Yhdistetyt asiat T-427/04 ja T-17/05

Ranskan tasavalta ja France Télécom SA

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Valtiontuet – France Télécomiin vuosina 1994–2002 sovellettu elinkeinoverojärjestelmä – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja jolla määrätään sen takaisinperinnästä – Etu – Vanhentuminen – Perusteltu luottamus – Oikeusvarmuus – Olennaisten menettelymääräysten rikkominen – Kolleginen päätöksenteko – Kolmansien, joita asia koskee, puolustautumisoikeudet ja menettelylliset oikeudet

Tuomion tiivistelmä

1.      Komissio – Kollegisen päätöksenteon periaate – Soveltamisala – Komission mahdollisuus valtuuttaa yksi jäsenistään tekemään tiettyihin ryhmiin kuuluvia hallinnollisia toimenpiteitä ja johtamiseen liittyviä toimenpiteitä

(EY 219 ja EY 253 artikla)

2.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely

(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta)

3.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuus antaa niille, joita asia koskee, mahdollisuus esittää huomautuksensa

(EY 88 artiklan 2 kohta)

4.      Valtiontuki – Käsite – Yrityksen erityinen verotusjärjestelmä

(EY 87 artiklan 1 kohta)

5.      Valtiontuki – Komission päätös – Toimen lainmukaisuuden arviointi niiden tietojen perusteella, jotka olivat käytettävissä toimen tekohetkellä

(EY 87 artikla)

6.      Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Yleiseen verojärjestelmään kohdistuva poikkeus – Kyseisen järjestelmän luonnetta ja rakennetta koskevat oikeuttamisperusteet – Todistustaakka

(EY 87 artiklan 1 kohta)

7.      Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperiminen – EY 88 artiklan sisältämien menettelymääräysten vastaisesti myönnetty tuki – Tuensaajien mahdollinen perusteltu luottamus – Suoja – Edellytykset ja rajoitukset

(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 88 artikla; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 14 artikla)

8.      Valtiontuki – Komission päätös, jolla valtiontuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään palauttamaan se – Komission mahdollisuus jättää kansallisten viranomaisten tehtäväksi palautettavan tuen tarkan määrän laskeminen

(EY 88 artiklan 2 kohta)

9.      Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperiminen – Asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan mukainen kymmenen vuoden vanhentumisaika – Vanhentumisajan alkamisajankohta

(EY 88 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 15 artikla)

1.      EY 219 artiklan nojalla komissio tekee ratkaisunsa jäsenmääränsä enemmistöllä. Näin vahvistettu kollegisen päätöksenteon periaate perustuu komission jäsenten tasa-arvoon päätöksentekoon osallistumisessa ja merkitsee, että ratkaisut tehdään yhdessä ja että kaikki kollegion jäsenet ovat kollektiivisesti poliittisessa vastuussa tehdyistä päätöksistä.

Vaikka komissio voi kollegisen päätöksenteon periaatetta loukkaamatta valtuuttaa yhden jäsenistään tekemään hallinnollisia toimenpiteitä tai johtamiseen liittyviä toimenpiteitä, päätökset, joissa komissio ottaa kantaa valtiontuen olemassaoloon, tuen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille ja tarpeeseen määrätä sen takaisinperinnästä, edellyttävät monimutkaisten tosiseikkoihin liittyvien ja oikeudellisten kysymysten tutkimista eikä niitä lähtökohtaisesti voida pitää hallinnollisina toimenpiteinä tai johtamiseen liittyvinä toimenpiteinä. Tästä seuraa, että koska tällaisten päätösten, jotka on EY 253 artiklan nojalla perusteltava, päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden, kollegisen päätöksenteon periaatteen mukaisesti yksinomaan kollegion tehtävänä on hyväksyä samalla kertaa ne molemmat. Komission jäsenten kollegion tehtävänä on näin ollen lähtökohtaisesti hyväksyä valtiontuen olemassaoloa ja sen soveltumista yhteismarkkinoille koskevien päätösten lopulliset versiot. Kollegion hyväksynnän jälkeen tämän päätöksen tekstiin voidaan tehdä ainoastaan oikeinkirjoitukseen liittyviä tai kieliopillisia korjauksia, kun taas kaikkien muiden muutosten tekeminen kuuluu yksinomaan kollegiolle.

Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä mahdollisuutta, että komission jäsenten kollegio antaa yhden tai useamman jäsenensä tehtäväksi vahvistaa sellaisen päätöksen lopullisen tekstin, jonka asiasisällön se on hyväksynyt käsittelyssään. Kun kollegio käyttää tällaista valtuutusta, yhteisöjen tuomioistuimien, joiden käsiteltäväksi kysymys tämän valtuutuksen lainmukaisuudesta on saatettu, tehtävänä on selvittää, voidaanko kollegion katsoa tehneen kyseessä olevan päätöksen kaikkien siihen sisältyvien tosiasioita koskevien ja oikeudellisten kysymysten osalta.

(ks. 116–119 kohta)

2.      Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka saattaa johtaa tälle vastaiseen toimeen, on yhteisön oikeuden perustavanlaatuinen periaate. Tämä periaate edellyttää, että henkilölle, jota vastaan komissio on aloittanut hallinnollisen menettelyn, on annettu tämän menettelyn aikana mahdollisuus tehokkaasti esittää näkemyksensä esiin tuotujen tosiseikkojen ja olosuhteiden sekä niiden asiakirjojen, joihin komissio perustaa väitteensä yhteisön oikeuden rikkomisesta, paikkansapitävyydestä ja merkityksestä.

Komissiolla ei valtiontukien alalla voi olla velvollisuutta esittää täydellistä arviota kyseisestä toimenpiteestä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa tiedonannossaan. Sitä vastoin on välttämätöntä, että komissio määrittää riittävän tarkasti tutkintansa puitteet, jotta jäsenvaltio, jota vastaan menettely on aloitettu, voi esittää huomautuksensa kaikista niistä oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista, jotka muodostavat perustelut lopulliselle päätökselle, jossa komissio toteaa, soveltuuko kyseessä oleva toimenpide yhteismarkkinoille.

Näin ollen pelkästään se, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä muuttanut kantaansa kyseisen valtiollisen toimenpiteen luonteesta, aiheuttaa sen, että asianomaisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia olisi loukattu, vain siinä tapauksessa, että kansalliset viranomaiset eivät olisi saaneet mahdollisuutta menettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sisältyvien tietojen tai sittemmin hallinnollisen menettelyn kontradiktorisessa näkemystenvaihdossa annettujen tietojen vuoksi keskustella tehokkaasti kaikista riidanalaiseen päätökseen sisältyvistä tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista. Sen sijaan riidanalaisen päätöksen ja menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen väliset erot, jotka johtuivat siitä, että komissio hyväksyi kaikki tai osan kyseisen jäsenvaltion esittämistä väitteistä, eivät aiheuta sen puolustautumisoikeuksien loukkausta.

(ks. 136–138 kohta)

3.      Valtiontukia koskevan hallinnollisen menettelyn osalta tuensaajana olevia yrityksiä pidetään tässä menettelyssä ainoastaan henkilöinä, joita asia koskee. Tästä seuraa, että tuensaajana olevalla yrityksellä on ainoastaan oikeus osallistua hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa on tarkoituksenmukaista, eikä se suinkaan voi vaatia sellaisia puolustautumisoikeuksia, jotka on myönnetty niille henkilöille, joita vastaan menettelyä käydään.

Lisäksi on todettava, että vaikka komissiolla ei voi olla velvollisuutta esittää täydellistä arviota kyseisestä tuesta EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamista koskevassa tiedonannossaan, on sitä vastoin välttämätöntä, että se määrittää riittävän tarkasti tutkintansa puitteet, jotta niiden, joita asia koskee, oikeutta esittää huomautuksia ei tehtäisi tyhjäksi. Niiden, joita asia koskee, oikeus tiedonsaantiin käsittää kuitenkin ainoastaan oikeuden tulla komission kuulemaksi. Sitä ei etenkään voi ulottaa koskemaan yleistä oikeutta esittää kanta kaikista muodollisen tutkintamenettelyn aikana esille tulleista seikoista, jotka mahdollisesti ovat tärkeitä.

(ks. 146–149 kohta)

4.      EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu edun käsite ulottuu kaikkiin toimenpiteisiin, joilla vapautetaan jokin yritys maksusta, joka sen muutoin olisi maksettava. Valtiontuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia. Tästä seuraa, että toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen ja jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaaja taloudellisesti edullisempaan asemaan kuin muut verovelvolliset, on EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.

Kun komissio arvioi toimenpidettä, joka voi olla valtiontukea, sillä on velvollisuus ottaa huomioon tuen kokonaisvaikutukset mahdolliselle tuensaajalle ja tarvittaessa muun muassa vähentää etua rasittavat erityiset kustannukset. Sitä vastoin pelkästään se, että jokin vapautustoimenpide kompensoitaisiin edunsaajan osalta korottamalla jotakin muuta erityistä maksua, joka ei liity vapautustoimenpiteeseen, ei estä kyseisen toimenpiteen luokittelemista valtiontueksi.

Sen määrittäminen, kompensoiko liiallinen vero, jota yritys on maksanut tiettynä ajanjaksona kiinteämääräisen maksun johdosta, yrityksen hyödyksi koituvan verotuksen eron, josta yritys oli saanut etua muuna ajanjaksona, onkin tehtävä arvioimalla objektiivisia kyseisen kiinteämääräisen maksun ominaisuuksia ja sitä, voidaanko kyseistä maksua pitää siihen etuun, jota kyseiselle yritykselle mahdollisesti koitui siihen sovelletun erityisen verotusjärjestelmän ansiosta, liittyvänä kustannuksena.

(ks. 195, 196 ja 206–208 kohta)

5.      Valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella, joita komissiolla oli käytettävissään päätöstä tehdessään. Näin ollen tuensaajayritys ei voi tuomioistuimessa vedota siihen, ettei komission riidanalaisessa päätöksessä esittämillä tiedoilla ollut yhteyttä todellisuuteen, silloin, kun komissio on tukeutunut sellaisiin lukuihin, jotka se on saanut jäsenvaltiolta hallinnollisen menettelyn kuluessa.

(ks. 219 ja 224 kohta)

6.      EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi on ratkaistava se, suositaanko tietyssä oikeudellisessa järjestelyssä valtion toimenpiteellä jotakin yritystä tai tuotannonalaa verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata valtion toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua yritysten välillä ja jotka täten ensi näkemältä ovat valikoivia, kun kyseinen erottelu johtuu sen maksujärjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat.

Todistustaakka sellaisten oikeuttamisperusteiden olemassaolosta, jotka koskevat kyseisen järjestelmän luonnetta ja rakennetta, kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltiolle. Tästä seuraa, että tuensaajayritys ei voi kumoamiskanteen yhteydessä vedota perustelujensa tueksi sellaisiin tosiseikkoihin, jotka eivät olleet komission tiedossa silloin, kun se teki riidanalaisen päätöksen.

(ks. 228, 229 ja 232 kohta)

7.      Luottamuksensuojan periaatteesta, jota sovelletaan EY 88 artiklan soveltamisesta annetun asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan nojalla nimenomaan valtiontukien valvontaan, seuraa, että valtiontuen saajan luottamuksensuojaan voidaan vedota sillä edellytyksellä, että tuensaajalla on komission aktiivisten toimien perusteella riittävän täsmällisiä vakuutteluja voidakseen arvioida, ettei toimenpide ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Jos komissio nimenomaisesti ei ilmaise kantaansa sille ilmoitetusta toimenpiteestä, sen vaikeneminen ei voi sen sijaan olla esteenä tuen takaisinperinnälle tuensaajayrityksen luottamuksensuojan periaatteen perusteella.

Kun otetaan huomioon komission EY 88 artiklan perusteella harjoittaman valtiontukien valvonnan pakottavuus, tukea saaneilla yrityksillä voi kuitenkin lähtökohtaisesti olla perusteltu luottamus tuen lainmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu tämän artiklan mukaista menettelyä. Huolellisen taloudellisen toimijan on nimittäin tavallisesti kyettävä varmistumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu. Tästä syystä myöskään jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat myöntäneet tukea EY 88 artiklan menettelytapasääntöjen vastaisesti, ei voi vedota tuensaajien perusteltuun luottamukseen vapautuakseen velvollisuudestaan toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sellaisen komission päätöksen panemiseksi täytäntöön, jolla kyseinen jäsenvaltio velvoitetaan perimään tuki takaisin.

Sääntöjenvastaisen tuen saajan mahdollisuutta vedota sellaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ja näin ollen kieltäytyä tuen palauttamisesta, ei kuitenkaan voida sulkea pois, kunhan se osoittaa tällaisten olosuhteiden olemassaolon.

Ilmoittaminen sellaisesta valtiollisesta toimenpiteestä, joka voi tuottaa yritykselle etua, on lisäksi perustamissopimuksessa määrätty keino, jonka avulla jäsenvaltiot voivat varmistua siitä, etteivät ne myönnä sääntöjenvastaista tukea, ja yritykset puolestaan siitä, etteivät ne saa tällaista tukea. Koska erityinen verotusjärjestelmä on yleisistä oikeussäännöistä poikkeava menetelmä elinkeinoveron kantamiseksi ja se koskee kahta yritystä, ei ennakolta voida sulkea pois valtiontuen mahdollisuutta. Tältä osin on todettava, että jos kyseessä eivät ole poikkeukselliset olosuhteet, silloin, kun tukea myönnetään ilmoittamatta sitä ennalta komissiolle, jolloin se on EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla sääntöjenvastainen, tuensaaja ei voi kyseisellä hetkellä perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty sääntöjenmukaisesti.

(ks. 261–263, 270 ja 276 kohta)

8.      Komissio ei ole velvollinen ilmoittamaan sääntöjenvastaisen valtiontuen takaisinperinnästä tekemässään päätöksessä palautettavan tuen täsmällistä määrää. Yhteisön oikeudessa nimittäin vaaditaan tältä osin ainoastaan sitä, että yhtäältä sääntöjenvastaisesti myönnettyjen tukien takaisinperimisellä on palautettava aikaisempi tilanne ja että toisaalta tämän palauttamisen on tapahduttava kansallisessa oikeudessa säädettyjä menettelytapoja noudattaen, kunhan kansallisen oikeuden soveltamisella ei aiheuteta haittaa yhteisön oikeuden ulottuvuudelle ja tehokkuudelle. Riittää siis, että takaisin perittävän tuen määrä voidaan päätöksessä olevat tiedot huomioon ottaen laskea suuremmitta vaikeuksitta. Komissio voi siten tyytyä toteamaan kyseessä olevan tuen takaisinmaksuvelvoitteen ja jättää kansallisten viranomaisten tehtäväksi palautettavan tuen tarkan määrän laskemisen, etenkin kun laskutoimitus edellyttää sellaisten vero- tai sosiaaliturvajärjestelmien huomioonottamista, joiden yksityiskohtaisesta soveltamisesta on säädetty kansallisessa lainsäädännössä.

(ks. 297–299 kohta)

9.      Asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdan mukaan komission toimivaltuuksiin periä sääntöjenvastainen tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Mainitun asetuksen 15 artiklan 2 kohdasta seuraa, että vanhentumisaika alkaa siitä päivästä, jona tuki, jonka komissio on määrännyt takaisin perittäväksi, voidaan katsoa myönnetyksi, toisin sanoen kun tuen myöntäminen riippuu sitovista oikeudellisista toimista, vanhentumisaika alkaa näiden toimien antamispäivästä.

Silloin, kun oikeudellisella toimella perustetaan myöhemmin sovellettava erityinen verojärjestelmä, ei voida katsoa, että vanhentumisaika alkaisi kyseisen toimen antamispäivästä, jolloin on mahdotonta varmasti ratkaista, myönnetäänkö erityisjärjestelmällä etu, joka voisi olla valtiontukea. Sitä vastoin on otettava huomioon se päivä, jona ensimmäinen etu tosiasiallisesti annetaan. Näin on silloin, kun on kyse tuesta, joka ei muodostu tuensaajaan sovellettavista erityisistä verosäännöksistä, vaan verotuksen erosta, joka on niiden elinkeinoveromaksujen, jotka yrityksen olisi pitänyt yleisten oikeussääntöjen mukaan maksaa, ja sen määrän, jonka se tosiasiallisesti maksoi siihen sovellettavien erityisten verotussäännösten nojalla, erotus.

(ks. 318, 320, 322 ja 324 kohta)