Sprawy połączone T‑427/04 i T‑17/05
Republika Francuska i France Télécom SA
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Pomoc państwa – System opodatkowania spółki France Télécom podatkiem od działalności gospodarczej w latach 1994–2002 – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej odzyskanie – Korzyść – Przedawnienie – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Kolegialność – Prawo do obrony oraz prawa proceduralne zainteresowanych osób trzecich
Streszczenie wyroku
1. Komisja – Zasada kolegialności – Zakres – Możliwość upoważnienia przez Komisję jednego ze swoich członków do zastosowania określonych kategorii środków administracyjnych i zarządzania
(art. 219 WE, 253 WE)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne
(art. 88 ust. 2, 3 WE)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag
(art. 88 ust. 2 WE)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Szczególny system opodatkowania przedsiębiorstwa
(art. 87 ust. 1 WE)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji
(art. 87 WE)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter selektywny środka – Odstępstwo od powszechnego systemu podatkowego – Względy uzasadniające wynikające z charakteru i struktury systemu – Ciężar dowodu
(art. 87 ust. 1 WE)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Pomoc przyznana z naruszeniem reguł proceduralnych art. 88 WE – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjentów – Ochrona – Przesłanki i granice
(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 14)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej zwrot – Uprawnienie Komisji do pozostawienia władzom krajowym zadania dokładnego obliczenia kwot podlegających zwrotowi
(art. 88 ust. 2 WE)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 – Rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia
(art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 15)
1. Na mocy art. 219 WE uchwały Komisji są podejmowane większością liczby jej członków. Ustalona tym sposobem zasada kolegialności opiera się na równości członków Komisji w zakresie udziału w podejmowaniu decyzji i oznacza w szczególności, po pierwsze, że decyzje są uchwalane wspólnie, a po drugie, że wszyscy członkowie kolegium ponoszą na płaszczyźnie politycznej zbiorową odpowiedzialność za wydane decyzje.
Wprawdzie Komisja może, nie naruszając zasady kolegialności, upoważnić jednego ze swoich członków do zastosowania określonych kategorii środków administracyjnych i zarządzania, jednak decyzje, w których Komisja wypowiada się w kwestii istnienia pomocy państwa, jej zgodności ze wspólnym rynkiem oraz konieczności nakazania odzyskania tejże pomocy wymagają zbadania złożonych kwestii faktycznych oraz prawnych i nie mogą co do zasady zostać określone jako środki administracyjne i zarządzania. Wynika stąd, że ponieważ sentencja oraz uzasadnienie tego rodzaju decyzji, które muszą zawierać uzasadnienie na podstawie art. 253 WE, stanowią niepodzielną całość, jedynie kolegium jest uprawnione, zgodnie z zasadą kolegialności, do jednoczesnego ich wydania. Tak więc przyjęcie ostatecznej wersji decyzji w sprawie istnienia pomocy państwa i jej zgodności ze wspólnym rynkiem należy zasadniczo do kolegium członków Komisji. Po takim przyjęciu jedynie poprawki czysto ortograficzne lub gramatyczne mogą być później wprowadzane do tekstu takiej decyzji, gdyż wszelkie inne zmiany należą do wyłącznej właściwości kolegium.
Jednakże nie można wykluczyć, iż kolegium członków Komisji poleci jednemu lub większej liczbie swoich członków przyjęcie ostatecznego tekstu decyzji, której zasadnicze postanowienia zostały określone w trakcie dyskusji. W przypadku gdy kolegium skorzysta z takiej możliwości, do sądu wspólnotowego orzekającego w sprawie prawidłowości wykonania tego upoważnienia należy zbadanie, czy można uznać, że to kolegium uchwaliło daną decyzję w zakresie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.
(por. pkt 116–119)
2. Poszanowanie prawa do obrony w toku każdego postępowania wszczętego przeciwko danej osobie, mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu, stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego. Zasada ta wymaga, by osoba, przeciwko której Komisja wszczęła postępowanie administracyjne, miała możność w toku tego postępowania przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska w kwestii prawdziwości i znaczenia zarzucanych czynów i okoliczności oraz w kwestii dokumentów, na podstawie których Komisja oparła swoje twierdzenie o istnieniu naruszenia prawa wspólnotowego.
W dziedzinie pomocy państwa nie można wymagać od Komisji, by przedstawiła szczegółową analizę danego środka w komunikacie dotyczącym wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Konieczne jest natomiast, by Komisja dostatecznie precyzyjnie zdefiniowała zakres prowadzonego przez siebie badania, aby umożliwić państwu członkowskiemu, przeciwko któremu wszczęte jest postępowanie, przedstawienie stanowiska w przedmiocie wszystkich elementów stanu prawnego i faktycznego stanowiących uzasadnienie decyzji końcowej, w której Komisja orzeka o zgodności danego środka ze wspólnym rynkiem.
Dlatego też sama okoliczność, iż w zaskarżonej decyzji Komisja zmieniła ocenę w zakresie charakteru spornego środka państwowego, może stanowić naruszenie prawa do obrony w stosunku do zainteresowanego państwa członkowskiego tylko wtedy, gdy informacje zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania lub przekazane później przy okazji kontradyktoryjnej dyskusji w toku postępowania administracyjnego nie umożliwiły władzom krajowym skutecznego omówienia wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego uwzględnionych w zaskarżonej decyzji. Natomiast różnice między zaskarżoną decyzją a decyzją o wszczęciu postępowania wynikające z przejęcia przez Komisję, w całości lub w części, argumentów przedstawionych przez to państwo członkowskie, nie mogą prowadzić do naruszenia prawa do obrony w stosunku do tego państwa.
(por. pkt 136–138)
3. W postępowaniu administracyjnym w sprawie pomocy państwa przedsiębiorstwa które stały się beneficjentami tej pomocy, uważane są w tym postępowaniu wyłącznie za zainteresowanych. Wynika stąd, iż przedsiębiorstwo, które stało się beneficjentem pomocy, nie mogąc bynajmniej powoływać się na prawo do obrony przysługujące osobom, przeciwko którym wszczęto postępowanie, uprawnione jest jedynie do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w takim zakresie, jaki wynika z okoliczności danej sprawy.
Ponadto nie można wymagać od Komisji, by przedstawiła szczegółową analizę spornej pomocy w komunikacie dotyczącym wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, konieczne jest natomiast, by Komisja dostatecznie precyzyjnie zdefiniowała zakres prowadzonego przez siebie badania, tak aby prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag nie było pozbawione sensu. Jednakże prawo zainteresowanych stron do informacji nie wykracza poza prawo do bycia wysłuchanym przez Komisję. W szczególności nie może ono obejmować ogólnego prawa do przedstawienia stanowiska w przedmiocie wszystkich potencjalnie kluczowych punktów podniesionych w toku formalnego postępowania wyjaśniającego.
(por. pkt 146–149)
4. Pojęcie korzyści w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE obejmuje każdy środek zwalniający przedsiębiorstwo od ciężaru, który inaczej musiałoby ono ponieść. Pojęcie pomocy jest w istocie bardziej ogólne niż pojęcie subwencji, ponieważ obejmuje nie tylko świadczenia pozytywne, takie jak same subwencje, ale również interwencje, które w różnych formach zmniejszają obciążenia, jakim zazwyczaj podlega budżet przedsiębiorstwa, i które tym samym, nie będąc subwencjami w ścisłym tego słowa znaczeniu, mają taki sam charakter i identyczne skutki. Tak więc środek, w drodze którego władze państwowe przyznają pewnym przedsiębiorstwom zwolnienie podatkowe, które wprawdzie nie wiąże się z przeniesieniem zasobów państwowych, ale stawia beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej względem innych podatników, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Komisja, badając środek mogący stanowić pomoc państwa, ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie jego skutki dla potencjalnego beneficjenta, a w szczególności odliczyć ewentualne szczególne ciężary, które pomniejszają wartość korzyści. Natomiast sama okoliczność, iż określony środek w formie zwolnienia został zrównoważony, z punktu widzenia beneficjenta, przez zwiększenie innego szczególnego ciężaru, który nie ma związku ze zwolnieniem, nie prowadzi do tego, że pierwszy środek nie może zostać uznany za pomoc państwa.
Ustalenie, czy nadwyżka podatku zapłaconego przez przedsiębiorstwo w określonym okresie, z tytułu opłaty ryczałtowej, wyrównuje korzystną dla niego różnicę w podatku, z której ono korzystało w innym okresie, zależy zatem od analizy obiektywnych cech tej opłaty ryczałtowej oraz od ustalenia, czy owa opłata może być uważana za ciężar ściśle związany z korzyścią wynikającą ewentualnie dla zainteresowanego przedsiębiorstwa z objęcia go szczególnym systemem opodatkowania.
(por. pkt 195, 196, 206–208)
5. Zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana w świetle informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania. W konsekwencji przedsiębiorstwo, które stało się beneficjentem pomocy, nie może podnosić przed sądem, że dane uwzględnione przez Komisję w zaskarżonej decyzji nie mają związku z rzeczywistością, jeśli oparła się ona na danych liczbowych przekazanych jej przez państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego.
(por. pkt 219, 224)
6. W celu zastosowania art. 87 ust. 1 WE należy określić, czy w ramach danego systemu prawnego środek państwowy może sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej, jeśli chodzi o cel realizowany przez dany środek. Jednakże pojęcie pomocy państwa nie obejmuje środków państwowych różnicujących przedsiębiorstwa, a zatem a priori selektywnych, w przypadku gdy różnicowanie to wynika z charakteru lub struktury systemu podatkowego, w który się wpisują.
Ciężar dowodu na istnienie uzasadnienia wynikającego z charakteru i struktury tego systemu spoczywa co do zasady na państwie członkowskim. Wynika stąd, że przedsiębiorstwo, które stało się beneficjentem środka państwowego, nie może w ramach skargi o stwierdzenie nieważności powoływać się w celu poparcia swojej argumentacji na okoliczności faktyczne, których Komisja nie znała, kiedy wydawała zaskarżoną decyzję.
(por. pkt 228, 229, 232)
7. Jak wynika z zasady, która ma zastosowanie w szczególności w zakresie kontroli pomocy państwa na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE, na ochronę uzasadnionych oczekiwań beneficjenta pomocy państwa można się powoływać pod warunkiem, że tenże beneficjent uzyskał wystarczająco dokładne zapewnienia, które wynikają z działania podjętego przez Komisję i pozwalają mu sądzić, że środek nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Natomiast w przypadku niezajęcia wyraźnego stanowiska przez Komisję w sprawie środka, który jej zgłoszono, milczenie ze strony instytucji nie może – w oparciu o zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przedsiębiorstwa, które stało się beneficjentem pomocy – stanowić przeszkody w jej odzyskaniu.
Z tego powodu, zważywszy na obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa przeprowadzanej przez Komisję na podstawie art. 88 WE, przedsiębiorstwa, które stały się beneficjentami pomocy, mogą mieć uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie wówczas, gdy pomoc ta została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w tym przepisie. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem być zazwyczaj w stanie upewnić się, że owa procedura została zachowana. W związku z tym państwo członkowskie, którego organy przyznały pomoc z naruszeniem procedury opisanej w art. 88 WE, nie może powoływać się na ochronę uzasadnionych oczekiwań beneficjentów pomocy, aby uchylić się od obowiązku podjęcia działań niezbędnych do wykonania decyzji Komisji nakazującej mu odzyskanie pomocy.
Nie można jednak wykluczyć możliwości powołania się przez beneficjenta bezprawnie przyznanej pomocy na nadzwyczajne okoliczności – gdyby zdołał wykazać on ich istnienie – które słusznie mogły leżeć u podstaw jego uzasadnionych oczekiwań co do legalności tej pomocy, a w konsekwencji – możliwości sprzeciwienia się jej zwrotowi.
Ponadto zgłoszenie środka państwowego mogącego przysporzyć przedsiębiorstwu korzyści stanowi zabieg przewidziany przez traktat, który umożliwia państwom członkowskim upewnienie się, czy nie przyznają w bezprawny sposób pomocy, a przedsiębiorstwom, czy nie korzystają z takiej pomocy. Ponieważ szczególny system opodatkowania wprowadza zasady opodatkowania podatkiem od działalności gospodarczej stanowiące odstępstwo od zasad powszechnie obowiązujących i dotyczące dwóch przedsiębiorstw, nie można a priori wykluczyć, że chodzi o pomoc państwa. W tym względzie, w braku nadzwyczajnych okoliczności, gdy pomoc zostaje wprowadzona w życie bez dokonania uprzedniego zgłoszenia Komisji, tak że jest ona bezprawna w świetle art. 88 ust. 3 WE, beneficjent pomocy nie może powoływać się w tej sytuacji na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości przyznania tej pomocy.
(por. pkt 261–263, 270, 276)
8. Komisja nie ma obowiązku podania w decyzji nakazującej odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy państwa dokładnej kwoty pomocy, która podlega zwrotowi. W istocie wymogi prawa wspólnotowego w tym zakresie ograniczają się do tego, by, po pierwsze, odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy doprowadziło do przywrócenia stanu poprzedniego, a po drugie, by zwrot pomocy nastąpił według zasad określonych przez prawo krajowe, przy czym zastosowanie jego przepisów nie może ograniczać zakresu i skuteczności prawa wspólnotowego. Wystarczy więc, że kwota pomocy podlegającej odzyskaniu może zostać obliczona w świetle wskazówek zawartych w decyzji bez nadmiernych trudności. Komisja może więc ograniczyć się do stwierdzenia obowiązku zwrotu spornej pomocy oraz pozostawić władzom krajowym zadanie obliczenia dokładnej kwoty pomocy podlegającej zwrotowi, zwłaszcza w sytuacji, gdy owo obliczenie wymaga uwzględnienia systemów podatkowych lub systemów zabezpieczenia społecznego, których zasady są ustalone przez właściwe przepisy prawa krajowego.
(por. pkt 297–299)
9. Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 uprawnienia Komisji w zakresie odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy podlegają dziesięcioletniemu terminowi przedawnienia. Z art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu, w którym pomoc, której odzyskanie nakazała Komisja, może być uważana za przyznaną, to znaczy – w przypadku gdy przyznanie pomocy jest uzależnione od wydania wiążących aktów prawnych – w dniu wydania tych aktów.
Otóż gdy akt prawny wprowadza szczególny system opodatkowania, który ma obowiązywać w przyszłości, nie można uznać, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu wydania tego aktu, w dniu, w którym niemożliwe jest ustalenie w sposób pewny, czy ów szczególny system ustanawia korzyść, która może stanowić pomoc państwa. Należy natomiast wziąć pod uwagę dzień, w którym pierwsza korzyść została rzeczywiście przyznana. Tak jest w przypadku pomocy, której nie stanowiły szczególne przepisy podatkowe mające zastosowanie do beneficjenta, lecz różnica w podatku stanowiąca różnicę między wysokością wpłat z tytułu podatku od działalności gospodarczej, jakich musiałby on dokonać, gdyby był opodatkowany na zasadach powszechnie obowiązujących, a wysokością podatku, który został na niego rzeczywiście nałożony na mocy szczególnych przepisów podatkowych, które go obowiązywały.
(por. pkt 318, 320, 322, 324)