Byla T‑796/14
Philip Morris Ltd
prieš
Europos Komisiją
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Direktyvos dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo parengiamieji dokumentai – Atsisakymas leisti susipažinti – Išimtis, susijusi su teismo proceso ir teisinių nuomonių apsauga – Išimtis, susijusi su sprendimų priėmimo procedūros apsauga – Viršesnis viešasis interesas“
Santrauka – 2016 m. rugsėjo 15 d. Bendrojo Teismo (aštuntoji kolegija) sprendimas
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Pagrindai – Motyvų nebuvimas arba stoka – Pagrindas, kuris skiriasi nuo pagrindo dėl materialaus teisėtumo
(SESV 263 ir 296 straipsniai)
2. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga motyvuoti – Apimtis
(SESV 296 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
3. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Siauras aiškinimas ir taikymas – Konkretaus ir individualaus nagrinėjimo pareiga, kiek ji susijusi su dokumentais, kuriems taikytina išimtis – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 1, 2 ir 4 konstatuojamosios dalys ir 1 bei 4 straipsniai)
4. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga užtikrinti esamų interesų pusiausvyrą – Apimtis dokumentų, kuriais grindžiama teisėkūros procedūra, atžvilgiu
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 2 ir 6 konstatuojamosios dalys ir 4 straipsnis)
5. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Institucijos pareiga išnagrinėti, ar pagal pobūdį aktas yra teisinė nuomonė, ar egzistuoja konkreti galimybė pakenkti teisinės nuomonės apsaugai ir patikrinti, ar nėra atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso – Su teisės aktų leidybos procedūromis susijusių teisinių nuomonių atskleidimas – Institucijos pareiga išsamiai motyvuoti bet kokį sprendimą atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
6. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Apimtis – Atsisakymas atskleisti institucijos teisės tarnybos nuomonę dėl teisės akto, kuris yra ieškinio nacionaliniame teisme ir Sąjungos teisme dalykas – Leistinumas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
7. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teismo proceso apsauga – Apimtis – Komisijos atsiliepimai į ieškinius Sąjungos teismo nagrinėjamose bylose – Bendroji prezumpcija dėl teisės susipažinti su dokumentais išimties taikymo – Taikymas užbaigtoms byloms – Sąlygos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
8. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teismo proceso apsauga – Taikymo sritis – Dokumentai, parengti ne tik teismo proceso tikslais, bet ir galintys kelti pavojų atitinkamos institucijos teisei į gynybą minėtame procese – Įtraukimas – Sąlygos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
9. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teismo proceso apsauga – Apimtis – Atsisakymas atskleisti dokumentus, galinčius kelti pavojų atitinkamos institucijos pozicijai ir procesinės lygybės principui vykstančiame procese – Priimtinumas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 28 punktą)
2. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 29–31 punktus)
3. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 50–54 punktus)
4. Kai institucija taiko vieną iš Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnyje numatytų išimčių, ji privalo palyginti konkretų interesą, kurį reikia saugoti neatskleidžiant atitinkamo dokumento, su, be kita ko, bendruoju interesu padaryti šį dokumentą prieinamą, atsižvelgiant į naudą, atsirandančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, dėl padidėjusio skaidrumo, t. y. aktyvesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus ir didesnio administracijos teisėtumo, veiksmingumo bei atskaitomybės piliečiams demokratinėje sistemoje.
Šie argumentai yra ypač svarbūs, kiek tai susiję su vykstant teisėkūros procesui Komisijos parengtais dokumentais. Iš tiesų, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamosios dalies, platesnės susipažinimo su dokumentais galimybės turi būti numatytos būtent tokiu atveju. Skaidrumas šiuo atžvilgiu padeda sustiprinti demokratiją, leisdamas piliečiams kontroliuoti visą informaciją, kuri sudarė teisės akto pagrindą. Iš tiesų piliečių galimybė susipažinti su teisės aktų pagrindais yra jų veiksmingo naudojimosi savo demokratinėmis teisėmis sąlyga.
(žr. 55, 56 punktus)
5. Kalbant apie su teisinėmis nuomonėmis susijusią išimtį, numatytą Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, pažymėtina, kad nagrinėjimas, kurį turi atlikti atitinkama institucija, gavusi paraišką atskleisti dokumentą, turi būti trijų etapų, atitinkančių tris šioje nuostatoje numatytus kriterijus. Taigi, pirma, institucija turi įsitikinti, kad prašomas atskleisti dokumentas iš tikrųjų yra teisinė nuomonė. Antra, ji turi išnagrinėti, ar atskleidus nagrinėjamo dokumento dalis, įvardytas kaip sudarančias teisinę nuomonę, būtų pažeista šiai nuomonei taikytina apsauga, t. y. būtų padaryta žala institucijos interesui prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones. Kad būtų galima remtis šio intereso pažeidimo rizika, ji turi būti pagrįstai nuspėjama, o ne hipotetinė. Galiausiai, trečia, jei institucija mano, kad atskleidus dokumentą būtų pažeista ką tik apibrėžta teisinių nuomonių apsauga, ji turi patikrinti, ar nėra tokį atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso, net jei dėl šio atskleidimo nukentėtų jos galimybės prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
Kadangi atskleidus institucijos teisės tarnybos nuomonę, parengtą per teisėkūros procedūrą, gali būti pažeistas interesas apsaugoti šios teisės tarnybos nepriklausomumą, šią riziką turi nusverti viršesni viešieji interesai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001. Toks viršesnis viešasis interesas yra aplinkybė, kad dokumentų, kuriuose pateikiama institucijos teisės tarnybos nuomonė per diskusijas dėl teisėkūros iniciatyvų kylančiais teisiniais klausimais, atskleidimas padidina teisėkūros procedūros skaidrumą ir atvirumą, taip pat sustiprina Europos piliečių demokratinę teisę kontroliuoti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas, kaip nurodyta būtent minėto reglamento 2 ir 6 konstatuojamosiose dalyse. Todėl minėtame reglamente iš principo nustatyta pareiga leisti susipažinti su institucijos teisės tarnybos parengtomis nuomonėmis, susijusiomis su teisėkūros procedūra. Vis dėlto šis teiginys netrukdo, remiantis teisinių nuomonių apsauga, atsisakyti atskleisti per teisėkūros procedūrą priimtą konkrečią teisinę nuomonę, kuri yra ypač opaus pobūdžio arba ypač didelės apimties ir išeina už nagrinėjamos teisėkūros procedūros ribų. Tokiu atveju atitinkama institucija turi išsamiai motyvuoti atsisakymą.
(žr. 58–62 punktus)
6. Žinoma, atsisakymas atskleisti teisinę nuomonę motyvuojant tuo, kad atskleidimas gali pakenkti institucijos galimybei vėliau teisme ginti teisės akto teisėtumą, kaip bendro pobūdžio argumentas negali pagrįsti Reglamente Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais numatytos skaidrumo išimties.
Tačiau kitaip yra, kai sprendimo dėl atsisakymo leisti susipažinti su konkrečia teisine nuomone, priimto per teisėkūros procesą, priėmimo momentu, pirma, valstybės narės teismuose nagrinėjamas ieškinys dėl atitinkamo teisės akto galiojimo ir yra didelė tikimybė, kad bus pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir, antra, valstybė narė pareiškė ieškinį Sąjungos teisme dėl to paties akto tam tikrų nuostatų galiojimo dėl to, kad juo pažeidžiama ESV sutartis ir proporcingumo principas. Iš tiesų, jei prašomame dokumente yra tam tikrų neatskleistų dalių, kuriose daroma nuoroda į atitinkamos institucijos teisės tarnybos nuomonę dėl Sąjungos teisėkūros kompetencijos nebuvimo ir proporcingumo principo nesilaikymo, šių dalių atskleidimas gali kelti pavojų teisinių nuomonių apsaugai, t. y. institucijos intereso prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones apsaugai, taip pat institucijos teisės tarnybos pozicijai Sąjungos teisme ginant nagrinėjamo teisės akto galiojimą tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir kitoms šalims. Toks atskleidimas atskleistų atitinkamos institucijos teisės tarnybos poziciją, prieš pasinaudojant galimybe ją pateikti per teismo procesą, nors panaši pareiga nenustatyta kitai proceso šaliai.
(žr. 65–67, 69, 70 punktus)
7. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 77–83 punktus)
8. Procesinio lygiateisiškumo principas ir tinkamas teisingumo vykdymas yra išimties, susijusios su teismo proceso apsauga, numatytos Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, pagrindas. Būtinybe teisme užtikrinti procesinį lygiateisiškumą pateisinama ne tik dokumentų, parengtų tik konkrečios bylos tikslais, kaip antai pareiškimų, apsauga, bet ir dokumentų, kurių atskleidimas nagrinėjant konkrečią bylą gali pažeisti aptariamą lygiateisiškumą, neatsiejamą nuo pačios teisingo bylos nagrinėjimo sąvokos, apsauga. Tačiau tam, kad būtų galima taikyti šią išimtį, reikia, kad prašomi dokumentai, priimant sprendimą atsisakyti leisti su jais susipažinti, būtų reikšmingai susiję su Sąjungos teisme nagrinėjama byla, kurioje atitinkama institucija remiasi tokia išimtimi, ir kad jų atskleidimas, nors minėti dokumentai nebuvo parengti per tebevykstantį teismo procesą, pažeistų procesinio lygiateisiškumo principą ir galėtų pakenkti atitinkamos institucijos gynybos galimybėms minėtame procese. Kitaip tariant, reikia, kad tuose dokumentuose būtų atskleista atitinkamos institucijos pozicija per nurodytą teismo procesą iškeltais ginčijamais klausimais.
Šie argumentai taip pat gali būti taikomi procesui nacionaliniame teisme, tebevykstančiam sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su prašomais dokumentais priėmimo metu, su sąlyga, kad šiame procese keliamas Sąjungos teisės akto aiškinimo ar galiojimo klausimas, todėl, atsižvelgiant į bylos aplinkybes, atrodo labai tikėtina, kad bus pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą. Nors tie dokumentai nebuvo parengti per konkretų teismo procesą, abiem šiais atvejais galėtų būti labai pakenkta atitinkamo teismo proceso vientisumui ir šalių procesiniam lygiateisiškumui, jei šalys pasinaudotų privilegijuota galimybe susipažinti su kitos šalies vidine informacija, glaudžiai susijusia su nagrinėjamos bylos arba bylos, kuri tuojau pat bus pradėta, teisiniais aspektais.
(žr. 88–90 punktus)
9. Pagal procesinio lygiateisiškumo principą reikalaujama, kad ginčijamą aktą išleidusi institucija teisme galėtų veiksmingai ginti savo veiksmų teisėtumą. Šiai galimybei būtų labai pakenkta, jei aptariama institucija privalėtų gintis ne tik dėl pagrindų ir argumentų, kuriuos pateikė ieškovas arba kurie pateikti rengiantis būsimai prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrai, bet ir dėl institucijos viduje priimtų nuomonių, susijusių su skirtingų sprendimų, numatomų rengiant nagrinėjamą aktą, teisėtumu. Kalbant konkrečiai, susipažinimo su dokumentais srityje, atskleidus dokumentus, kuriuose yra tokio pobūdžio nuomonių, atitinkamai institucijai faktiškai gali tekti gintis nuo savo pačios darbuotojų vertinimų, į kuriuos galiausiai nebuvo atsižvelgta. Ši aplinkybė gali pažeisti teismo proceso šalių pusiausvyrą, nes ieškovas negalėtų būti įpareigotas atskleisti tokio pobūdžio vertinimų.
Todėl atskleidus visuomenei tokius dokumentus vykstant teismo procesui dėl nagrinėjamo akto aiškinimo ir galiojimo, galėtų būti pakenkta atitinkamos institucijos gynybos pozicijai ir procesinio lygiateisiškumo principui, nes ji jau būtų pateikusi vidaus reikmėms skirtas savo tarnybų teisinio pobūdžio nuomones ginčijamais klausimais, nors panaši pareiga nebūtų nustatyta kitai šaliai.
(žr. 97, 98 punktus)