WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 12 lipca 2023 r. (*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Sprawozdanie końcowe z dochodzenia OLAF‑u dotyczącego wykonania umowy o świadczenie usług finansowanej przez EFR – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑377/21
Eurecna SpA, z siedzibą w Wenecji (Włochy), którą reprezentował R. Sciaudone, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali C. Ehrbar i A. Spina, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, R. Frendo i T. Perišin (sprawozdawczyni), sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniając okoliczność, że w terminie trzech tygodni od dnia powiadomienia stron o zakończeniu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął wniosek o przeprowadzenie rozprawy, i zdecydowawszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, o wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca – Eurecna SpA – wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) z dnia 26 kwietnia 2021 r., w której urząd ten odmówił jej dostępu do sprawozdania końcowego i załączników do niego po zakończeniu dochodzenia OC/2019/0766/B4 (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca jest spółką działającą w dziedzinie świadczenia usług związanych z technologiami informatycznymi.
3 W kwietniu 2014 r. Stowarzyszenie Krajów i Terytoriów Zamorskich Unii Europejskiej (OCTA) podpisało ze skarżącą jako spółką koordynującą umowę o świadczenie usług FED/2014/341‑873, zatytułowaną „Strategie terytorialne na rzecz innowacji (STI)” (zwaną dalej „umową”), na kwotę początkową 2 900 600 EUR, której wykonanie trwało od dnia 29 kwietnia 2014 r. do dnia 28 kwietnia 2020 r. Umowa ta była finansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR), a jej ogólnym celem było wzmocnienie zrównoważonego rozwoju i dywersyfikacji gospodarczej za pomocą innowacyjnych rozwiązań oraz poprawa konkurencyjności krajów i terytoriów zamorskich na szczeblu regionalnym i globalnym.
4 W celu wykonania umowy skarżąca zatrudniła współpracowników, w tym kierownika zespołu głównego – eksperta nr 1.
5 W dniu 25 kwietnia 2019 r. ów kierownik zespołu wysłał do OCTA i Komisji Europejskiej pismo informujące, że skarżąca nie wypłaciła mu wynagrodzenia za pracę wykonaną w latach 2015–2018, a mianowicie kwoty 430 326,23 EUR.
6 W sierpniu 2019 r. Komisja wyznaczyła firmę audytorską (zwaną dalej „niezależnym audytorem”) w celu przeprowadzenia niezależnej weryfikacji prawdziwości i prawidłowości sprawozdań przesłanych przez skarżącą w okresie od dnia 29 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. Zwróciła się również do OLAF‑u o przeprowadzenie wchodzących w zakres jego kompetencji kontroli w odniesieniu do ewentualnego istnienia nadużyć finansowych, korupcji lub wszelkich innych nielegalnych działań mogących zaszkodzić interesom finansowym Unii Europejskiej.
7 W dniu 15 czerwca 2020 r. niezależny audytor wydał sprawozdanie końcowe, zgodnie z którym kwotę 504 434,68 EUR uznano za niekwalifikującą się do finansowania z EFR. Kwota ta odpowiadała z jednej strony kwocie 2034,68 EUR dotyczącej różnych kosztów, w odniesieniu do których brakowało odpowiednich dowodów lub były one nieadekwatne, a z drugiej strony kwocie 502 400 EUR, wynikającej z braku zafakturowania wynagrodzeń współpracowników skarżącej i z różnic między liczbą godzin pracy zadeklarowanych przez tych współpracowników a liczbą godzin pracy zadeklarowanych przez skarżącą w OCTA.
8 W dniu 1 lipca 2020 r. OLAF ogłosił wszczęcie dochodzenia OC/2019/0766/B4 dotyczącego skarżącej w związku z podejrzewanymi nieprawidłowościami, które wystąpiły przy wykonywaniu umowy.
9 Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. OLAF poinformował skarżącą, że dochodzenie OC/2019/0766/B4 zostało zakończone i że sprawozdanie końcowe z tego dochodzenia zostało przekazane prokuraturze w Wenecji (Włochy) i Dyrekcji Generalnej (DG) Komisji ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju w celu podjęcia następujących środków: po pierwsze, wszczęcia dochodzenia karnego w sprawie ewentualnego nadużycia finansowego popełnionego poprzez nieprawidłowe sprawozdania z weryfikacji wydatków w celu uzyskania nienależnych płatności ze strony OCTA, a po drugie, odzyskania kwoty 504 434,68 EUR, wpisania skarżącej do bazy danych systemu wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) oraz dokonania oceny stosowności zastosowania sankcji gospodarczych zgodnie z art. 10 ogólnych warunków mających zastosowanie do umowy.
10 W dniu 22 stycznia 2021 r. skarżąca skierowała do OLAF‑u wniosek na podstawie art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) w celu uzyskania dostępu do sprawozdania końcowego z dochodzenia OLAF‑u OC/2019/0766/B4 i załączników do niego (zwanych dalej „żądanymi dokumentami”).
11 W dniu 3 marca 2021 r. OLAF odmówił dostępu do żądanych dokumentów.
12 W dniu 10 marca 2021 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 wniosek potwierdzający o dostęp do żądanych dokumentów.
13 Wstępnym pismem informacyjnym z dnia 11 marca 2021 r. Komisja poinformowała skarżącą o wszczęciu na podstawie sprawozdania końcowego niezależnego audytora procedury odzyskania kwoty 417 234,68 EUR i wezwała ją do przedstawienia w razie potrzeby uwag w terminie 30 dni.
14 W dniu 26 kwietnia 2021 r. OLAF wydał zaskarżoną decyzję, w której oddalił wniosek potwierdzający, o którym mowa w pkt 12 powyżej.
Żądania stron
15 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– nakazanie Komisji przedstawienia żądanych dokumentów;
– obciążenie Komisji kosztami niniejszego postępowania.
16 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności
17 Na poparcie skargi skarżąca podnosi zasadniczo sześć zarzutów, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa w odniesieniu do konsekwencji, jakie pociąga za sobą dostęp do żądanych dokumentów, drugi – naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącego wyjątku odnoszącego się do ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, trzeci – naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącego wyjątku odnoszącego się do ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej oraz zasady proporcjonalności, czwarty – naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącego częściowego dostępu do żądanych dokumentów, piąty – naruszenia obowiązku uzasadnienia, a szósty – naruszenia prawa wynikającego z nieuznania przez OLAF jej prawa do obrony za nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
18 Ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak lub niewystarczające uzasadnienie stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 263 TFUE i stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą sąd Unii powinien w razie potrzeby uwzględnić z urzędu (zob. wyroki: z dnia 15 czerwca 2017 r., Hiszpania/Komisja, C‑279/16 P, niepublikowany, EU:C:2017:461, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 maja 2018 r., Malta/Komisja, T‑653/16, EU:T:2018:241, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo), należy zbadać zarzut piąty dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia.
19 W zarzucie tym skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja jest niewystarczająco uzasadniona, ponieważ w pkt 4 i 5 tej decyzji OLAF odnosi się do wyjątku zawartego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego procesu podejmowania decyzji przez instytucję, nie wyjaśniając znaczenia tego konkretnego wyjątku w świetle treści sprawozdania OLAF‑u. Skarżąca nie ma zatem możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do zakwestionowania zasadności tego wyjątku, podobnie jak Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia własnej kontroli powodów, które skłoniły OLAF do powołania się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
20 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
21 W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów wydawanych przez instytucje Unii, jakiego wymaga art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych, winna uwzględniać nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 czerwca 2020 r., Węgry/Komisja, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 maja 2018 r., Malta/Komisja, T‑653/16, EU:T:2018:241, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
22 Niemniej brak uzasadnienia można stwierdzić nawet wtedy, gdy dana decyzja zawiera określone elementy uzasadnienia. I tak wewnętrznie sprzeczne lub niezrozumiałe uzasadnienie jest równoznaczne z brakiem uzasadnienia. To samo dotyczy sytuacji, w której elementy uzasadnienia zawarte w danej decyzji są na tyle niepełne, że w żaden sposób nie pozwalają jej adresatowi, w kontekście jej wydania, na zrozumienie toku rozumowania jej autora (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 W szczególności gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, postanawia oddalić ten wniosek na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, musi zasadniczo wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego na podstawie tego wyjątku, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
24 W tym względzie należy zaznaczyć, że instytucja Unii, badając wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów znajdujących się w jej posiadaniu, może uwzględnić szereg motywów odmowy wskazanych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 113).
25 Należy zatem przypomnieć, że w przypadku wielości motywów, nawet jeśli jeden z motywów zaskarżonego aktu jest dotknięty brakiem uzasadnienia, wada ta nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego aktu, jeśli inny lub inne motywy stanowią uzasadnienie samo w sobie wystarczające (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Pethke/EUIPO, T‑169/17, niepublikowany, EU:T:2019:135, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 Jednakże w niektórych przypadkach dopuszczalne jest, by dana instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 Takie domniemania mają tym samym na celu umożliwienie danej instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii uznania, że ujawnienie pewnych kategorii dokumentów narusza co do zasady interes chroniony na podstawie przywoływanego wyjątku, poprzez oparcie się na tego rodzaju względach ogólnych, bez konieczności badania konkretnie i indywidualnie każdego z żądanych dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
28 I tak z orzecznictwa wynika, że decyzja odmawiająca ujawnienia dokumentu ze względu na to, iż dokument ten jest objęty ogólnym domniemaniem poufności, jest uzasadniona w sposób wystarczający pod względem prawnym, jeżeli uzasadnienie tej decyzji pozwala jej adresatowi zrozumieć z jednej strony, że dana instytucja powołuje się na poufność, z której korzysta dany dokument, aby odmówić jego ujawnienia, a z drugiej strony, że chodzi o dokument objęty tym ogólnym domniemaniem poufności [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., EBC/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, pkt 55; z dnia 21 października 2020 r., EBC/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:845, pkt 62].
29 Rozpatrywany zarzut należy zbadać w świetle zasad i orzecznictwa przypomnianych w pkt 21–28 powyżej.
30 W niniejszej sprawie główny motyw zaskarżonej decyzji opiera się na ogólnym domniemaniu poufności, jakie obejmuje dokumenty dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że OLAF uznał, iż żądane dokumenty są objęte wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie, zgodnie z którym instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia czy audytu. OLAF uznał również uzupełniająco, że żądane dokumenty są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony procesu podejmowania decyzji, uregulowanym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a częściowo wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia, na mocy którego odmawia się dostępu, jeśli ujawnienie naruszyłoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej.
W przedmiocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim opiera się ona na ochronie celów kontroli, dochodzenia i audytu
31 Co się tyczy wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, przepis ten przewiduje, że instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia i audytu.
32 W tym względzie z orzecznictwa wynika, że OLAF ma prawo powołać się na ogólne domniemanie naruszenia celów dochodzenia, kontroli i audytu w celu odmowy ujawnienia dokumentów dotyczących dochodzenia, jeżeli jest ono w toku lub zostało właśnie zakończone, a w tym ostatnim przypadku właściwe organy nie zdecydowały jeszcze w rozsądnym terminie o dalszych działaniach, jakie należy podjąć w związku ze sprawozdaniem OLAF‑u z dochodzenia (zob. wyrok z dnia 1 września 2021 r., Homoki/Komisja, T‑517/19, niepublikowany, EU:T:2021:529, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 Różne czynności dochodzenia lub kontroli mogą bowiem być objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony czynności dochodzenia, kontroli i audytu podczas trwania dochodzenia lub kontroli, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub kontrola, w których sporządzone zostało sprawozdanie, o udostępnienie którego złożony został wniosek, zostały zakończone (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Jednak przyjęcie, że poszczególne dokumenty mające związek z czynnościami kontroli, dochodzenia lub audytu są objęte wyjątkiem wynikającym z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dopóki nie zostanie określone, jakie powinny być ich następstwa, prowadziłoby do uzależnienia dostępu do tych dokumentów od zdarzenia niepewnego, przyszłego i ewentualnie odległego, w zależności od sprawności i staranności różnych organów (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, pkt 111).
35 Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem polegającym na zagwarantowaniu publicznego dostępu do dokumentów dotyczących ewentualnych nieprawidłowości, które wystąpiły w gospodarce finansowej, w celu umożliwienia obywatelom skuteczniejszej kontroli legalności sprawowania władzy publicznej (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 I tak z orzecznictwa wynika, że ogólne domniemanie poufności dokumentów dotyczących dochodzeń OLAF‑u ma zastosowanie do czasu, gdy organy będące adresatami sprawozdania końcowego z dochodzenia OLAF‑u zdecydują o dalszych działaniach, jakie należy podjąć w związku z tym sprawozdaniem, wyrażając zamiar albo przyjęcia aktów niekorzystnych dla zainteresowanych osób, albo nieprzyjęcia takich aktów. Jednakże, jeżeli w dniu, w którym instytucja, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu, powinna odpowiedzieć na ten wniosek, wspomniane organy nie wyraziły żadnego zamiaru, to ogólne domniemanie poufności dokumentów dotyczących dochodzeń OLAF‑u nie może przekroczyć rozsądnego terminu, licząc od dnia, w którym OLAF przekazał im to sprawozdanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 maja 2016 r., International Management Group/Komisja, T‑110/15, EU:T:2016:322, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 września 2021 r., Homoki/Komisja, T‑517/19, niepublikowany, EU:T:2021:529, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 W świetle tego orzecznictwa należy ocenić, czy zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim opiera się na ogólnym domniemaniu na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jest wystarczająco uzasadniona.
38 W szczególności zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 28 powyżej należy ustalić, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwalało skarżącej zrozumieć z jednej strony, że Komisja powołała się na poufność, z której korzystały żądane dokumenty, w celu odmowy ich ujawnienia, a z drugiej strony, że chodziło o dokumenty objęte tym ogólnym domniemaniem poufności.
39 W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż OLAF uznał, że żądane dokumenty są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na uznane w orzecznictwie ogólne domniemanie braku dostępności dokumentów dotyczących dochodzeń OLAF‑u.
40 Tak więc uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwalało skarżącej zrozumieć, że w celu odmowy ujawnienia żądanych dokumentów OLAF powołał się na ogólne domniemanie poufności, z którego mogą korzystać dokumenty dotyczące dochodzeń OLAF‑u na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
41 W drugiej kolejności, o ile w zaskarżonej decyzji wskazano, że żądane dokumenty stanowią część akt dochodzenia OLAF‑u OC/2019/0766, o tyle należy zauważyć, że pod względem faktycznym w pkt 3 zaskarżonej decyzji OLAF ogranicza się do stwierdzenia z jednej strony, że dochodzenie to zostało zakończone w grudniu 2020 r., a z drugiej strony, że jego sprawozdanie końcowe zostało przekazane prokuraturze w Wenecji i Komisji wraz z zaleceniami wskazującymi ewentualne działania następcze. Podobnie w pkt 5 zaskarżonej decyzji wskazano, że ostateczne zalecenie OLAF‑u zostało przekazane właściwym organom Komisji i krajowym organom wymiaru sprawiedliwości oraz że jeżeli organy te mają zamiar nałożyć sankcję na osobę objętą dochodzeniem, to będą musiały udzielić jej dostępu do sprawozdania końcowego OLAF‑u, aby umożliwić jej skorzystanie z prawa do obrony.
42 Jednakże, po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wspomina przypomnianego w pkt 13 powyżej faktu, iż przed wydaniem tej decyzji Komisja skierowała do skarżącej w dniu 11 marca 2021 r. wstępne pismo informacyjne w celu odzyskania kwoty 417 234,68 EUR i wezwała ją do przedstawienia w razie potrzeby uwag w terminie 30 dni.
43 Tymczasem wszczęcie wobec skarżącej przez Komisję, po przekazaniu sprawozdania OLAF‑u, procedury odzyskania większości wypłaconych kwot uznanych za niekwalifikowalne na podstawie sprawozdania końcowego niezależnego audytora może zostać uznane za działanie następcze w stosunku do jednego z zaleceń raportu OLAF‑u, a tym samym za decyzję o zakończeniu dochodzenia w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 32 powyżej.
44 Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja nie porusza tej kwestii, można domniemywać, że OLAF uznał, iż ani celem, ani skutkiem wstępnego pisma informacyjnego skierowanego do skarżącej w dniu 11 marca 2021 r. nie było zakończenie dochodzenia.
45 Jednakże powody takiej wykładni nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
46 Tak więc Komisja nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, czy uważa, że skierowane do skarżącej wstępne pismo informacyjne stanowi działanie następcze w stosunku do sprawozdania z dochodzenia OLAF‑u, a jeśli tak, to dlaczego przekazanie wspomnianego sprawozdania prokuraturze w Wenecji skutkowało przedłużeniem obowiązywania ogólnego domniemania poufności obejmującego to sprawozdanie.
47 Po drugie, zgodnie z wykładnią zaskarżonej decyzji, o której mowa w pkt 44 powyżej, można domniemywać, że OLAF uznał, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji organy będące adresatami jego sprawozdania końcowego nie zdecydowały jeszcze w rozsądnym terminie o dalszych działaniach, jakie należy podjąć w związku z tym sprawozdaniem z dochodzenia.
48 Należy jednak zaznaczyć, że OLAF nie wymienił w zaskarżonej decyzji dokładnej daty przekazania sprawozdania końcowego Komisji i prokuraturze w Wenecji.
49 Jak wynika z pkt 9 powyżej, skarżąca została poinformowana o tym przekazaniu pismem Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r.
50 Jednakże zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 32 powyżej, o ile dokumenty dotyczące dochodzenia OLAF‑u, które właśnie zostało zakończone, korzystają z ogólnego domniemania poufności na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jeżeli właściwe organy nie podjęły jeszcze decyzji o dalszych działaniach w związku z odpowiednim sprawozdaniem z dochodzenia, o tyle jest tak, pod warunkiem że w dniu wydania decyzji odmawiającej ujawnienia wspomnianych dokumentów termin, który upłynął od przekazania sprawozdania OLAF‑u właściwym organom, nie może zostać uznany za nierozsądny.
51 Tak więc w niniejszym przypadku, aby wskazać skarżącej, że żądane dokumenty były objęte w dniu wydania zaskarżonej decyzji ogólnym domniemaniem poufności, z którego mogą korzystać dokumenty dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF, urząd ten powinien był w uzasadnieniu tej decyzji zająć stanowisko w kwestii, czy okres, który upłynął między datą przekazania sprawozdania Komisji i prokuraturze w Wenecji a datą wydania zaskarżonej decyzji, należało uznać za rozsądny.
52 Ponadto, o ile można domniemywać, że OLAF uznał, iż w niniejszym przypadku termin, który upłynął od przekazania sprawozdania końcowego Komisji i prokuraturze w Wenecji, nie był nierozsądny, o tyle powody takiej wykładni nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
53 Należy zatem stwierdzić, że w braku informacji wspomnianych w pkt 41–52 powyżej skarżąca nie była w stanie na podstawie lektury zaskarżonej decyzji zrozumieć powodów, dla których OLAF w dniu wydania zaskarżonej decyzji uznał, że żądane dokumenty są objęte ogólnym domniemaniem poufności, z którego mogą korzystać dokumenty dotyczące prowadzonych przez niego dochodzeń.
54 W trzeciej kolejności, zważywszy na niekompletny charakter elementów uzasadnienia zawartych w zaskarżonej decyzji, uzasadnienie to nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny zasadności zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, ani tym samym na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem, ponieważ przepis ten stanowi zasadniczy motyw zaskarżonej decyzji.
55 W zarzucie drugim skargi skarżąca podniosła bowiem, że OLAF nie wykazał istnienia domniemania poufności żądanych dokumentów na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i że powinien był udzielić jej dostępu do żądanych dokumentów, biorąc pod uwagę wyrażony we wstępnym piśmie informacyjnym z dnia 11 marca 2021 r. zamiar Komisji, by odzyskać kwotę 417 234,68 EUR w rzekomo nieprawidłowy sposób.
56 W odpowiedzi na skargę Komisja zakwestionowała twierdzenia skarżącej, podnosząc w szczególności, że ogólne domniemanie poufności obejmujące sprawozdania końcowe OLAF‑u ma zastosowanie, dopóki trwają działania następcze w związku z dochodzeniami OLAF‑u, oraz że co się tyczy włoskich organów wymiaru sprawiedliwości, to w dniu wydania zaskarżonej decyzji bez wątpienia prowadziły one takie działania następcze.
57 Jednakże, jak wynika z pkt 41–46 powyżej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że OLAF, wydając tę decyzję, uznał, iż zalecenia sprawozdania końcowego z dochodzenia doprowadziły do podjęcia działań następczych zarówno przez Komisję, jak i przez prokuraturę w Wenecji. Zaskarżona decyzja nie wspomina bowiem ani o wstępnym piśmie informacyjnym z dnia 11 marca 2021 r., ani o ewentualnym wszczęciu dochodzenia przez prokuraturę w Wenecji.
58 W tym względzie należy przypomnieć, że nie istnieje ani prawo instytucji Unii do konwalidacji przed sądem Unii wydanych przez nie niewystarczająco uzasadnionych decyzji, ani obowiązek uwzględnienia przez ten sąd dodatkowych wyjaśnień przedstawionych dopiero w toku postępowania sądowego przez autora danego aktu w celu oceny przestrzegania obowiązku uzasadnienia. Taki stan prawny groziłby bowiem zatarciem podziału kompetencji między administracją a sądem Unii, osłabieniem kontroli zgodności z prawem i utrudnieniem wykonywania prawa do wniesienia skargi (wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, pkt 58).
59 Ponadto, nawet przyznawszy, że dodatkowe wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w toku postępowania mogą zostać uznane nie za uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz za wyjaśnienia niezbędne do pełnego zrozumienia analizy leżącej u podstaw rozumowania OLAF‑u, w świetle argumentacji skarżącej należy jednak stwierdzić, że Komisja ani nie zajęła stanowiska w kwestii, czy wstępne pismo informacyjne z dnia 11 marca 2021 r. stanowiło działanie następcze pociągające za sobą zakończenie dochodzenia, ani – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – nie przedstawiła powodów, dla których samo przekazanie prokuraturze w Wenecji sprawozdania OLAF‑u skutkowało przedłużeniem ogólnego domniemania poufności. Wreszcie Komisja nie zajęła również w swoich pismach stanowiska w kwestii, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji upłynął rozsądny termin od przekazania żądanych dokumentów Komisji i prokuraturze w Wenecji.
60 W konsekwencji Sąd nie jest w stanie ocenić, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji OLAF mógł zgodnie z prawem oprzeć się na ogólnym domniemaniu poufności, które może obejmować dokumenty dotyczące jego dochodzeń na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
61 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w zakresie, w jakim opiera się na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim opiera się ona na ochronie procesu podejmowania decyzji
62 Co się tyczy wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że „[d]ostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
63 Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że „[d]ostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
64 Tym samym jedynie w przypadku części dokumentów na użytek wewnętrzny, a mianowicie dokumentów zawierających opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie danej instytucji, art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 zezwala na odmowę dostępu nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję (zob. wyroki: z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 stycznia 2013 r., Strack/Komisja, T‑392/07, niepublikowany, EU:T:2013:8, pkt 235).
65 W związku z tym zastosowanie przez instytucję, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 zakłada, że instytucja ta wyjaśni szczególne powody, dla których uważa, iż zakończenie postępowania administracyjnego nie wyklucza, że odmowa dostępu jest nadal uzasadniona ryzykiem poważnego naruszenia jej procesu podejmowania decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
66 W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji wskazano, że w swoim najnowszym orzecznictwie Sąd uznał ogólne domniemanie braku dostępności dokumentów stanowiących część akt OLAF‑u i stwierdził, że publiczne udostępnienie na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dokumentów dotyczących dochodzeń OLAF‑u może poważnie zagrozić celom czynności dochodzeniowych oraz procesowi podejmowania decyzji przez Komisję.
67 A zatem zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez OLAF, ponieważ ujawnienie jego strategii i metod pracy poważnie zagroziłoby pełnej niezależności jego przyszłych dochodzeń i ich celów.
68 W tym względzie z jednej strony należy zaznaczyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje decyzji Komisji pozwalającej uznać, iż postępowanie administracyjne, do którego odnoszą się żądane dokumenty, zostało zakończone.
69 W szczególności w zaskarżonej decyzji nie wskazano, czy decyzja zamykająca proces opracowywania żądanych dokumentów odpowiada pismu z dnia 4 grudnia 2020 r., którym OLAF poinformował skarżącą o przekazaniu wspomnianych dokumentów prokuraturze w Wenecji i DG Komisji ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, czy też odpowiada podjęciu przez Komisję jednego z działań następczych zalecanych w sprawozdaniu końcowym OLAF‑u, takich jak wszczęcie procedury odzyskania kwoty 504 434,68 EUR lub wpisanie skarżącej do bazy danych EDES.
70 Z drugiej strony należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji przytoczone w pkt 66 i 67 powyżej nie jest w żaden sposób poparte szczegółowymi informacjami odnoszącymi się do konkretnej treści żądanych dokumentów i pozwalającymi zrozumieć powody, dla których ich ujawnienie mogłoby poważnie naruszyć proces podejmowania decyzji przez Komisję.
71 Wreszcie można uznać, że Komisja zamierzała powołać się na wyjątek oparty na art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w konsekwencji ogólnego domniemania poufności wynikającego z art. 4 ust. 2 tiret trzecie wspomnianego rozporządzenia, którym mogą być objęte dokumenty związane z dochodzeniami prowadzonymi przez OLAF.
72 Jednakże w takim przypadku należałoby stwierdzić, że skoro zaskarżona decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w zakresie, w jakim opiera się na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jak wynika z pkt 61 powyżej, nie jest ona również wystarczająco uzasadniona w zakresie, w jakim opiera się na wyjątku wynikającym z art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia.
73 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w zakresie, w jakim opiera się na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim opiera się ona na ochronie prywatności i integralności osoby fizycznej
74 Co się tyczy wyjątku dotyczącego ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej, przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, z zaskarżonej decyzji wynika, że motyw ten ma charakter akcesoryjny i ograniczony w stosunku do głównego motywu zawartego w tej decyzji i opartego na ogólnym domniemaniu poufności, które może obejmować dokumenty dotyczące dochodzeń OLAF‑u. Tym samym, o ile motyw ten uzasadnia stanowisko OLAF‑u, zgodnie z którym żądane dokumenty nie mogły zostać w całości ujawnione, o tyle nie pozwala on ocenić powodu, dla którego OLAF odmówił częściowego dostępu do tych dokumentów.
75 W konsekwencji motyw zaskarżonej decyzji oparty na wyjątku dotyczącym ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej, przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, nie wystarcza sam w sobie do uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych dokumentów.
76 Z powyższych rozważań wynika, że żaden z motywów zawartych w zaskarżonej decyzji nie dostarcza wystarczającego uzasadnienia, które stałoby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji, w związku z czym należy uwzględnić rozpatrywany zarzut bez konieczności badania pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą.
W przedmiocie żądania przedstawienia przez Komisję żądanych dokumentów
77 Skarżąca wnosi do Sądu o nakazanie Komisji, na podstawie art. 91 lit. c) i art. 104 regulaminu postępowania przed Sądem, przedstawienia sprawozdania końcowego OLAF‑u w celu sprawdzenia w szczególności, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 uzasadnia odmowę dostępu, choćby częściowego, do żądanych dokumentów.
78 W tym względzie art. 91 lit. c) regulaminu postępowania stanowi, że środki dowodowe obejmują w szczególności wezwanie do przedstawienia dokumentów, których udostępnienia odmówiła instytucja w ramach postępowania w przedmiocie legalności tej odmowy.
79 Ponadto art. 104 regulaminu stanowi, że jeżeli w wyniku zastosowania środka dowodowego, o którym mowa w art. 91 lit. c) tego regulaminu, dokument, którego udostępnienia odmówiła instytucja, został przedłożony Sądowi w postępowaniu mającym za przedmiot ocenę legalności tej odmowy, dokument ten nie jest podawany do wiadomości innych stron.
80 Należy przypomnieć, że wyłącznie do Sądu należy ocena ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanych przez niego sprawach (zob. wyrok z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo) i że do niego należy ocena znaczenia wniosku o przeprowadzenie środka dowodowego dla przedmiotu sporu i konieczności jego przeprowadzenia [zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2019 r., PT/EBI, T‑573/16, EU:T:2019:481, pkt 111 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].
81 Prawdą jest, że jeżeli strona skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji w sprawie odmowy udzielenia jej dostępu do dokumentu na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, twierdząc, że wyjątek, na który powołuje się dana instytucja, nie ma zastosowania do żądanego dokumentu, Sąd jest co do zasady zobowiązany nakazać przedstawienie tego dokumentu i zbadać go z poszanowaniem ochrony sądowej przysługującej tej stronie. Gdyby bowiem Sąd sam nie zapoznał się ze wskazanym dokumentem, nie byłby w stanie ocenić in concreto, czy owa instytucja mogła zgodnie z prawem odmówić dostępu do tego dokumentu na podstawie podnoszonych wyjątków, i w konsekwencji nie byłby w stanie przeprowadzić kontroli zgodności z prawem decyzji odmawiającej udzielenia dostępu (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., Jurašinović/Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 Jednakże w niniejszej sprawie z argumentacji przedstawionej przez skarżącą wynika, że wniosek o przeprowadzenie środka dowodowego powinien zostać zarządzony przez Sąd w celu sprawdzenia, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 uzasadnia odmowę udzielenia dostępu, choćby częściowego, do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
83 Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, jeśli wyjątki dotyczą jedynie części żądanego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione.
84 Tymczasem z orzecznictwa wynika, że w sytuacji gdy ogólne domniemania poufności mają zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, dokumenty nimi objęte nie podlegają obowiązkowi ujawnienia ich treści w całości lub w części (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 marca 2019 r., AlzChem/Komisja, C‑666/17 P, niepublikowany, EU:C:2019:196, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 26 kwietnia 2016 r., Strack/Komisja, T‑221/08, EU:T:2016:242, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).
85 Tak więc jedynie w przypadku, gdyby skarżąca wykazała zasadność zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd powinien rozstrzygnąć kwestię, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia uzasadnia odmowę dostępu, choćby częściowego, do żądanych dokumentów.
86 Jednak, jak wynika z pkt 60 powyżej, z uwagi na niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd nie jest w stanie ocenić, czy OLAF mógł się powołać na ogólne domniemanie poufności na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
87 W konsekwencji, ponieważ Sąd nie był w stanie rozstrzygnąć kwestii, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 uzasadnia odmowę choćby częściowego dostępu do żądanych dokumentów, zarządzenie środka dowodowego, o który wnosi skarżąca, byłoby bezprzedmiotowe, a rozpatrywane żądanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
88 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
89 Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) z dnia 26 kwietnia 2021 r., w której urząd ten odmówił Eurecna SpA dostępu do swojego sprawozdania końcowego i załączników do niego po zakończeniu dochodzenia OC/2019/0766/B4.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 lipca 2023 r.
Podpisy