toho důvodu, že se domnívala, že musí mít volnost zvolit si mezi argumenty obsaženými v uvedených spisech účastníka řízení ty, které použije rovněž ve stále probíhající věci. Taková argumentace, která v rozporu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 znamená rovněž nemožnost uvažovat o částečném přístupu, potvrzuje, že Komise neprokázala, že zpřístupnění obsahu spisů účastníka řízení vyžádaných žalobkyní by narušilo řádný průběh před Soudem stále probíhajícího řízení MyTravel v. Komise, T‑212/03.
110 Údajná nutnost chránit argumenty, které budou případně použity ve stále probíhajícím řízení tedy nemůže zakládat důvod pro odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci již ukončené rozsudkem Soudu, není-li uplatněno žádné konkrétní odůvodnění, jež by mělo prokázat, že jejich zpřístupnění by narušilo probíhající soudní řízení. Obavy vylíčené Komisí zůstávají ve stavu pouhých tvrzení, a jsou tedy příliš hypotetické (viz v tomto smyslu rozsudek VKI, bod 54 výše, bod 84).
111 Z předchozího plyne, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, když odepřela přístup ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci Airtours v. Komise, T‑342/99. Návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí, co se týče uvedeného odepření, musí být tedy vyhověno.
K odepření přístupu k dokumentům založenému na výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001
Argumenty účastníků řízení
112 Žalobkyně uplatňuje, že Komise nemůže odepřít zpřístupnění svých spisů účastníka řízení na základě výjimky týkající se ochrany cílů vyšetřování, z důvodu, že spisy byly předloženy v rámci řízení týkajících se nesplnění povinnosti, která doposud probíhají před Soudním dvorem nebo která již sice byla ukončena jeho rozsudkem, ale stále probíhají před Komisí. Zdůrazňuje, že žaloby pro nesplnění povinnosti mají nezpochybnitelný politický význam, takže veřejný zájem na přístupu k dokumentům v této oblasti je značný a stoupá spolu s vývojem šetření.
113 Jelikož výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování v sobě zahrnuje silnou skutkovou složku a týká se především odstranění či pozměňování důkazů, riziko, že bude ohrožen veřejný zájem na ochraně vyšetřování, slábne postupně tak, jak jsou důkazy získávány. Žalobkyně se domnívá, že jelikož veřejný zájem na zpřístupnění stále roste a veřejný zájem, jemuž slouží ochrana vyšetřování, stále slábne, dokumenty orgánů týkající se žalob pro nesplnění povinnosti by měly být zpřístupněny přinejmenším částečně nebo v nedůvěrné verzi. Komise má tedy podle žalobkyně povinnost v případě odepření přístupu předložit důkaz vážného ohrožení dotyčného veřejného zájmu.
114 Podle žalobkyně okamžik, od něhož veřejný zájem na zpřístupnění převažuje nad ochranou vyšetřování, je ten, kdy je Soudnímu dvoru podána žaloba, neboť v tomto stadiu věci již úsilí o dosažení smírného řešení sporu selhalo. Tento postoj je v souladu s rozsudkem Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, v němž měl Soud za to, že dokumenty vyhotovené Komisí před podáním žaloby pro nesplnění povinnosti, tedy výzvy dopisem a odůvodněná stanoviska v rámci postupu před zahájením soudního řízení, jsou z přístupu veřejnosti vyloučeny. Krom toho je podle ní třeba poznamenat, že se uvedený rozsudek týká kodexu chování z roku 1993 a že čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 je nutno vykládat, pokud jde o výjimky z práva na přístup, restriktivněji.
115 Komise uplatňuje, že cílem řízení týkajícího se nesplnění povinnosti je to, aby vnitrostátní právo bylo v souladu s právem Společenství, a nikoli „stíhání“ členských států. Dokud tedy Soudní dvůr nerozhodne, je smírné řešení možné, což si vyžaduje dialog pod ochranou důvěrnosti, jak Soud uznal v rozsudku Petrie a další v. Komise, bod 17 výše (bod 68). V tomto ohledu argumentace žalobkyně, podle níž se tento rozsudek týká pouze postupu před zahájením soudního řízení, neboť dokumenty požadovanými v této věci byly výzvy dopisem a odůvodněná stanoviska, postrádá jakékoli opodstatnění, jelikož Soud vyzdvihl skutečnost, že se požadavek důvěrnosti týká celého řízení o nesplnění povinnosti až do stadia rozsudku (rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, bod 68).
116 Komise dodává, odkazujíc na přílohu II XX. kontrolní zprávy o uplatňování práva Společenství, že statistiky za rok 2002 dokládají účinnost dialogu, který udržuje s členskými státy ohledně porušení, neboť ukazují, že ze 361 žalob podaných Soudnímu dvoru bylo 69 vzato zpět před vyhlášením rozsudku a 22 bylo odloženo před novým předložením věci Soudnímu dvoru na základě článku 228 ES. Jelikož se tedy jedná o dialog, který může pokračovat případně až do rozhodnutí o pozdější žalobě podle článku 228 ES, může zpřístupnění argumentů Komise narušit řízení o porušení tím, že ohrozí atmosféru důvěry udržovanou s členskými státy.
117 K zamítnutí žádosti o obdržení podání Komise v ještě probíhající věci Komise v. Rakousko, C‑203/03, došlo právě proto, aby nebyl ohrožen cíl spočívající v nalezení smírného řešení sporu mezi Komisí a rakouskými orgány. Přístup k podáním ve věcech „Otevřené nebe“ byl odepřen z obdobných důvodů, vzhledem k tomu, že dotyčné členské státy stále nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývaly z rozsudků Soudního dvora určujících, že došlo k nesplnění povinnosti a že související řízení vůči dalším členským státům stále probíhala.
118 Konečně podle Komise neexistuje převažující veřejný zájem vyžadující, aby byla zpřístupněna podání ve všech řízeních o porušení práva Společenství, neboť jinak by byla výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování zbavena veškerého užitečného účinku. Komise připomíná, že v prohlášení, jež učinila v době přijetí nařízení č. 1049/2001, sdělila, že připouští, „že řízení o porušení práva Společenství nejsou výslovně uvedena mezi výjimkami upravenými v čl. 4 odst. 2 nařízení, protože má za to, že jeho znění ve stávajícím stavu se nijak nedotýká současné praxe, co se týče ochrany důvěrnosti zajišťované k výkonu svých oprávnění v oblasti kontroly dodržování práva Společenství“ (protokol z jednání Rady, 6. června 2001, dok. 9204/01 ADD 1, s. 3). Krom toho veřejný zájem, který má být chráněn, tkví v možnosti Komise přesvědčit členský stát, aby dosáhl souladu s právem Společenství, což vyžaduje zachování atmosféry vzájemné důvěry a odepření jakéhokoli přístupu k dokumentům před ukončením věci.
Závěry Soudu
119 Je třeba připomenout, že výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování byla upravena již v kodexu chování z roku 1993. Jak na to bylo poukázáno v bodě 62 výše ohledně ochrany soudního řízení, rozdíly mezi uvedeným kodexem a nařízením č. 1049/2001 spočívají jednak ve skutečnosti, že kodex upravoval možnost vyloučit z přístupu veřejnosti jakýkoli dokument, jehož zpřístupnění „by mohlo vést k porušení“ cílů vyšetřování, zatímco uvedené nařízení uvádí případ, kdy „by [zpřístupnění] vedlo k porušení“ uvedených cílů, a jednak v tom, že kodex nestanovil, že by převažující veřejný zájem mohl mít přednost před zájmem na ochraně cílů vyšetřování. Naproti tomu nařízení č. 1049/2001 stejně jako kodex chování z roku 1993 neobsahuje definici vyšetřování.
120 Podle judikatury z doby platnosti kodexu chování z roku 1993, která se týká této výjimky, byla tato výjimka považována za náležitě uplatněnou, učinila-li tak Komise za účelem odepření přístupu k dokumentům týkajícím se šetření ve věci případného nesplnění povinností vyplývajících z práva Společenství, které mohlo vést k zahájení řízení na základě článku 226 ES (rozsudky WWF UK v. Komise, bod 67 výše, a Bavarian Lager v. Komise, bod 53 výše) nebo které k zahájení takového řízení skutečně vedlo (rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše). V těchto případech bylo odepření přístupu považováno za důvodné vzhledem ke skutečnosti, že členské státy jsou oprávněny očekávat od Komise, že bude zachovávat důvěrnost ohledně šetření, které by případně mohlo vyústit v zahájení řízení o nesplnění povinnosti, a to i po uplynutí určité doby po ukončení tohoto šetření (rozsudek WWF UK v. Komise, bod 67 výše, bod 63) a dokonce i po zahájení řízení u Soudního dvora (rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, bod 68).
121 Z judikatury tedy vyplývá, že zpřístupnění dokumentů týkajících se stadia šetření, během jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem, by mohlo narušit řádný průběh řízení o porušení povinnosti v rozsahu, v němž by jeho cíl, jímž je umožnit členskému státu, aby dobrovolně dosáhl souladu s požadavky Smlouvy nebo případně mu poskytnout příležitost k odůvodnění jeho postoje (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. září 1998, Komise v. Německo, C‑191/95, Recueil, s. I‑5449, bod 44), mohl být ohrožen (rozsudek Bavarian Lager v. Komise, bod 53 výše, bod 46). Tento požadavek důvěrnosti přetrvává, jak to Soud rovněž upřesnil v rámci použití kodexu chování z roku 1993, i po zahájení řízení u Soudního dvora, jelikož nelze vyloučit, že jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem směřující k tomu, aby posledně uvedený dobrovolně dosáhl souladu s požadavky Smlouvy, mohou pokračovat v průběhu soudního řízení, a to až do vyhlášení rozsudku. Zachování tohoto cíle, a sice smírného řešení sporu mezi Komisí a dotyčným členským státem před rozsudkem Soudního dvora, tedy odůvodňuje odepření přístupu k dokumentům sepsaným v rámci řízení podle článku 226 ES (rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, bod 68).
122 Co se týče otázky, zda se toto odůvodnění vztahuje na veškeré spisy účastníka řízení předložené Komisí v rámci žalob pro nesplnění povinnosti projednávaných před Soudním dvorem, nezávisle na obsahu každého vyžádaného dokumentu, je namístě připomenout, že jak vyplývá z poznámek obsažených v bodě 73 výše lze nedostatek konkrétního přezkumu obsahu každého vyžádaného dokumentu připustit, pokud se na dotčené dokumenty v jejich plném rozsahu zjevně vztahuje jediná výjimka z práva na přístup.
123 Tak je tomu, pokud vyžádané spisy účastníka řízení obsahují tentýž druh informací a nesplnění povinnosti, k němuž se vztahují, je dotyčným členským státem popíráno. Jelikož možnost dospět ke smírnému řešení sporu mezi Komisí a dotčeným členským státem představuje zásadní cíl šetření Komise ohledně neplnění povinností vyplývajících z práva Společenství ze strany členských států, je totiž nutno konstatovat, že požadavek důvěrnosti procesních písemností, který je nezbytný pro dosažení tohoto cíle, musí být předmětem ochrany až do doby, kdy se Soudní dvůr vysloví k případné existenci dotčeného nesplnění povinnosti, a kdy je tedy ukončen celý postup týkající se důsledků, které mohou plynout z šetření vedeného Komisí. Krom toho v rozsahu, v němž tyto dokumenty uvádějí výsledky šetření provedeného za účelem prokázání existence popíraného nesplnění povinnosti, musí se na ně nutně v plném rozsahu vztahovat uvedená výjimka.
124 V projednávané věci Komise odepřela poskytnout žalobkyni přístup ke svým spisům účastníka řízení týkajícím se jednak žaloby pro nesplnění povinnosti, která byla v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí stále projednávána (věc Komise v. Rakousko, C‑203/03), takže toto odepření bylo rovněž založeno na výjimce týkající se ochrany soudního řízení, a jednak osmi podobných žalob pro nesplnění povinnosti (věci „Otevřené nebe“), v nichž bylo v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí již rozhodnuto rozsudky Soudního dvora ze dne 5. listopadu 2002, přičemž dotyčné členské státy však ještě nesplnily své povinnosti vyplývající z těchto rozsudků.
125 Jelikož na odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci Komise v. Rakousko, C‑203/03, se vztahuje, jak vyplývá z bodu 102 výše, výjimka týkající se ochrany soudního řízení, není namístě přezkoumávat, zda mohlo být založeno rovněž na výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování. Uplatnění této výjimky je tedy třeba přezkoumat, pouze co se týče odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věcí „Otevřené nebe“.
126 Je nutno konstatovat, že veškeré tyto spisy, jelikož nutně uvádějí výsledky šetření vedeného Komisí za účelem prokázání existence porušení práva Společenství, jsou úzce spjaty se zahájením řízení o nesplnění povinnosti, v jejichž rámci byly předloženy, a vztahují se tedy k vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
127 Avšak vzhledem k tomu, že každá výjimka z práva na přístup musí být, jak bylo připomenuto v bodě 53 výše, vykládána a uplatňována restriktivně, nemůže být skutečnost, že se vyžádané dokumenty týkají chráněného zájmu, sama o sobě důvodem k uplatnění dovolávané výjimky, a Komise musí prokázat, že jejich zpřístupnění skutečně mohlo porušit ochranu cílů jejího šetření ohledně dotčených nesplnění povinnosti.
128 Soudu proto přísluší, aby ověřil, zda se Komise nedopustila nesprávného posouzení, když se domnívala, že na odepření zpřístupnění spisů účastníka řízení, které předložila v rámci dotčených žalob pro nesplnění povinnosti, se vztahuje výjimka upravená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
129 Komise v napadeném rozhodnutí prohlásila, že nemůže povolit přístup k uvedeným spisům účastníka řízení z toho důvodu, že ačkoli dotčené věci již byly ukončeny rozsudky Soudního dvora, dotyčné členské státy ještě nesplnily své povinnosti vyplývající z těchto rozsudků, takže tyto věci stále probíhají před Komisí. Podle Komise by probíhající jednání s těmito členskými státy, jejichž cílem je přivést je k dobrovolnému dosažení souladu s požadavky práva Společenství, byla v případě zpřístupnění spisů účastníka řízení vyžádaných žalobkyní ohrožena. Z toho plyne, že cíl ochrany jejího šetření přetrvává do té doby, dokud tyto státy nedosáhnou souladu s rozsudky Soudního dvora. Krom toho byla vůči dalším členským státům zahájena řízení související s věcmi „Otevřené nebe“ na základě toho, že mají tentýž předmět, a tato řízení před Soudním dvorem stále probíhají, jak Komise zdůraznila ve své žalobní odpovědi.
130 Žalobkyně postoj Komise zpochybňuje, přičemž uplatňuje jednak to, že rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, v projednávané věci není relevantní, jelikož se týká dokumentů sepsaných před podáním žaloby k Soudnímu dvoru, a jednak to, že zahájení řízení u Soudního dvora znamená, že úsilí vyvinuté za účelem dosažení smírného řešení selhalo. Dodává, že uvedený rozsudek se týká použití kodexu chování z roku 1993 a že nařízení č. 1049/2001 musí být, pokud jde o výjimky z práva na přístup, vykládáno restriktivněji.
131 Zaprvé je třeba poukázat na to, že z rozsudku Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, nelze dovozovat, že z přístupu veřejnosti mohou být vyloučeny pouze dokumenty vyhotovené před zahájením řízení u Soudního dvora. Takové dokumenty, jako jsou výzvy dopisem a odůvodněná stanoviska, mají totiž za cíl vymezit předmět sporu, což znamená, že tyto dokumenty a žaloba musejí být nutně založeny na stejných důvodech (rozsudky Soudního dvora ze dne 14. července 1988, Komise v. Belgie, 298/86, Recueil, s. 4343, bod 10, a ze dne 1. února 2005, Komise v. Rakousko, C‑203/03, Sb. rozh. s. I‑935, bod 28). Jak to uplatnila Komise v napadeném rozhodnutí, důkazy a argumenty obsažené ve spisech účastníka řízení jsou tedy totožné s těmi, které jsou obsaženy v aktech týkajících se fáze postupu před zahájením soudního řízení, takže rozlišování, které činí žalobkyně postrádá opodstatnění.
132 Zadruhé je sice pravda, že cíl tkvící v dosažení smírného řešení představuje důvod existence fáze postupu před zahájením soudního řízení, to však nemění nic na tom, že jak to ukazují statistiky předložené Komisí, takového výsledku je často dosaženo až po zahájení řízení u Soudního dvora. Bylo by tudíž v rozporu s účelem řízení o nesplnění povinnosti, jímž je přimět dotyčný členský stát k dosažení souladu s právem Společenství, kdyby byla vyloučena možnost dosáhnout takového výsledku po podání žaloby. Soud se krom toho vyslovil v tomto smyslu, když prohlásil, že požadavek důvěrnosti přetrvává i po zahájení řízení u Soudního dvora, neboť nelze vyloučit, že jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem, směřující k tomu, aby tento stát dosáhl dobrovolně souladu s požadavky Smlouvy, mohou pokračovat v průběhu soudního řízení a až do vyhlášení rozsudku Soudního dvora (rozsudek Petrie a další v. Komise, bod 17 výše, bod 68).
133 Takový závěr nemůže být vyvrácen argumentem žalobkyně, podle něhož je důvodem existence dotčené výjimky zabránit narušení důkazů a takové riziko je po podání žaloby Komise k Soudnímu dvoru velmi nízké. Účelem předmětné výjimky totiž, jak plyne z její formulace, není chránit šetření jako takové, ale chránit cíl šetření, kterým, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodech 120 a 121 výše, je v případě řízení o nesplnění povinnosti přimět dotyčný členský stát k dosažení souladu s právem Společenství. Z tohoto důvodu mohou jednotlivé akty v rámci šetření zůstat kryty dotčenou výjimkou, dokud není tohoto cíle dosaženo, i když jsou šetření nebo jeho zvláštní jednotlivý úkon vedoucí k vyžádanému dokumentu skončeny (rozsudek Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 110, a obdobně, co se týče uplatnění kodexu chování z roku 1993, rozsudek Soudu ze dne 13. září 2000, Denkavit Nederland v. Komise, T‑20/99, Recueil, s. II‑3011, bod 48).
134 V projednávané věci v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí Soudní dvůr již zhruba rok před tím vydal rozsudky, jimiž byla určena protiprávní jednání vytýkaná Komisí dotyčným členským státům. Nelze tedy zpochybnit, že k tomuto datu již neprobíhalo žádné šetření směřující k prokázání existence dotčených nesplnění povinnosti, které by mohlo být ohroženo zpřístupněním vyžádaných dokumentů.
135 Je nicméně namístě ověřit, zda, jak to tvrdí Komise, mohou být dokumenty vztahující se k šetření považovány za spadající pod výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, ačkoli je toto šetření ukončeno a vedlo nejen k podání žaloby k Soudnímu dvoru, ale i k jím již vyhlášeným rozsudkům. Jde tedy o to zjistit, zda cíl spočívající v dosažení smírného řešení, tak jak se jej dovolává Komise coby důvodu k odepření přístupu, může přetrvávat i po vyhlášení rozsudků, jimiž byla určena existence nesplnění povinnosti, za účelem jejichž prokázání bylo šetření uskutečněno.
136 V tomto ohledu je namístě poukázat na to, že v návaznosti na rozsudky, kterými je určeno nesplnění povinnosti, jsou dotyčné členské státy povinny na základě čl. 228 odst. 1 ES přijmout veškerá opatření, která z těchto rozsudků vyplývají. Článek 228 ES sice neupřesňuje lhůtu, v níž musí dojít ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku, avšak z ustálené judikatury vyplývá, že zájem na okamžitém a jednotném uplatňování práva Společenství vyžaduje, aby toto plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě (rozsudky Soudního dvora ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, C‑387/97, Recueil, s. I‑5047, body 81 a 82, a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, C‑278/01, Recueil, s. I‑14141, body 26 a 27). Jakmile Soudní dvůr uznal, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají na základě Smlouvy, je tento členský stát povinen přijmout opatření k tomu, aby tomuto rozsudku vyhověl, aniž by dosažení takového výsledku mohlo záviset na výsledku probíhajících jednání s Komisí.
137 Nelze zajisté vyloučit, že dotyčný členský stát bude ve svém neplnění povinností pokračovat, včetně co se týče plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, což může Komisi vést v souladu s čl. 228 odst. 2 ES k tomu, aby zahájila nové řízení o nesplnění povinnosti. Nicméně za takové situace musí Komise provést nové šetření, které zahrnuje nový postup před zahájením soudního řízení a vede případně k novému předložení věci Soudnímu dvoru. Šetření vedoucí k podání žaloby na základě článku 228 ES je tedy nové ve vztahu k šetření, jež vedlo k podání žaloby na základě článku 226 ES, jelikož jeho cílem je prokázat, že protiprávní jednání určené v rozsudku Soudního dvora trvá i po vyhlášení uvedeného rozsudku.
138 Krom toho je třeba připomenout, že jelikož se čl. 228 odst. 2 ES týká nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, stanoví nástroje, jejichž konkrétním účelem je přimět členský stát, který je v prodlení, aby splnil povinnosti vyplývající z rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti, a tím zajistit účinné používání práva Společenství tímto státem. Obě opatření stanovená tímto ustanovením, a sice paušální částka a penále, totiž směřují k tomuto samému cíli, který tedy spočívá v tom, aby na uvedený stát byl vyvíjen ekonomický nátlak, který jej přiměje k tomu, aby ve zjištěném neplnění povinností ustal (rozsudky Soudního dvora ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, body 80 a 91, a ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie, C‑177/04, Sb. rozh. s. I‑2461, body 59 a 60).
139 A konečně, připustit, že se na jednotlivé dokumenty týkající se šetření vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 až do té doby, než je rozhodnuto o všech dalších krocích vyplývajících z těchto postupů, a to i v případě, kdy je nezbytné nové šetření vedoucí případně k podání žaloby na základě čl. 228 odst. 2 ES, by znamenalo, že by přístup k uvedeným dokumentům podléhal nejistým událostem, a sice nevykonání rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, ze strany dotyčného členského státu a podání žaloby na základě čl. 228 odst. 2 ES, které je v diskreční pravomoci Komise. Každopádně se jedná o budoucí a nejisté události, závisející na rychlosti a stupni péče jednotlivých dotyčných orgánů.
140 Takové řešení by naráželo na cíl spočívající v tom, aby veřejnosti byl zaručen nejširší možný přístup k dokumentům orgánů, s cílem poskytnout občanům možnost efektivněji kontrolovat legalitu výkonu veřejné moci (viz v tomto smyslu rozsudek Franchet a Byk v. Komise, bod 53 výše, bod 112; mimoto viz obdobně co se týče uplatnění kodexu chování z roku 1993, rozsudky Interporc II, bod 15 výše, bod 39, a JT’s Corporation v. Komise, bod 56 výše, bod 50).
141 Co se týče skutečnosti, dovolávané v žalobní odpovědi, že před Soudním dvorem stále probíhají věci o stejném předmětu jako věci „Otevřené nebe“, postačí poukázat jednak na to, že Komise nijak nevysvětlila, v čem by mohla být možnost dosáhnout smírného řešení s členskými státy, jichž se týkají tyto věci, ohrožena zpřístupněním spisů účastníka řízení, které předložila v rámci řízení vůči jiným členským státům, která již byla ukončena rozsudky Soudního dvora. A jednak, jak bylo zdůrazněno v bodech 106 a 107 výše, pouhá souvislost mezi dvěma či více věcmi, ať již v nich vystupují titíž účastníci řízení nebo ať mají tentýž předmět, nemůže být sama o sobě důvodem pro odepření přístupu, neboť jinak by došlo ke zjevnému obrácení vztahu mezi zásadou volného přístupu k dokumentům orgánů a výjimkami z uvedené zásady, tak jak jsou zavedeny nařízením č. 1049/2001.
142 Ze všeho předchozího vyplývá, že se Komise odepřením přístupu k dokumentům týkajícím se věcí „Otevřené nebe“ dopustila nesprávného posouzení. Návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí, co se týče uvedeného odepření, musí být tedy vyhověno.
K nákladům řízení
143 Podle čl. 87 odst. 3 prvního pododstavce jednacího řádu může Soud rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch. Za okolností projednávané věci je vzhledem k tomu, že každý účastník měl ve věci neúspěch, pokud jde o jednu část svých návrhů, namístě rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (velký senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise ze dne 20. listopadu 2003 se zrušuje v rozsahu, v němž odepřelo přístup ke spisům účastníka řízení předloženým Komisí Soudnímu dvoru v rámci věcí Komise v. Spojené království, C‑466/98; Komise v. Dánsko, C‑467/98; Komise v. Švédsko, C‑468/98; Komise v. Finsko, C‑469/98; Komise v. Belgie, C‑471/98; Komise v. Lucembursko, C‑472/98; Komise v. Rakousko, C‑475/98, a Komise v. Německo, C‑476/98, a Soudu v rámci věci Airtours v. Komise, T‑342/99.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.
Vesterdorf | Jaeger | Pirrung |
Vilaras | Legal | Martins Ribeiro |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. září 2007.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |