Spojené věci T-443/08 a T-455/08

Freistaat Sachsen a další

v.

Evropská komise

„Státní podpory – Podpora pro letiště Lipsko-Halle – Financování investic souvisejících s výstavbou nové jižní dráhy – Rozhodnutí prohlašující podporu za slučitelnou se společným trhem – Žaloba na neplatnost – Nedostatek právního zájmu na podání žaloby – Nepřípustnost – Pojem ‚podnik‘ – Pojem ‚hospodářská činnost‘ – Letištní infrastruktura“

Shrnutí rozsudku

1.      Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Žaloba podniku, který byl příjemcem státní podpory, proti rozhodnutí Komise prohlašujícímu tuto podporu za slučitelnou se společným trhem – Rozhodnutí nezasahující nepříznivě do právního postavení podniku, který byl příjemcem podpory

(Článek 87 odst. 1 ES, čl. 88 odst.3 ES, články 230 ES a 234 ES)

2.      Podpory poskytované státy – Záměry podpor – Poskytnutí podpory v rozporu se zákazem stanoveným čl. 88 odst. 3 ES – Následné rozhodnutí Komise prohlašující podporu za slučitelnou se společným trhem – Povinnosti vnitrostátních soudů rozhodujících o žalobě na vrácení

(Článek 88 odst. 3 ES)

3.      Hospodářská soutěž – Předpisy Společenství – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Správa letištních infrastruktur – Výstavba nebo rozšíření drah – Zahrnutí

4.      Podpory poskytované státy – Pojem – Právní charakter – Výklad na základě objektivních skutečností – Možnost Komise přijmout pokyny – Hospodářský vývoj letištního odvětví a vývoj soutěže v tomto odvětví, na něž se vztahují pokyny – Účinky

(Článek 87 odst. ES)

5.      Podpory poskytované státy – Ustanovení Smlouvy – Působnost – Podniky veřejného nebo soukromého sektoru – Použitelnost na veřejné jednoúčelové investiční společnosti

(Článek 86 odst. 2 ES a článek 87 ES)

6.      Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory pocházející ze státních prostředků – Možnost kvalifikovat veřejnoprávní entitu zároveň jako poskytovatele i jako příjemce státní podpory

(Článek 87 odst. 1 ES)

7.      Podpory poskytované státy – Existující podpory a nové podpory – Vývoj společného trhu – Pojem – Změna hospodářského a právního kontextu v odvětví, jehož se dotčené opatření týká

[Článek. 88 ES; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 1 písm. b), v)]

8.      Podpory poskytované státy – Úloha Komise stanovená Smlouvou – Soudní přezkum

(Článek 7 odst. 1 druhý pododstavec ES, články 87 ES a 88 ES)

9.      Akty orgánů – Odůvodnění – Rozpor – Účinky – Rozhodnutí Komise prohlašující státní podporu za slučitelnou se společným trhem – Rozpor mezi výší podpory uvedenou ve výroku rozhodnutí a jeho odůvodněním

(Článek 253 ES)

1.      Žaloba na neplatnost podaná fyzickou nebo právnickou osobou je přípustná pouze v případě, že žalobce má zájem na zrušení napadeného aktu. Takový zájem musí existovat, musí trvat a posuzuje se ke dni podání žaloby.

V oblasti státních podpor platí, že pouhá skutečnost, že rozhodnutí Komise prohlašuje určitou podporu za slučitelnou se společným trhem a v zásadě nezasahuje nepříznivě do právního postavení podniků, které byly příjemci podpory, nezbavuje soud Unie povinnosti přezkoumat, zda má posouzení Komise právně závazné účinky takové povahy, že může ovlivnit zájmy těchto podniků.

V tomto ohledu nemá skutečnost, že rozhodnutí Komise neodpovídá stanovisku žalobců vyjádřenému v průběhu správního řízení, sama o sobě žádný právně závazný účinek, který by mohl ovlivnit jejich zájmy, takže jako taková nemůže odůvodnit jejich právní zájem na podání žaloby. Řízení o kontrole státních podpor je totiž s ohledem na jeho obecnou systematiku řízením zahájeným vůči členskému státu odpovědnému za poskytnutí podpory. Podniky, jež jsou příjemci podpory, a územní entity působící pod úrovní státu, které poskytují podpory, a rovněž konkurenti příjemců podpor se považují pouze za „zúčastněné strany“ v tomto řízení. Kromě toho nejsou takoví žalobci žádným způsobem zbaveni účinné soudní ochrany proti rozhodnutí Komise, jímž je kapitálový příspěvek kvalifikován jako státní podpora. I kdyby totiž byla žaloba na neplatnost prohlášena za nepřípustnou, nic nebrání tomu, aby žalobci v rámci řízení před vnitrostátním soudem, jež vůči nim bude případně zahájeno v souvislosti s důsledky jimi tvrzené nicotnosti kapitálového příspěvku, navrhli vnitrostátnímu soudu, aby podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES za účelem zpochybnění platnosti rozhodnutí Komise v rozsahu, v němž konstatuje, že dané opatření je podporou.

Kromě toho se žalobce nemůže dovolávat budoucích a nejistých situací, aby odůvodnil svůj zájem navrhnout zrušení napadeného aktu. Skutečnost, že žalobce odkazuje na „možné“ důsledky tvrzené nicotnosti kapitálového příspěvku v právu obchodních společností a v insolvenčním právu, nikoli na jisté důsledky, tudíž k uznání existence takového zájmu nepostačuje.

(viz body 46, 49–50, 55, 58, 63)

2.      Byla-li podpora poskytnuta v rozporu s čl. 88 odst. 3 poslední větou ES, může vnitrostátní soud na základě návrhu jiného hospodářského subjektu rozhodnout, i po vydání kladného rozhodnutí Komise, o platnosti prováděcích opatření a o vrácení poskytnuté finanční podpory. V takovém případě ukládá unijní právo vnitrostátnímu soudu povinnost nařídit vhodná opatření pro účinné zhojení důsledků protiprávnosti, ale nikoli povinnost nařídit navrácení protiprávní podpory v plném rozsahu, a to ani v případě, kdy neexistují mimořádné okolnosti. V tomto případě má vnitrostátní soud podle unijního práva povinnost nařídit, aby příjemce podpory zaplatil z této podpory úroky za dobu trvání protiprávního stavu. V rámci svého vnitrostátního práva může případně tento soud krom toho nařídit navrácení protiprávní podpory, aniž je dotčeno právo členského státu tuto podporu později znovu poskytnout. Taktéž může být veden k tomu, aby vyhověl žalobám na náhradu škod způsobených protiprávní povahou podpory. Je tedy zřejmé, že v případě protiprávního provedení podpory následovaného kladným rozhodnutím Komise nebrání unijní právo tomu, aby příjemce mohl požadovat vyplacení v budoucnu dlužné podpory a rovněž si ponechat podporu poskytnutou před kladným rozhodnutím, aniž tím budou dotčeny následky, jež mají být vyvozeny z protiprávnosti předčasně poskytnuté podpory.

(viz bod 60)

3.      V kontextu soutěžního práva se pojmem „podnik“ rozumí jakákoliv jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování. Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu.

Správa letištní infrastruktury představuje hospodářskou činnost zejména tehdy, nabízí-li podnik letištní služby za odměnu plynoucí z letištních poplatků, které je třeba považovat za protihodnotu za služby poskytnuté koncesionářem letiště.

Skutečnost, že určitý podnik spravuje regionální letiště, a nikoli letiště mezinárodní, nemůže zpochybnit hospodářskou povahu jeho činnosti, neboť ta spočívá v poskytování služeb za odměnu na trhu regionálních letištních služeb.

Provozování letištní dráhy je součástí hospodářské činnosti podniku spravujícího letiště zejména tehdy, je-li provozována pro komerční účely.

Pro účely přezkumu, zda má činnost podniku v kontextu veřejného financování rozšíření letištní dráhy hospodářskou povahu, není důvod oddělovat činnost spočívající ve výstavbě nebo rozšíření infrastruktury od jejího následného používání a otázka, zda je následné používání vybudované infrastruktury hospodářské povahy, či nikoli, nutně určuje povahu rozšiřování. Přistávací a vzletové dráhy jsou totiž zásadním předpokladem pro hospodářské činnosti vyvíjené provozovatelem letiště. Výstavba přistávacích a vzletových drah letišti umožňuje, aby vyvíjelo svou hlavní hospodářskou činnost, respektive, pokud jde o výstavbu další dráhy nebo o rozšíření stávající dráhy, aby tuto činnost rozvíjelo.

(viz body 88–89, 93–96)

4.      Otázka, zda je určitá podpora státní podporou ve smyslu Smlouvy, musí být vyřešena na základě objektivních skutečností, jež je třeba posuzovat k okamžiku přijetí rozhodnutí Komise. Ačkoli je Komise vázána pokyny a sděleními, které přijímá v oblasti státních podpor, je tomu tak pouze v rozsahu, v němž se tyto předpisy neodchylují od řádného uplatnění norem Smlouvy, jelikož tyto předpisy nemohou být vykládány ve smyslu, který by omezoval dosah článků 87 ES a 88 ES nebo odporoval cílům sledovaným těmito články.

V případě letištního odvětví se v minulosti Komise ve sdělení o použití článků 87 ES a 88 ES a článku 61 Dohody o Evropském hospodářském prostoru na státní podpory v letecké dopravě domnívala, že uskutečnění projektů infrastruktury je opatřením obecné hospodářské politiky, které nemůže přezkoumávat na základě norem Smlouvy týkajících se státních podpor.

V letištním odvětví však došlo k vývoji zejména po stránce jeho uspořádání, jeho ekonomické situace a po stránce hospodářské soutěže v jeho rámci. Judikatura vycházející z rozsudku ze dne 12. prosince 2000, Aéroports de Paris v. Komise, T-128/98, potvrzeného rozsudkem ze dne 24. října 2002, Aéroports de Paris v. Komise, C-82/01 P, navíc od roku 2000 uznala, že provozovatelé letišť v zásadě vykonávají hospodářskou činnost ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, na niž se vztahují pravidla o státních podporách, což bylo potvrzeno rozsudkem ze dne 17. prosince 2008, Ryanair v. Komise, T-196/04. Od roku 2000 již proto nelze a priori vylučovat použití pravidel státní podpory na letiště. Komise tudíž musí při přijímání rozhodnutí týkajících se letištního odvětví zohlednit tento vývoj a tento výklad, a rovněž jejich důsledky pro použití čl. 87 odst. 1 ES na financování infrastruktury související s výkonem činností letištní správy.

(viz body 103–106)

5.      Článek 87 ES se vztahuje na všechny podniky, soukromé i veřejné, a veškerou produkci těchto podniků, s jedinou výhradou, kterou je čl. 86 odst. 2 ES. Otázka, zda orgán, který vykonává hospodářskou činnost, má či nemá podle vnitrostátního práva právní subjektivitu nezávislou na státu, nijak neovlivňuje existenci finančních vztahů mezi státem a tímto orgánem, a tím pádem ani možnost, aby tento orgán byl příjemcem státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.

Krom toho, stejně jako nelze připustit, aby pouhé zřízení samostatných organizací pověřených rozdělováním podpor umožňovalo obcházet pravidla týkající se státních podpor, nelze ani tolerovat, aby pouhé založení veřejné jednoúčelové investiční společnosti („single purpose vehicle“), jejímž jediným předmětem činnosti je správa a provozování veřejné infrastruktury letiště, umožňovalo takové společnosti vyhnout se uvedeným pravidlům. Je totiž třeba zjistit, zda tato entita vyvíjí hospodářskou činnost, a tudíž ji lze kvalifikovat jako podnik, a zda byla příjemcem převodu státních prostředků.

(viz body 128–130)

6.      Kvalifikování určité entity jako příjemce podpory není neslučitelná s jejím kvalifikováním jako poskytovatele podpory. Podnik veřejného práva může totiž být příjemcem státní podpory, jedná-li se o podnik působící na trhu. Nic ale nebrání tomu, aby týž podnik mohl v kontextu jiného opatření také poskytnout podporu. Státní podpory může poskytovat nejen přímo stát, ale i veřejné nebo soukromé subjekty, které stát zřídil nebo pověřil s cílem, aby podporu spravovaly. Stát totiž může prostřednictvím výkonu svého dominantního vlivu na podniky veřejného práva rozhodnout o použití jejich prostředků k případnému financování zvláštních výhod ve prospěch jiných podniků.

(viz bod 143)

7.      Smlouva zavádí odlišná řízení podle toho, zda se jedná o podpory existující nebo nové. Zatímco nové podpory musejí být v souladu s čl. 88 odst. 3 ES předem oznámeny Komisi a nemohou být provedeny předtím, než je řízení ukončeno vydáním konečného rozhodnutí, mohou být existující podpory v souladu s čl. 88 odst. 1 ES právoplatně provedeny, pokud Komise nekonstatovala jejich neslučitelnost. Existující podpory tedy mohou být případně pouze předmětem rozhodnutí o neslučitelnosti zakládajícího účinky do budoucna.

V souladu s čl. 1 písm. b) bodem v) nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, je existující podporou podpora, u níž lze prokázat, že „v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna“. Uvedený pojem „vývoj společného trhu“ lze chápat jako změnu hospodářského a právního kontextu v odvětví, jehož se dotčené opatření týká. Taková změna může zejména vyplývat z liberalizace trhu, na němž byla hospodářská soutěž původně vyloučena.

(viz body 187–188)

8.      Článek 7 odst. 1 druhý pododstavec ES vyžaduje, aby každý orgán jednal v mezích působnosti, kterou mu svěřuje Smlouva. V oblasti státních podpor Smlouva tím, že v článku 88 ES zřídila průběžný přezkum a kontrolu podpor Komisí, zamýšlí zajistit, aby konstatování případné neslučitelnosti podpory se společným trhem, za přezkumu ze strany Tribunálu a Soudního dvora, bylo výsledkem náležitého řízení, za jehož provedení je odpovědný tento orgán. Články 87 ES a 88 ES tak Komisi vyhrazují ústřední úlohu pro účely konstatování případné neslučitelnosti podpory.

(viz body 201–202)

9.      Rozpor v odůvodnění rozhodnutí je porušením povinnosti vyplývající z článku 253 ES, které může mít dopad na platnost předmětného aktu, prokáže-li se, že osoba, jíž je tento akt určen, není v důsledku tohoto rozporu schopna se zcela či zčásti seznámit se skutečnými důvody rozhodnutí, a že výrok rozhodnutí je tudíž zcela či zčásti právně nepodložený. Kromě toho může závazné právní účinky zakládat pouze výrok aktu.

Rozhodnutí Komise prohlašující státní podporu za slučitelnou se společným trhem je vnitřně rozporné, pokud na jedné straně připouští, že některé v něm posuzované náklady související s kapitálovým příspěvkem spadají pod plnění úkolů veřejné služby, takže je nelze kvalifikovat jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, a na straně druhé v něm dospěje Komise k závěru, že kapitálový příspěvek představuje v plné výši státní podporu.

Žádné ustanovení unijního práva nevyžaduje, aby Komise, když nařídí navrácení podpory, jež byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, určila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačí, aby její rozhodnutí obsahovalo údaje umožňující jeho adresátovi, aby sám bez nadměrných obtíží tuto částku určil. Rozhodne-li se však Komise uvést částku státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES ve výroku rozhodnutí, musí uvést její přesnou částku.

Přesná částka protiprávní podpory, kterou Komise uvede ve výroku konečného rozhodnutí konstatujícího slučitelnost této podpory se společným trhem ve smyslu článku 87 ES, je totiž o to důležitější, že může mít dopad na výši úroků, k jejichž zaplacení může být vyzván příjemce, kterému byla podpora vyplacena dříve, než o ní Komise rozhodla. Podle unijního práva má vnitrostátní soud, před kterým bude tato věc případně projednávána, povinnost nařídit, aby příjemce podpory z této podpory zaplatil úroky za dobu trvání protiprávního stavu. Výše těchto úroků přitom závisí především na výši samotné státní podpory. Dané úroky se totiž počítají na základě celkové částky státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, a nikoli pouze na základě té části protiprávní podpory, která je považována za slučitelnou se společným trhem.

(viz body 222–223, 226–229)